詹 卉

（中國農(nóng)業(yè)科學院，北京 100081）

理論和實踐領(lǐng)域均已達成共識，基礎(chǔ)設施提供需要政府與私人的共同參與。特別是我國地方政府財政無法滿足龐大的基礎(chǔ)設施資金需求，更需要在公私合作機制融資模式上有所創(chuàng)新和突破。現(xiàn)有研究通常將基礎(chǔ)設施分為公益性、準公益性和經(jīng)營性三類，認為公益性基礎(chǔ)設施以政府投融資為主、社會資本為補充，準公益性基礎(chǔ)設施由政府部門與營利機構(gòu)共擔職責，經(jīng)營性基礎(chǔ)設施以市場主導為主、政府輔以政策支持。這種分析固然說得通，但仍比較籠統(tǒng)，而且公益性、準公益性和經(jīng)營性本身并不能截然分開，且隨著經(jīng)濟發(fā)展和技術(shù)進步而有所變化。因此，這種較為概括和籠統(tǒng)的分析，仍然不能解決基礎(chǔ)設施項目中什么情況下需要私人參與、私人在什么條件下才可能參與等實踐中迫切需要回答的問題。本文從分析基礎(chǔ)設施屬性入手，在考察基礎(chǔ)設施生命周期全過程中物質(zhì)和價值轉(zhuǎn)換關(guān)系的基礎(chǔ)上，對基礎(chǔ)設施融資模式選擇的條件進行重新界定，試圖為基礎(chǔ)設施融資模式的構(gòu)建和選擇提供一個具有普遍適用性的理論框架。

一、基礎(chǔ)設施的生命周期及其構(gòu)成要素

（一）基礎(chǔ)設施生命周期理論

生命周期（LifeCycle），可以通俗地理解為“從搖籃到墳墓”（Cradle-to-Grave）的整個過程。基礎(chǔ)設施生命周期，指基礎(chǔ)設施從設計建造到建成運營、發(fā)生損耗維護、直至最終報廢的全過程。一個生命周期結(jié)束后，需要設計建造新的基礎(chǔ)設施，從而進入新一輪生命周期過程。從單個基礎(chǔ)設施運行情況來看，其生命周期分為設計建造和運營維護兩個階段，規(guī)劃和報廢是基礎(chǔ)設施的起點和終點。

為對基礎(chǔ)設施整個生命周期過程的物質(zhì)和價值變化轉(zhuǎn)換關(guān)系進行深入剖析，本文界定了如下幾個概念，即基礎(chǔ)設施的服務流、損耗流、資金流和現(xiàn)金流?；A(chǔ)設施的服務流是基礎(chǔ)設施在其生命周期中為使用對象不斷提供服務的過程，是基礎(chǔ)設施使用價值不斷發(fā)揮的過程?；A(chǔ)設施提供的服務不是一次性的，而是長期的、連續(xù)的?；A(chǔ)設施的損耗流是基礎(chǔ)設施在其生命周期中由于磨損而帶來損耗的過程，包括有形磨損（物質(zhì)磨損）和無形磨損（精神磨損）。有形磨損指由于環(huán)境和進程的改變而導致的基礎(chǔ)設施自身結(jié)構(gòu)的逐漸損耗，這種損耗積累到一定程度將嚴重影響基礎(chǔ)設施的功能。無形磨損指基礎(chǔ)設施的功能逐漸不再適應經(jīng)濟發(fā)展的需要?；A(chǔ)設施的資金流是基礎(chǔ)設施在其生命周期中由于建造和維護而耗用的用貨幣表示的資源?；A(chǔ)設施的資金流分為兩個階段：一是設計建造階段的資金流，設計建造階段在短時期內(nèi)耗用的資金較多；二是運營維護階段的資金流，運營維護階段的資金流分布在基礎(chǔ)設施運營維護的全過程，且隨著基礎(chǔ)設施損耗流的增大而增大?；A(chǔ)設施的現(xiàn)金流是指在基礎(chǔ)設施生命周期中由于運營而帶來的收入?；A(chǔ)設施的現(xiàn)金流和資金流不同，資金流是基礎(chǔ)設施所耗用的資源，屬于基礎(chǔ)設施的支出；而現(xiàn)金流是運營基礎(chǔ)設施產(chǎn)生的，屬于基礎(chǔ)設施的收入?；A(chǔ)設施現(xiàn)金流的主要來源方式是對基礎(chǔ)設施使用者的收費，有的基礎(chǔ)設施可以通過其他運營方式獲得收入，例如，建造一座水庫大壩并不能通過收費產(chǎn)生現(xiàn)金流，但水庫建成之后，水面可以用來開發(fā)旅游項目，通過水的落差可以發(fā)電，這些都能帶來收入。我們把這種利用基礎(chǔ)設施衍生價值產(chǎn)生的收入稱為基礎(chǔ)設施的衍生收入。

（二）基礎(chǔ)設施生命周期構(gòu)成要素之間的轉(zhuǎn)換

基礎(chǔ)設施生命周期中四個構(gòu)成要素之間是有內(nèi)在關(guān)聯(lián)的。第一，基礎(chǔ)設施的損耗流是服務流的基礎(chǔ)，也就是基礎(chǔ)設施要提供服務的話必然帶來一定的損耗。第二，基礎(chǔ)設施的服務流可能會帶來一定的現(xiàn)金流，即如果基礎(chǔ)設施具有一定的排他性，就有可能通過收費產(chǎn)生現(xiàn)金流，衍生收入也可能是現(xiàn)金流來源之一。第三，基礎(chǔ)設施的損耗流需要資金流來彌補，特別是運營維護階段發(fā)生的損耗，需要耗用資源來進行維護和處理。通常來說，損耗越大，進行維護所需要的資金也就越多。第四，基礎(chǔ)設施的現(xiàn)金流可能成為資金流的來源。如前所述，有的基礎(chǔ)設施能夠帶來現(xiàn)金流，那么就可能利用基礎(chǔ)設施自身帶來的現(xiàn)金流轉(zhuǎn)化為基礎(chǔ)設施的資金流，用于彌補基礎(chǔ)設施設計建造和運營維護過程中所花費或耗用的資金。特別地，這里又可以分為兩種情況：一是現(xiàn)金流大于資金流，那么基礎(chǔ)設施的收入可以完全彌補基礎(chǔ)設施的支出；一是現(xiàn)金流小于資金流，那么不足部分就需要通過其他方式彌補，例如財政預算撥款等。這也是用來判斷私人參與與否并確定基礎(chǔ)設施融資模式的一個重要考慮因素。

以上分析可以用下圖表示：

圖1 基礎(chǔ)設施生命周期構(gòu)成要素之間的轉(zhuǎn)換關(guān)系

箭頭③和④是實線，表示資金流必然轉(zhuǎn)換為損耗流，服務流必然帶來損耗流。箭頭①和②是虛線，表示服務流轉(zhuǎn)換為現(xiàn)金流以及現(xiàn)金流轉(zhuǎn)換為資金流是有條件的。箭頭①和②的轉(zhuǎn)換條件，是構(gòu)建基礎(chǔ)設施融資模式的理論依據(jù)。

二、要素之間的轉(zhuǎn)換條件及政府與私人在基礎(chǔ)設施投融資中的關(guān)系

基礎(chǔ)設施融資的資金來源，概括地說可以有兩種途徑，一是政府的資金投入，二是私人的資金投入。但私人資金只有在“有利可圖”的條件下才會進入。已有研究只是籠統(tǒng)地認為公益性的或純公共產(chǎn)品應由政府投資，準公益性或準公共產(chǎn)品可由私人投資參與，營利性或私人產(chǎn)品則由私人投資。但并沒有提出一個私人投資進入的具體“邊界”。結(jié)合基礎(chǔ)設施生命周期四個構(gòu)成要素之間的轉(zhuǎn)換條件，可設定私人投資基礎(chǔ)設施具體的“邊界”。

（一）基礎(chǔ)設施服務流轉(zhuǎn)換為現(xiàn)金流的條件

為了方便分析，暫先不考慮政府投入的情況。這時，基礎(chǔ)設施服務流轉(zhuǎn)化為現(xiàn)金流可以通過兩種方式：一是向使用者收費，二是利用基礎(chǔ)設施衍生價值產(chǎn)生的收入。首先分析向使用者收費的情況。并不是所有的基礎(chǔ)設施都能向使用者收取服務費用，收費的前提條件是基礎(chǔ)設施具有排他性。根據(jù)基礎(chǔ)設施的非排他性和非競爭性特征，可將基礎(chǔ)設施劃分為私人產(chǎn)品基礎(chǔ)設施、準公共產(chǎn)品基礎(chǔ)設施和純公共產(chǎn)品基礎(chǔ)設施。其中準公共產(chǎn)品基礎(chǔ)設施又分為俱樂部產(chǎn)品基礎(chǔ)設施和公共池塘資源基礎(chǔ)設施（見表1）?？梢钥闯觯饺水a(chǎn)品基礎(chǔ)設施和準公共產(chǎn)品基礎(chǔ)設施中的俱樂部產(chǎn)品具有排他性，因此有可能利用排他性向使用者收取服務費，由此產(chǎn)生現(xiàn)金流；而純公共產(chǎn)品基礎(chǔ)設施和準公共產(chǎn)品基礎(chǔ)設施中的公共池塘資源基礎(chǔ)設施具有非排他性，不能利用排他性收取服務費，也就不能由此產(chǎn)生現(xiàn)金流。

表1 不同基礎(chǔ)設施的非排他性情況

再分析基礎(chǔ)設施衍生價值產(chǎn)生的收入。這與基礎(chǔ)設施是否具有排他性無關(guān)，因為即便是具有非排他性的純公共產(chǎn)品和公共池塘資源性質(zhì)的基礎(chǔ)設施，也可能會有衍生價值，并有可能利用衍生價值產(chǎn)生現(xiàn)金流（見圖2）。在考慮基礎(chǔ)設施衍生收入后，基礎(chǔ)設施的公共產(chǎn)品性質(zhì)就不是基礎(chǔ)設施服務流轉(zhuǎn)化為現(xiàn)金流的必要條件了。也就是說當基礎(chǔ)設施能夠產(chǎn)生現(xiàn)金流，并且現(xiàn)金流貼現(xiàn)值大于資金流貼現(xiàn)值時，即便沒有政府補貼，私人也是愿意參與基礎(chǔ)設施投資的。反之，基礎(chǔ)設施的現(xiàn)金流貼現(xiàn)值小于或等于資金流貼現(xiàn)值，說明基礎(chǔ)設施投資是虧損或者沒有利潤的，這種情況下如果沒有政府補貼私人是不愿參與投資的。

圖2 考慮衍生價值后基礎(chǔ)設施生命周期構(gòu)成要素之間的關(guān)系

下面再考慮政府投入的情況。政府投入基礎(chǔ)設施可分為三種情形：一是如果基礎(chǔ)設施的服務流不能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)金流，即箭頭①無法實現(xiàn)轉(zhuǎn)換，私人不愿意投資因而必須由政府投資；二是基礎(chǔ)設施產(chǎn)生的現(xiàn)金流不足以彌補資金流，即基礎(chǔ)設施不能通過自身完成物質(zhì)和資金的循環(huán)和轉(zhuǎn)換，需要政府補貼私人投資才能實現(xiàn)基礎(chǔ)設施生命周期過程；三是基礎(chǔ)設施的現(xiàn)金流大于資金流，私人愿意投資，這種情況下仍需要政府對私人進行規(guī)制和監(jiān)督，以確保私人對基礎(chǔ)設施有充足的資金進行良好維護，確保箭頭②的轉(zhuǎn)化關(guān)系完全實現(xiàn)。

（二）基礎(chǔ)設施現(xiàn)金流轉(zhuǎn)換為資金流的條件

現(xiàn)金流轉(zhuǎn)化為資金流（箭頭②）的條件有兩種情況：一是在單純政府模式或單純私人模式的情況下，政府或私人可以在基礎(chǔ)設施的生命周期內(nèi)統(tǒng)一掌握基礎(chǔ)設施的現(xiàn)金流，并統(tǒng)一使用和配置，這時現(xiàn)金流轉(zhuǎn)換為資金流相對比較容易實現(xiàn)，政府或私人要做的是設計好基礎(chǔ)設施的現(xiàn)金流和資金流之間的關(guān)系，確?；A(chǔ)設施的現(xiàn)金流既能保證設計建造階段資金流的回收，又能保證運營維護階段基礎(chǔ)設施維護資金的需求。二是在公私合作機制的情況下，設計建造階段和運營維護階段為不同主體，此時政府或私人不承擔對基礎(chǔ)設施的完全責任，可能導致基礎(chǔ)設施的過度使用和不足維護問題，即現(xiàn)金流不能順利轉(zhuǎn)化為資金流，這時需要明確政府和私人之間的契約關(guān)系，既能保證私人或政府設計建造階段資金流的回收，又要避免基礎(chǔ)設施的過度使用和不足維護問題。

三、生命周期角度的基礎(chǔ)設施投融資PPP模式

（一）基礎(chǔ)設施建造過程中政府與私人關(guān)系

基礎(chǔ)設施建造過程中政府與私人關(guān)系取決于以下三個因素：

一是能否通過向使用者收取服務費使服務流轉(zhuǎn)化為現(xiàn)金流。具有排他性的基礎(chǔ)設施（私人產(chǎn)品基礎(chǔ)設施和準公共產(chǎn)品基礎(chǔ)設施中的俱樂部產(chǎn)品）有可能向使用者收取服務費并由此產(chǎn)生現(xiàn)金流，因此私人是有可能參與建造投資的；具有非排他性的基礎(chǔ)設施（純公共產(chǎn)品基礎(chǔ)設施和準公共產(chǎn)品中的公共池塘資源基礎(chǔ)設施）不能利用排他性措施收取使用者費，因此私人不能參與建造投資。進一步說，排他性越大，受益邊界越明確，基礎(chǔ)設施的現(xiàn)金流可能越穩(wěn)定，私人可能參與建造投資的程度就越高，反之則相反。

二是能否利用衍生價值使服務流轉(zhuǎn)化為現(xiàn)金流。衍生價值的存在，使得基礎(chǔ)設施的公共產(chǎn)品性質(zhì)不再是服務流轉(zhuǎn)化為現(xiàn)金流的必要條件，即便是純公共產(chǎn)品性質(zhì)的基礎(chǔ)設施，只要有衍生價值的存在，基礎(chǔ)設施也會產(chǎn)生現(xiàn)金流。如果通過衍生價值產(chǎn)生的現(xiàn)金流足夠大，則可以完全實現(xiàn)基礎(chǔ)設施自身物質(zhì)和資金的循環(huán)，而不需要外部資金如政府預算補貼和使用者收費等資金。進一步地，預期衍生價值產(chǎn)生現(xiàn)金流的大小，影響私人可能參與建造投資的程度，預期衍生價值產(chǎn)生的現(xiàn)金流越大，私人可能參與建造投資的程度也就越高，反之越低。

三是基礎(chǔ)設施時間差是否對私人投資決策產(chǎn)生影響。通常，私人投資的特點是投資規(guī)模較小、周期較短、有穩(wěn)定的收入預期。因此，如果基礎(chǔ)設施投資規(guī)模大、周期長、投資風險超出私人可承受的范圍，則即便是預期能夠產(chǎn)生現(xiàn)金流的基礎(chǔ)設施，私人也是不愿意參與建造投資的。進一步地，投資規(guī)模越大、周期越長、建造投資風險越大，私人可能參與建造投資的程度就越低，反之越高。以上分析可見表2：

表2 基礎(chǔ)設施建造融資模式選擇的依據(jù)

（二）基礎(chǔ)設施維護過程中政府與私人關(guān)系

基礎(chǔ)設施維護資金來源渠道包括兩個方面，一是財政預算資金，二是基礎(chǔ)設施自身通過收費或利用衍生價值產(chǎn)生的現(xiàn)金流。由于基礎(chǔ)設施自身產(chǎn)生的現(xiàn)金流既可以由政府具體負責運作，也可交由私人具體運作，因此，基礎(chǔ)設施維護的融資模式就可以有以下五種基本模式（見圖3）：

圖3 基礎(chǔ)設施維護融資的五種基本模式

以上五種基本模式又可以衍變出多種組合維護方式，具體包括三種形式的政府性基金維護方式、政府性運營維護方式、私人運營維護方式以及三種私人運營政府補貼維護方式。三種形式的政府性基金維護方式分別是：政府性基金維護方式1=政府預算維護方式+政府性收費維護方式；政府性基金維護方式2=政府預算維護方式+政府綜合利用維護方式；政府性基金維護方式3=政府預算維護方式+政府性收費維護方式+政府資源綜合利用方式。政府性運營維護方式=政府性收費維護方式+政府綜合利用維護方式。私人運營維護方式=私人收費維護方式+私人綜合利用維護方式。三種私人運營政府補貼維護方式，分別是：私人運營政府補貼維護方式1=政府預算維護方式+私人收費維護方式；私人運營政府補貼維護方式2=政府預算維護方式+私人綜合利用維護方式；私人運營政府補貼維護方式3=政府預算維護方式+私人收費維護方式+私人綜合利用維護方式。

（三）從基礎(chǔ)設施生命周期理論看PPP模式的種類

上述基礎(chǔ)設施建造和維護過程中的政府與私人關(guān)系，可以形成多種PPP模式：一是純政府建造和維護模式，包括政府預算維護方式、政府性收費維護方式、政府綜合利用維護方式、上述三種政府性基金維護方式和政府性運營維護方式。二是政府建造、私人維護模式，包括私人收費維護方式、私人綜合利用維護方式、私人運營維護方式。三是政府建造、公私合作維護模式，包括上述三種私人運營政府補貼維護方式。四是私人建造、政府維護模式，包括政府運算維護方式、政府性收費維護方式、政府綜合利用維護方式、上述三種政府性基金維護方式以及政府運營維護方式。五是純私人建造和維護模式，包括私人收費維護方式、私人綜合利用維護方式和私人運營維護方式。六是私人建造、公司合作維護模式，包括上述三種私人運營政府補貼維護方式。七是公私合作建造、政府維護模式，包括政府預算維護方式、政府性收費維護方式、政府綜合利用維護方式、上述三種政府性基金維護方式、政府性運營維護方式。八是公私合作建造、私人維護模式，包括私人收費維護方式、私人綜合利用維護方式和私人運營維護方式。九是公私合作建造及維護模式，包括上述三種私人運營政府補貼維護方式。以上九種模式中，除第一種模式以外，都屬于基礎(chǔ)設施投資的PPP模式。

基礎(chǔ)設施采取何種投融資PPP模式，應在具體分析不同基礎(chǔ)設施的服務流、損耗流、現(xiàn)金流和資金流轉(zhuǎn)換條件的基礎(chǔ)上，采取靈活和最優(yōu)模式。無論是過分強調(diào)政府的作用而忽略了私人參與或利用市場機制，還是忽視了政府的作用而將其甩向私人或市場，這兩種情況都不利于基礎(chǔ)設施的有效維護和功能的發(fā)揮。只有根據(jù)具體情況，更好地將兩者有機地結(jié)合起來，才能既把基礎(chǔ)設施建好，又不加重財政負擔。

〔1〕“中國地方政府融資平臺研究”課題組.中國財稅發(fā)展研究報告——中國地方政府融資平臺研究.中國財政經(jīng)濟出版社,2011年版.

〔2〕鄧淑蓮.政府與基礎(chǔ)設施的發(fā)展.上海財經(jīng)大學博士學位論文，2001年.

〔3〕賈康.新農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設需要新管理模式.改革,2006年第3期.

〔4〕劉立峰等.地方政府融資研究.中國計劃出版社,2011年版.

〔5〕建設部“政府投資工程管理方式改革研究”課題組.政府投資工程管理方式改革研究報告，2002年.

〔6〕肖云.城市基礎(chǔ)設施投資與管理.復旦大學出版社,2004年版.

〔7〕阿耶·L.希爾曼著，王國華譯.公共財政與公共政策--政府的責任與局限.中國社會科學出版社,2006年版.

〔8〕WorldBank.World Development Report1994，Oxford U－niversity Press.

〔9〕United States Government Accountability Office.Physical Infrastructure:Challenges and Investment Options for the nation’s infrastructure,2008.