陳永忠

【摘 要】 海峽兩岸發(fā)生涉臺海上事故后，由于政治因素影響及法律依據(jù)不同，無法及時進(jìn)行充分、全面的調(diào)查，導(dǎo)致事故原因不清、責(zé)任不明，甚至影響兩岸民眾的和諧氣氛。為防止類似事故的再次發(fā)生，促進(jìn)海峽兩岸海事調(diào)查合作，通過對兩岸海事調(diào)查處理規(guī)定、涉臺海事調(diào)查處理現(xiàn)狀的分析，探討利用國際公約的安全調(diào)查合作理念建立兩岸海事調(diào)查合作機(jī)制的必要性和可能性。

【關(guān)鍵詞】 海峽兩岸；海事調(diào)查；合作機(jī)制

0 引 言

2008年海峽兩岸直航以來，兩岸船舶往來大幅增加，船舶交通流密度不斷加大，臺灣海峽水域內(nèi)交通事故時有發(fā)生，涉臺海事糾紛數(shù)量明顯上升。由于受到兩岸間政治因素的影響以及兩岸相關(guān)法律體系的不同，兩岸間海事調(diào)查處理體系沒有直接合作的機(jī)制，事發(fā)地海事調(diào)查部門進(jìn)入對方水域進(jìn)行調(diào)查也受到限制，導(dǎo)致發(fā)生事故特別是在敏感水域發(fā)生水上交通事故后，不能及時全面地調(diào)查，無法達(dá)到查明原因、判明責(zé)任、教育相關(guān)人員、采取防范措施、防止類似事故再次發(fā)生的目的，甚至由事故引起的民事糾紛也無法得到及時解決，影響兩岸的和諧氣氛。因此，分析兩岸海事調(diào)查合作的可行性，探索國際公約的安全調(diào)查合作理念在兩岸海事調(diào)查中的應(yīng)用，將有助于填補(bǔ)目前兩岸海事調(diào)查合作機(jī)制的空白。

1 兩岸海事調(diào)查處理規(guī)定之比較

目前，大陸地區(qū)主要依據(jù)《中華人民共和國海上交通安全法》 《中華人民共和國海上交通事故調(diào)查處理?xiàng)l例》 《水上交通事故統(tǒng)計(jì)辦法》 《水上交通事故調(diào)查處理結(jié)案管理規(guī)定》等法律法規(guī)進(jìn)行水上交通事故的調(diào)查處理；而臺灣地區(qū)依據(jù)“海商法”“海事報(bào)告規(guī)則”“海事報(bào)告處理要點(diǎn)”“臺灣地區(qū)各港務(wù)局海事評議委員會組織規(guī)程”“‘交通部海事復(fù)議委員會組織規(guī)程”等進(jìn)行調(diào)查處理。

由于依據(jù)不同，兩岸海事調(diào)查處理存在較大差異：

（1）調(diào)查主體不同 大陸地區(qū)的調(diào)查主體是海事局，調(diào)查人員是海事調(diào)查官、水上交通事故調(diào)查專家委員會；臺灣地區(qū)的調(diào)查主體是“交通部”航港局海事評議委員會和“交通部”海事復(fù)議委員會，調(diào)查人員是航港局局長、海事檢查人員、港務(wù)長、航政組長以及聘請的其他專業(yè)人員。同時，依據(jù)臺灣地區(qū)“海岸巡防法”和“行政院海岸巡防署海洋巡防總局組織條例”的相關(guān)規(guī)定，“海巡署”負(fù)責(zé)現(xiàn)場海事搜證和肇事船舶的攔截及查詢。

（2）調(diào)查處理的職責(zé)不同 大陸地區(qū)由政府行政部門履行調(diào)查職責(zé)，對負(fù)有責(zé)任并違反法律法規(guī)的行為直接進(jìn)行行政處罰，其出具的責(zé)任認(rèn)定書具有法律效力；臺灣地區(qū)由“政府”行政部門負(fù)責(zé)調(diào)查，由具有咨詢性質(zhì)的技術(shù)委員會出具海事評議書，該評議書對外不具有法律約束力。

（3）調(diào)查對象不同 大陸地區(qū)的海事行政調(diào)查只針對水上交通事故，對工傷及非交通事故引起的船員、旅客傷亡事故不作為水上交通事故進(jìn)行行政調(diào)查；而臺灣地區(qū)的行政調(diào)查對象為“海事”，包括船舶沉沒、擱淺、碰撞、強(qiáng)制停泊或其他與船舶有關(guān)的海上意外事故，其范圍較廣。

（4）調(diào)查處理流程不同 大陸地區(qū)海事行政調(diào)查處理工作大致可歸結(jié)為如圖1所示的工作流程；臺灣地區(qū)航政主管部門對海事案件的處理程序如圖2所示。

但是，兩者也存在相同之處：

（1）調(diào)查處理的目的相同 都是為了厘清海事發(fā)生的原因，提供航行安全之管理建議，防止類似事故的再次發(fā)生。

（2） 調(diào)查處理的性質(zhì)相同 均屬于行政調(diào)查。

2 涉臺海事調(diào)查處理之現(xiàn)狀

2.1 案 例

2.1.1 “SD”輪與“QYS”輪碰撞事故

2006年2月9日，廈門籍集裝箱船“SD”輪在廈門至高雄航行途中，在臺灣安平港外海域與臺灣籍漁船“QYS”輪發(fā)生碰撞。“SD”輪抵達(dá)高雄港后，海巡第六分隊(duì)和高雄港務(wù)局海事課人員上船進(jìn)行了海事調(diào)查，并滯留該船。船公司和保險(xiǎn)公司委托臺灣某法律事務(wù)所協(xié)助該起事故的處理。經(jīng)過協(xié)商處理，最終“SD”輪賠付約人民幣75萬元給“QYS”輪，達(dá)成和解，了結(jié)此案。高雄港務(wù)局沒有出具類似海事調(diào)查報(bào)告的文件材料。

2.1.2 “TA”輪火災(zāi)事故

2008年2月16日，廈門籍客船“TA”輪在金門水頭錨地錨泊時，船舶客艙發(fā)生火災(zāi)事故。金門海巡隊(duì)初步調(diào)查取證后，經(jīng)與廈門市赴金門協(xié)調(diào)小組協(xié)商，同意將該船拖回廈門轄區(qū)由廈門海事局開展調(diào)查工作。雙方?jīng)]有就調(diào)查情況進(jìn)行溝通。

2.1.3 “DZ”輪與“MLY”輪碰撞事故

2011年3月12日，高雄籍雜貨船“DZ”輪裝載廢鐵從金門料羅港開往高雄，在金門島附近水域與錨泊中的漳州籍漁船“MLY”輪發(fā)生碰撞，造成漁船沉沒，4人落水。事故發(fā)生后，兩岸立即進(jìn)行聯(lián)合搜救，2人被附近漁船救起，1人被“DZ”輪救起，1人失蹤。救助行動結(jié)束后，金門海巡隊(duì)對返回料羅港的肇事船“MLY”輪以及船上獲救的大陸漁民進(jìn)行初步調(diào)查；廈門海事局也對返回大陸的幸存漁民進(jìn)行調(diào)查取證。因各種因素，兩岸調(diào)查單位無法就調(diào)查情況進(jìn)行交流。所幸的是，在兩岸紅十字會的協(xié)助下，碰撞雙方達(dá)成了賠償協(xié)議。

2.1.4 “JC”輪與“MG”輪碰撞事故

2013年3月24日，南京籍散貨船“MG”輪從佛山高明港開往福清途中，在金門島東面水域與從臺中開往金門料羅港的高雄籍雜貨船“JC”輪發(fā)生碰撞，導(dǎo)致雙方不同程度損壞，直接經(jīng)濟(jì)損失約人民幣300萬元。事故發(fā)生后，兩岸救助力量啟動聯(lián)合救助預(yù)案，逃生至“JC”輪上的“MG”輪船員被安全轉(zhuǎn)移至大陸救助船上，受損嚴(yán)重的“MG”輪被拖帶至附近安全港口，“JC”輪自行駛回金門料羅港。隨后，廈門海事局負(fù)責(zé)調(diào)查“MG”輪，臺灣“交通部”航港局南部航務(wù)中心在金門海巡隊(duì)初步調(diào)查的基礎(chǔ)上負(fù)責(zé)調(diào)查“JC”輪。在兩岸調(diào)查單位多次電話溝通的基礎(chǔ)上，應(yīng)廈門海事局的邀請，臺灣調(diào)查單位偕同臺灣船舶所有人前往廈門，分別與廈門海事局和大陸船舶所有人就該起碰撞事故的調(diào)查取證、民事糾紛情況進(jìn)行了充分溝通，并互相交換調(diào)查材料，為雙方各自順利結(jié)案及解決民事糾紛創(chuàng)造了條件。

2.1.5 “DFZX”輪與“HR”輪碰撞事故

2013年9月17日，高雄籍客船“DFZX”輪從廈門港開往金門水頭途中，與從廈門港7號錨地開往廈門港現(xiàn)代碼頭的漳州籍運(yùn)砂船“HR”輪發(fā)生碰撞，導(dǎo)致雙方不同程度損壞，所幸沒有造成人員傷亡及海域污染。事故發(fā)生后，廈門海事局依法對事故雙方進(jìn)行調(diào)查取證，查明原因，判明責(zé)任，協(xié)助雙方解決民事賠償糾紛，并按照相關(guān)規(guī)定結(jié)案。

2.2 現(xiàn)狀分析

從上述案例可以發(fā)現(xiàn)，因兩岸間政治因素的影響以及兩岸相關(guān)法律體系的不同，涉臺海事調(diào)查處理情況因事故發(fā)生地的不同而存在較大差異，具體如下：

（1）發(fā)生在各自轄區(qū)內(nèi)的海上事故毫無疑問由轄區(qū)的海事調(diào)查部門根據(jù)各自的法律法規(guī)進(jìn)行調(diào)查處理，這也符合屬地管轄原則，但是，由于法律依據(jù)不同，兩岸海事調(diào)查處理的結(jié)果不盡相同。比如：由于調(diào)查對象和調(diào)查程序不同，大陸地區(qū)對轄區(qū)發(fā)生的水上交通事故均進(jìn)行調(diào)查處理，查明原因，判明責(zé)任，提出安全管理建議；而臺灣地區(qū)只對重大海上事故或各方爭端未解決的海上事故進(jìn)行調(diào)查、評議，對無過失責(zé)任或當(dāng)事各方無爭端的海事，不需經(jīng)過調(diào)查便可結(jié)案，或者讓事故船回船籍港接受調(diào)查處理。

（2）發(fā)生在敏感水域的海上事故調(diào)查處理可以說最為棘手，特別是船舶碰撞事故發(fā)生后，經(jīng)過現(xiàn)場救助階段，事故雙方船舶一般回到各自的轄區(qū)水域，主張具有管轄權(quán)的事發(fā)地調(diào)查單位無法異地調(diào)查，只能由轄區(qū)的海事調(diào)查單位各自調(diào)查。如此，便可能出現(xiàn)幾種結(jié)果：①由于各種因素影響，兩岸調(diào)查單位完全沒有就調(diào)查情況進(jìn)行交流溝通，只能獲取單方船舶證據(jù)，無法結(jié)案，當(dāng)事方的民事糾紛更是難以解決；②兩岸調(diào)查單位通過各種通信渠道（電話、郵件、傳真等）交換證據(jù)材料，各自結(jié)案，直接協(xié)助或通過紅十字會等非政府部門協(xié)助解決民事糾紛；③雙方互動充分，互相交換調(diào)查材料，面對面共同研究分析事故原因和責(zé)任認(rèn)定，但各自表述結(jié)論及結(jié)案。

3 建立兩岸海事調(diào)查合作機(jī)制的必要性

隨著相關(guān)部門的不斷推動，兩岸海事調(diào)查處理的互動不斷增強(qiáng)，但是到目前為止，兩岸海事調(diào)查處理的合作仍處于個案狀態(tài)。倘若發(fā)生涉臺海事，兩岸仍無任何合作機(jī)制可遵循，無法做到第一時間調(diào)查取證，導(dǎo)致重要證據(jù)消失，不僅阻礙了海事調(diào)查的進(jìn)行和民事糾紛的解決，而且嚴(yán)重影響了兩岸的和諧氣氛。因此，建立兩岸間行之有效的海事調(diào)查合作機(jī)制是非常有必要的。

4 用安全調(diào)查合作理念建立兩岸海事調(diào)查合作機(jī)制的可能性

4.1 國際公約簡介

2008年5月，IMO海上安全委員會第84次會議通過了《海上事故或事件安全調(diào)查國際標(biāo)準(zhǔn)和推薦做法規(guī)則》（The Code of the International Standards and Recommended Practices for a Safety Investigation into a Marine Casualty or Marine Incident，以下簡稱《規(guī)則》），同時還批準(zhǔn)將《規(guī)則》納入《1974年國際海上人命安全公約》（簡稱《SOLAS公約》）新增條款第Ⅺ-1/6條?！兑?guī)則》隨著《SOLAS公約》新增第Ⅺ-1/6條的生效于2010年1月1日生效。

《規(guī)則》的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)部分主要包括：要求船旗國調(diào)查所有重大海難事故；安全調(diào)查應(yīng)獨(dú)立于其他類型的調(diào)查；船旗國與其他實(shí)質(zhì)利益國協(xié)商實(shí)施調(diào)查；規(guī)定國家之間海事安全調(diào)查的合作；要求向IMO提交海事安全調(diào)查報(bào)告；船員擁有不自證其罪和保持沉默的權(quán)利。

《規(guī)則》的推薦做法部分主要包括：建立海事安全調(diào)查機(jī)制，注重調(diào)查的獨(dú)立性、安全性、優(yōu)先性及國際合作；推薦對海難事故和海上事件進(jìn)行調(diào)查（除重大海難事故外）；收集和保護(hù)證據(jù)；保密調(diào)查信息。

4.2 建立兩岸海事調(diào)查合作機(jī)制的設(shè)想

明顯地，《規(guī)則》在加強(qiáng)船旗國海事調(diào)查的責(zé)任和義務(wù)的同時，強(qiáng)調(diào)合作調(diào)查的重要性，并通過為各國開展合作調(diào)查提供一個通用程序，解決國家間的司法管轄權(quán)和程序差異，協(xié)調(diào)船旗國、沿岸國、IMO以及航運(yùn)企業(yè)的利益關(guān)系并為海事調(diào)查提供便利手段，達(dá)到查明原因、防止事故再次發(fā)生的目的（其旨不在判明和追究責(zé)任）。

因?yàn)椤兑?guī)則》所調(diào)整的是國家之間進(jìn)行海上事故或事件安全調(diào)查時的關(guān)系，而且目前對涉臺海事案件是否能直接適用國際海事公約仍有不同看法，因此，不能將該《規(guī)則》直接應(yīng)用于涉臺海上事故的行政調(diào)查。但是，如果兩岸能夠參考《規(guī)則》的安全調(diào)查合作理念，包括“通知”“協(xié)商實(shí)施海事調(diào)查”“合作”“海事調(diào)查報(bào)告”“通知相關(guān)方及開始調(diào)查”“調(diào)查協(xié)調(diào)”等，針對發(fā)生在臺灣海峽敏感水域內(nèi)的海上事故甚至任何涉臺海上事故，制定符合兩岸利益的海事調(diào)查合作機(jī)制，在事故信息通報(bào)、立案調(diào)查、肇事逃逸協(xié)查、聯(lián)合調(diào)查、委托調(diào)查、證據(jù)交換等方面達(dá)成合作，在共同探討、分析事故原因和責(zé)任認(rèn)定的基礎(chǔ)上出具海事調(diào)查報(bào)告，并以此進(jìn)行民事糾紛調(diào)解，求同存異，根據(jù)各自的相關(guān)規(guī)定實(shí)施行政處罰，便可解決涉臺海事案件難以調(diào)查、無法結(jié)案的尷尬局面。

5 結(jié) 語

目前，海峽兩岸已建立起海上聯(lián)合搜救機(jī)制，若能再次以國際公約合作精神為宗旨，以國際公約合作調(diào)查內(nèi)容為藍(lán)本，以查明原因、判明責(zé)任、防止事故再次發(fā)生為目的，制定海事調(diào)查合作機(jī)制，相信兩岸相關(guān)部門均能接受，兩岸民眾也能從中受益，海峽兩岸的平安和諧將更有保障。

參考文獻(xiàn)：

[1] 何麗新，李盼.論涉臺海事案件直接適用國際海事公約[J].中國海商法研究，2012（1）：93-101.