張博

【摘要】公共文化服務(wù)是一種公共產(chǎn)品，它具有消費(fèi)的非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性，產(chǎn)權(quán)的公共性、難以交易性以及持久的外部效應(yīng)等特征，這就決定了公共文化服務(wù)供給需要政府干預(yù)。在公共文化服務(wù)供給中，政府應(yīng)建立有效的公眾文化需求表達(dá)機(jī)制，引導(dǎo)社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)建設(shè)，實(shí)施文化惠民工程加大服務(wù)供給力度。

【關(guān)鍵詞】公共產(chǎn)品理論 公共文化服務(wù)供給 政府作用

公共產(chǎn)品理論的一般分析框架

1954年，經(jīng)濟(jì)學(xué)家保羅·A·薩繆爾森在《公共支出的純理論》中給出了公共產(chǎn)品的經(jīng)典定義：“消費(fèi)上具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的產(chǎn)品。按照薩繆爾森的解釋?zhuān)^‘非競(jìng)爭(zhēng)性，是指一個(gè)人對(duì)公共產(chǎn)品消費(fèi)的增加不會(huì)使其他人對(duì)該產(chǎn)品消費(fèi)的減少；而‘非排他性則意味著在公共產(chǎn)品消費(fèi)領(lǐng)域，不可能將那些未付費(fèi)的人排除在外，因而付費(fèi)與不付費(fèi)在享受公共產(chǎn)品效用上幾乎是無(wú)差異的?！雹倮^薩繆爾森之后，另一位經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨提出了相同的觀點(diǎn)，他認(rèn)為：“公共產(chǎn)品是這樣一種物品，在增加一個(gè)人對(duì)它分享時(shí)，并不導(dǎo)致成本的增長(zhǎng)（它們的消費(fèi)是非競(jìng)爭(zhēng)性的），而排除任何個(gè)人對(duì)它的分享都要花費(fèi)巨大成本（它們是非排他性的）。”②一言以蔽之，公共產(chǎn)品是一種在財(cái)產(chǎn)關(guān)系上具有共有性的產(chǎn)品，在消費(fèi)上具有不可分割性、非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性。

由于公共產(chǎn)品存在非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性特征，而每個(gè)人又都是自私的理性“經(jīng)濟(jì)人”，所以，在消費(fèi)公共產(chǎn)品的過(guò)程中，人們普遍存在著“搭便車(chē)”的動(dòng)機(jī)—都不想付出或者少付出成本來(lái)獲取（更多的）公共產(chǎn)品。正是由于“搭便車(chē)”思想普遍存在，使得市場(chǎng)機(jī)制難以正常運(yùn)行并發(fā)揮有效作用。當(dāng)然，人們存在的“搭便車(chē)”行為及其所引起的拒絕付費(fèi)，主要是由于人們對(duì)于自己的付出不能作出科學(xué)的估計(jì)，即不能斷定自己的付出是否會(huì)獲得相應(yīng)的收益，或者獲得的收益是否高于付出。既然不能判斷付出的精確結(jié)果，作為理性“經(jīng)濟(jì)人”的個(gè)體當(dāng)然會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品只消費(fèi)而不付費(fèi)。所以，在這種情況下，政府不得不擔(dān)負(fù)起提供公共產(chǎn)品的職能，以保證社會(huì)成員的基本需求。但是，公共產(chǎn)品僅由政府統(tǒng)一提供，卻造成了供給的價(jià)值問(wèn)題，即政府難以從中收取費(fèi)用。對(duì)此，公共產(chǎn)品理論設(shè)計(jì)了一個(gè)效用—費(fèi)用—稅收的價(jià)值衡量方程式，也就是說(shuō)，稅收就是公共文化服務(wù)供給的“價(jià)格”，人們享用公共產(chǎn)品和服務(wù)的同時(shí)，就要繳納相應(yīng)的稅收。稅收即是政府收回的成本，政府通過(guò)稅收收回了成本，從而才能提供源源不斷的公共產(chǎn)品以滿(mǎn)足社會(huì)的需求。

公共產(chǎn)品理論是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中十分重要的理論，但直到改革開(kāi)放后才被引入中國(guó)，它不僅能夠有效地解釋中國(guó)的改革實(shí)踐，而且能夠?yàn)橹袊?guó)改革的深入推進(jìn)提供正確的方向指引與有效的解決辦法。眾所周知，在新中國(guó)成立之后的相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)，一直都是實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，不區(qū)分產(chǎn)品的特征，盲目采用“一刀切”的供應(yīng)方式—有些私人產(chǎn)品本該由市場(chǎng)提供，政府卻越位提供，造成生產(chǎn)效率低下，最終影響人們的消費(fèi)；有些公共產(chǎn)品本該由政府提供，而政府又缺乏充足的資金，造成供給能力不足，最終同樣影響人們的消費(fèi)。自從我國(guó)確立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度后，這一狀況得到了明顯改善，生產(chǎn)效率與政府供給能力都得到了提高。然而，這種提高并不令人滿(mǎn)意。也就是說(shuō)，生產(chǎn)效率與政府供給能力本應(yīng)該有更大的提高或改善，但由于各種因素的影響，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中的結(jié)果與理想狀態(tài)不相對(duì)應(yīng)。就當(dāng)前國(guó)情來(lái)說(shuō)，造成這一局面的主要原因是：我們對(duì)于“什么是政府應(yīng)該管的，什么是應(yīng)該由市場(chǎng)自身解決的”以及“政府如何才能管好”沒(méi)有完全解決好。比如，政府在公共文化服務(wù)供給中，就是處于一種要么越位、要么缺位的境地，其癥結(jié)在于沒(méi)有認(rèn)清和發(fā)揮好政府自身的作用。

公共文化服務(wù)供給與公共產(chǎn)品

人類(lèi)由于共同生活的需要才創(chuàng)造出文化，而在需要得到滿(mǎn)足的過(guò)程中又推進(jìn)了文化的發(fā)展和繁榮。文化不是天然的，也不是自然形成的，它是一種社會(huì)現(xiàn)象和歷史現(xiàn)象，是人們長(zhǎng)期創(chuàng)造并經(jīng)過(guò)社會(huì)歷史積淀的產(chǎn)物。具體而言，文化是人類(lèi)群體或社會(huì)的共享成果，這些共有產(chǎn)物不僅包括無(wú)形的價(jià)值觀、語(yǔ)言、知識(shí)，而且包括有形的物質(zhì)對(duì)象。對(duì)此，湯普森曾指出，“到19世紀(jì)早期，‘文化一詞用來(lái)作為‘文明的同義詞或者在某些情況下作為對(duì)照?！拿饕辉~源自拉丁字civilis，指公民或?qū)儆诠竦囊馑??！雹圻@表明，文化并不是或不完全是私人生活領(lǐng)域的事情，而是與公共生活（領(lǐng)域）密不可分的，甚至從某種意義上講，文化本身就是公共生活，或者說(shuō)屬于公共生活領(lǐng)域。聯(lián)合國(guó)教科文組織在《世界文化多樣性宣言》中也指出，文化物品及其服務(wù)“體現(xiàn)的是特性、價(jià)值觀和觀念，不應(yīng)被視為一般的商品或消費(fèi)品”，換言之，文化物品及其服務(wù)是不同于一般物品的公共產(chǎn)品。

公共文化服務(wù)（文化）屬于公共產(chǎn)品，它具有以下特性：一是消費(fèi)的非排他性。如果條件允許，市場(chǎng)中的消費(fèi)者都可以同時(shí)消費(fèi)文化產(chǎn)品，相互之間并不構(gòu)成影響。這也就是說(shuō)，市場(chǎng)中的消費(fèi)者沒(méi)有任何理由，也不能采取任何不正當(dāng)手段和方式相互驅(qū)逐，體現(xiàn)的是一種消費(fèi)上的平等地位。二是消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性。市場(chǎng)中的消費(fèi)者同時(shí)消費(fèi)文化產(chǎn)品時(shí)，文化產(chǎn)品的成本并不會(huì)由此增加。換言之，增加一個(gè)消費(fèi)者不會(huì)減少任何一個(gè)人對(duì)該產(chǎn)品的消費(fèi)數(shù)量和質(zhì)量，其他人消費(fèi)該產(chǎn)品的額外成本為零。三是產(chǎn)權(quán)的公共性。由于文化產(chǎn)品存在非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性特征，而每個(gè)人又都是自私的理性“經(jīng)濟(jì)人”，所以，在消費(fèi)公共產(chǎn)品的過(guò)程中，消費(fèi)者普遍存在著“搭便車(chē)”的動(dòng)機(jī)，都不愿為消費(fèi)付費(fèi)，造成文化產(chǎn)品的供給收不回成本，即通常所說(shuō)的虧本。四是產(chǎn)權(quán)的難以交易性。由于文化并不像一般的市場(chǎng)商品那樣，能夠通過(guò)銷(xiāo)售和購(gòu)買(mǎi)來(lái)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)M(fèi)者雖然消費(fèi)了文化產(chǎn)品，但沒(méi)有獲得文化的產(chǎn)權(quán)，提供者也沒(méi)有失去文化的產(chǎn)權(quán)。五是持久的外部效應(yīng)。一般性的物質(zhì)產(chǎn)品消費(fèi)之后，其形體和精神都不會(huì)存在，或者說(shuō)不會(huì)持久地存在，而文化（產(chǎn)品）即使消費(fèi)了，其形態(tài)尤其是精神影響（外部效應(yīng)）仍然會(huì)持續(xù)存在。

以上是公共文化服務(wù)相對(duì)于一般資源或物品所具有的典型特征。與一般公共產(chǎn)品相比，公共文化服務(wù)還具有獨(dú)特的本質(zhì)。這表現(xiàn)在，公共文化服務(wù)產(chǎn)生于特定的社會(huì)與政治環(huán)境當(dāng)中，與政治上層建筑的性質(zhì)尤其是意識(shí)形態(tài)的屬性密切相關(guān)，它涉及國(guó)家的人文形象、國(guó)家的文化話(huà)語(yǔ)權(quán)、國(guó)家的主導(dǎo)思想等領(lǐng)域—這一點(diǎn)，一般資源或物品是不具備的。獨(dú)特的精神氣質(zhì)與意識(shí)形態(tài)屬性，決定了社會(huì)文化產(chǎn)品在滿(mǎn)足社會(huì)成員一般性文化娛樂(lè)需求之外，還應(yīng)該承擔(dān)起培育社會(huì)公德、提升社會(huì)品位、引領(lǐng)社會(huì)新風(fēng)、推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步等重任。因此，我們要從經(jīng)濟(jì)屬性、社會(huì)屬性、人文屬性和政治屬性等多重視角來(lái)對(duì)公共文化服務(wù)進(jìn)行綜合研究。而且，作為一種理念表達(dá)，公共文化服務(wù)屬于公共領(lǐng)域，其制約作用體現(xiàn)在公共領(lǐng)域的諸多方面，如社會(huì)交往、學(xué)校教育、市場(chǎng)運(yùn)作等。通過(guò)該公共領(lǐng)域，我們可以進(jìn)行知識(shí)再生產(chǎn)、人格培養(yǎng)和社會(huì)整合，對(duì)社會(huì)群體的生存與發(fā)展進(jìn)行形塑。此外，公共文化服務(wù)一旦被公眾普遍認(rèn)可并服務(wù)于全體社會(huì)成員后，公共文化服務(wù)就成為社會(huì)共同的文化財(cái)富，理應(yīng)具有公共性和公益性。endprint

綜上所述，正是由于公共文化服務(wù)相對(duì)于一般資源或物品所具有的鮮明特征，以及相對(duì)于一般公共產(chǎn)品所具有的獨(dú)特本質(zhì)，決定了公共文化服務(wù)供給必需政府干預(yù)，即由政府主導(dǎo)公共文化服務(wù)供給以調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。

政府在公共文化服務(wù)供給中的作用

建立有效的公眾文化需求表達(dá)機(jī)制。公共文化是應(yīng)公眾需求而產(chǎn)生的，公眾需求是公共文化發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。因此，公共文化服務(wù)供給必須體現(xiàn)公眾的意愿，政府要設(shè)計(jì)公眾需求表達(dá)、意見(jiàn)與建議反饋，以及社會(huì)評(píng)估等環(huán)節(jié)或機(jī)制，運(yùn)用公共決策程序與機(jī)制對(duì)公共文化服務(wù)供給進(jìn)行認(rèn)定。有且只有這樣，才能確保政府向社會(huì)或市場(chǎng)提供的公共文化真正符合民眾的需要或愿望；否則，政府將公眾“蒙在鼓里，暗箱操作”，雖然向社會(huì)提供了（充足的）公共文化服務(wù)，但是卻不一定能夠得到民眾的滿(mǎn)意，甚至還會(huì)引起民眾的反感。

此外，根據(jù)國(guó)際上比較成熟的經(jīng)驗(yàn)，政府還應(yīng)該與具體的文化內(nèi)容保持一定的距離，以防止權(quán)力尋租，回避文化偏見(jiàn)。政府尋租，一方面會(huì)使政府的文化收益權(quán)受損，另一方面會(huì)使政府的形象和名譽(yù)受損。因此，在政府存在權(quán)力尋租的可能的情況下，對(duì)于公共文化服務(wù)供給，可以充分借助和發(fā)揮一些組織和專(zhuān)家的功能。也就是說(shuō)，一些組織機(jī)構(gòu)和專(zhuān)家可以被作為公共文化服務(wù)產(chǎn)品的中介，用以協(xié)調(diào)公共文化服務(wù)供給。同時(shí)，由于公共文化服務(wù)供給有主次之分，政府應(yīng)該把公共資金投放在關(guān)鍵領(lǐng)域，用公眾需求引導(dǎo)公共文化投入。同時(shí)，要按照公平、公開(kāi)、公正的原則，積極探索文化項(xiàng)目的基金管理模式，最大限度地實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一。文化項(xiàng)目的基金管理是一個(gè)難題，基金是有限的，如何讓有限的基金起到四兩撥千斤之效，是值得深入研究的課題。對(duì)基金管理得好，會(huì)使文化項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益的共同增加，最后達(dá)到雙贏乃至多贏的局面。

引導(dǎo)社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)建設(shè)。按照學(xué)術(shù)界通常的觀點(diǎn)，治理就是個(gè)人或者公共機(jī)構(gòu)為了協(xié)調(diào)人們之間的利益沖突，通過(guò)采取多鐘手段對(duì)社會(huì)事務(wù)實(shí)施的一種管理。與傳統(tǒng)的統(tǒng)治強(qiáng)調(diào)自上而下的權(quán)力對(duì)社會(huì)的控制不同，治理強(qiáng)調(diào)一種廣泛的社會(huì)參與。④換言之，社會(huì)不同的主體都可以進(jìn)入到治理的格局當(dāng)中，每個(gè)人都是平等的，他們既是治理的客體，也是治理的主體。治理的結(jié)果由治理主體共同承擔(dān)。這樣一種公共管理方式，能夠充分地調(diào)動(dòng)社會(huì)大眾積極參與治理活動(dòng)。其優(yōu)點(diǎn)在于，一方面由于民眾本身是治理的主體，即責(zé)任人，因此，無(wú)論治理的結(jié)果如何，民眾都不能過(guò)多地責(zé)備政府，這就在一定程度上減輕了政府的壓力；另一方面，由于民眾參與到治理當(dāng)中，能夠充分地集中民眾的智慧，拿出最好的治理之策，這與單純地依靠政府管理相比較，會(huì)取得更好的效果。

顯而易見(jiàn)，治理所具有的上述兩方面優(yōu)點(diǎn)，是傳統(tǒng)的統(tǒng)治或管理無(wú)法比擬的。所以，在公共文化服務(wù)過(guò)程中，應(yīng)該引入治理模式而不是遵循傳統(tǒng)的統(tǒng)治或者管理模式，向社會(huì)力量開(kāi)放，允許和鼓勵(lì)社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)建設(shè)。換言之，就是構(gòu)建公共文化服務(wù)供給的多中心治理格局，在這個(gè)多中心治理格局當(dāng)中，政府要擺正自己的角色，只對(duì)公共文化服務(wù)體系起著規(guī)范引導(dǎo)和宏觀調(diào)控的作用，而將具體的操作工作交給文化企事業(yè)單位、非政府組織以及其他的民間力量，文化企事業(yè)單位、非政府組織以及其他的民間力量，基于平等對(duì)話(huà)和協(xié)商交流等方式，共同構(gòu)建公共文化服務(wù)體系。文化企事業(yè)單位、非政府組織等具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，他們能夠直接參與市場(chǎng)活動(dòng)，獲取經(jīng)營(yíng)收益，為公共文化服務(wù)提供充足的資金。與此同時(shí)，相對(duì)于政府而言，文化企事業(yè)單位、非政府組織與廣大公眾的關(guān)系更密切，更容易調(diào)動(dòng)公眾參與公共文化服務(wù)供給活動(dòng)。當(dāng)然，文化企事業(yè)單位與非政府組織的引入并不是將政府的作用調(diào)低了，更不是完全脫離政府，而是發(fā)揮三者的各自作用，要在政府、文化企事業(yè)單位、非政府組織之間進(jìn)行權(quán)責(zé)分配。權(quán)力與責(zé)任的重新分配，是實(shí)現(xiàn)多元主體信任與合作的前提條件。

因此，政府在提供公共文化服務(wù)時(shí)，應(yīng)轉(zhuǎn)變工作思路，減少行政干預(yù)，逐漸退出競(jìng)爭(zhēng)性公共文化服務(wù)供給領(lǐng)域，充分發(fā)揮民間力量，形成共同治理機(jī)制。政府要明確，在公共文化服務(wù)供給方面，政府應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么，切實(shí)做到行為的“到位”而不“越位”?？偠灾?，政府要為社會(huì)、民間資源進(jìn)入文化領(lǐng)域創(chuàng)造更多的機(jī)會(huì)。除此之外，政府在公共文化服務(wù)提供方面，還應(yīng)該完善相應(yīng)的法律制度，使各方力量各司其職、各盡所能。

實(shí)施文化惠民工程加大服務(wù)供給力度。任何社會(huì)都會(huì)存在弱勢(shì)群體，收入不高的人群與收入較高的人群在文化服務(wù)的消費(fèi)能力上是不對(duì)等的。即使市場(chǎng)是完全開(kāi)放的，即文化服務(wù)向所有的人開(kāi)放，不平等的事實(shí)依然會(huì)存在。換言之，收入高的人群對(duì)于文化的消費(fèi)與享受會(huì)明顯多于收入較低的人群。在文化服務(wù)不平等消費(fèi)的背景下，政府的再分配職能就顯得尤為重要。

政府應(yīng)利用稅收的作用和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付功能，對(duì)社會(huì)收入較低而難以享受或較少享受文化服務(wù)的人群給予援助—這實(shí)質(zhì)上是羅爾斯的“差異原則”的體現(xiàn)。當(dāng)然，即使不是從社會(huì)不平等的事實(shí)來(lái)講，而是從文化服務(wù)自身所具有的公益性來(lái)講，文化服務(wù)也應(yīng)該要偏向或照顧到收入不高的社會(huì)底層。這種照顧社會(huì)底層和援助社會(huì)底層的工作表現(xiàn)為文化惠民工程。文化惠民工程是社會(huì)公平正義與公共文化服務(wù)公益性的題中應(yīng)有之義，是融洽政府與群眾關(guān)系的有效渠道。從根本上講，文化民生工程也是滿(mǎn)足部分民眾文化需求的良善之策，它在一定程度上切實(shí)有效地解決了存在于部分民眾當(dāng)中對(duì)文化消費(fèi)不斷增長(zhǎng)的需求與自身供應(yīng)能力不足的矛盾。

近年來(lái)，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)和社會(huì)保障體系的逐步完善，文化惠民工程在很多地方得到推廣，并取得了一定的成效，得到了公眾的認(rèn)可和好評(píng)。公眾的認(rèn)可與好評(píng)即是為社會(huì)和諧穩(wěn)定加分，進(jìn)而夯實(shí)和諧社會(huì)的基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)為了文化惠民工程提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，使文化惠民工程能夠持續(xù)不斷地進(jìn)行下去；貧富差距的進(jìn)一步拉大，對(duì)文化惠民工程提出了新的迫切要求，使文化惠民工程必須持續(xù)下去而不能中斷。文化惠民工程如何持續(xù)下去呢？領(lǐng)導(dǎo)干部是關(guān)鍵。只有各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部切實(shí)把民眾的需求作為自己工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，文化惠民工程才能夠繼續(xù)進(jìn)行下去。文化惠民工程前期開(kāi)展得很好，積累了一些經(jīng)驗(yàn)。要在前期積累的經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，不斷創(chuàng)新方式，不斷拓展主題，為城鄉(xiāng)居民提供優(yōu)質(zhì)滿(mǎn)意的文化服務(wù)，使社會(huì)主義的文化發(fā)展成果真正惠及全體民眾。當(dāng)然，尤其需要指出的是，文化惠民工程也要在一定程度上向社會(huì)底層民眾、向社會(huì)弱勢(shì)群體傾斜，充分滿(mǎn)足社會(huì)底層民眾和弱勢(shì)群體的文化需求。這是文化惠民工程承擔(dān)的政治任務(wù)，也是實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)均等化的基本舉措。與此同時(shí)，在開(kāi)展文化惠民工程的過(guò)程中，要充分地調(diào)動(dòng)民眾的主動(dòng)性與積極性，集思廣益，發(fā)揮民眾的聰敏才智，讓民眾表達(dá)需求，使文化惠民工程自始至終體現(xiàn)民眾的意愿，結(jié)出民眾真正樂(lè)意享受的成果。⑤總之，從當(dāng)前形勢(shì)來(lái)看，文化惠民工程要始終不渝地開(kāi)展好。

（作者單位：黑龍江大學(xué)政府管理學(xué)院；本文系黑龍江省教育廳人文社會(huì)科學(xué)項(xiàng)目“政府公共文化服務(wù)保障機(jī)制創(chuàng)新研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：12532299）

【注釋】

①邢建國(guó)：“公共產(chǎn)品的供給及其治理”，《學(xué)術(shù)月刊》，2007年8期，第74頁(yè)。

②[美]斯蒂格利茨：《經(jīng)濟(jì)學(xué)》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005年，第147頁(yè)。

③[英]約翰·湯普森：《意識(shí)形態(tài)與現(xiàn)代文化》，高铦譯，北京：譯林出版社，2005年，第137頁(yè)。

④趙景來(lái)：“關(guān)于治理若干問(wèn)題討論綜述”，《新華文摘》，2002年第2期，第187～190頁(yè)。

⑤王兆鵬：“文化惠民工程釋義”，《思想政治工作研究》，2011年第12期。

責(zé)編/韓露（實(shí)習(xí)）endprint