周衍慶

【摘要】我國對海洋環(huán)境與資源保護已采取了一系列積極措施，并取得了一定的成效。但是我國的海洋環(huán)境與資源保護狀況依然不容樂觀，尤其是近海污染依然嚴重，海洋生態(tài)環(huán)境和資源狀況令人擔(dān)憂。文章通過剖析我國海洋環(huán)境與資源保護的現(xiàn)狀，找出存在的問題，提出完善我國海洋環(huán)境與資源保護法律制度的可行性建議。

【關(guān)鍵詞】海洋環(huán)境 海洋資源 法律保護

2013年國務(wù)院批準(zhǔn)的《國家海洋事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），其中就涵蓋了海洋環(huán)境與資源的保護，這是我國海洋事業(yè)發(fā)展史上具有里程碑意義的一年。其指導(dǎo)思想是科學(xué)利用海洋資源，合理保護海洋生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)海洋的持續(xù)發(fā)展?！兑?guī)劃》的實現(xiàn)離不開法律制度的保障，因此，筆者認為分析我國的海洋環(huán)境與資源保護法律制度，找準(zhǔn)其中存在的問題并予以完善是當(dāng)前一個勢在必行的課題。

我國海洋環(huán)境與資源保護的現(xiàn)狀

我國海洋環(huán)境保護與法律制度建設(shè)。我國政府對海洋環(huán)境保護方面比較重視，最早的關(guān)于海洋環(huán)境的立法原則都是依據(jù)大陸法系的法律規(guī)范制度制定出來的，是對大陸法系的簡單延伸。從《海洋環(huán)境保護法》（1983年實施，1999年進行了修改）開始，我國關(guān)于海洋環(huán)境保護方面的法律如雨后春筍般出現(xiàn)，一些行政法規(guī)和地方性法規(guī)也逐漸建立起來。經(jīng)過30多年的發(fā)展，我國的海洋環(huán)境保護法律已形成體系。

《環(huán)境保護法》是我國關(guān)于環(huán)境資源保護的一項基本法，對環(huán)境與資源的保護問題做了全面和綜合的規(guī)定。該法對海洋環(huán)境保護也做了具體的規(guī)定，第二十一條規(guī)定：“國務(wù)院與沿海各級人民政府應(yīng)加強對海洋環(huán)境的保護，……必須依照法律規(guī)定，防止對海洋環(huán)境的污染損失?！痹摲ㄔ?999年進行了修訂，對海洋環(huán)境的保護作出了具體的規(guī)定，這是我國第一部關(guān)于海洋環(huán)境保護的單行法。該法修訂的目的是為了更好的保護和改善我國海洋環(huán)境與資源，維護海洋生態(tài)平衡，防治海洋污染損害發(fā)生，保障人們賴于生存的海洋環(huán)境，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。這部單行法進一步完善了我國關(guān)于海洋環(huán)境與資源的法律保護體系，推進了我國海洋事業(yè)的健康發(fā)展。

為貫徹《海洋環(huán)境保護法》的有效實施，使該法更具有可操作性和執(zhí)行性，國務(wù)院頒布了一系列關(guān)于海洋環(huán)境保護的行政法規(guī)：1983年的《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例》、1988年的《防止拆船污染海洋環(huán)境管理條例》、1990年的《防治陸源污染物損害海洋環(huán)境管理條例》、2007年的《防治海岸工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》。另外，相關(guān)部門及地方政府也制定了一些部門規(guī)章、地方性法規(guī)規(guī)章，這些都為海洋環(huán)境的保護問題作出了具體的可行性規(guī)定，為執(zhí)法提供了有效的依據(jù)。

我國海洋資源保護的立法現(xiàn)狀。我國海洋資源立法方面相對緩慢，其相關(guān)法律法規(guī)主要包括：一是《憲法》中對海洋資源保護作出了原則性的規(guī)定。二是海洋資源保護法規(guī)，我國相繼制定了一系列關(guān)于海洋資源保護的單項法律，如1986年的《漁業(yè)法》，該法于2000年進行了修訂，2001年的《海域使用管理法》，2006年的《海域使用權(quán)管理規(guī)定》。三是海洋資源一些行政法規(guī)。1982年國務(wù)院制定的《對外合作開采海洋石油資源條例》，該法也在2011年作出了修訂。1993年的《水生野生動物保護實施條例》，1996年的《礦產(chǎn)資源法》，這些行政法規(guī)對海洋資源的利用及保護都作出了具體的規(guī)定。四是各部委也制定了一些部門規(guī)章，如農(nóng)業(yè)部1995年制定的《長江漁業(yè)資源管理規(guī)定》。五是一些地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，如《廣東省海域使用管理條例》、《青島市近岸海域環(huán)境保護規(guī)定》等，為解決本地區(qū)海洋資源保護的具體問題提供了法律規(guī)范。

我國加入的關(guān)于海洋環(huán)境與資源保護的國際公約。這些公約主要包括海洋資源保護規(guī)范、專門性國際環(huán)境保護條約、雙邊及多邊協(xié)定等。由于海洋資源越來越受到國際社會的重視，我國也積極參與到海洋資源保護與利用的制度建設(shè)中，參與了第三次聯(lián)合國海洋法會議，該會議從1973年開幕，延續(xù)到1982年，持續(xù)了九年，制定出了《聯(lián)合國海洋法公約》，這是人類迄今為止最為完整的海洋法典，其中涉及了海洋環(huán)境保護和海洋資源的合理開發(fā)利用，對于海洋環(huán)境與資源的保護提供了一項基本文件，有利于海洋環(huán)境的保護，有利于海洋資源的公平有效的利用。我國于1996年成為該公約的締約國。除此之外，我國還加入的公約有：《保護世界文化的自然遺產(chǎn)國際公約》、《國際捕鯨管制公約》等。

我國海洋環(huán)境與資源保護制度存在的問題

20世紀(jì)80年代，我國的法制建設(shè)進入了嶄新的階段，海洋環(huán)境與資源保護的相關(guān)立法也取得了較大的進展。我國采取的是海洋環(huán)境與海洋資源保護分離立法的模式，在海洋環(huán)境保護方面立法已基本形成體系，但是在海洋資源方面的立法還不完善?；?1世紀(jì)海洋可持續(xù)發(fā)展理念的提出，我國早期制定的海洋環(huán)境與資源保護法律法規(guī)已經(jīng)跟不上時代的步伐，其中的一些規(guī)定已不符合當(dāng)前社會發(fā)展的要求。因而，文章對現(xiàn)行法律法規(guī)進行反思，從以下四個方面分析我國海洋資源環(huán)境法律法規(guī)存在的問題 。

海洋環(huán)境與資源保護缺乏統(tǒng)一的原則，易導(dǎo)致行動的無序化。世界各國都已經(jīng)認識到人類的積極行為對海洋環(huán)境保護的作用，也都采取了一些措施保護海洋環(huán)境，尤其是防治海洋污染和合理開發(fā)利用海洋資源的措施，為保護海洋還簽訂了一些國際公約、條約等。不過，這些國內(nèi)的、國際的措施并沒能有效地保護海洋，至少是沒有產(chǎn)生讓人滿意的效果?！堵?lián)合國海洋法公約》的規(guī)定只提到了環(huán)境污染防治問題，但在養(yǎng)護和管理生物資源方面缺乏更加有效的合作。國際貿(mào)易領(lǐng)域奉行自由貿(mào)易原則，海洋環(huán)境與資源保護不能接受“自由貿(mào)易”原則，而應(yīng)該制定自己的原則，當(dāng)前海洋環(huán)境與保護缺乏統(tǒng)一的原則，導(dǎo)致了保護的無序化。

海洋環(huán)境與資源立法存在“重海洋環(huán)境保護，輕海洋資源保護”。我國海洋環(huán)境與資源立法雖然有了較大的發(fā)展，但是仍處于落后狀態(tài)。我國海洋資源保護的法律規(guī)定散見于環(huán)境保護、海洋環(huán)境保護、土地管理、礦產(chǎn)資源、漁業(yè)等方面的單行法律法規(guī)中，這種狀態(tài)不利于我國海洋環(huán)境與資源的開發(fā)利用?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》，對我國海洋環(huán)境保護做了較為全面的規(guī)定，但是該法只在首章對海洋資源保護做了原則性的規(guī)定，其余章節(jié)都是對海洋環(huán)境的法律保護，主要目的是為了防止如海洋石油污染類似海洋污染導(dǎo)致的海洋生態(tài)環(huán)境的危機。因此，我國現(xiàn)行的《海洋環(huán)境保護法》存在重環(huán)境保護而輕資源保護的現(xiàn)象，可以說該法并不是一部關(guān)于海洋環(huán)境與資源保護均衡的基本法律。目前，我國還沒有一部直接以海洋資源保護為主的法律。因此，有學(xué)者提出制定一部專門關(guān)于海洋資源保護的法律，也有學(xué)者提出完善現(xiàn)行的《海洋環(huán)境保護法》，將海洋環(huán)境與資源保護融為一體，均衡規(guī)定。①

各單行海洋環(huán)境與資源法律法規(guī)之間協(xié)調(diào)性差。由于海洋環(huán)境與資源本身的特殊屬性，我國不同類型的海洋環(huán)境與資源法律保護往往由相應(yīng)的政府部門負責(zé)，海洋環(huán)境與資源法律法規(guī)也就相應(yīng)地由該部門負責(zé)起草或制定，因此有多少部門就有多少法。各部門的立法受到其管理權(quán)限、協(xié)調(diào)能力與部門利益的局限，海洋環(huán)境與資源立法呈割據(jù)狀態(tài)，使得海洋環(huán)境與資源難以獲得統(tǒng)一的管理，對海洋環(huán)境資源的保護缺乏協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性。依據(jù)此種模式制定的關(guān)于海洋環(huán)境與資源的法律法規(guī)雖然很有針對性，但是不能在整體與宏觀上對與之相關(guān)聯(lián)的其他海洋環(huán)境資源保護問題進行考慮，不能為了開發(fā)利用其中一種海洋資源的同時以犧牲另一種海洋環(huán)境資源為代價。加之由于相關(guān)職能部門過多、法條規(guī)定過于籠統(tǒng)以及海洋環(huán)境與資源法律法規(guī)對各部門之間的分工相對于種類復(fù)雜的海洋環(huán)境與資源而言尚不夠明確，這些因素在一定程度上造成了一部分海洋環(huán)境資源的管理重疊，而另一部分往往無人過問的問題。

我國海洋環(huán)境與資源保護法律規(guī)范尚不完備，部分重要領(lǐng)域缺乏法律規(guī)范。雖然我國海洋環(huán)境與資源保護已經(jīng)取得較大發(fā)展，但是海洋環(huán)境與資源的法律體系還不全面。一是憲法中并沒有將海洋環(huán)境與資源保護進行明確，唯一一條與海洋資源有關(guān)的就是1982年《憲法》第九條，該條規(guī)定了海洋資源屬于國家所用，但是并沒有對海洋環(huán)境資源保護作出直接規(guī)定。2004年的憲法修正案也沒有提及，憲法上的缺位導(dǎo)致我國海洋環(huán)境與資源保護缺乏指導(dǎo)性的規(guī)范；二是關(guān)于環(huán)境與資源的單行法中，沒有將海洋環(huán)境與資源保護做出明確的規(guī)定。三是現(xiàn)行的海洋環(huán)境與資源立法中仍然存在著20世紀(jì)80年代計劃經(jīng)濟時代法律制度，這些法律制定的背景是當(dāng)時海洋開發(fā)利用較少，經(jīng)濟不發(fā)達，已跟不上時代步伐。另一方面，許多規(guī)定不夠細致詳盡，造成海洋環(huán)境資源破壞和污染后果的懲罰措施又因各個行政部門的職責(zé)不同而千奇百態(tài)。再如，雖然我國《海域使用管理法》對于海域使用權(quán)制度均有所規(guī)定，但仍然存在許多缺陷：從《海域使用管理法》立法目的來看，無論是該法具體規(guī)定，還是立法者的立法說明，均將加強海域使用管理放在了首要位置。這些都決定了該法在性質(zhì)上具有濃厚的公法色彩，對于海域使用者的權(quán)利規(guī)定并不多，相反，義務(wù)性規(guī)定占了大部分內(nèi)容，明顯是一部“重公法，輕私法”的法律。

我國海洋環(huán)境與資源保護制度的完善建議

完善我國海洋環(huán)境與資源保護法律制度既符合國際形勢發(fā)展的客觀需要，也是《國家海洋事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》的客觀需要。筆者認為，海洋環(huán)境與資源法律體系的完善同時也是海洋環(huán)境與資源保護的迫切需要，完善的海洋環(huán)境與資源法律體系能夠保證依法管海和依法用海，杜絕海洋環(huán)境與資源開發(fā)活動中“無償、無度、無序”現(xiàn)象，從而保證海洋資源的合理利用，保證海洋生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。因此，海洋環(huán)境與資源法律制度的完善應(yīng)以海洋環(huán)境平衡和資源可持續(xù)利用為目標(biāo)進行。法律法規(guī)的完善是一個系統(tǒng)的工程，必須循序漸進地開展，但也不能按部就班，要抓住重點，以點帶面逐步完善，如何更有效的保護海洋環(huán)境與資源，筆者提出以下四個方面的完善建議。

為了更好的保護海洋環(huán)境與資源，應(yīng)確立三項原則。徐祥民教授曾提出“以海定海，關(guān)注長遠利益，生態(tài)保護優(yōu)先”原則、“以海定陸，海陸協(xié)調(diào)，分步推進”原則、“特域特法，一般法和特別法相結(jié)合”原則和“體制服從事務(wù)，多種管理模式并用”原則，②筆者認為海洋環(huán)境與資源的保護往往涉及幾個當(dāng)事國國家的利益，如何更加有效的保護海洋環(huán)境與資源不僅僅是一個國家的事，《聯(lián)合國海洋法公約》及一些雙邊協(xié)定都表明了海洋將人類聯(lián)系在一起，海與人的關(guān)系密不可分。對于海洋環(huán)境與資源的保護沒有一個統(tǒng)一的原則，將會導(dǎo)致無序化，建立統(tǒng)一的國際海洋環(huán)境與資源保護原則，既有利于各國合作秩序化，也有利于國內(nèi)立法的完善，筆者總結(jié)了國內(nèi)學(xué)者一些觀點，認為有三個原則：共同合理開發(fā)管理原則、強制保護原則和保護措施法律化原則。共同合理開發(fā)管理原則是指各國應(yīng)對海洋環(huán)境與資源的保護，進行普遍合作，一致行動合理開發(fā)，謹慎開發(fā)，防治海洋環(huán)境被污染，海洋資源被破壞。強制保護原則是指強制推行保護標(biāo)準(zhǔn)和保護計劃，在私人或個別國家的開發(fā)活動與保護標(biāo)準(zhǔn)、保護計劃相沖突時，保護標(biāo)準(zhǔn)和保護規(guī)劃優(yōu)先于私人或個別國家的開發(fā)活動。保護措施法律化原則是指各國一切合作行為，開發(fā)行為及保護管理措施必須以法律文件的形式予以規(guī)定，落實到字面上。

海洋環(huán)境與資源的保護立法應(yīng)尋求平衡。由于海洋資源保護方面的法律發(fā)展相對緩慢，而且《海洋環(huán)境保護法》中對于海洋資源的保護規(guī)定幾乎沒涉及，我國應(yīng)制定一部海洋環(huán)境資源法律體系的基本法，即《海洋環(huán)境資源法》，或者對《海洋環(huán)境保護法》進行修訂，增加關(guān)于海洋資源保護的詳細規(guī)定。該法應(yīng)是一部針對所有與海洋環(huán)境、資源和生態(tài)的保護、開發(fā)和利用有關(guān)的行為的綜合性法律，而不同于現(xiàn)行的以海洋環(huán)境保護為主要內(nèi)容的《海洋環(huán)境保護法》。筆者認為當(dāng)前的法律并沒有一個整體性的意識，而是將海洋環(huán)境與資源進行了分離，其實海洋環(huán)境與資源二者是密不可分的，應(yīng)該樹立一個“海洋環(huán)境資源”的整體觀念，將海洋環(huán)境保護與資源保護統(tǒng)一起來，由于二者的關(guān)聯(lián)性，對于海洋環(huán)境與資源保護相關(guān)法律的完善，應(yīng)將兩者共同性進行研究，制定出有利于二者平衡保護的法律規(guī)范。

完善《海域使用管理法》，使其與他法相協(xié)調(diào)。我國的海域使用權(quán)制度存在問題主要表現(xiàn)為該法與他法有沖突的地方，如何協(xié)調(diào)好該法與他法，使其更有利于海洋環(huán)境與資源的保護。當(dāng)前的沖突主要有關(guān)于灘涂的爭權(quán)現(xiàn)象，該法與《土地管理法》存在沖突；關(guān)于海域使用權(quán)證書和養(yǎng)殖證的發(fā)放問題也存在沖突。此外，在海域使用金征收問題上，該法未做統(tǒng)一規(guī)定，有的地方實行的征收標(biāo)準(zhǔn)較低，對于海域使用金各級財政的分配上，地方上所占的比例較小，很難支付基層海洋行政管理機構(gòu)所承擔(dān)保護海洋環(huán)境與資源的費用。

《海域使用管理法》應(yīng)該是一部公法與私法兼顧的法律，但是在我國其更傾向于公法性質(zhì)，內(nèi)容充斥著強烈的行政管理色彩。為了《海域使用管理法》公私法的平衡，增強海域使用權(quán)的私權(quán)性質(zhì)，辦法之一就是相關(guān)配套法律法規(guī)對于海域使用權(quán)作出詳細的規(guī)定。其次，由于該法與相關(guān)的法律存在沖突，在制度設(shè)計上應(yīng)妥善協(xié)調(diào)好法律之間的關(guān)系，并對相關(guān)行政主管部門的職責(zé)作出詳細的規(guī)定，避免重復(fù)管理，相互推諉，出現(xiàn)管理真空，造成海洋環(huán)境與資源的保護架空。

海洋環(huán)境與資源重要領(lǐng)域的法律空白。我國目前的《海域使用管理法》，對海岸帶這一特殊區(qū)域的規(guī)定還不夠明確，海岸帶是歸于海域管理，還是陸域管理，實踐中也不是十分清楚，可以說，我國海岸帶這一特殊的地帶，目前還處于法律調(diào)整的空白地帶。因此，我國應(yīng)制定一部有針對性的《海岸帶管理法》以形成完備的海洋綜合管理法律制度，改變部門分散管理方式，逐步建立多部門合作、社會各界參與的海洋和海岸帶綜合管理制度。我國的環(huán)境保護立法也主要適用于陸地，由于海島通常與大陸分離甚至遠離大陸，地理位置較為獨特，它作為海洋的組成部分，具有與陸地明顯不同的地理、環(huán)境、資源特征，因此，對海島資源的保護應(yīng)區(qū)別對待，單獨立法。目前，我國還沒有關(guān)于海島利用、管理與保護的綜合性法律，對于海島各種資源的開發(fā)利用以及海島生態(tài)環(huán)境的保護，分別適用《環(huán)境保護法》、《土地管理法》、《海域使用管理法》、《漁業(yè)法》、《礦產(chǎn)資源法》、《海洋環(huán)境保護法》等法律，以及相關(guān)地方性法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性法律文件。對于海島保護缺位與海島在政治經(jīng)濟和國防安全中所處的重要地位很不相符，因此，制定一部關(guān)于海島利用與保護方面的綜合性法律有其必要性。海島法的出臺不但能提高海島法律規(guī)定的效力層次，而且也填補了我國海洋環(huán)境資源法律體系的立法空白。

（作者為濰坊科技學(xué)院外國語學(xué)院院長、副教授）

【注釋】

①蔡守秋，何衛(wèi)東：《當(dāng)代海洋環(huán)境資源法》，北京：煤炭工業(yè)出版社，2001年。

②徐祥民：《保護海洋環(huán)境應(yīng)當(dāng)堅持的幾項基本原則》（海洋法律、社會與管理2010年卷），北京：海洋出版社，2010年。

責(zé)編/張蕾