彭敏

[摘要]行業(yè)協(xié)會(huì)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)存在制度層面和實(shí)際運(yùn)行的脫節(jié)，三個(gè)組織的權(quán)力層級(jí)正好是倒置的，在制度層面，會(huì)員大會(huì)處于頂層，在實(shí)際運(yùn)行中，秘書處處于頂層。對實(shí)際運(yùn)作層面的分析，我們可以總結(jié)出會(huì)員大會(huì)虛設(shè)、理事會(huì)弱化和秘書處強(qiáng)權(quán)三個(gè)主要問題，其中理事會(huì)弱化體現(xiàn)在任命制對治理結(jié)構(gòu)具有重大影響、集權(quán)式管理、未形成有效協(xié)調(diào)機(jī)制和內(nèi)部監(jiān)督虛設(shè)四個(gè)方面。針對存在的問題，提出了完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的途徑，構(gòu)建以理事會(huì)為中心的內(nèi)部治理機(jī)制，重置三個(gè)組織的權(quán)力層級(jí)，以改善存在的問題。

[關(guān)鍵詞]內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)；問題分析；解決途徑

由于我國多次的行政機(jī)構(gòu)改革，產(chǎn)生了許多由國家機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)型而來的行業(yè)協(xié)會(huì)，這些行業(yè)協(xié)會(huì)作為社會(huì)團(tuán)體中的一種組織結(jié)構(gòu)，存在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)存在制度層面和實(shí)際運(yùn)行的脫節(jié)，三個(gè)組織的權(quán)力層級(jí)正好是倒置的，在制度層面，會(huì)員大會(huì)處于頂層，在實(shí)際運(yùn)行中，秘書處處于頂層。

通過上表，我們可以總結(jié)出C行業(yè)協(xié)會(huì)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)運(yùn)行中存在三個(gè)主要問題，而這些問題同樣存在于多數(shù)的轉(zhuǎn)型而來的行業(yè)協(xié)會(huì)中，極具普遍意義。

一、會(huì)員大會(huì)虛設(shè)。

之所以說會(huì)員大會(huì)虛設(shè)，是由于在實(shí)際上C行業(yè)協(xié)會(huì)的會(huì)員大會(huì)在第一屆成立后再?zèng)]有召開過，僅僅是在章程上用最高權(quán)力機(jī)構(gòu)這樣的描述來表示其存在。會(huì)員大會(huì)的職權(quán)已經(jīng)全部由理事會(huì)和秘書處兩個(gè)組織所取代。

二、理事會(huì)弱化。理事會(huì)弱化體現(xiàn)在四個(gè)方面，包括：

1、任命制對治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的重大影響

任命制導(dǎo)致了理事會(huì)選舉的形式化，使行業(yè)協(xié)會(huì)喪失了對本組織人事的任免權(quán)，在一定程度上導(dǎo)致了行業(yè)協(xié)會(huì)的效率低下。任命制帶來的另一個(gè)重要影響就是密切了行業(yè)協(xié)會(huì)和政府之間的關(guān)系，也就是說使行業(yè)協(xié)會(huì)具有了政府背景，有了隸屬關(guān)系。

2、集權(quán)式管理

集權(quán)式管理是體現(xiàn)在C行業(yè)協(xié)會(huì)的實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)層控制了整個(gè)決策過程，理事會(huì)成員對于決議事項(xiàng)采取默許態(tài)度。因此在決策機(jī)制上，導(dǎo)致了理事會(huì)的形式化和實(shí)質(zhì)性的強(qiáng)權(quán)化管理。

3、未形成有效協(xié)調(diào)機(jī)制

之所以說行業(yè)協(xié)會(huì)未形成有效協(xié)調(diào)機(jī)制，是因?yàn)閺慕M織內(nèi)部看理事會(huì)議召開的周期過長，理事會(huì)成員面對面的機(jī)會(huì)很少，而且從理事會(huì)內(nèi)部的協(xié)調(diào)過程看，簡單操作，所有需要協(xié)調(diào)的事項(xiàng)在會(huì)前取得了一致，在會(huì)上僅僅是表決而已，理事會(huì)內(nèi)部真正時(shí)常進(jìn)行溝通的是理事長和秘書長。

4、內(nèi)部監(jiān)督虛設(shè)

內(nèi)部監(jiān)督虛設(shè)是由于內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制極為弱化，因?yàn)橄嚓P(guān)規(guī)定所起的引導(dǎo)作用，行業(yè)協(xié)會(huì)中普遍沒有設(shè)置監(jiān)事會(huì)這樣的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，也沒有英美法系國家的獨(dú)立董事，而是由理事會(huì)行使監(jiān)督職責(zé)。但名義上的理事會(huì)召開的不確定性、其成員的放任性、決策的形式性，最終導(dǎo)致了監(jiān)督機(jī)制的無效性，實(shí)際掌權(quán)的理事會(huì)對自身的監(jiān)督是無效的監(jiān)督。

三、秘書處強(qiáng)權(quán)。

在行業(yè)協(xié)會(huì)理事會(huì)中起決定性作用的是行業(yè)協(xié)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)層，而非理事會(huì)這一機(jī)構(gòu)。這主要是由于行業(yè)協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)層和理事會(huì)成員雙方對于自身地位的認(rèn)識(shí)并認(rèn)可造成的，理事會(huì)成員并不認(rèn)為其自身是行業(yè)協(xié)會(huì)管理層的一份子，而自認(rèn)為是被管理者，行業(yè)協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)層認(rèn)為所有會(huì)員單位都是其提供服務(wù)的對象，即便是理事會(huì)成員也不例外。C行業(yè)協(xié)會(huì)秘書處某部門負(fù)責(zé)人的一句戲言映證了其對自身地位認(rèn)識(shí)：“在領(lǐng)導(dǎo)面前是專家，在專家面前是領(lǐng)導(dǎo)”。這一認(rèn)識(shí)不僅得到了理事會(huì)成員的認(rèn)可，在其他會(huì)員單位或非會(huì)員單位中，也達(dá)成了如此的共識(shí)，而這一共識(shí)的來源則是行業(yè)協(xié)會(huì)與政府機(jī)構(gòu)的密切關(guān)聯(lián)，其初期掛靠單位時(shí)的領(lǐng)導(dǎo)人，一般皆有主管單位的有關(guān)部門官員直接擔(dān)任自不待說，即便之后取得社團(tuán)法人資格后，其領(lǐng)導(dǎo)人的產(chǎn)生也基本由主管單位領(lǐng)導(dǎo)說了算，大都安排那些離退休的或機(jī)構(gòu)改革分流出來的干部走馬上任。[1]

從會(huì)員單位的角度來看，很多企業(yè)非?？粗匦袠I(yè)協(xié)會(huì)政府方面的背景，他們把協(xié)會(huì)秘書處作為與政府聯(lián)系的紐帶，只有背景強(qiáng)大的協(xié)會(huì)對他們而言才有巨大的價(jià)值。

從政府機(jī)構(gòu)的角度來看，行業(yè)協(xié)會(huì)和企業(yè)的密切關(guān)系，對企業(yè)和行業(yè)的熟知程度，對業(yè)內(nèi)數(shù)據(jù)的掌握程度都是其所需要的。

由此可以看出，不論是從會(huì)員角度、理事會(huì)成員角度，還是從政府角度，所達(dá)成的共識(shí)是秘書處已經(jīng)取代了理事會(huì)的地位，成為強(qiáng)權(quán)者，也就是實(shí)際的行業(yè)協(xié)會(huì)的代表。

對一個(gè)非營利組織的治理來說最重要的是，須考慮該組織在社會(huì)中行使職能和運(yùn)作的有效性。[2]非營利組織的有效治理依托于合理的組織結(jié)構(gòu)和決策機(jī)制的設(shè)立。一個(gè)非營利組織如要治理得好，應(yīng)在非營利組織內(nèi)建立和維持適當(dāng)?shù)闹卫斫Y(jié)構(gòu)與決策程序。非營利組織應(yīng)根據(jù)實(shí)現(xiàn)自己使命需要去設(shè)置組織機(jī)制，如確立組織內(nèi)的選舉程序，確立理事會(huì)的組成和運(yùn)作程序等。[3]針對以上存在的問題，借鑒國外行業(yè)的經(jīng)驗(yàn)，我認(rèn)為完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的途徑應(yīng)包括如下內(nèi)容。

一、實(shí)現(xiàn)理事會(huì)治理機(jī)制

從中國非營利組織的發(fā)展方向看，逐步在實(shí)質(zhì)上采用和健全理事會(huì)治理機(jī)制勢在必行。這是保障中國非營利組織健康發(fā)展并逐步成長為一個(gè)正常的獨(dú)立的社會(huì)部門的必要條件。[4]這一治理機(jī)制同樣適用于行業(yè)協(xié)會(huì)，恢復(fù)理事會(huì)的應(yīng)有地位，使其發(fā)展的更為健全。

要成為一個(gè)健全的理事會(huì)，必須解決任命制的巨大影響，如果行業(yè)協(xié)會(huì)仍維持業(yè)務(wù)主管單位任命的方式，則無法實(shí)現(xiàn)理事會(huì)成員對行業(yè)協(xié)會(huì)的熱衷，亦無法實(shí)現(xiàn)理事會(huì)的職能，因?yàn)槿蚊念I(lǐng)導(dǎo)和一般理事會(huì)成員所處的地位本就不平等。綜觀一些先進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)，可以看到，他們具有如下共同的特征：健全的民主組織制度、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牟季纸Y(jié)構(gòu)、有效的機(jī)制運(yùn)行、政府的支持、經(jīng)濟(jì)來源的穩(wěn)定和人才制度的完善。[5]

董事會(huì)（理事會(huì)）成員應(yīng)以“組織之名”為最終責(zé)任，致力于公益服務(wù)，履行義務(wù)，并向所有的組織支持者負(fù)責(zé)。[6]在決策上也應(yīng)以組織之名，發(fā)揮集體智慧，改變集權(quán)制管理方式，借鑒民主集中制的做法，則能兼顧民主和效率。強(qiáng)大的理事會(huì)治理并非意味著對內(nèi)和對外協(xié)調(diào)機(jī)制的削弱，相反，而是要建立更加密切的協(xié)調(diào)機(jī)制，一個(gè)成功運(yùn)作的董事會(huì)（理事會(huì)）是一個(gè)為組織利益而運(yùn)作的董事會(huì)（理事會(huì)）。如果董事會(huì)（理事會(huì)）能獲得充分的信息和激勵(lì)，它確實(shí)會(huì)如此。[7]也只有這樣，理事會(huì)才能充分發(fā)揮監(jiān)督作用。為了實(shí)現(xiàn)以上的改變，更改理事會(huì)召開頻率和規(guī)模是最為現(xiàn)實(shí)的途徑，對C行業(yè)協(xié)會(huì)而言，并非所有的理事會(huì)成員都參加會(huì)議就能實(shí)現(xiàn)理事會(huì)職權(quán)，成為健全的理事會(huì)，不僅不能如此，如此的期許正是障礙，以副理事長級(jí)別的單位為決策團(tuán)體，大量增加會(huì)議頻率才能從根本上解決問題。只有這樣，行業(yè)協(xié)會(huì)的理事會(huì)成員才能體會(huì)到“霍桑效應(yīng)”——變化其樂無窮，關(guān)注令人滿足！[8]

二、秘書處發(fā)揮執(zhí)行功能

在很多組織中的實(shí)際運(yùn)行中，理事長充當(dāng)?shù)氖抢硎麻L兼執(zhí)行長的角色，而正式制度規(guī)定的執(zhí)行長（秘書長）則成為副執(zhí)行長或更低層次的執(zhí)行人員。在這種運(yùn)行模式下，理事會(huì)與執(zhí)行層之間的委托-代理問題就不存在了，因?yàn)槔硎聲?huì)本身就是執(zhí)行層，理事長同時(shí)也是執(zhí)行長，戰(zhàn)略制定者也是執(zhí)行和實(shí)施者。[9]而在C行業(yè)協(xié)會(huì)恰恰相反，秘書長不僅僅是執(zhí)行者，更多時(shí)候也充當(dāng)了決策者的角色，使秘書處的功能不僅僅限于執(zhí)行層面，恰是這點(diǎn)限制了理事會(huì)決策功能的發(fā)揮。

理事會(huì)職能的加強(qiáng)，同時(shí)就意味著秘書處職能的削弱，從大體上看，取消秘書處在決策層面的職能，強(qiáng)化其在執(zhí)行上的功能，通過功能上的轉(zhuǎn)變，從而改變會(huì)員對秘書處地位的看法，使其回歸到理事會(huì)下屬，從屬于理事會(huì)。這一轉(zhuǎn)變的根本在于秘書處運(yùn)作資金來源的改變，當(dāng)秘書處不再需要為“生存”從多方籌措資金，會(huì)費(fèi)成為秘書處運(yùn)作的主要來源或唯一來源，足以支撐其正常運(yùn)作并為會(huì)員提供各項(xiàng)服務(wù)內(nèi)容時(shí)，秘書處就脫離了獨(dú)立運(yùn)作的狀態(tài)，在經(jīng)濟(jì)上與會(huì)員的關(guān)系則更為緊密，這樣會(huì)員的地位則會(huì)相應(yīng)提升，同樣，理事會(huì)成員作為會(huì)費(fèi)的重要提供者，所表達(dá)的意愿就更受重視，也更易于表達(dá)意愿，這樣的話秘書處則回歸了公益性、服務(wù)性的角色。

三、發(fā)揮會(huì)員大會(huì)的實(shí)際作用

協(xié)會(huì)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)充分體現(xiàn)民主，這是防止協(xié)會(huì)偏離辦會(huì)宗旨的主要機(jī)制。各國有關(guān)協(xié)會(huì)的立法都貫徹一個(gè)原則，協(xié)會(huì)是公民民主自治組織，協(xié)會(huì)管理的主要依據(jù)就是成員共同達(dá)成的契約—協(xié)會(huì)章程，而政府無須對協(xié)會(huì)目的、結(jié)構(gòu)設(shè)置、財(cái)產(chǎn)處置、會(huì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，而是明確規(guī)定會(huì)員代表大會(huì)作為協(xié)會(huì)最高權(quán)力機(jī)關(guān)的地位及其權(quán)限，即協(xié)會(huì)必須依據(jù)會(huì)員大會(huì)或會(huì)員代表會(huì)議通過的協(xié)會(huì)章程辦事，董事會(huì)或主席團(tuán)只是受會(huì)員委托，不能超越權(quán)限或違反民主多數(shù)議決的原則。[10]

但是對于會(huì)員大會(huì)來說，目前所具有的僅僅是書面規(guī)定的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)這一地位，在日常中，并沒有發(fā)揮出最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的作用，僅是虛設(shè)的架構(gòu)。無論從行業(yè)協(xié)會(huì)內(nèi)部的運(yùn)作還是從行業(yè)協(xié)會(huì)外部的環(huán)境來看，會(huì)員大會(huì)都無法實(shí)現(xiàn)章程上所賦予的職權(quán)，因此，把最高權(quán)力機(jī)構(gòu)這一地位交由理事會(huì)，使會(huì)員大會(huì)的位置處于理事會(huì)和秘書處之下，更符合現(xiàn)實(shí)狀況。對于有意向在行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)揮更大作用的會(huì)員單位，可以利用申請機(jī)制，成為理事會(huì)成員，進(jìn)一步加強(qiáng)自身的話語權(quán)。

通過對完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的途徑的分析來看，作者認(rèn)為會(huì)員大會(huì)、理事會(huì)和秘書處這三個(gè)組織的權(quán)力層級(jí)應(yīng)既不同于書面的正式規(guī)定，也不同于目前實(shí)際運(yùn)作，建議將理事會(huì)置于權(quán)力層級(jí)的頂端，中間由秘書處作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，底部由會(huì)員大會(huì)作為支撐。

參考文獻(xiàn)

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[4]馬迎賢：《非營利組織理事會(huì)：一個(gè)資源依賴視角的解釋》，載《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較（雙月刊）》2005年第4期，第86頁。

[5]毛俊華、林聽《行業(yè)協(xié)會(huì)法制建設(shè)和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)》，載《上海市經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》，2007年5月第5卷第3期。

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[8][美]W.Richard Scott著，黃洋、李霞、申薇、席侃譯《組織理論》，華夏出版社2002年版，第57頁。

[9]轉(zhuǎn)引自田凱：《中國非營利組織治理結(jié)構(gòu)的演變》，載高丙中、袁瑞軍主編《中國公民社會(huì)發(fā)展藍(lán)皮書》，北京大學(xué)出版社2008年版。

[10]吳蘭：《我國行業(yè)協(xié)會(huì)的運(yùn)作管理研究》，江蘇大學(xué)，2006年，企業(yè)管理碩士論文，第19頁。