摘 要：經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)一步加快，作為城市建設(shè)的根本土地則成為建設(shè)最重要的資源，而我國(guó)集體土地就成為了征收的聚集點(diǎn)。隨著大量土地被征收，加之目前我國(guó)征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)較低等，導(dǎo)致大量農(nóng)民失去了最基本的保障，農(nóng)村因征地產(chǎn)生的糾紛頻繁發(fā)生。我國(guó)法律雖有規(guī)定，但仍存在不足，包括補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、救濟(jì)程序等，這很大程度是由于我國(guó)土地征收補(bǔ)償?shù)倪^(guò)程都由政府單方主導(dǎo)，被征地集體及農(nóng)民的參與程度很低。本文通過(guò)永嘉縣行政訴訟案件分析，查找溫州地區(qū)土地征收存在的問(wèn)題，提出相應(yīng)的對(duì)策和程序構(gòu)建。

關(guān)鍵詞：土地征收；行政訴訟；程序構(gòu)建

永嘉縣屬溫州市轄區(qū)，土地面積有2674平方公里，人口已經(jīng)超過(guò)百萬(wàn)，在溫州各縣市區(qū)中總面積最大，但是山地面積也是最多的縣，達(dá)到2397平方公里，平原面積為277.0平方公里，擁有耕地面積僅有36.16萬(wàn)畝，在如此稀缺的土地資源下，土地征收行為對(duì)民眾的土地所有權(quán)的剝奪顯得更為重要。

一、永嘉縣行政訴訟概述

1.永嘉縣人民法院行政訴訟特點(diǎn)

2009年-2013年五年內(nèi)，浙江省永嘉縣人民法院共受理行政訴訟案件198件，年均收案數(shù)達(dá)到40件，在浙江省溫州市各基層法院中收案量中等偏上，具有一定的考量?jī)r(jià)值。通過(guò)5年的數(shù)據(jù)分析，可以得出一些較為清晰的特點(diǎn)：

一是收案量少。年均40件的行政訴訟案件，在浙江省溫州市地區(qū)已屬中等偏上的數(shù)量，是行政機(jī)關(guān)的行政行為比較規(guī)范，還是基于其他原因?qū)е掳讣科?。二是被告單一。在每年受理的行政訴訟案件中，作為被告的行政機(jī)關(guān)主要集中在政府、公安、規(guī)劃、國(guó)土等部門。是其他部門都依法行政，合法行使職權(quán)，還是這幾個(gè)部門易有爭(zhēng)議，還是法律的設(shè)置本身造成的，還需進(jìn)一步分析。三是撤訴比例高。在結(jié)案方式中，以撤訴方式結(jié)案的達(dá)到50%以上，高比例的撤訴率，是否是真實(shí)情況反映，還是因?yàn)闊o(wú)法以其他方式結(jié)案，只能選擇以撤訴結(jié)案為妥。

2.土地糾紛案件存在的問(wèn)題

從永嘉縣人民法院的案件特點(diǎn)可以反映出以下的問(wèn)題：

一是國(guó)土部門在行政訴訟案件中占了較大的比例，在這么多行政部門中，擔(dān)任被告身份的情況占到了1/10以上。這說(shuō)明土地問(wèn)題一直存在，即使土地征收多數(shù)問(wèn)題無(wú)法進(jìn)行行政訴訟，但是其他土地問(wèn)題仍然使其成為被告。

二是土地征收案件多數(shù)未進(jìn)入行政訴訟中。雖然行政訴訟案件中，國(guó)土資源局多次作為被告，但是土地征收糾紛基本沒(méi)進(jìn)入行政訴訟。造成這樣的問(wèn)題，主要是由于相關(guān)法律對(duì)于因土地征收決定、土地征收補(bǔ)償?shù)犬a(chǎn)生的爭(zhēng)議是否可以提起行政訴訟并未作出明確規(guī)定，加上抽象行政行為的不可訴性以及行政裁決的終局性等，行政訴訟這一救濟(jì)途徑的實(shí)施在土地征收中面臨著很大的障礙。

三是行政訴訟多數(shù)以撤訴結(jié)案，我在創(chuàng)新項(xiàng)目浙江省永嘉縣行政訴訟研究中曾作過(guò)論述，撤訴率高是有一定原因的，尤為重要的一點(diǎn)就是法院對(duì)雙方進(jìn)行協(xié)調(diào)，最終以調(diào)解式撤訴。因此，我建議調(diào)解可以引入行政訴訟，尤其是土地征收案件，希望能夠依靠行政訴訟的角度保障農(nóng)民權(quán)益。

二、溫州土地征收存在的問(wèn)題及制度構(gòu)建

從實(shí)際征地工作情況看，村集體和農(nóng)民對(duì)征地政策上基本上沒(méi)有意見(jiàn)，在征地協(xié)商中村集體和農(nóng)民往往都提出政策外的一些問(wèn)題，要求政府予以解決，影響了征地工作的順利進(jìn)行，主要有以下的問(wèn)題：

1.溫州土地征收存在的問(wèn)題

（1）因征地政策調(diào)整引起的征地歷史遺留問(wèn)題。如龍灣街道狀元村的林東京上訪案。90年代金溫鐵路、金麗溫高速等重點(diǎn)工程項(xiàng)目是一個(gè)項(xiàng)目一個(gè)征地政策，金溫鐵路路基部分還出現(xiàn)過(guò)裸征，2003年后市區(qū)執(zhí)行統(tǒng)一的征地政策，同樣類型的重點(diǎn)工程項(xiàng)目和其他項(xiàng)目一樣實(shí)行了同地同價(jià)，較早征地的就覺(jué)得很吃虧，通過(guò)上訪形式要求政府給予解決，導(dǎo)致?tīng)钤蛶?kù)擴(kuò)建項(xiàng)目無(wú)法在當(dāng)?shù)芈涞?。再如鹿城區(qū)南匯街道南塘村的耕地1994年左右已基本被征完，由于我市的被征地農(nóng)民社會(huì)保障是從1998年以后開(kāi)始實(shí)施的，該村村民就無(wú)法得到社會(huì)保障，民眾意見(jiàn)較大，導(dǎo)致目前一些零星征地都無(wú)法實(shí)施。

（2）因房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格上升引起的征地歷史遺留問(wèn)題。如90年代后期、2000年代初，我市實(shí)行的勞力安置房政策，因當(dāng)時(shí)的征地成本加上建筑造價(jià)高過(guò)房屋市場(chǎng)售價(jià)，在經(jīng)濟(jì)上不劃算，龍灣區(qū)大部分村都沒(méi)有選擇使用勞力安置房指標(biāo)，鹿城區(qū)如箬笠岙等村選擇把勞力安置房指標(biāo)直接由安居工程指揮部收購(gòu)。2000年后，城市中心區(qū)也同樣根據(jù)村里要求回購(gòu)龍沈、嶼田等村三產(chǎn)留地指標(biāo)。由于之后房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展，地價(jià)上漲，在新的征地過(guò)程中部分村民反悔提出異議。

（3）征地實(shí)施單位征地前后對(duì)村里態(tài)度不一，誠(chéng)信缺失。征地是村里能集中提出訴求的唯一機(jī)會(huì)，提的大多是村里長(zhǎng)時(shí)間得不到解決的問(wèn)題，征地實(shí)踐中征地實(shí)施單位對(duì)村里態(tài)度往往是前熱后冷，一達(dá)到目的，就把村里的訴求晾在一邊，缺乏認(rèn)真解決問(wèn)題的誠(chéng)信，而村里的訴求長(zhǎng)期得不到及時(shí)解決，日積月累成為歷史遺留問(wèn)題，在下次征地中這種互信缺失的矛盾突出表現(xiàn)。

（4）農(nóng)民對(duì)村集體的意見(jiàn)影響征地。比如換屆后新一屆村委會(huì)否定前屆村委會(huì)的征地決定（如龍沈村）；村民對(duì)村里征地補(bǔ)償分配方式、分配方案、分配對(duì)象不滿引發(fā)信訪；對(duì)村干部本身能否做到公平公正公開(kāi)的不信任。而這些村內(nèi)矛盾激化會(huì)引起涉及征地群體事件。

（5）征地地類爭(zhēng)議問(wèn)題。如村里要求10米高程以上林地或山園地要求認(rèn)定為耕地，現(xiàn)狀違法建設(shè)用地按違法前地類耕地認(rèn)定，落實(shí)留地指標(biāo)。而違法占用農(nóng)用地，根據(jù)溫州市里2005年規(guī)定是不再核給留地指標(biāo)的。因涉及經(jīng)濟(jì)利益重大，近幾年時(shí)間這類問(wèn)題出現(xiàn)較為頻繁。

2.土地征收中的正當(dāng)法律程序構(gòu)建

很久以來(lái)，國(guó)家就征收土地這方面沒(méi)有規(guī)范且完善的制度安排，因此，我們一致認(rèn)為國(guó)家只有先意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題，其次不斷地完善法律內(nèi)容，以全新的法律思想去考慮國(guó)家征收土地行為，不僅僅要理解公民內(nèi)心的想法，更要搞清楚被征地者內(nèi)心的想法，一方面尊重人們的權(quán)利，另一方面要不斷地為公眾獲取利益，讓百姓知道國(guó)家是為了他們好，心甘情愿地交出土地的使用權(quán)。

（1）制定《財(cái)產(chǎn)征收法》

我國(guó)目前的征地程序是國(guó)家本位主義理念下的產(chǎn)物。明確土地征收程序的根本目的是規(guī)范行政權(quán)、保障被征地農(nóng)民合法權(quán)利，增強(qiáng)征收程序的公開(kāi)性和民主性。應(yīng)當(dāng)制定專門的《財(cái)產(chǎn)征收法》，對(duì)土地征收的程序做詳細(xì)規(guī)定。

目前，我國(guó)土地征收程序無(wú)統(tǒng)一的法律法規(guī)規(guī)定，其條文分散在法律、法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章甚至規(guī)范性文件等不同效力層次的法律文件中。立法機(jī)關(guān)對(duì)征收程序的法律規(guī)定應(yīng)盡量詳細(xì)、完整，具有可操作性。

現(xiàn)在的《土地管理法》的立法目的是加強(qiáng)土地管理，重在保障土地管理秩序，而土地征收涉及公共利益和個(gè)人利益之間的博弈和平衡，是國(guó)家征收權(quán)和公民私權(quán)利的沖突和協(xié)調(diào)。二者的理念不同，涉及的法律關(guān)系主體不同，具體制度也有很大差異。土地管理主要包括土地所有制、土地利用規(guī)劃、耕地保護(hù)、建設(shè)用地、監(jiān)督檢查等內(nèi)容，而土地征收則主要包括征收目的、征收程序、征收補(bǔ)償、救濟(jì)、法律責(zé)任等制度。所以，《財(cái)產(chǎn)征收法》的制定在程序上符合立法本意，對(duì)公權(quán)力的行使又可通過(guò)程序加以限制，且內(nèi)容更符合征地的性質(zhì)和特征，更容易達(dá)到控制和約束征收權(quán)、切實(shí)保護(hù)被征收農(nóng)民合法權(quán)益的目的。

（2）確定行政機(jī)關(guān)為征收主體

國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)征收主體主要做兩種方式的規(guī)定，一種是議會(huì)征收的方式，這種方式主要集中在美、英等國(guó)，第二種方式是行政征收，主要在德、法、日等國(guó)家實(shí)行。我國(guó)在理論界也主要存在兩種不同的觀點(diǎn)，一種是立法機(jī)關(guān)為主體，另一種是行政機(jī)關(guān)做主體。當(dāng)然也有部分學(xué)者認(rèn)為可以由司法機(jī)關(guān)做主體。

中國(guó)國(guó)情造成以行政機(jī)關(guān)做征收主體更加合適。一是人大難以代表公眾意見(jiàn)。我國(guó)的制度造成人大代表對(duì)決議投票，但是并不是這些代表就能真正體現(xiàn)民眾的意見(jiàn)。二是人大代表是各個(gè)行業(yè)各個(gè)領(lǐng)域的非專職人員，對(duì)土地征收的各個(gè)環(huán)節(jié)并不熟悉，可以說(shuō)是非常外行，不能保證征地正常進(jìn)行。三是人大的召開(kāi)并非隨時(shí)隨地，諸多問(wèn)題需要馬上解決在人大難以實(shí)現(xiàn)。四是政府權(quán)力來(lái)自人民，行政機(jī)關(guān)行使征收權(quán)有正當(dāng)性。行政機(jī)關(guān)涉及各個(gè)領(lǐng)域，且均有該領(lǐng)域的專業(yè)人員，結(jié)合其原有的土地信息，可以更好的統(tǒng)籌土地征收。

（3）設(shè)立公共利益認(rèn)定

國(guó)家征收土地只能基于公共利益考量，但是公共利益無(wú)法界定最終導(dǎo)致征地目的混亂。但是多數(shù)國(guó)家和地區(qū)都有相應(yīng)的公共利益認(rèn)定程序來(lái)加以規(guī)范。各個(gè)國(guó)家對(duì)是否是公共利益有專門的機(jī)關(guān)來(lái)認(rèn)定，對(duì)是否屬于公共利益也需要作出相關(guān)認(rèn)定，只有符合法律法規(guī)以及確有必要，則可以通過(guò)認(rèn)定。對(duì)公共利益的認(rèn)定有比較復(fù)雜的認(rèn)定程序，與土地征收的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)具有相似性。比如日本由事業(yè)認(rèn)定機(jī)構(gòu)來(lái)認(rèn)定，臺(tái)灣也需要通過(guò)事業(yè)認(rèn)定。

（4）增設(shè)調(diào)查程序

國(guó)外許多國(guó)家和地區(qū)的征地程序中都設(shè)有專門的調(diào)査程序。法國(guó)行政階段包括兩個(gè)調(diào)查程序：（1）事前調(diào)査，是否屬于公共利益則由該階段進(jìn)行。接到需用地人申請(qǐng)后，由調(diào)查員或者調(diào)查委員會(huì)對(duì)事業(yè)是否屬于公用目的、事業(yè)所涉及的環(huán)境和城市規(guī)劃進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)查論證。（2）擬征地項(xiàng)目位置調(diào)査。由省長(zhǎng)或其授權(quán)的其他副省長(zhǎng)親自進(jìn)行，對(duì)被征的土地位置、面積做調(diào)查，具體哪些人應(yīng)當(dāng)受到補(bǔ)償也應(yīng)該在調(diào)查范圍?？v觀來(lái)看我國(guó)的調(diào)查程序還是不夠具體和規(guī)范，準(zhǔn)備階段不充分，市場(chǎng)調(diào)研不完善，很難順利地開(kāi)展一系列的活動(dòng)，所以為了維護(hù)公民利益不受侵犯我們更應(yīng)該完善調(diào)查程序。另外，調(diào)查應(yīng)公開(kāi)進(jìn)行，調(diào)查結(jié)論應(yīng)對(duì)外公布，允許公民查閱和質(zhì)疑。

三、溫州地區(qū)補(bǔ)償問(wèn)題和建議

由于溫州處在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，相對(duì)于國(guó)家統(tǒng)一制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，明顯補(bǔ)償過(guò)低。2003年溫州全方面考慮補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低的問(wèn)題對(duì)產(chǎn)值片區(qū)做了規(guī)劃，兩者相結(jié)合做出比較適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。2008年溫州提出新舉措，進(jìn)一步提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，縮小不同區(qū)域間的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。原來(lái)的標(biāo)準(zhǔn)是按行政區(qū)域劃分，市區(qū)范圍里總共有三種標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)縮小為兩個(gè)區(qū)域，劃分為山地和平原。原來(lái)土地類型多樣化達(dá)到七種，現(xiàn)在只劃為三種。從之前的不同區(qū)域得到的補(bǔ)償不相同轉(zhuǎn)變?yōu)橥粯?biāo)準(zhǔn)，對(duì)低標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了更大的提升，現(xiàn)在每畝可以補(bǔ)償2000元。1998年，溫州地區(qū)征收每畝耕地補(bǔ)償18000元，到2014年已經(jīng)上升到每畝90000元，是之前補(bǔ)償?shù)?倍，標(biāo)準(zhǔn)大幅度高。

1.溫州土地征收補(bǔ)償問(wèn)題

2012年溫州開(kāi)展土地征收陽(yáng)光工程建設(shè)，土地征收各環(huán)節(jié)得到進(jìn)一步控制，補(bǔ)償更加陽(yáng)光透明，但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低仍然是個(gè)大問(wèn)題，在補(bǔ)償方面還有其他幾個(gè)問(wèn)題：

一是補(bǔ)償遠(yuǎn)低于土地市場(chǎng)價(jià)。近6年來(lái)，溫州房?jī)r(jià)一直居高不下，2009年溫州市區(qū)新房成交均價(jià)為22532元/平方米，2010年均價(jià)則25415元/平方米，2011年上升到35336元/平方米，2012年、2013年、2014年均價(jià)分別為26121元/平方米、23278元/平方米、19789元/平方米。高房?jī)r(jià)帶來(lái)的是土地價(jià)值的持續(xù)上升，雖然近年房?jī)r(jià)略有下降，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也已有提升，但是兩者相比較，仍是相差過(guò)大。

二是有的縣（市）補(bǔ)償安置費(fèi)是通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接收取和支付，沒(méi)有經(jīng)過(guò)統(tǒng)一征地事務(wù)機(jī)構(gòu)，有個(gè)別縣統(tǒng)一征地事務(wù)機(jī)構(gòu)連征地費(fèi)財(cái)政專戶也未建立，征地補(bǔ)償安置費(fèi)是否及時(shí)足額到位，征地主管部門無(wú)法掌握，存在著征地補(bǔ)償未能按時(shí)足額到位風(fēng)險(xiǎn)存在著征地補(bǔ)償不按時(shí)足額到位風(fēng)險(xiǎn)。

三是因個(gè)別被征地村存在征地補(bǔ)償內(nèi)部分配機(jī)制不夠健全公開(kāi)，村民參與征地補(bǔ)償?shù)某潭群艿汀Ｕ鞯匮a(bǔ)償過(guò)程中，從村集體的補(bǔ)償費(fèi)如何分配，以及政府作出的保證基本生活的社保名額給誰(shuí)，安置留地的用途都無(wú)法參與其中，且認(rèn)為可能存在不公平，而該類征地補(bǔ)償又沒(méi)有相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制予以制約，造成部分村民對(duì)村集體不信任，影響征地本身的合法性。

2.土地征收中確定公平補(bǔ)償?shù)脑瓌t

要改革征地制度，必須盡快構(gòu)筑公平補(bǔ)償制度。公平補(bǔ)償制度之建立是一個(gè)系統(tǒng)的工程，應(yīng)從建立公平理念、實(shí)行市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)、拓寬補(bǔ)償范圍、提高農(nóng)民參與權(quán)等方面全面展開(kāi)。

（1）重構(gòu)補(bǔ)償公平的理念

經(jīng)過(guò)一段時(shí)間發(fā)展，先農(nóng)業(yè)后工業(yè)，當(dāng)經(jīng)濟(jì)總量達(dá)到一定程度后，更應(yīng)當(dāng)注重農(nóng)業(yè)發(fā)展，達(dá)到平衡。如今我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)取得了一定的成效，2014年，中國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到63.6萬(wàn)億元，在世界主要經(jīng)濟(jì)體中名列前茅，人均GDP約為7485美元（約合人民幣46531元），①現(xiàn)在應(yīng)該到了適當(dāng)減緩經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，提高社會(huì)福利建設(shè)，注重社會(huì)公平的階段了。2004年的《憲法》修正案明確規(guī)定了“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”，“公民個(gè)人的私有財(cái)產(chǎn)不可侵犯”，《物權(quán)法》也對(duì)私人財(cái)產(chǎn)保護(hù)作出了相應(yīng)的規(guī)定。因此，在建立憲政和法治社會(huì)背景下的今天，在國(guó)家與農(nóng)民利益關(guān)系問(wèn)題上，仍然抱持實(shí)現(xiàn)城市化實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須犧牲農(nóng)民利益的觀念，繼續(xù)采取“農(nóng)業(yè)為工業(yè)積累”的征地補(bǔ)償思維，已經(jīng)不符合時(shí)代的要求。

（2）提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。溫州屬沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，高房?jī)r(jià)、高物價(jià)導(dǎo)致在溫州生活的成本進(jìn)一步加大，失地農(nóng)民若無(wú)相應(yīng)的足額補(bǔ)償，很可能會(huì)因失地造成無(wú)法生存。依據(jù)溫州地區(qū)的生活水平，再次提高征地補(bǔ)償。遠(yuǎn)期應(yīng)考慮允許集體土地所有權(quán)和使用權(quán)自由轉(zhuǎn)讓，建立集體土地市場(chǎng)體系。改革開(kāi)放后城市土地也遇到過(guò)實(shí)行市場(chǎng)化問(wèn)題，當(dāng)時(shí)遇到的障礙要比現(xiàn)在困難得多。許多人擔(dān)心土地市場(chǎng)放開(kāi)會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民大量賣地，加劇耕地的流失，威脅國(guó)家糧食安全，我們認(rèn)為國(guó)家可以通過(guò)提高土地增值稅，通過(guò)稅收手段調(diào)節(jié)土地買賣行為。對(duì)土地保有農(nóng)業(yè)用途的農(nóng)民，可以給予免除稅收、給予獎(jiǎng)勵(lì)等各種優(yōu)惠政策。

（3）推行征地補(bǔ)償安置費(fèi)預(yù)繳制度。征地補(bǔ)償安置費(fèi)統(tǒng)一在征地報(bào)批前預(yù)存入統(tǒng)一征地機(jī)構(gòu)財(cái)政專戶，在征地批準(zhǔn)后由統(tǒng)一征地機(jī)構(gòu)統(tǒng)一支付，確保征地補(bǔ)償安置費(fèi)及時(shí)足額支付到存。農(nóng)民失地后獲得的補(bǔ)償?shù)木唧w分配，應(yīng)有相應(yīng)的程序予以監(jiān)督，最好能有農(nóng)民參與其中，進(jìn)行村民監(jiān)督，讓補(bǔ)償費(fèi)、社保名額、留地指標(biāo)如何分配有具體的制度規(guī)范。

（4）事先需確定補(bǔ)償安置方案。“征地必須補(bǔ)償，非經(jīng)合理補(bǔ)償不得征收”是憲政國(guó)家在征收制度中的通用規(guī)則，也是財(cái)產(chǎn)權(quán)憲法保障的主要內(nèi)容。我認(rèn)為，征收補(bǔ)償程序在征地程序中不僅不應(yīng)設(shè)置為子程序，而且應(yīng)設(shè)置為前置程序，提到征地決定作出之前，即補(bǔ)償安置方案被農(nóng)民接受以后，再?zèng)Q定征收。這種制度設(shè)計(jì)也符合我國(guó)為解決因征地引起的大量糾紛而提出的“先補(bǔ)償后征收”的思路和安排。

（5）完善補(bǔ)償安置實(shí)施程序。土地征收補(bǔ)償安置方案和征地方案確定并公告以后，政府應(yīng)該鞏固征地，確保行為順利開(kāi)展，并采取措施，策劃方案，然后開(kāi)展。之前政府應(yīng)該明確自己的責(zé)任和任務(wù)，尤其是補(bǔ)償資金方面妥善處理，要做到足額及時(shí)。補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)確定被征地農(nóng)民和集體應(yīng)得的具體份額，直接交由權(quán)利人或其指定代理人受領(lǐng)。補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)支付完畢后，土地征收程序終結(jié)。在程序的設(shè)定中，應(yīng)當(dāng)明確補(bǔ)償安置與征地是否生效相結(jié)合，補(bǔ)償安置為征地最終能否生效的必要條件。補(bǔ)償安置費(fèi)發(fā)放完畢，被征地農(nóng)民得到合理的補(bǔ)償，征地決定生效，集體土地的所有權(quán)、使用權(quán)轉(zhuǎn)移。

四、土地征收救濟(jì)制度構(gòu)建

1.完善民間性救濟(jì)制度

（1）強(qiáng)化基層調(diào)解制度。我國(guó)《物權(quán)法》第32條明確規(guī)定，權(quán)利人有和解、調(diào)解、仲裁、訴訟等方式保障自己受侵害的權(quán)益。土地糾紛主要有兩種類型的糾紛，一種是被征地者包括集體組織和個(gè)人，由于補(bǔ)償不到位，安置不妥當(dāng)引起的與征地方發(fā)生的糾紛；另一種是補(bǔ)償金分配不合理導(dǎo)致個(gè)人與村集體之間發(fā)生糾紛。很顯然，調(diào)解比司法救濟(jì)有著高效率的優(yōu)勢(shì)，不至于想要獲取救濟(jì)而花費(fèi)一年兩年甚至更長(zhǎng)時(shí)間。健全基層調(diào)解制度并加強(qiáng)其執(zhí)行力，實(shí)為一條便民的救濟(jì)通道。

（2）建立征收仲裁制度。我國(guó)目前由作為土地征收方的政府既吹哨又參賽對(duì)征地糾紛進(jìn)行裁決的做法，很難保證裁決的公正性，也不符合國(guó)外通常由獨(dú)立于政府的機(jī)構(gòu)對(duì)此類糾紛進(jìn)行裁決的國(guó)際慣例?！岸掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》明確規(guī)定該法并不適用于集體土地征收，”②使得土地征收仲裁至今仍舊無(wú)法可依。我認(rèn)為，借鑒土地承包糾紛仲裁的這幾點(diǎn)內(nèi)容，未來(lái)我國(guó)土地征收仲裁制度的設(shè)立，有兩條可行的路徑：

其一，可考慮修改《糾紛調(diào)解仲裁法》，將其仲裁的范圍進(jìn)一步拓展，不只接受土地承包糾紛，還可以將土地征收糾紛囊括進(jìn)來(lái)。其二，可以考慮參照《糾紛調(diào)解仲裁法》之規(guī)定，單獨(dú)制定《土地征收糾紛調(diào)解仲裁法》或者在專門的《財(cái)產(chǎn)征收法》中規(guī)定有關(guān)土地征收糾紛調(diào)解仲裁的內(nèi)容，并據(jù)此設(shè)立專門的仲裁機(jī)構(gòu)，降低甚至免除申請(qǐng)人的仲裁成本，避免無(wú)法可依、費(fèi)用過(guò)高等缺陷。

2.完善行政救濟(jì)制度

解決征收糾紛使用行政救濟(jì)是最常用的手段，浙江省溫州市每年的土地案件保持在150件左右。對(duì)于被征地農(nóng)民而言，所要防范和應(yīng)對(duì)的主要是但不僅僅是行政機(jī)關(guān)的侵權(quán)行為，還包括來(lái)自農(nóng)村集體組織的不法行為，其所需要的救濟(jì)路徑顯然更多。

（1）行政和解與調(diào)解。“從域外法制的實(shí)踐看，行政調(diào)解、和解已經(jīng)成為各國(guó)普遍運(yùn)用的行政糾紛解決方式?！?008年最高法院頒布《關(guān)于行政訴訟撤訴若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《撤訴規(guī)定》）。該規(guī)定的出臺(tái)并不是以撤訴為目的，是為了給行政訴訟和解提供依據(jù)，由于行政訴訟法并無(wú)和解制度的規(guī)定，若以和解的規(guī)定出臺(tái)，則會(huì)導(dǎo)致與法律沖突。撤訴就成為了最高院司法解釋的切入點(diǎn)，以撤訴的方式達(dá)成和解，雖是撤訴規(guī)定，但包含了和解的意思。行政訴訟禁止調(diào)解，不應(yīng)有行政調(diào)解的依據(jù)。對(duì)于學(xué)界熱議的能否適用調(diào)解，主要的焦點(diǎn)集中在行政機(jī)關(guān)是否具備處分權(quán)的問(wèn)題。公權(quán)力不能自由處分這是行政訴訟不適用調(diào)解的觀點(diǎn)，公權(quán)力在行政機(jī)關(guān)來(lái)看，既是權(quán)力也是責(zé)任，行政機(jī)關(guān)不得自行處分，包括放棄、轉(zhuǎn)讓等行為。據(jù)此，行政機(jī)關(guān)無(wú)實(shí)體處分權(quán)，以此為調(diào)解基礎(chǔ)的方式就無(wú)生存空間。但是民事訴訟中最為適用的調(diào)解，以及“大調(diào)解”環(huán)境下的調(diào)解結(jié)案，均是行政訴訟調(diào)解應(yīng)當(dāng)發(fā)展的方向。③

在我國(guó)土地征收的整個(gè)過(guò)程中，這類糾紛既牽涉鄉(xiāng)規(guī)民約，又牽涉基層的自治。在這種情況下，最好能由基層通過(guò)人民調(diào)解組織來(lái)進(jìn)行解決，在基層調(diào)解仍舊無(wú)法解決、必須動(dòng)用公權(quán)力時(shí)，可以考慮采取行政和解、行政調(diào)解的手段。

（2）行政裁決。行政機(jī)關(guān)的行政裁決權(quán)取決于法律的規(guī)定，依據(jù)規(guī)定，享有征地補(bǔ)償定價(jià)權(quán)的征收方同時(shí)握有被征地方不同意該定價(jià)時(shí)的爭(zhēng)議裁決權(quán)，后者則完全失去討價(jià)還價(jià)的權(quán)利和機(jī)會(huì)。法律未明確對(duì)裁決決定不服是通過(guò)行政復(fù)議還是行政訴訟解決，由此裁決效力并不完全有效。我國(guó)目前的土地征收行政裁決制度仍存在諸多問(wèn)題，需要逐步加以完善。

首先，提倡協(xié)調(diào)功能，在行政裁決中要合理運(yùn)用協(xié)調(diào)解決糾紛。其次，明確被征收人的主體資格，明確裁決的具體實(shí)施部門，建立專門的裁決機(jī)關(guān)，由在百姓中享有一定聲望的專家來(lái)裁決，向人們說(shuō)明，更加具有說(shuō)服力，政府還能表現(xiàn)得更加親民。再次，法律可以規(guī)定優(yōu)化裁決程序，畢竟相當(dāng)一部分百姓經(jīng)不起法律官司的拖延。最后，應(yīng)擴(kuò)大裁決標(biāo)的的范圍，只要需征地有關(guān)則都可以適用該裁決。

結(jié)語(yǔ)

今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，城市化還將是我國(guó)發(fā)展的主要方向，而大規(guī)模的城市化往往伴隨著大規(guī)模的土地征收。合理的土地征收制度對(duì)保護(hù)公民合法權(quán)益、對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、對(duì)社會(huì)的和諧穩(wěn)定，都具有十分重要的意義，土地征收制度的完善也顯得愈發(fā)迫切。

（作者單位：青海民族大學(xué)法學(xué)院）

基金項(xiàng)目：本文系青海民族大學(xué)研究生創(chuàng)新項(xiàng)目：永嘉縣行政訴訟研究課題結(jié)項(xiàng)成果。

注解：

① 國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2015年1月20日發(fā)布的數(shù)據(jù)。

② 該法第2條第2款規(guī)定：“因征收集體所有的土地及其補(bǔ)償發(fā)生的糾紛，不屬于農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)的受理范圍，可以通過(guò)行政復(fù)議或者訴訟等方式解決?！?/p>

③ 朱凱：“簡(jiǎn)述行政訴訟受案范圍及結(jié)案方式——以永嘉法院行政訴訟案件為例”，載《開(kāi)封教育學(xué)院學(xué)報(bào)》第4期。

參考文獻(xiàn)：

[1] 朱凱：《簡(jiǎn)述行政訴訟受案范圍及結(jié)案方式——以永嘉法院行政訴訟案件為例》，載《開(kāi)封教育學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第4期。

[2] 季金華、徐駿：《土地征收法律問(wèn)題研究》，山東人民出版社2011年版。

[3] 王利民：《論征收制度中的公共利益》，載《政法論壇》2009年第3期。

[4] 李集合、鄒愛(ài)勇：《土地征收補(bǔ)償之同地同價(jià)的理性分析》，載《河北法學(xué)》2009年第9期。

[5] 屈茂輝、周志芳：《中國(guó)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究一基于地方立法文本的分析》，載《法學(xué)研究》2009年第3期。

[6] 鄒愛(ài)華、符啟林：《論土地征收的性質(zhì)》，載《法學(xué)雜志》2010年第5期。