賈舒凡　王素潔

財(cái)權(quán)與事權(quán)的合理劃分是政府充分發(fā)揮其行政職能的關(guān)鍵，1994年“分稅制”改革后，財(cái)政財(cái)權(quán)事權(quán)在各級(jí)政府間有了新的劃分，但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會(huì)發(fā)展需求的不斷增加，我國(guó)地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)出現(xiàn)失衡現(xiàn)象，影響地方政府公共服務(wù)的提供，并導(dǎo)致了地方一些不合理行為的存在。

一、財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配下地方政府突出問題

（一）跑部錢進(jìn)?！芭懿垮X進(jìn)”現(xiàn)象是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度漏洞滋生的腐敗現(xiàn)象，地方政府利用各地區(qū)駐京辦的關(guān)系網(wǎng)，在各部門間運(yùn)作溝通，爭(zhēng)取項(xiàng)目資金?！芭懿垮X進(jìn)”現(xiàn)象會(huì)帶來一些衍生的問題，一方面催生下級(jí)給上級(jí)“上貢”等行賄受賄現(xiàn)象，另一方面，地區(qū)政府拿到資金后會(huì)扣除“上貢”的資金部分，以及層層的扣除，最終用到項(xiàng)目上的資金額較少。

（二）土地財(cái)政。由于地方政府財(cái)權(quán)較弱，各地方政府需要尋求集資渠道，會(huì)出現(xiàn)土地財(cái)政問題。政府寡頭壟斷土地市場(chǎng)供給，每年土地交易環(huán)節(jié)的相關(guān)稅費(fèi)及土地出讓金對(duì)地方財(cái)政貢獻(xiàn)在40%以上，導(dǎo)致地方財(cái)政過分依賴于土地轉(zhuǎn)讓。“土地財(cái)政”產(chǎn)生的衍生問題，一方面，推高了城鎮(zhèn)房?jī)r(jià)，中央對(duì)房?jī)r(jià)的調(diào)控愈加困難，城鎮(zhèn)居民住房困難，另一方面，政府低價(jià)爭(zhēng)戰(zhàn)農(nóng)民土地，致使部分農(nóng)民因?yàn)檎鞯囟兊秘毨?，進(jìn)一步加大了群眾的生活困難及社會(huì)矛盾。

（三）不合理收費(fèi)和罰款。地方政府的許多行政性事業(yè)單位都擁有收費(fèi)和罰款的權(quán)利，在收支兩條線的體制下，個(gè)地方政府會(huì)增加收費(fèi)與罰款來彌補(bǔ)稅收不足的部分，以增加地方財(cái)政收入。地方政府的不合理收費(fèi)與罰款問題一方面，嚴(yán)重影響了創(chuàng)業(yè)和就業(yè)，使中小企業(yè)發(fā)展艱難，社會(huì)失業(yè)率上升，另一方面，造成地方政府收費(fèi)罰款養(yǎng)人現(xiàn)象，收費(fèi)罰款導(dǎo)致地方政府機(jī)構(gòu)和人員惡性膨脹，變成吃飯養(yǎng)人型政府。

（四）不合理舉債行為。地方政府在有限的財(cái)權(quán)范圍內(nèi)承擔(dān)越來越多的事權(quán)，為了保證政府的運(yùn)作社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、地方公共品的提供，會(huì)向銀行借貸、向民間集資、拖欠工資等行為亦會(huì)相伴隨發(fā)生。如此，一方面，地方政府融資平臺(tái)的數(shù)量和融資規(guī)模急劇膨脹，另一方面，一旦清算地方政府顯性和隱形債務(wù)，一部分縣市政府會(huì)面臨破產(chǎn)的困境。

二、合理構(gòu)建地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)

（一）推行三級(jí)分稅制合理調(diào)節(jié)地方財(cái)政支出事權(quán)

按照三級(jí)框架深化分稅制改革、重構(gòu)和優(yōu)化央地財(cái)稅關(guān)系，必須以合理界定各級(jí)政府職能即“事權(quán)（支出責(zé)任）”為始發(fā)環(huán)節(jié)，構(gòu)建“一級(jí)政權(quán)，有一級(jí)合理事權(quán)，呼應(yīng)一級(jí)合理財(cái)權(quán)，配置一級(jí)合理稅基，進(jìn)而形成一級(jí)規(guī)范、完整、透明的現(xiàn)代意義的預(yù)算，并配之以一級(jí)產(chǎn)權(quán)和一級(jí)舉債權(quán)”的三級(jí)分稅分級(jí)、上下貫通的財(cái)政體制，加上中央、省兩級(jí)自上而下的以因素法為主的轉(zhuǎn)移支付和必要的生態(tài)補(bǔ)償式的地區(qū)間橫向轉(zhuǎn)移支付。這一體制安排如能到位，將使中國(guó)所有地區(qū)包括欠發(fā)達(dá)區(qū)域推行基本公共服務(wù)均等化所需的財(cái)力與其事權(quán)相匹配，在國(guó)家長(zhǎng)治久安的全局概念上消除基層困難、隱性負(fù)債的隱患和矯正土地財(cái)政的偏頗境況。

（二）構(gòu)建地方稅種體系加強(qiáng)地方財(cái)權(quán)建設(shè)

1.中央適當(dāng)放權(quán)降低財(cái)政的集中度。中央應(yīng)考慮放權(quán)，中央稅與共享稅的立法權(quán)、征收權(quán)、管理權(quán)可集中在中央：對(duì)于不在全國(guó)統(tǒng)一開征、具有明顯地域特征的地方稅的立法權(quán)、解釋權(quán)、征管權(quán)可全部劃給地方；對(duì)于全國(guó)統(tǒng)一開征、對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)有較大影響的地方稅如營(yíng)業(yè)稅、個(gè)人所得稅等可由中央制定基本法規(guī)和征收辦法，相應(yīng)給予地方一定的征管權(quán)、稅率確定權(quán)和政策調(diào)整權(quán)等。

2.合理配置中央與地方稅種。中央與地方都應(yīng)擁有屬于自己的主體稅種、稅收征收管理權(quán)、完善的稅收征管體系，以及相應(yīng)的充足的稅源和財(cái)力。對(duì)于地方政府而言，可適當(dāng)提高共享稅中的增值稅的地方分享比例，醞釀地方主體稅種及可劃分為地方主體稅的新稅種。

①“營(yíng)改增”使政府收入大幅減少。2012年1月，“營(yíng)改增”在上海試點(diǎn)實(shí)施，上海營(yíng)改增試點(diǎn)的效果十分顯著，2012年該市營(yíng)改增減稅額達(dá)到240多億元，服務(wù)業(yè)增速達(dá)到了兩位數(shù)，服務(wù)業(yè)新增企業(yè)5萬戶。財(cái)政部的數(shù)據(jù)顯示，2012年，全國(guó)營(yíng)改增試點(diǎn)地區(qū)共為企業(yè)直接減稅426.3億元[1]。減稅效應(yīng)的另一面，則是地方政府的收入大幅度減少。若增值稅在中央和地方之間執(zhí)行統(tǒng)一的75∶25的比例，則意味著12000多億元營(yíng)改增后的增值稅收入中，約9000億元?jiǎng)潥w中央，剩下約3000億元由中央返還給地方。也就是說，原屬地方支配的15000多億營(yíng)業(yè)稅在營(yíng)改增全面改革后，只剩下3000多億元由中央返還給地方，地方政府收入減少12000億元。

所以，“營(yíng)改增”的大趨勢(shì)財(cái)稅改革下，要給地方稅收體系設(shè)計(jì)增加一個(gè)規(guī)模與原先營(yíng)業(yè)稅相當(dāng)，且與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)同步的稅種，同時(shí)，重新劃分中央和地方政府之間的財(cái)政支出責(zé)任。

②房產(chǎn)稅擴(kuò)圍分析。新稅改將房產(chǎn)稅在重慶、上海兩市進(jìn)行試點(diǎn)改革，新房產(chǎn)稅的出臺(tái)，一方面可以完善地方稅制，穩(wěn)定地方政府的長(zhǎng)期財(cái)政收入，另一方面改革占開發(fā)成本比例最大的土地出讓金，使之變?yōu)榘茨暾魇盏姆慨a(chǎn)稅，將公民的負(fù)擔(dān)分散到保有房產(chǎn)的數(shù)十年當(dāng)中，公平稅負(fù)。但是房產(chǎn)稅的開征實(shí)施存在著潛在的問題：一方面，房產(chǎn)稅實(shí)施過程當(dāng)中的稅收征管成本較高問題較為突出，其中包括房產(chǎn)的計(jì)價(jià)與評(píng)估、納稅人的認(rèn)定，信息及稅收征管的及時(shí)有效性。另一方面，房產(chǎn)稅開征后中長(zhǎng)期發(fā)展問題，預(yù)示著房產(chǎn)稅的推廣過程較為困難，使得地方財(cái)政收入無法得到保障。所以，以房產(chǎn)稅作為地方主體稅收，構(gòu)建地方主體稅種體系時(shí)機(jī)尚不成熟。

③消費(fèi)稅調(diào)整分析。目前的消費(fèi)稅，是對(duì)貨物征收增值稅以后，選擇性征收消費(fèi)稅，目前共有14類商品被征收消費(fèi)稅。而“營(yíng)改增”后由于一定程度上使地方財(cái)政收入減少，如何構(gòu)建中央和地方稅收新體系已經(jīng)成為不得不盡快解決的問題，在房產(chǎn)稅征收，增值稅分配比例調(diào)整之外，消費(fèi)稅也開始醞釀?wù){(diào)整，允許地方政府根據(jù)自身情況開征消費(fèi)稅確是一種可行方式，改革建議為，將消費(fèi)稅移到終端消費(fèi)環(huán)節(jié)征收，并設(shè)置成為價(jià)外稅?！边@樣，在在改變消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)的同時(shí)，將消費(fèi)稅由中央稅種改為地方稅種。對(duì)消費(fèi)稅“擴(kuò)圍”有可能帶來的潛在負(fù)面影響必須引起高度重視。一方面，其將加重本已沉重的稅負(fù)，抑制消費(fèi)需求，并且容易推高物價(jià)，加劇通貨膨脹的壓力；另一方面，可能減緩經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的步伐。同時(shí)，轉(zhuǎn)到零售環(huán)節(jié)將使地方政府擁有較大的稅收權(quán)限，但應(yīng)警惕征管難度上升導(dǎo)致稅收收入下降。

（三）加大地方財(cái)政收入的其他措施

1.調(diào)整規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度。我國(guó)隨著1994年分稅制財(cái)政體制的實(shí)施，與之相配套的轉(zhuǎn)移支付制度尚有許多不完善的地方。我國(guó)目前的轉(zhuǎn)移支付，在確定轉(zhuǎn)移支付資金的分配規(guī)模上，應(yīng)堅(jiān)持與地方財(cái)政需要成正相關(guān)關(guān)系，與財(cái)政能力成負(fù)相關(guān)關(guān)系。在轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)安排上要突出強(qiáng)調(diào)一般性轉(zhuǎn)移支付，主要解決地方財(cái)力的總量不足，同時(shí)輔之與專項(xiàng)補(bǔ)助以兼顧效率。另外，在力求縮小地方差距的前提下不能忽視效率，使轉(zhuǎn)移支付制度既要保證中央和地方責(zé)權(quán)利上的合理劃分，又要充分調(diào)動(dòng)地方的積極性。

具體來講，首先要改革我國(guó)現(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支付模式，實(shí)行以縱向轉(zhuǎn)移為主，縱橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付模式。其次適度提高轉(zhuǎn)移支付資金的規(guī)模。既要確保中央政府有能力資助貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，以及這些地區(qū)的各項(xiàng)基本公共服務(wù)達(dá)到基本水平，又要防止規(guī)模過大影響地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。

2.規(guī)范監(jiān)督地方舉債。近年來，地方政府熱衷舉債，由于地方財(cái)政收入不足以平衡財(cái)政支出，地方政府除了通過“自上而下”的方式壓縮本級(jí)公共服務(wù)支出以及“跑部錢進(jìn)”之外，只能利用轄區(qū)內(nèi)資源獲取預(yù)算外收入。規(guī)范地方政府舉債，在于要嚴(yán)控新增地方債務(wù)，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。研究嚴(yán)格控制地方政府新增債務(wù)、強(qiáng)化高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)債務(wù)管理的政策措施；進(jìn)一步完善地方政府債券發(fā)行和償還機(jī)制，規(guī)范地方政府性債務(wù)的舉借方式和使用范圍；研究將債務(wù)收支分類納入預(yù)算管理；嚴(yán)控地方政府舉債和擔(dān)保承諾行為；進(jìn)一步完善地方政府性債務(wù)管理信息系統(tǒng)，動(dòng)態(tài)監(jiān)控地方政府性債務(wù)；進(jìn)一步規(guī)范地方政府融資平臺(tái)公司管理。為保地方財(cái)政的支付力度，在大力增加財(cái)政收入的同時(shí)，也要合理規(guī)范監(jiān)督地方舉債行為，以減少地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與壓力。（作者單位：貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

[1]埃利諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道》，上海三聯(lián)書店，2000年版，第52頁.