[摘要]長期以來，在我國政策執(zhí)行過程中似乎都無法避免一個現(xiàn)象，地方政府對中央政府的政策，向下傳達(dá)的層級越多，政策偏離的越嚴(yán)重，最終，當(dāng)政策執(zhí)行時，初始的政策目標(biāo)已扭曲，政策執(zhí)行的效果也就與決策層起初預(yù)想的相差甚遠(yuǎn)了。本文試圖從中央政府與地方政府之間的政策執(zhí)行溝通模式的角度來分析這一現(xiàn)象產(chǎn)生的原因并運(yùn)用府際間溝通模式理論，以房地產(chǎn)調(diào)控政策為案例載體進(jìn)行初步的探析。

[關(guān)鍵詞]政策執(zhí)行；執(zhí)行偏差；府際溝通

一、引言

（一）概念界定

政策執(zhí)行是把政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實的過程，是政策過程中最重要的環(huán)節(jié)之一。臺灣學(xué)者朱志宏認(rèn)為，公共政策能否正確的執(zhí)行，主要取決于四個主要的條件：一是溝通、二是資源、三是執(zhí)行者的態(tài)度、四是官僚機(jī)構(gòu)。因此，在政策執(zhí)行中，實現(xiàn)有效的溝通與協(xié)調(diào)就顯得十分必要且有意義。1?

府際間的溝通主要是指上下級行政組織尤其是中央政府和地方政府之間憑借一定的媒介和通道傳遞思想、情報信息、觀點(diǎn)、情感，以期達(dá)到相互了解、支持與合作，謀求行政體系有序運(yùn)轉(zhuǎn)的一種管理行為或過程。它是政策執(zhí)行的血液，在政策執(zhí)行過程之中起著重要的作用，也是影響政策執(zhí)行效果的重要因素之一。

（二）我國府際間溝通現(xiàn)狀

近年來，隨著我國行政體制改革的推進(jìn)，府際間溝通協(xié)調(diào)的重要性得到廣泛的重視，起初的行政溝通手段落后、效率低下的狀況有了初步的改善。但由于歷史、體制等諸多方面的因素的影響，政策執(zhí)行溝通過程中還存在諸多問題，從而產(chǎn)生政策執(zhí)行偏差，進(jìn)而影響公共政策質(zhì)量。究其原因，是多方面的。愛德華在《執(zhí)行公共政策》一書中，認(rèn)為溝通、資源、執(zhí)行者偏好、官僚組織結(jié)構(gòu)四項主要因素的互動關(guān)系，直接或間接地影響了政策的執(zhí)行狀況。從我國目前的情況來看，中央政府頒布出的政策、指示在傳達(dá)會給地方政府的過程中，可能會不斷地被修改，最后與決策者的初衷相差甚遠(yuǎn)，甚至南轅北轍。如果我們將中央政府視為政策決策者，那么決策者如能將政策內(nèi)容及執(zhí)行方法清晰地傳達(dá)給下級政府及其政策執(zhí)行人員，則能夠以整齊劃一的步伐，促進(jìn)政策執(zhí)行的順利進(jìn)行。但是，現(xiàn)實情況卻是，政府所制定的政策不能通過溝通傳達(dá)給政策執(zhí)行者，政策職能停留在意識層面，而無法發(fā)揮解決社會問題的作用。而政策執(zhí)行者對政策的認(rèn)可程度和政策的執(zhí)行效果，也大多取決于政策制定者對政策的表達(dá)和解釋以及執(zhí)行者對政策的理解。因而雙方的溝通渠道能否暢通和有效就十分重要了。2?

二、府際間溝通模式理論框架分析

日常工作中的政策執(zhí)行構(gòu)成了國家正常運(yùn)行的微觀基礎(chǔ)，但是有關(guān)府際間有效溝通的理論分析模式的蒼白無力卻在很大程度上限制了政策的高效、完善的執(zhí)行。西方公共政策學(xué)者從不同理論角度研究影響政策執(zhí)行的因素，形成了各種不同的政策執(zhí)行模型。

（一）高金的府際間政策執(zhí)行溝通模式

1、麥爾科姆·L·高金在其出版的《政策執(zhí)行理論與實務(wù)：邁向第三代政策執(zhí)行模型》一書中，將政策執(zhí)行視為一種復(fù)雜繁瑣的的過程，認(rèn)為政策執(zhí)行是一系列發(fā)生于不同時間與空間的政治與行政的過程。因此，他主張政策執(zhí)行研究不應(yīng)忽視各種層次中執(zhí)行動態(tài)面的探討，其所提出的“府際間政策執(zhí)行溝通模型”即著重于探討政策執(zhí)行的動態(tài)過程。

如果結(jié)合我國的行政體制來進(jìn)一步的剖析這一模型我們可以看出，

第一：在“府際間政策執(zhí)行溝通模型”中，政策執(zhí)行的影響因素依據(jù)其獨(dú)立性分為三類。獨(dú)立的自變量包括中央政府的誘導(dǎo)和約束、地方政府的誘導(dǎo)和約束，這兩者都是事先存在的。中央政府作出決定啟動了政策執(zhí)行過程，而這一決定在傳達(dá)的過程中通過內(nèi)容和形式會在不同程度上會約束政策執(zhí)行人員的選擇和行為。而地方政府回應(yīng)中央政府強(qiáng)加的誘導(dǎo)和約束的方式是不同的，這取決于地方政府偏好的性質(zhì)和強(qiáng)度以及地方政府行為的能力。

第二：該模型中間變量是由中央政府決策與地方政府決策共同影響的，地方政府能力與地方政府輸出的決定是兩個重要的中間變量，而因變量則受其影響，也即地方政府政策執(zhí)行深受地方政府的能力與輸出的影響，

第三：地方政府政策執(zhí)行情況又將反饋回中央政府作為其誘導(dǎo)和約束因素。這一模型分析的重點(diǎn)在于府際間關(guān)系對政策執(zhí)行的影響，突出強(qiáng)調(diào)了地方政府的相對獨(dú)立性，體現(xiàn)了一種綜合的看法。

第四：我們在進(jìn)行政策分析中容易忽視影響因素之間的相互影響，而該模型區(qū)分了這一點(diǎn)，所以正因如此，該模型的提出意義重大。在高金之后，他的追隨者們豐富與發(fā)展了“府際間政策執(zhí)行溝通模型”的內(nèi)容。運(yùn)用其代表人物施柏莉的觀點(diǎn)結(jié)合我國行政體制來看：政策是否能夠有效執(zhí)行，在于建立正面的府際間運(yùn)作關(guān)系。3

（二）范·米特與范·霍恩的政策執(zhí)行系統(tǒng)模型

除了高金的“府際間政策執(zhí)行溝通模式”，范·米特與范·霍恩的政策執(zhí)行系統(tǒng)模型同樣也將組織間溝通視為影響政策執(zhí)行效果的主要因素之一。在其代表作《政策執(zhí)行過程：一個概念的架構(gòu)》一文中提出，在政策執(zhí)行過程中存在六大影響因素，它們分別是：政策目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)、政策資源、組織間的溝通與強(qiáng)制行為、執(zhí)行機(jī)構(gòu)的特性、政治經(jīng)濟(jì)與社會環(huán)境、執(zhí)行者偏好。其中的組織間的溝通與強(qiáng)制行為的因素是指政策的有效執(zhí)行需要執(zhí)行機(jī)構(gòu)與人員通過各種溝通方式，明確政策的目標(biāo)、評估的標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行的技術(shù)與程序等。

該模型的貢獻(xiàn)在于找出了若干有價值的因素，建立了政策與實施之間的關(guān)系，而且也說明了各變量之間的關(guān)系。在關(guān)于府際間溝通與政策執(zhí)行的關(guān)系中，政府政策實施模型給我們這樣的啟發(fā)：政策實施的成功與否，部分取決于實施機(jī)構(gòu)的有效溝通。假如在實施中出現(xiàn)了溝通方面的問題，可以從政策的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)、組織溝通與實施活動、執(zhí)行機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)以及執(zhí)行者的意向此四者的互動關(guān)系中找到解決問題的方法。由于實施人員在實施政策過程中可能會不同程度的對公共政策的拒絕實施，拒絕的理由不外乎認(rèn)為政策違背了他們個人的價值觀念、自我利益、組織認(rèn)同感或習(xí)慣的人際關(guān)系。除以上涉及的兩個政策執(zhí)行模型，麥克拉夫林的政策執(zhí)行互適模型、雷恩和拉賓諾維茨的政策執(zhí)行循環(huán)模型、薩巴蒂爾和馬茲曼尼安的政策執(zhí)行綜合模型也都涉及到了政策執(zhí)行過程中溝通的重要性和影響力的研究。

綜合高金、史密斯、范·米特等人的理論，中央政府與地方政府間的有效溝通與及時反饋對政策執(zhí)行的效果起著至關(guān)重要的作用。在實際操作過程中，中央政府著眼于整體，很難顧及到所有目標(biāo)群體的利益；而地方政府與中央政府存在上下級的絕對領(lǐng)導(dǎo)與服從關(guān)系，導(dǎo)致層級之間缺乏相互對話性質(zhì)的溝通，下級的執(zhí)行信息很難真實的反饋給上級，從而導(dǎo)致政策執(zhí)行過程中偏差的產(chǎn)生，導(dǎo)致政策執(zhí)行脫離了決策者的初衷。

三、以房控政策中的府際溝通問題為例的案例研究

眾所周知，最近幾年房價問題不僅受到了廣大民眾的廣泛關(guān)注，也引來了各路專家的激烈爭論。為遏制房價過快增長，中央一再出臺相關(guān)政策，試圖以此整頓和規(guī)范混亂的房產(chǎn)市場。然而，政策一到地方就阻力重重，難以得到有效執(zhí)行。這里面固然有集權(quán)與分權(quán)的博弈、地方政府債務(wù)問題導(dǎo)致的尋租行為等原因，但是，我們應(yīng)該看到，上下府際之間的政策執(zhí)行溝通不善向來都是導(dǎo)致房產(chǎn)行業(yè)高燒不退的不可忽視的原因。

（一）房控政策執(zhí)行中獨(dú)立自變量原因分析

中央政府密集出臺一系列房調(diào)控政策，但是房價仍高燒不退，這其中有一個重要原因是得到廣泛認(rèn)可的：中央政府與地方政府關(guān)于政策執(zhí)行沒有達(dá)成一致，出現(xiàn)了政策執(zhí)行的偏差，導(dǎo)致中央政府出臺的房地產(chǎn)政策沒有得到完善的執(zhí)行。高金的“府際間政策執(zhí)行溝通模型”中體現(xiàn)了政策執(zhí)行的影響因素依據(jù)其獨(dú)立性分為三類。獨(dú)立的自變量包括地方政府的約束和誘導(dǎo)。面對房產(chǎn)政策時，地方政府面對的則是出于自身財政約束與政府官員自身利益的誘導(dǎo)：

1、財政約束

首先，地方政府的財政收支存在廣泛的不平衡。我國當(dāng)前實行的是中央政府與地方政府在區(qū)分事權(quán)的基礎(chǔ)上區(qū)分了的財權(quán)，財政收入的大部分集中在中央，地方政府的財政主要靠中央財政的支出，簡言之就是分稅制。但支出方面，地方財政又承擔(dān)了大部分的支出責(zé)任，嚴(yán)格限制各種規(guī)費(fèi)收入的政策，也讓本已不堪重負(fù)的地方財政各種非預(yù)算外資金收入大幅減少。同時，地方政府又承擔(dān)著執(zhí)行中央政府政策的責(zé)任，這給地方政府的財政造成巨大壓力。

2、利益誘導(dǎo)：

與中央政府相比，地方政府的人員素質(zhì)、政治思想覺悟、大局觀念等較低。房價的快速上漲拉動地價的上漲，對地方政府來說，無疑是一個巨大的利益誘惑。其次，受制于我國目前實行的干部任免考核機(jī)制，地方GDP、地方財政收入對國家的貢獻(xiàn)大小等指標(biāo)在一定程度上決定了地方“一把手”的升遷與否。綜合這些利益誘導(dǎo)的因素，導(dǎo)致了地方政府人員尋租行為的產(chǎn)生，甚至導(dǎo)致官商勾結(jié)，從而導(dǎo)致房價難以得到有效控制。

（二）房控政策執(zhí)行中因變量原因分析

在府際間的溝通過程中，地方政府的反饋是重要的中間變量，因變量則受其影響。當(dāng)政策執(zhí)行成為一種單方面的指令行為，那么完成執(zhí)行也就成了一種任務(wù)式的應(yīng)付。當(dāng)每一個層級都這樣想、這樣做的時候，整體執(zhí)行的效果也就可想而知。在貫徹執(zhí)行房產(chǎn)政策的過程中，政府通過行政手段試圖改變完善反饋過程。如果根據(jù)高金的“府際間政策執(zhí)行溝通模式框架圖”來分析的話，中央政府頒布的房產(chǎn)政策溝通模型如下圖所示：

目前，如果就貨幣政策和房產(chǎn)政策上做出調(diào)整，對地方政府的財政壓力來說，作用不大。如果采取強(qiáng)制性措施讓地方政府執(zhí)行中央的政策，很可能造成地方政府的消極對待，地方政府作為是房市利益的受益方，同時也是具體宏觀政策落實人，責(zé)任重大，因此從制度有效性的觀點(diǎn)看，要使房產(chǎn)政策真正的得到落實，就需要有能擺脫利益影響、獨(dú)立于利益之外的監(jiān)督機(jī)制。綜上所述，基于地方政府在貫徹實施房產(chǎn)政策中的重要作用以及存在的府際間溝通不良的局面，也許建立良好的溝通機(jī)制就是房產(chǎn)政策得到真正落實的關(guān)鍵之處。否則，相關(guān)的房市調(diào)控政策也許在執(zhí)行過程中淪為紙上談兵。

四、保證府際間良好溝通的政策建議

無論是中央政府還是地方政府，在政策制定與政策執(zhí)行的過程中都離不開良好的溝通。快速有效的溝通可以保證政策完整及時的執(zhí)行，反之，緩慢失效的溝通往往產(chǎn)生政策執(zhí)行偏差。基于此，各級政府要認(rèn)識到溝通的重要性。府際間必須就此達(dá)成共識。

（一）精簡組織層級以增加溝通的效率

精簡組織的層級，可以加快信息交流速度、增加同級溝通的次數(shù)、提高政策執(zhí)行的效率。在決策執(zhí)行過程中，政策從中央政府向地方政府傳達(dá)的過程中有時無法避免的存在偏差，這就帶來政策調(diào)整的問題，這時候需要政策的參與者也就是中央政府與地方政府的參與，增加溝通以解決諸多問題。

（二）重視政策的科學(xué)性

政策制定與政策執(zhí)行中保持科學(xué)性要求中央政府與地方政府都要客觀、科學(xué)的對待政策。眾所周知，不管什么政策，制定者都是人，無法避免局限性的存在。因而在政策制定過程中，需要充分周全的考慮到政策相關(guān)者的利益，科學(xué)開放的把握政策。

（三）政策制定者與政策目標(biāo)群體之間保持良好的溝通

可以說如果能夠和目標(biāo)群體之間得到良好的溝通，政策的執(zhí)行任務(wù)就完成了一半。具體的來說，中央政府要要充分重視與目標(biāo)群體的溝通，重視他們的需求，以平等的姿態(tài)公正、客觀地去分析其在政策執(zhí)行過程中遇到的困難。在準(zhǔn)備階段，中央政府應(yīng)該通過各種方式告知目標(biāo)群體希望了解的東西，地方政府坦誠、公正地與他們一起 解決社會問題，這些溝通有利于雙方相互理解，減少溝通的阻力從而引動政策高效、徹底的執(zhí)行。

注釋

1張駿生主編.公共政策的有效執(zhí)行.清華大學(xué)出版社，2006年12月

2張駿生主編.公共政策的有效執(zhí)行.清華大學(xué)出版社，2006年12月.

3徐家良主編.公共政策分析引論.北京師范大學(xué)出版社，2009.01.

參考文獻(xiàn)

[1]張駿生主編.公共政策的有效執(zhí)行[M].北京：清華大學(xué)出版社，2006，12.

[2]徐家良主編.公共政策分析引論[M].北京：北京師范大學(xué)出版社，2009.01.

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作者簡介

付小飛，貴州大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)2012級碩士研究生，研究方向：公共組織與公共經(jīng)濟(jì)。