謝兵

安徽省本級(jí)福利彩票公益金管理現(xiàn)狀與對(duì)策研究

謝兵

自1988年上市以來(lái)，安徽省福利彩票工作經(jīng)歷了艱難創(chuàng)業(yè)、市場(chǎng)培育、規(guī)模擴(kuò)張和品牌運(yùn)作等發(fā)展階段，實(shí)現(xiàn)了從無(wú)到有、從小到大、由弱變強(qiáng)的發(fā)展。目前，擁有了遍布全省城鄉(xiāng)的近7000個(gè)福彩投注站，提供了2萬(wàn)余個(gè)就業(yè)崗位；利用福利彩票公益金（以下簡(jiǎn)稱“福彩公益金”）救助社會(huì)弱勢(shì)群體，支持社區(qū)服務(wù)和社會(huì)福利企業(yè)的發(fā)展，充分體現(xiàn)了“以民為本、為民解困、為民服務(wù)”的民政工作宗旨和“扶老、助殘、救孤、濟(jì)困”福利彩票發(fā)行宗旨，兌現(xiàn)了福利彩票“取之于民、用之于民”的社會(huì)承諾。

一、安徽省本級(jí)福利彩票公益金管理現(xiàn)狀

“十一五”期間，安徽省福利彩票總銷量達(dá)92.4億元，是1988年至2005年累計(jì)銷量（36.5億元）的兩倍多，籌集公益金近40億元?！笆濉逼陂g，年銷量由“十一五”末的25億元提升到2013年的59.08億元，三年累計(jì)銷售福利彩票138.3億元，年均增幅超過(guò)33%；籌集福彩公益金40.13億元。安徽省實(shí)現(xiàn)了以樂(lè)透數(shù)字票為龍頭，視頻票和即開(kāi)票為兩翼，快開(kāi)游戲?yàn)樵鲩L(zhǎng)點(diǎn)的良好發(fā)展格局，全省福彩投注站專營(yíng)率達(dá)64%。隨著高科技技術(shù)向彩票銷售終端的滲透，福彩銷量逐年遞增，成為發(fā)展社會(huì)福利事業(yè)和其他社會(huì)公益事業(yè)的重要資金保障。經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，安徽省本級(jí)福彩公益金在分配、使用、監(jiān)督管理公益項(xiàng)目等方面步入了規(guī)范化運(yùn)行的軌道。

（一）安徽省福彩公益金籌集量呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)。為促進(jìn)社會(huì)公益事業(yè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，形成彩票公益金與彩票市場(chǎng)良性互動(dòng)的發(fā)展機(jī)制，根據(jù)財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整彩票公益金分配政策的通知》和《彩票公益金管理辦法》，彩票公益金按政府性基金管理辦法納入預(yù)算，實(shí)行“收支兩條線”管理。安徽省民政廳本級(jí)使用省級(jí)福彩公益金的情況連年增長(zhǎng)，2011年實(shí)際使用10701.8萬(wàn)元，2012年使用11917.5萬(wàn)元，2013年使用38424.5萬(wàn)元，分別比上一年增長(zhǎng)17.16%、11.36%和222.42%。

（二）安徽省福彩公益金資助基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目較快發(fā)展。目前，安徽省級(jí)福彩公益金資助的項(xiàng)目分為基礎(chǔ)設(shè)施類和非基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目。安徽省本級(jí)福彩公益金投入基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目，2010年以來(lái)呈上升趨勢(shì)，尤其是2013年，達(dá)到33900.6萬(wàn)元，與上年相比，增長(zhǎng)234%；省本級(jí)福彩公益金投入非基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目，呈現(xiàn)先下降后上升趨勢(shì)，2013年福利彩票公益金支出達(dá)4523.9萬(wàn)元。

（三）省本級(jí)福彩公益金兼顧各類福利事業(yè)發(fā)展。從使用領(lǐng)域看，省級(jí)使用的福彩公益金重點(diǎn)資助了為老年人、殘疾人、孤兒及特殊困難群體服務(wù)的社會(huì)福利設(shè)施建設(shè)和受助對(duì)象直接受益的項(xiàng)目。2010年至2013年，安徽省本級(jí)福彩公益金在老年人福利類項(xiàng)目上的支出平均水平達(dá)52.94%，2011年支出占總支出的比重高達(dá)62.78%。比如，用于發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的投入平均占福彩公益金支出的46.71%。在殘疾人和兒童福利事業(yè)的發(fā)展方面，2013年共投入230.77萬(wàn)元。2013年，安徽省社會(huì)公益類項(xiàng)目共使用福彩公益金21206萬(wàn)元，占總支出比重的55.19%。

二、安徽省福彩公益金管理中存在的主要問(wèn)題

福彩公益金雖被納入財(cái)政預(yù)算內(nèi)管理，但在管理實(shí)踐中，在宣傳、使用、管理等方面存在以下問(wèn)題：

（一）使用情況宣傳不到位。福彩票公益金來(lái)自于社會(huì)、服務(wù)于社會(huì)，取之于民、用之于民。福彩公益金的使用管理質(zhì)量，是社會(huì)關(guān)心的熱點(diǎn)，直接關(guān)系到公益金的社會(huì)效果及福利彩票事業(yè)的發(fā)展前途。財(cái)政部和民政部已執(zhí)行福彩公益金使用情況信息公告制度。安徽省本級(jí)福彩公益金使用公告從2011年起，在每年6月底前都會(huì)較為詳細(xì)地向社會(huì)公告上一年度本行政區(qū)域內(nèi)公益金的籌集、分配和使用情況。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，彩票公益金的使用管理情況應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公告，但是目前只利用民政系統(tǒng)、財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部平臺(tái)予以簡(jiǎn)單公示，缺乏有效的向廣大社會(huì)公眾展示的手段。

（二）使用范圍不均衡。福彩公益金用于基礎(chǔ)類設(shè)施的數(shù)額遠(yuǎn)高于用于非基礎(chǔ)類設(shè)施的數(shù)額，大量公益金投入各地養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的新建和改造，以及配套用于各地農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)新建、改擴(kuò)建項(xiàng)目補(bǔ)助、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、福利院維修改造等，這本無(wú)可厚非，但問(wèn)題在于對(duì)福利設(shè)施維持缺乏持續(xù)投入。而在非基礎(chǔ)設(shè)施方面支出中，捐資助學(xué)、大病救助、殘障輔具開(kāi)發(fā)等領(lǐng)域存在資金缺位現(xiàn)象。

（三）預(yù)算管理有待強(qiáng)化。福彩公益金的管理部門宏觀上可以分為財(cái)政部門、民政部門，微觀上可以分為民政部門內(nèi)部的規(guī)劃財(cái)務(wù)管理部門和社會(huì)福利事業(yè)管理部門。從宏觀上來(lái)看，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)把握彩票公益金的使用原則和方向，民政部門則負(fù)責(zé)彩票公益金的分配操作和直接使用。2013年9月，安徽省財(cái)政廳、民政廳共同印發(fā)了《安徽省省級(jí)福利彩票公益金使用管理暫行辦法》，明確彩票公益金按照政府性基金管理辦法納入預(yù)算后，遵循“當(dāng)年籌集、當(dāng)年使用”的原則。這就要求民政部門積極與財(cái)政部門溝通協(xié)調(diào)，合理預(yù)測(cè)年度福彩公益金收入，根據(jù)社會(huì)福利事業(yè)發(fā)展的需要和預(yù)算管理相關(guān)規(guī)定，及時(shí)編制年度收支預(yù)算。為了提高福彩公益金的使用效率，省級(jí)民政部門編報(bào)的預(yù)算應(yīng)突出重點(diǎn)項(xiàng)目，兼顧其他項(xiàng)目。但在實(shí)際操作中，一方面，民政部門與財(cái)政部門尚未建立有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制；另一方面，福彩公益金管理的評(píng)價(jià)體系尚未建立，很難保證有限的福彩公益金用到最需要的項(xiàng)目中。

三、提升安徽省福彩公益金管理水平的幾點(diǎn)建議

為保證福彩公益金使用的安全、公正、高效、透明，進(jìn)一步強(qiáng)化福彩公益金的使用管理，加強(qiáng)預(yù)算，完善評(píng)估機(jī)制，明確工作方向，應(yīng)重點(diǎn)從以下幾個(gè)方面做好福利彩票公益金的使用管理工作。

（一）健全福彩公益金使用情況信息公告制度。2012 年以來(lái)，陸續(xù)出臺(tái)的《彩票管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》與《彩票公益金管理辦法》，均對(duì)彩票公益金使用的宣傳、公告作了要求。彩票公益金使用部門對(duì)公益金的使用要做到公開(kāi)使用額度、使用項(xiàng)目、財(cái)務(wù)管理情況，提高彩票公益金使用的透明度?；鶎庸娼鹩每顔挝灰訌?qiáng)財(cái)務(wù)核算的規(guī)范化管理，單獨(dú)設(shè)立公益金賬戶，如實(shí)反映公益金的使用情況。要健全省級(jí)、地市級(jí)、縣級(jí)三級(jí)財(cái)政、民政及公益金使用單位公告制度，特別是要強(qiáng)化公益金使用單位的公告發(fā)布制度建設(shè)。對(duì)設(shè)施類項(xiàng)目，應(yīng)按民政部要求，在項(xiàng)目主體建筑物的顯著位置設(shè)置永久性標(biāo)識(shí)，以彰顯福利彩票公益宗旨。同時(shí)，為促進(jìn)彩票公益金使用管理的公開(kāi)化、透明化，要加強(qiáng)彩票公益金使用的公益宣傳工作力度。按照國(guó)際慣例，福利彩票公益事業(yè)的完善和發(fā)展離不開(kāi)健康的市場(chǎng)運(yùn)作和有效的多方監(jiān)管，要建立健全審計(jì)部門、新聞媒體、社會(huì)組織等多方聯(lián)動(dòng)的監(jiān)管機(jī)制。此外，作為政府非稅收入的彩票公益金及其利息，應(yīng)納入安徽省政府審計(jì)監(jiān)督項(xiàng)目，及時(shí)通過(guò)審計(jì)查找問(wèn)題，及時(shí)整改。

（二）建立福彩公益金信息管理系統(tǒng)。為全面掌握福彩公益金使用情況，建議對(duì)其實(shí)行信息化管理，將其分配、籌集，事務(wù)處理，資助項(xiàng)目申報(bào)、評(píng)審、審批和信息公開(kāi)等業(yè)務(wù)過(guò)程數(shù)字化，通過(guò)各種信息系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)加工成新的信息資源，便于管理部門作出福彩公益金使用效益的優(yōu)化決策，使其合理配置，最大限度地提高使用效益。管理信息化是解決福彩公益金管理問(wèn)題的最有效途徑。具體來(lái)說(shuō)，安徽省福彩公益金管理的信息化建設(shè)需要通過(guò)建設(shè)管理信息系統(tǒng)來(lái)實(shí)現(xiàn)。

（三）編制福彩公益金年度收支預(yù)算。福彩公益金的收支預(yù)算是規(guī)范資金支出、提高使用效益的重要措施。按規(guī)定，應(yīng)將福彩公益金按政府性基金管理辦法納入預(yù)算，實(shí)行“收支兩條線”管理，?？顚Ｓ?，結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年繼續(xù)使用，不得用于平衡一般預(yù)算。省級(jí)財(cái)政部門每年要將當(dāng)年可用的公益金向社會(huì)公告，對(duì)彩票公益金的使用作出統(tǒng)一、明確的規(guī)定，嚴(yán)格區(qū)分彩票公益金與一般預(yù)算資金，向同級(jí)人大提交彩票公益金使用的預(yù)決算報(bào)告，并請(qǐng)其審議。建議省級(jí)民政部門建立福彩公益金信息管理系統(tǒng)，及時(shí)跟蹤福彩公益金項(xiàng)目承擔(dān)單位的資金支出情況，及時(shí)監(jiān)督福彩公益金使用情況，增強(qiáng)福彩公益金使用的時(shí)效性，使其社會(huì)效益最大化。

（四）加強(qiáng)福彩公益金資助項(xiàng)目管理。為了提高福彩公益金使用效益，本級(jí)民政部門要嚴(yán)格規(guī)范福彩公益金項(xiàng)目申報(bào)程序，科學(xué)、合理確定資助項(xiàng)目。首先，項(xiàng)目申報(bào)單位要按規(guī)定申報(bào)，并組織專家對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)論證，提出可行性報(bào)告，確保項(xiàng)目的科學(xué)合理；其次，各級(jí)民政部門要認(rèn)真對(duì)資助項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)審。為避免項(xiàng)目審批的隨意性，需要對(duì)項(xiàng)目資助順序進(jìn)行合理評(píng)價(jià)。具體評(píng)價(jià)指標(biāo)至少應(yīng)包括項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作是否充分、配套資金是否到位、資助項(xiàng)目所在地福彩公益金是否充分、項(xiàng)目實(shí)施單位項(xiàng)目完成情況，并根據(jù)各項(xiàng)重要程度進(jìn)行權(quán)重劃分。對(duì)項(xiàng)目資助順序進(jìn)行評(píng)價(jià)設(shè)計(jì)，有利于提高福利彩票公益金的使用效率。

（五）探索建立績(jī)效評(píng)價(jià)制度和指標(biāo)體系。福彩公益金的使用和管理必須遵循績(jī)效管理原則。為達(dá)到令社會(huì)公眾滿意的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，需要對(duì)福彩公益金使用的全過(guò)程進(jìn)行分析和考評(píng)。建議每年年度終了，福彩公益金的使用部門或單位應(yīng)按規(guī)定向省民政廳報(bào)送上一年度項(xiàng)目執(zhí)行情況報(bào)告；項(xiàng)目完工后，應(yīng)及時(shí)向省民政廳報(bào)送項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估報(bào)告，包括項(xiàng)目執(zhí)行情況、資金支出和結(jié)余情況、項(xiàng)目社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益等情況，以便項(xiàng)目主管部門對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行及績(jī)效評(píng)價(jià)和跟蹤問(wèn)效，并將其與下一年度的福彩公益金撥付結(jié)合起來(lái)。福彩公益金的正確使用和績(jī)效管理，是民政部門的職責(zé)所在，更是民政服務(wù)對(duì)象對(duì)民政部門的殷切企盼。隨著民政事業(yè)的拓展，福彩公益金資助的社會(huì)福利及社會(huì)公益項(xiàng)目必將發(fā)揮出更大的社會(huì)效益，推進(jìn)安徽省社會(huì)福利事業(yè)和社會(huì)公益事業(yè)又好又快發(fā)展，為構(gòu)建和諧社會(huì)作出更加積極的貢獻(xiàn)。

（作者系安徽省民政廳副廳長(zhǎng) ）