張曉云

[摘要]馬克思講“賦稅是政府機(jī)器的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而不是其他任何東西?！蔽覈?guó)稅收收入占國(guó)家財(cái)政收入的90%以上，這些稅款用于國(guó)家各項(xiàng)公共事業(yè)的建設(shè)。若掌握國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈的稅務(wù)機(jī)關(guān)不依法行政，十八屆三中全會(huì)對(duì)政府改革提出的目標(biāo)法治政府就不會(huì)實(shí)現(xiàn) ，因而探索解決稅務(wù)機(jī)關(guān)依法行政中存在的問(wèn)題，是推進(jìn)依法治稅的中心環(huán)節(jié)，是實(shí)現(xiàn)文明稅收的重要標(biāo)志，是實(shí)現(xiàn)法治政府的重要組成部分。

[關(guān)鍵詞]法治政府；政府職能；依法行政；稅務(wù)機(jī)關(guān)

十八屆三中全會(huì)精神要求加快轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。同時(shí)在財(cái)稅改革方面提到要落實(shí)稅負(fù)公平原則，稅收政策要統(tǒng)一于稅收相關(guān)的法律法規(guī)，實(shí)質(zhì)就是通過(guò)依法治稅實(shí)現(xiàn)稅收職能。而依法行政在法治政府的建設(shè)中處于核心地位，稅務(wù)機(jī)關(guān)作為政府的一個(gè)重要職能部門(mén)，依法行政在整個(gè)依法治稅中的地位也十分重要。法治政府，法學(xué)界的共識(shí)是一個(gè)“有限的、開(kāi)放的、誠(chéng)信的、利益中立的、責(zé)任的政府”，最終落腳于服務(wù)于民，即實(shí)現(xiàn)“六型”政府建設(shè)。在十八屆三中全會(huì)這種精神要求下，如何進(jìn)一步推進(jìn)稅務(wù)的依法行政工作，完善服務(wù)職能是稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)思考的問(wèn)題。

一、稅務(wù)機(jī)關(guān)依法行政的重要性

依法行政：指行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定設(shè)立，并依法取得和行使其行政權(quán)力，對(duì)其行政行為的后果承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任的原則。該原則包括三方面：1、合法行政，它要求稅務(wù)機(jī)關(guān)權(quán)力的存在和運(yùn)行都必須依據(jù)法律，而不能與法律發(fā)生抵觸或沖突。這與十八屆三中全會(huì)精神“有限政府”相吻合——權(quán)力來(lái)自法律，依法行使權(quán)力。2、合理行政，它要求行政自由裁量行為必須適當(dāng)、必要，過(guò)罰相當(dāng)。3、責(zé)任行政，是指行政機(jī)關(guān)必須對(duì)自己實(shí)施的行政活動(dòng)承擔(dān)責(zé)任，整個(gè)行政活動(dòng)應(yīng)處于一種負(fù)責(zé)任的狀態(tài)。十八屆三中全會(huì)精神要求對(duì)責(zé)任政府的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不再唯GDP，還考察生態(tài)環(huán)境、政府負(fù)債、安全生產(chǎn)等指標(biāo)。誠(chéng)信政府需要政策穩(wěn)定、適用公平、變更受償。這些要求對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)依法行政起到深層次的理論支撐，為其完善服務(wù)職能拓展更廣闊的視野。

（一）稅務(wù)機(jī)關(guān)依法行政，是依法治稅的核心。所謂依法治稅，作為法治政府的有機(jī)組成部分，是指通過(guò)稅收法制建設(shè)，使征稅主體依法征稅，納稅主體依法納稅，從而達(dá)到稅收法治的狀態(tài)。

1、依法行政是稅收法治的中心環(huán)節(jié)。依法治稅包括稅務(wù)的立法、執(zhí)法、司法以及法律監(jiān)督等在內(nèi)的統(tǒng)一體，稅收行政執(zhí)法是這一體系的中心，任何行政執(zhí)法都必須依法行政，所以依法行政是稅收法治的中心環(huán)節(jié)。2、依法行政是依法納稅的前提。將“征稅主體依法征稅”置于“納稅主體依法納稅”之前，突破了二者的傳統(tǒng)排序，表明了依法治稅的重點(diǎn)在于前者。從法治政府的實(shí)質(zhì)即依法治權(quán)和依法治吏來(lái)看，依法治稅首先也應(yīng)當(dāng)是指“征稅主體必須依法征稅”。3、依法行政是提高服務(wù)效能依法治稅的有效途徑。

（二）稅務(wù)機(jī)關(guān)依法行政是文明稅收的重要標(biāo)志。

易中天講，文明來(lái)自野蠻，文明是對(duì)野蠻的改造，文明就是客客氣氣地收你的錢(qián)。恩格斯講“為了維持國(guó)家這種公共權(quán)力，就需要公民繳納費(fèi)用——捐稅”。公民交了錢(qián)，國(guó)家有了保證機(jī)構(gòu)運(yùn)行的費(fèi)用，就能保護(hù)每一個(gè)納稅人合法經(jīng)營(yíng)不受侵犯，經(jīng)營(yíng)所得收益有安全保障，所以霍爾姆斯說(shuō)：“稅收是我們?yōu)槲拿魃鐣?huì)付出的代價(jià)?！币婪ㄐ姓?，是現(xiàn)代政治文明的重要標(biāo)志。十六大報(bào)告在一系列論述“民享”的基礎(chǔ)上，提出政治文明，其本質(zhì)是一種回歸主體性的文明，其核心意義在于“民治”，就是讓每一個(gè)公民真正成為能夠決定自己命運(yùn)的政治上的主人，擁有參與管理國(guó)家事務(wù)的權(quán)力。2010年溫家寶也提到“要讓人民生活的更加幸福、更有尊嚴(yán)”，整個(gè)社會(huì)的發(fā)展必須以每個(gè)人的發(fā)展為前提，因此“我們要給人的自由和全面發(fā)展創(chuàng)造有利的條件，讓他們的聰明才智競(jìng)相迸發(fā)，這就是我講的尊嚴(yán)的含義”。十八大期間習(xí)近平總書(shū)記講“中國(guó)夢(mèng)是民族的夢(mèng)，歸根到底是每個(gè)中國(guó)人的夢(mèng)?！彼詮恼挝拿餮葸M(jìn)的走向來(lái)看，其特征為：第一，從暴力政治走向協(xié)商政治。現(xiàn)代政治文明注重以協(xié)商政治為導(dǎo)向，通過(guò)談判、妥協(xié)、讓步來(lái)獲得政治問(wèn)題上的共識(shí)和認(rèn)同。第二，從權(quán)力政治走向權(quán)利政治?，F(xiàn)代政治文明以權(quán)利為政治的核心，權(quán)力服從權(quán)利，權(quán)力保障權(quán)利，權(quán)利制約權(quán)力，權(quán)利是權(quán)力的目的。第三，從無(wú)序政治走向有序政治。政治文明的進(jìn)程是要建立一整套保證政治穩(wěn)定的制度規(guī)則和行為規(guī)則，從而使政權(quán)的交替、政策的變革等，都能在一種既定秩序下進(jìn)行。這些政治要求的變化，使得行政工作必須依法行政，因而依法行政是政治文明的標(biāo)志。通過(guò)對(duì)文明、政治文明的認(rèn)識(shí)，可理解文明稅收，是基于依法稅收基礎(chǔ)之上，倡導(dǎo)行政主體以行政相對(duì)人為主體，與行政相對(duì)人的關(guān)系為文明祥和、互愛(ài)互信，共存共榮，是法、理、情三者的統(tǒng)一。稅務(wù)機(jī)關(guān)依法行政是文明稅收的重要標(biāo)志。

（三）稅務(wù)機(jī)關(guān)依法行政是現(xiàn)階段完成好稅收職能的重要保證。

現(xiàn)階段全面深化改革的總目標(biāo)為：完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。治理，是一種綜合性的管理行動(dòng)。從行動(dòng)的向度來(lái)看，它包括自上而下的管理，還包括自下而上的參與；治理意味著社會(huì)的共管共治：政府治理+社會(huì)治理。原來(lái)管理型政府要變?yōu)榉?wù)型政府：1、做好公共性—共管共治，變“管理就是發(fā)布禁令”為“管理就是提供解決方案”，政府管理+社會(huì)管理。2、做好回應(yīng)性—指公共管理人員和管理機(jī)關(guān)必須對(duì)公民的要求做出及時(shí)和負(fù)責(zé)的反應(yīng)，不得無(wú)故拖延或沒(méi)有下文。3、做好自治性—針對(duì)鄉(xiāng)村、社區(qū)街道的自我建設(shè)，幫助這些區(qū)域內(nèi)的公民自我素質(zhì)提高，自身環(huán)境設(shè)施改善形成自我管理高度自治。稅收上的共管共治——案例：2009年西部網(wǎng)報(bào)道，丹鳳縣地稅機(jī)關(guān)因機(jī)構(gòu)撤并，偏遠(yuǎn)地區(qū)志愿者當(dāng)“稅干”案，2014年3月大連向社會(huì)綜合治稅要財(cái)源案，都很好的體現(xiàn)了稅務(wù)機(jī)關(guān)依法行政結(jié)合十八屆三中全會(huì)提出的法治政府和服務(wù)型政府治理理念積極運(yùn)用到稅收工作中，保證稅收任務(wù)的完成。

以上三點(diǎn)說(shuō)明依法行政在稅務(wù)工作中的重要性。就稅務(wù)機(jī)關(guān)而言，近年來(lái)依法行政工作取得了明顯成效，但是也應(yīng)看到，與全面推進(jìn)依法行政的各項(xiàng)要求相比，還存在一定問(wèn)題。

二、稅務(wù)機(jī)關(guān)依法行政工作中存在的主要問(wèn)題

（一）依法行政的觀(guān)念淡薄。1、有的執(zhí)法人員頭腦里“官本位”、“稅老大”意識(shí)還很?chē)?yán)重。2、把依法行政、依法治稅和完成稅收任務(wù)和稅收征管工作對(duì)立起來(lái)，提加強(qiáng)管理就放松完成任務(wù)，提完成任務(wù)放松依法行政。具體表現(xiàn)在：（1）收過(guò)頭稅俗稱(chēng)“寅吃卯糧"。（2）有稅不收。（3）“買(mǎi)稅”。（4）重實(shí)體輕程序。

（二）依法行政的水平和能力不高。1、能夠合法行政，把握不好合理行政。2、對(duì)納稅人權(quán)利缺乏充分尊重。3、缺乏執(zhí)法藝術(shù)。表現(xiàn)為對(duì)法律的掌握和運(yùn)用不夠嫻熟；與當(dāng)事人的溝通能力缺乏；職業(yè)信念不夠堅(jiān)定。

（三）依法行政的剛性能夠不足。1、法律條款操作性不強(qiáng)。2、機(jī)構(gòu)編制和人員結(jié)構(gòu)不合理。推進(jìn)依法行政，必須有專(zhuān)門(mén)執(zhí)行機(jī)構(gòu)和人員，但目前我省基層稅務(wù)機(jī)關(guān)尚無(wú)專(zhuān)門(mén)法制工作機(jī)構(gòu)編制。再者，人員結(jié)構(gòu)配置也存在不合理的地方。（1）從事依法行政工作的人員不足，難以有效開(kāi)展工作；（2）從事法制工作的人員在法學(xué)理論、法律理念和法律知識(shí)等方面還不能完全適應(yīng)依法行政的要求；（3）人員變動(dòng)頻繁，工作銜接難以承上啟下，導(dǎo)致工作出現(xiàn)“斷流”。3、稅收?qǐng)?zhí)法人員缺乏法律信仰。（1）政治心理大過(guò)執(zhí)法心理。（2）執(zhí)法意志不堅(jiān)定，“靈活性”代替原則性。

（四）依法行政的監(jiān)督乏力。1、監(jiān)督形式不健全。忽視事前、事中監(jiān)督，重內(nèi)部輕外部監(jiān)督。2、監(jiān)督力度不到位，致使過(guò)錯(cuò)追究難以嚴(yán)格執(zhí)行到位。（1）“做多錯(cuò)多追究多”的風(fēng)險(xiǎn)未解決。（2）執(zhí)法資格與責(zé)任追究不相配套。（3）解決問(wèn)題不到位。

三、稅務(wù)機(jī)關(guān)提高依法行政能力的主要策略

稅務(wù)機(jī)關(guān)的相關(guān)權(quán)利主要有兩類(lèi)，行政執(zhí)法權(quán)，行政管理權(quán)。法治的核心在于治權(quán)和治官，所以改變執(zhí)法人員的執(zhí)法理念，從主觀(guān)上自我解決遵從法律信仰來(lái)依法行政是首要策略。當(dāng)執(zhí)法人員自身做不到或做不好依法行政，對(duì)權(quán)力的監(jiān)督是從客觀(guān)機(jī)制上防止權(quán)力濫用，懲處措施使其不得不提高依法行政能力。

（一）樹(shù)立正確的依法行政觀(guān)念。稅收?qǐng)?zhí)法人員要樹(shù)立七種觀(guān)念：一是樹(shù)立責(zé)任本位觀(guān)，要由傳統(tǒng)的權(quán)力本位向責(zé)任本位轉(zhuǎn)變。二是樹(shù)立正確的收入觀(guān)，有稅不收或收過(guò)頭稅都是違反了稅收法治原則。三是樹(shù)立正確的服務(wù)觀(guān)，在執(zhí)法中服務(wù)好，在服務(wù)中執(zhí)好法。四是樹(shù)立正確的稅收成本觀(guān)。注重科學(xué)管稅注意節(jié)約征稅成本和納稅成本。五是樹(shù)立正確的誠(chéng)信觀(guān)，及時(shí)、準(zhǔn)確、全面、真實(shí)地公布稅收信息。六是樹(shù)立合理行政觀(guān)，對(duì)有多種方式能達(dá)到行政目的的，應(yīng)采取對(duì)納稅人權(quán)益損害最小的方式。七是樹(shù)立程序合法觀(guān)。

（二）加強(qiáng)對(duì)稅務(wù)干部的執(zhí)法能理的培養(yǎng)。具有一支年輕化、知識(shí)化和專(zhuān)業(yè)化的隊(duì)伍，是當(dāng)前依法行政工作的重要條件。1、嚴(yán)把“入口關(guān)”，對(duì)新錄公務(wù)員，要堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行崗前培訓(xùn)。2、從稅務(wù)工作長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，將基礎(chǔ)條件較好的年輕稅務(wù)干部送高校進(jìn)行培訓(xùn)。3、各地區(qū)稅務(wù)干部對(duì)稅務(wù)執(zhí)法工作開(kāi)展技能競(jìng)賽。4、繼續(xù)組織好“三師”培訓(xùn)考試。5、完善稅務(wù)執(zhí)法考核體系。

（三）優(yōu)化執(zhí)法環(huán)境。1、完善法律制度、執(zhí)法機(jī)構(gòu)，在原有法律法規(guī)政策的基礎(chǔ)上，盡力結(jié)合地方出臺(tái)辦法，便于操作。2、建立誠(chéng)信機(jī)制，構(gòu)建誠(chéng)信納稅信用體系，為廣大納稅人創(chuàng)造一個(gè)有利健康發(fā)展和誠(chéng)信納稅的良好環(huán)境。3、加強(qiáng)稅務(wù)宣傳工作。

（四）強(qiáng)化稅收?qǐng)?zhí)法監(jiān)督。沒(méi)有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，因此，執(zhí)法監(jiān)督是執(zhí)法合法性、公正性、合理性的重要保證。1、內(nèi)部監(jiān)督：（1）嚴(yán)格按照征、管、查、復(fù)議四分離和稽查內(nèi)部四分離的要求，深化征管改革。（2）建立健全嚴(yán)密的內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。法規(guī)部門(mén)、稅務(wù)紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)和執(zhí)法監(jiān)督部門(mén)要介入稅務(wù)行政執(zhí)法行為的事前、事中、事后，全程監(jiān)督整個(gè)行政行為，防患于未然。2、外部監(jiān)督：（1）開(kāi)展稅務(wù)執(zhí)法監(jiān)督員定期評(píng)議工作，接受社會(huì)、新聞?shì)浾摫O(jiān)督。（2）加強(qiáng)“兩權(quán)”監(jiān)督。如人大監(jiān)督和政協(xié)民主監(jiān)督等，高度重視人大建議和政協(xié)提案的辦理工作；自覺(jué)接受人民法院依照行政訴訟法的規(guī)定所實(shí)施的監(jiān)督；認(rèn)真配合監(jiān)察、審計(jì)、檢察等專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)關(guān)的工作，積極落實(shí)監(jiān)督?jīng)Q定。3、內(nèi)外監(jiān)督共同需要的措施：（1）利用現(xiàn)代科技加強(qiáng)稅務(wù)信息公開(kāi)化建設(shè)。（2）落實(shí)責(zé)任制。對(duì)納稅人建立維權(quán)中心，實(shí)現(xiàn)法律救濟(jì)常態(tài)化；對(duì)稅務(wù)人嚴(yán)格執(zhí)行過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制，不得以經(jīng)濟(jì)懲戒代替行政處理。

結(jié)語(yǔ)

依法征稅是每一位稅收人應(yīng)具備的基本素質(zhì)，是實(shí)現(xiàn)新形勢(shì)下征管雙方和諧關(guān)系、完成稅收職能的必然要求，是十八屆三中全會(huì)對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變切實(shí)有效的落實(shí)。稅務(wù)機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員要心懷依法征稅之心，愁興業(yè)報(bào)國(guó)之志，圓富民強(qiáng)國(guó)之夢(mèng)。

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