孫玉晶

摘 要：近年來(lái)，各地對(duì)推進(jìn)戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化等進(jìn)行了的探索和實(shí)踐，對(duì)合理引導(dǎo)農(nóng)業(yè)人口有序向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，提高外來(lái)人口素質(zhì)、集聚城市發(fā)展所需人才、推進(jìn)適度城市化和基本公共服務(wù)均等化都起到了積極的作用。本文在分析積分入戶制度重要意義的基礎(chǔ)上，選取了典型城市進(jìn)行歸納總結(jié)該制度實(shí)施的成效和特點(diǎn)，并對(duì)進(jìn)一步完善積分入戶制度提出了思考和建議。

關(guān)鍵詞：積分入戶；實(shí)施情況；思考；建議

近年來(lái)，部分城市就戶籍制度改革進(jìn)行了積極的探索，通過(guò)實(shí)施居住證、積分制入戶管理政策（以下簡(jiǎn)稱積分入戶），加強(qiáng)戶籍管理促進(jìn)人口有序動(dòng)。尤其是積分入戶政策的探索，現(xiàn)對(duì)部分城市積分入戶政策主要做法和成效進(jìn)行歸納總結(jié)。

一、政策意義

積分入戶政策借鑒了國(guó)際人口遷移積分制管理經(jīng)驗(yàn)，遵循了目的性、科學(xué)性、系統(tǒng)性、可操作性、權(quán)利與義務(wù)對(duì)等等基本原則，具有重要的意義。

1.有利于縮小外來(lái)人口和戶籍人口基本公共服務(wù)方面的差距。積分制管理以積分為標(biāo)準(zhǔn)，將教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療等公共服務(wù)與戶口脫鉤。這一制度創(chuàng)新，使得外來(lái)人口通過(guò)不同的積分享受不同的公共服務(wù)，能夠縮小外來(lái)人口和戶籍人口在教育、就業(yè)、社會(huì)福利等方面的差別，讓外來(lái)人口在為城市發(fā)展做出貢獻(xiàn)的同時(shí)可以享受到當(dāng)?shù)氐幕竟卜?wù)。

2. 有利于提高外來(lái)人口的自身素質(zhì)。由于積分制管理具有鮮明的城市化規(guī)范導(dǎo)向性。外來(lái)人口為實(shí)現(xiàn)入戶的目的，必須達(dá)到規(guī)定的分?jǐn)?shù)。在利益導(dǎo)向機(jī)制的作用下，必然會(huì)對(duì)照積分指標(biāo)及分值，有針對(duì)性地提高自身整體素質(zhì)，規(guī)范其自身的行為，并促使其從“被動(dòng)接受管理”到“主動(dòng)接受管理”的轉(zhuǎn)變，真正做到以服務(wù)促管理，寓管理于服務(wù)之中，管理與服務(wù)并重。

3. 有利于集聚城市發(fā)展所需人才。積分制管理根據(jù)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的情況科學(xué)地設(shè)定指標(biāo)體系，使得在城市工作的外來(lái)人口可以通過(guò)積分入戶流入地，增強(qiáng)了優(yōu)秀外來(lái)人口的穩(wěn)定性，不僅有利于流入地城市積蓄一批經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需的人才，而且在一定程度上也為外來(lái)人口市民化開啟了一條新的通道，在一定程度上改變了城市對(duì)外來(lái)人口的選擇方式：即從集體排斥向個(gè)體選擇轉(zhuǎn)變。

4.有利于實(shí)現(xiàn)適度城市化。要提高城市化率，必須承接廣大農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，接納他們的家屬，最終讓這些勞動(dòng)力融入城市。而人口城市化的速度，又必須要跟城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展速度相協(xié)調(diào)，而積分制可以實(shí)現(xiàn)城市化速度的協(xié)調(diào)，防止城市化的超前和滯后。

二、部分城市實(shí)施情況總結(jié)

2009 年，廣東省中山市率先啟動(dòng)流動(dòng)人口積分入戶改革，2010 年，廣東在全省推廣了該政策，作為流入人口大省，廣東省致力于解決農(nóng)民工入戶問(wèn)題，對(duì)我市實(shí)施積分入戶政策具有較強(qiáng)的借鑒意義，此外上海市、天津市、青島市等城市也先后探索實(shí)施了積分入戶政策?，F(xiàn)選取上海市、中山市、東莞市、深圳市四個(gè)典型城市進(jìn)行比較分析，歸納其政策特點(diǎn)和實(shí)施成效如下：

1.指標(biāo)體系。四城市對(duì)申請(qǐng)積分入戶的基本資格都做出了規(guī)定主要包括持有居住證情況和繳納社會(huì)保險(xiǎn)情況等。指標(biāo)體系可以歸納為基礎(chǔ)指標(biāo)、加分指標(biāo)和減分指標(biāo)三大部分?；A(chǔ)指標(biāo)主要包括年齡、學(xué)歷、技術(shù)資格、繳納社保等情況；加分指標(biāo)主要包括公共服務(wù)、社會(huì)貢獻(xiàn)、受表彰等情況，減分指標(biāo)主要是不良誠(chéng)信記錄、違反計(jì)劃生育政策、違法行為等情況。

2.指標(biāo)賦值。積分入戶是對(duì)外來(lái)人員的入戶條件進(jìn)行指標(biāo)量化，并對(duì)每項(xiàng)指標(biāo)賦予一定分值，當(dāng)積分累計(jì)達(dá)到一定分值時(shí)，外來(lái)人員可申請(qǐng)加入流入地戶籍。上海市和東莞市積滿100分可申請(qǐng)積分入戶排名，中山市和深圳市為60分。四城市對(duì)各指標(biāo)賦值大小存在較大的差異，但存在一個(gè)較大的共同點(diǎn)：傾向于勞動(dòng)年齡人口中的人才。年齡主要傾向于勞動(dòng)年齡人口，以上海為例，年齡最高可積30分；文化和技能作為人才的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)之一，在整個(gè)指標(biāo)體系賦予較高分值，四城市文化程度及資格水平最高的積分達(dá)到了110分（上海市），也就是說(shuō)僅憑文化程度及資格水平一項(xiàng)就可以申請(qǐng)入戶排名。

3.積分待遇。上海市持居住證按積分可享受不同的公共服務(wù)，可分為三個(gè)梯度，積分120分以上，享受的公共服務(wù)與戶籍人口大致相當(dāng)。2012年上海市出臺(tái)《持有〈上海市居住證〉人員申辦本市常住戶口試行辦法》， 打通了居住證（通過(guò)積分）與常住戶籍之間轉(zhuǎn)化的通道。其他三個(gè)城市積分達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)可以直接申請(qǐng)入戶排名，中山市還將積分制管理擴(kuò)展到公共服務(wù)領(lǐng)域，積分累計(jì)達(dá)到30分的流動(dòng)人員，其適齡子女可在其產(chǎn)權(quán)房屋所在地或工作地申請(qǐng)小學(xué)一年級(jí)或初中一年級(jí)公辦學(xué)位新生排名等。東莞市也推行了外來(lái)人員的積分入學(xué)制，從而解決了新莞人子女的義務(wù)教育問(wèn)題。

4.政策走向。四城市都實(shí)行根據(jù)城市承載力入戶指標(biāo)總量控制的方法，且政策措施都根據(jù)實(shí)施情況，每年進(jìn)行調(diào)整和完善。從實(shí)施時(shí)間較長(zhǎng)的中山市（2009年）和東莞市（2009年）、深圳市（2010年）的政策發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，深圳市呈現(xiàn)出政策收緊的趨勢(shì)，取消了某些加分指標(biāo)，設(shè)定相關(guān)指標(biāo)積分上限，在政策導(dǎo)向上更加偏重引導(dǎo)個(gè)人通過(guò)文化學(xué)歷、技能入戶；中山市和東莞市政策趨松，入戶門檻降低，提高了初、高中學(xué)歷及各類職業(yè)資格等分值，擴(kuò)大了受益人群。

5.實(shí)施效果。以中山市為例，2010年-2013年成功入戶人數(shù)分別為2139人、2486人、2539人、3600人，指標(biāo)使用率分別為71.3%、82.77%、84.6%、100%，4年來(lái)共有10765名流動(dòng)人員，通過(guò)積分入戶方式取得中山入戶資格，其中大專以上學(xué)歷的有5538人，占總?cè)藬?shù)的51.44%。在實(shí)施過(guò)程中，中山市出現(xiàn)了城區(qū)指標(biāo)不夠用部分鎮(zhèn)年年指標(biāo)用不完、積分制申請(qǐng)入學(xué)人數(shù)遠(yuǎn)高于申請(qǐng)入戶人數(shù)的現(xiàn)象，還存在積分制管理投入需求與公共資源、社會(huì)服務(wù)資源不足的結(jié)構(gòu)性緊張，降低積分制入戶門檻與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)所需人才結(jié)構(gòu)沖突等問(wèn)題。

三、政策制定的思考和建議

一是制定積分入戶政策，推進(jìn)戶籍制度改革。通過(guò)整合目前各項(xiàng)外來(lái)人口入戶制度，按照總量控制、統(tǒng)籌兼顧、分類管理、依次輪候的原則，實(shí)行全市統(tǒng)一的積分制戶口準(zhǔn)入政策和工作制度，提高戶籍準(zhǔn)入的公開性、公平性和透明度，并建立相應(yīng)的憑積分享受相應(yīng)公共服務(wù)等配套制度，保持相對(duì)于周邊地區(qū)的制度創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)，吸納更多優(yōu)秀外來(lái)人口入戶，為城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展儲(chǔ)備力量，同時(shí)也促進(jìn)外來(lái)人口本身素質(zhì)的提高。指標(biāo)設(shè)置可參照已經(jīng)實(shí)施積分入戶政策的城市設(shè)立基礎(chǔ)分、附加分和扣減分，適當(dāng)提高文化教育和技術(shù)水平的賦值比重，提高外來(lái)人口主動(dòng)提高自身文化技術(shù)水平的積極性；指標(biāo)賦值采用目前各學(xué)科領(lǐng)域使用最為廣泛的層次分析法。原則上外來(lái)人口積滿60分可申請(qǐng)入戶，具體入戶分值可根據(jù)無(wú)錫市每年人口調(diào)控計(jì)劃和流動(dòng)人口積分排名情況做適當(dāng)調(diào)整。

二是充分借鑒其他省市經(jīng)驗(yàn)，優(yōu)化制度設(shè)計(jì)。從已實(shí)施積分入戶制度的城市來(lái)看，在實(shí)施過(guò)程中遇到了一些未納入制度設(shè)計(jì)的問(wèn)題，比如一些農(nóng)民工根據(jù)積分享受子女入學(xué)的公共服務(wù)時(shí)，要求子女跨區(qū)跨鎮(zhèn)入學(xué)，目標(biāo)都集中到教育資源較好的鎮(zhèn)區(qū)，而不愿意去較偏遠(yuǎn)的鎮(zhèn)區(qū)。比如土地問(wèn)題。如果農(nóng)民帶著土地進(jìn)城，那他們既享受著針對(duì)農(nóng)業(yè)戶口的集體土地收益，又享受著針對(duì)城市戶口的社會(huì)保障福利，面臨著資源雙重占有的問(wèn)題。比如對(duì)于計(jì)生違規(guī)行為的扣分的問(wèn)題，尤其是已經(jīng)繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的家庭，如果在申請(qǐng)積分的過(guò)程中繼續(xù)扣分是不是有二次懲罰的嫌疑。這些問(wèn)題在積分入戶制度設(shè)計(jì)過(guò)程中，都應(yīng)充分考慮各種可能因素，完善制度設(shè)計(jì)。并要重點(diǎn)解決好積分制入學(xué)問(wèn)題，通過(guò)積分制的辦法使更多的外來(lái)人口子女能夠享受到義務(wù)教育的政策，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。（作者單位：無(wú)錫市計(jì)劃生育指導(dǎo)所）

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