燎原

這多少有點(diǎn)諷刺。2013年7月23日，在廣東省紀(jì)委糾風(fēng)辦主辦的“民聲熱線”欄目里，聲色俱厲暢談反腐剛過3天，廣東省科技廳原廳長李興華就被紀(jì)委帶走。隨后，副廳長王可煒，黨組副書記張明也相繼落馬。此前，佛山、廣州科技系統(tǒng)，已有不少官員因受賄被帶走。到了今天，廣東科技系統(tǒng)落馬的官員，已達(dá)70多人，涉案金額超5000萬元。廣東科技系統(tǒng)的腐敗，被推上了風(fēng)口浪尖。

這種氛圍下，壓力也傳遞給了現(xiàn)任官員。今年7月21日中午，在結(jié)束《南風(fēng)窗》記者專訪后，佛山市科技局局長胡學(xué)駿領(lǐng)著記者到他們單位的飯?zhí)贸怨ぷ鞑?。席間，一直默默埋頭吃飯的胡學(xué)駿，突然抬頭向記者坦承：“說實(shí)話，我本來不想接受采訪的?！焙鷮W(xué)駿直言，因?yàn)槊襟w不斷報(bào)道，外界感覺科技系統(tǒng)都是“那樣的人”。之后，他轉(zhuǎn)身對身旁的一位科長說：“?。萍迹d很多處長，情緒都很低落。”科長聽罷，點(diǎn)點(diǎn)頭。大家開始陷入新一輪沉默，只聽到了筷子碰撞碗壁的聲音。

不過，科技系統(tǒng)里，無論普通科員，還是廳官，在原有制度設(shè)計(jì)里，貪腐者個(gè)個(gè)竟能暢行無阻。這確實(shí)不是靠沉默就能回應(yīng)的。近一年來，廣東科技系統(tǒng)醞釀著新一輪的科技體制改革，希望通過內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的變革，實(shí)現(xiàn)流程再造、分權(quán)制衡，進(jìn)而達(dá)到陽光再造的目的。這些變革，能解決問題嗎？

誰的盛宴？

提及廣東科技系統(tǒng)的腐敗，2008年是繞不過去的重要年份。從諸多公開判決來看，廣東很多科技官員的貪腐，多在2008年及以后的三四年時(shí)間里。其中，一個(gè)重要的背景是：2008年，受國際金融危機(jī)影響，外貿(mào)型主導(dǎo)的廣東經(jīng)濟(jì)遭遇空前重創(chuàng)。廣東省及各市順勢借此力推企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，企圖以此實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)更新?lián)Q代。因此，科技投入上，財(cái)政有了大手筆。

據(jù)廣東省統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的信息，《南風(fēng)窗》記者統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，從2008年到2012年，5年時(shí)間里，廣東省財(cái)政科技投入的金額超過600億元。其中，2010年的投入達(dá)到了巔峰，約214億元—這意味著，當(dāng)年廣東全省財(cái)政支出中，每支出100塊錢，就有4塊錢投入到科技領(lǐng)域。

這些年，超600億元的資金，是以“技術(shù)改造貼息項(xiàng)目政府扶持資金”、“廣東省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項(xiàng)資金”等等名稱，來扶持科技型中小企業(yè)發(fā)展。但實(shí)施中，掌握著財(cái)政科技資金分配權(quán)的科技部門的一部分官員，將相當(dāng)一部分資金異化成科技系統(tǒng)官員和企業(yè)間的利益勾兌。

這樣，旨在扶持企業(yè)發(fā)展、為社會(huì)創(chuàng)造更大財(cái)富的扶持資金，成為一些官員和企業(yè)不法交易的籌碼。從曝光的案件看，那些所謂的科技中介公司幫企業(yè)獲得100萬元的扶持資金，通常就獲得這筆資金10%～20%不等的返利，但最終落入官員口袋的，通常只有4萬～6萬元，有時(shí)甚至更少。結(jié)果是，以國家大筆扶持資金的流失為代價(jià)。納稅人一分一角逐漸累積起來的資金，如“唐僧肉”一般，成為科技系統(tǒng)一些官員與企業(yè)私分納稅人血汗錢的盛宴。

分析他們的判決書發(fā)現(xiàn)，科技官員的貪腐，主要通過以下手段進(jìn)行：一是企業(yè)和官員直接或間接的利益勾兌。企業(yè)相關(guān)負(fù)責(zé)人直接（或間接）找到負(fù)責(zé)科技申報(bào)的官員，官員教對方如何虛報(bào)并在審批時(shí)給予“關(guān)照”，企業(yè)獲得政府扶持資金或補(bǔ)貼后，以一定的比例返給官員。二是通過科技中介公司“拉皮條”，官員利用審批權(quán)等給予審批通過，受益后的企業(yè)返利給中介公司，中介公司從中取部分回饋官員。三是官員以家屬的名義和他人合伙成立科技咨詢公司，官員不需出資即獲得干股，其運(yùn)作模式，也是通過該公司幫企業(yè)獲得各類科技扶持資金，進(jìn)而享受企業(yè)給予的“饋贈(zèng)”。

什么樣的中介？

能同時(shí)將前述幾種手段“發(fā)揮”到極致的，當(dāng)屬歐陽可斌。歐陽可斌，原佛山市南海區(qū)科技局副局長。擔(dān)任副局長期間，歐陽可斌向他的朋友陽某某提議成立一家科技公司，用于承攬包括科技局在內(nèi)的科技策劃業(yè)務(wù)。這樣，一家名為開普科技有限公司應(yīng)運(yùn)而生，股東是陽某某和譚某某。譚某某是歐陽可斌弟媳，她只是掛名，真正的老板是歐陽可斌。這家公司的注冊資本，歐陽可斌不需出錢，憑自己在科技局的關(guān)系，他獲得了開普科技有限公司30%的干股。

公司成立后，開普公司承攬了南海區(qū)科技局“工業(yè)設(shè)計(jì)大賽”、“專利倍增計(jì)劃”等多個(gè)項(xiàng)目。經(jīng)營期間，歐陽可斌在業(yè)務(wù)指導(dǎo)、信息透露及宣傳開普公司調(diào)研成果等方面，給予關(guān)照。

除關(guān)照自己的公司，別人的公司也是歐陽可斌的關(guān)照重點(diǎn)，比如南海昊杰科技咨詢有限公司。這也是一家科技中介公司，主要幫一些企業(yè)申請科技項(xiàng)目，經(jīng)營者盧某某。在2009年至2010年期間，盧某某的這家公司代理了4家企業(yè)，申請組建“廣東省工程技術(shù)研究開發(fā)中心”。應(yīng)盧某某要求，歐陽可斌幫助這4家企業(yè)通過南海區(qū)科技局的初審，并在廣東省科技廳成功申報(bào)為“廣東省工程技術(shù)研究開發(fā)中心”。歐陽可斌收了盧某某8萬元的感謝費(fèi)。

2011年，歐陽可斌負(fù)責(zé)“南海區(qū)環(huán)境治理項(xiàng)目競爭性分配專項(xiàng)資金”的申請工作，他將這一消息告知盧某某，并幫助盧某某代理的一家公司申請到這筆140萬元的資金。盧某某因此給歐陽可斌6萬元好處費(fèi)。

2008年至2010年間，盧某某將自己科技公司代理的27家民營企業(yè)，向廣東省科技廳申報(bào)“廣東省民營科技企業(yè)”。在歐陽可斌關(guān)照下，這27家企業(yè)全部通過了南海區(qū)科技局初審，并最終成功申報(bào)為“廣東省民營科技企業(yè)”。這回，歐陽可斌收受盧某某送來的27萬元好處費(fèi)?？梢?，一個(gè)南海區(qū)科技局副局長，就能對轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的申報(bào)，擁有著生殺予奪的大權(quán)。而且，還可深刻影響到省科技廳的評定。這一輪科技反腐中，就有廣東省科技廳的3名廳官被查處。

最值得深思的是：科技系統(tǒng)里，并非“領(lǐng)導(dǎo)級”的官員才有機(jī)會(huì)貪腐，科長，甚至是科員，也都有機(jī)會(huì)“分享盛宴”。南海區(qū)科技局、佛山市科技局、順德區(qū)科技局系統(tǒng)里，就有多名科長深陷其中。原南海區(qū)科技局科員劉仕欣，還是“小官巨貪”的典型。

2009年至2012年期間，劉仕欣多次利用審批、經(jīng)辦政府財(cái)政扶持項(xiàng)目、企業(yè)資格認(rèn)定等權(quán)力，“幫助”企業(yè)獲得政府扶持資金，并收受公司和個(gè)人給予的賄賂款，總受賄金額166.5萬元。

為什么能？

和賄款背后巨額財(cái)政資金的流失相比，更痛心的是：在預(yù)防腐敗方面，原有的制度設(shè)計(jì)為何統(tǒng)統(tǒng)失效？

我們知道，要拿到科技扶持資金，必須經(jīng)過申請、審批、監(jiān)管和評估等環(huán)節(jié)，原先的制度設(shè)計(jì)也有這些流程。但是—7月17日，南海區(qū)經(jīng)濟(jì)和科技促進(jìn)局辦公室主任熊惠芬告訴《南風(fēng)窗》記者，之前的制度設(shè)計(jì)，并不能很好地發(fā)揮作用。

廣東省科技廳也認(rèn)識到，原有的制度設(shè)計(jì)在廉政風(fēng)險(xiǎn)的防范上形同虛設(shè)。他們將“禍?zhǔn)住敝赶颍骸傲㈨?xiàng)、管理、監(jiān)督、結(jié)題，都由一個(gè)處室完成，造成辦管不分、管監(jiān)不分、各自為政的局面。”

以佛山市科技局為例，每年會(huì)有一大筆科技經(jīng)費(fèi)，然后按一定比例分給各個(gè)科室實(shí)施，比如佛山市科技局分給高新技術(shù)科是500萬元，按原先制度設(shè)計(jì)，從項(xiàng)目征集、組織申報(bào)，到立項(xiàng)、實(shí)施和驗(yàn)收，都由高新技術(shù)科從頭到尾，包攬到底。

“這樣一來，沒有形成權(quán)力間的相互制約?！焙鷮W(xué)駿告訴《南風(fēng)窗》記者，去年他就任后，就對科技局進(jìn)行了大科室制改革。改革后，佛山市科技局改變原來以科室為內(nèi)部單位的管理架構(gòu)，建立以工作部為主的管理架構(gòu)。首先是將職能相近的3個(gè)科室，組成工作部，9個(gè)業(yè)務(wù)科室，被整合進(jìn)入創(chuàng)新發(fā)展部、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)部、知識產(chǎn)權(quán)發(fā)展部。這3個(gè)“部”分別承擔(dān)項(xiàng)目的立項(xiàng)環(huán)節(jié)、項(xiàng)目實(shí)施環(huán)節(jié)和項(xiàng)目驗(yàn)收環(huán)節(jié)。這樣，就將原先某一科室一條龍從頭管到尾的權(quán)力切割成3段，職能被打散，形成了權(quán)力相互制衡的機(jī)制。從廣東省科技廳透露的改革設(shè)想看，也是遵循這樣的思路進(jìn)行了處室的整合和職能的分割。

隨之而來的問題是：如何避免新的貪腐形式由原先的一個(gè)部門或部門中的一個(gè)人利益獨(dú)享，變成多部門、多環(huán)節(jié)官員的利益共享？胡學(xué)駿承認(rèn)，任何制度設(shè)計(jì)都有漏洞，但如今的制度設(shè)計(jì)，較之以前要科學(xué)得多。因?yàn)樾纬闪瞬块T之間的權(quán)力制衡機(jī)制，也提高了官員受賄的風(fēng)險(xiǎn)和成本。中山大學(xué)嶺南學(xué)院財(cái)稅系主任林江教授認(rèn)可胡學(xué)駿的說法。林江告訴《南風(fēng)窗》記者，行賄一個(gè)官員容易，但要行賄一幫官員就比較難，因?yàn)閷τ谛匈V者或受賄者來說，都增加了風(fēng)險(xiǎn)—如果有人不受賄，而去舉報(bào)，大家都“玩完”了，所以還是有制衡作用。但他認(rèn)為，科技系統(tǒng)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的改革，只是次優(yōu)選擇。

因?yàn)樵诟母锴?，科技系統(tǒng)也有財(cái)政部門、科技部門以及聘請的專家對資金流向和項(xiàng)目的結(jié)果進(jìn)行評估，但照樣出現(xiàn)了當(dāng)下科技系統(tǒng)大規(guī)模的貪腐問題。客觀說，原先的制度設(shè)計(jì)，也絕非一無是處，只是帶有過濃的行政色彩，官員權(quán)力過大，幾乎“架空”了當(dāng)初的制度設(shè)計(jì)，使所有的項(xiàng)目征集、評審等環(huán)節(jié)，都成了走過場。

所以，沒有解決權(quán)力下放的問題，沒有自我革命的舉措，內(nèi)部小修小補(bǔ)或是再完善的制度設(shè)計(jì)，很可能都是“看上去很美”，但現(xiàn)實(shí)依舊會(huì)是“叫好不叫座”。

怎么辦？

看來，最好的選擇，還得將科技項(xiàng)目的立項(xiàng)、實(shí)施和驗(yàn)收等環(huán)節(jié)，交由第三方實(shí)施，讓市場做決定。從科技部的改革思路來看，也是建議依托“企業(yè)主導(dǎo)，市場化運(yùn)作”的改革思路。這樣，可以很好地解決當(dāng)下監(jiān)督無力、無效等問題。按照《預(yù)算法》的要求，凡從財(cái)政口出去的資金，財(cái)政局就有監(jiān)督的責(zé)任。財(cái)政科技資金屬于財(cái)政口劃撥出去的資金，財(cái)政局自然負(fù)有監(jiān)管責(zé)任，但財(cái)政局、科技局，大家都是“兄弟單位”，可能還是一個(gè)樓層上下班的。中國官場的文化特點(diǎn)決定了，在沒有外力的情況下，彼此通常不會(huì)撕破臉較真地去監(jiān)管。何況，這些項(xiàng)目上頭還有分管的市領(lǐng)導(dǎo)在負(fù)責(zé)，財(cái)政局一個(gè)官員，更不可能因此去得罪市領(lǐng)導(dǎo)。因?yàn)槿绻?xiàng)目飛了，他自己還會(huì)因此被批評。

但委托給第三方中介機(jī)構(gòu)，政府部門就可大膽地負(fù)起監(jiān)管責(zé)任，并使監(jiān)管發(fā)揮作用。政府也從過去既是運(yùn)動(dòng)員，又是裁判員的身份中，解脫出來，既不亂作為，該作為時(shí)又管得住。

事實(shí)上，委托第三方的同時(shí)，也將貪腐的風(fēng)險(xiǎn)“轉(zhuǎn)移”出去了。當(dāng)然，隨著風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的，還有權(quán)力和潛在利益。不可否認(rèn)，受委托的機(jī)構(gòu)也可能出問題。但相信一個(gè)機(jī)構(gòu)，總比相信一個(gè)人可靠。因?yàn)橐粋€(gè)機(jī)構(gòu)的違法成本高，信用風(fēng)險(xiǎn)大，這畢竟涉及這一機(jī)構(gòu)的生存和發(fā)展。

所以，蘊(yùn)含在科技腐敗里的真問題，就不僅是權(quán)力內(nèi)部的打散、重組問題了，而是權(quán)力由內(nèi)而外流轉(zhuǎn)的問題，是回到簡政放權(quán)的核心問題。

最近國務(wù)院在全面督察各地政策落實(shí)情況時(shí)就提出，要引入第三方評估。當(dāng)體制內(nèi)的改革空間日益逼仄，是到了切實(shí)引入外部力量的時(shí)候了。