李應福

摘 要：十八大報告強調(diào)：大力推進生態(tài)文明建設，努力把生態(tài)文明建設放在突出位置，是當前我國發(fā)展戰(zhàn)略任務之一，確定生態(tài)文明建設主體功能地位并把其納入中國特色社會主義事業(yè)五位一體總布局之中，更表明當前我國在加強生態(tài)文明建設上的堅強意志與決心。“生態(tài)紅線”是生態(tài)安全、公眾健康、可持續(xù)發(fā)展的底線，也是人類生存、環(huán)境保護、生態(tài)法治的紅線。了解并把握生態(tài)紅線，將有利于生態(tài)文明建設新格局的開創(chuàng)。

關鍵詞：生態(tài)紅線；生態(tài)文明建設；機制創(chuàng)新

2011年，《國務院關于加強環(huán)境保護重點工作的意見》（國發(fā)[2011]35號）首次以規(guī)范性文件的形式提出生態(tài)紅線的概念。

2013年5月，中共中央總書記習近平在主持召開的中央政治局第六次集體學習時再次強調(diào)，我國決不以犧牲環(huán)境為代價去換取一時的經(jīng)濟增長，強調(diào)要嚴格按照主體功能定位，劃定并嚴守生態(tài)紅線，牢固樹立生態(tài)紅線的觀念[1]。

黨的十八屆三中全會更明確提出劃定生態(tài)保護紅線作為改革生態(tài)環(huán)境、保護管理體制、推進生態(tài)文明制度建設最重要、最優(yōu)先的任務[2]。

一、生態(tài)紅線的內(nèi)涵

生態(tài)紅線也稱生態(tài)功能紅線或生態(tài)保護紅線，它是繼“18億畝耕地紅線”后，又一條保護人類生存和發(fā)展的重要生命線，是指對維護自然生態(tài)系統(tǒng)服務，保障國家和區(qū)域生態(tài)安全具有關鍵作用，在重要生態(tài)功能區(qū)、敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定的最小生態(tài)保護空間。

二、生態(tài)紅線遵循原則

第一，生態(tài)性原則。生態(tài)紅線是國家和區(qū)域生態(tài)保護的重要地區(qū)，其具有珍稀瀕危性、難以復制及不可替代性等特征，對人類社會發(fā)展具有重要的支撐作用。第二，分類性原則。生態(tài)紅線劃分屬一項系統(tǒng)工程，不同區(qū)域范圍，生態(tài)紅線的功能與類型有異。第三，現(xiàn)實性原則。生態(tài)紅線劃定應基于我國現(xiàn)有各類生態(tài)保護地空間分布現(xiàn)狀，結合主體功能區(qū)特點，充分考慮當?shù)貙嶋H，與受保護對象、經(jīng)濟支撐能力和當前監(jiān)管能力相適應。第四，動態(tài)性原則。即隨著人類社會發(fā)展和需要，生態(tài)紅線需作相應調(diào)整，以及時保障區(qū)域生態(tài)安全。

三、生態(tài)紅線的意義

（一）遏制生態(tài)環(huán)境退化形勢。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，導致中國資源環(huán)境形勢日益嚴峻。隨著資源約束壓力持續(xù)增大，我國當前環(huán)境污染仍在加重，生態(tài)系統(tǒng)退化依然。

生態(tài)保護紅線劃定，其目的關鍵在于實施嚴格的生態(tài)保護制度，促進資源與能源的高效利用，加大中國生態(tài)關鍵地區(qū)的保護力度，改善生態(tài)系統(tǒng)功能和環(huán)境質量狀況，緩解社會化活動對自然生態(tài)系統(tǒng)造成的壓力和不利影響。

（二）優(yōu)化國家生態(tài)安全格局。2014年，環(huán)保部印發(fā)了《國家生態(tài)保護紅線—生態(tài)功能基線劃定技術指南（試行）》，《指南》成為我國首個生態(tài)保護紅線劃定的綱領性技術指導文件。

依據(jù)《指南》，生態(tài)紅線可劃分為生態(tài)功能保障基線、環(huán)境質量安全底線、自然資源利用上線三條。而劃定生態(tài)紅線的意義在于為重要生態(tài)服務保護、人居環(huán)境保障和生物多樣性保育，進一步優(yōu)化生態(tài)安全格局，增強我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展生態(tài)支持能力，保障國家安全。

（三）創(chuàng)新生態(tài)保護管理體制。黨的十八大報告提出“加強生態(tài)文明制度建設”，十八屆三中全會《決定》強調(diào)“加快生態(tài)文明制度建設”，從“加強”到“加快”，體現(xiàn)中央對于資源環(huán)境領域的形勢變化作出新的判斷和部署。

當前生態(tài)環(huán)境保護現(xiàn)狀不理想，原因在于其管理體制上存在某些問題。解決或糾正體制上的問題，不能僅僅停留在調(diào)整、優(yōu)化的層面，必須依靠深化“改革”的途徑。按照“五位一體”總體布局的內(nèi)在要求，一是深化生態(tài)環(huán)境保護管理體制改革，強化環(huán)境監(jiān)管和保護；二是深化生態(tài)環(huán)境保護管理體制改革，嚴格依法保護生態(tài)環(huán)境。

四、生態(tài)紅線的制度保障措施

（一）生態(tài)紅線的科學劃定。筑牢生態(tài)紅線，必須依靠科學的生態(tài)紅線劃定。紅線劃定要遵循適度與科學原則，所劃區(qū)域過大或過小都將影響到整個生態(tài)系統(tǒng)平衡，導致人與社會、人與自然的背道而馳。

因此，借用科學的區(qū)域生態(tài)調(diào)查方法，例如以遙感（RS）、地理信息系統(tǒng)（GIS）和全球衛(wèi)星定位系統(tǒng)（GPS）相結合的“3S”信息處理技術，通過圖斑與屬性數(shù)據(jù)處理分析，全面掌握區(qū)域的生態(tài)環(huán)境，統(tǒng)籌兼顧區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展需求和生態(tài)環(huán)境保護要求，最終確立最需要保護的重要生態(tài)服務功能區(qū)、脆弱區(qū)及敏感區(qū)。

（二）生態(tài)紅線保護的機制創(chuàng)新。生態(tài)紅線有利于維護國家和地區(qū)國土生態(tài)安全，促進人與自然的可持續(xù)發(fā)展，落實和完成“在發(fā)展中求保護、從保護中謀發(fā)展”的辯證統(tǒng)一。因此，筑牢生態(tài)紅線，必須在完善現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)、實施強有力生態(tài)紅線監(jiān)管制度之下，創(chuàng)新生態(tài)紅線保護機制。

（1）國家層面：強化認識，寫入憲法。2011年，我國通過《國務院關于加強環(huán)境保護重點工作的意見》的實施，首次以規(guī)范性文件提出生態(tài)紅線的概念，但真正認識并落實好生態(tài)紅線的保護，強有力的法律法規(guī)必須出臺為其保障、開路，逐步把生態(tài)紅線納入《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》以及相關法律法規(guī)中，在實踐中不斷完善和豐富對生態(tài)紅線的認識，努力通過法律形式將生態(tài)紅線作為生態(tài)文明建設的重要組成部分寫入憲法，使其成為一項人人皆知的基本國策。

（2）社會層面：公眾參與，社會監(jiān)督。生態(tài)紅線的落實還必須完善國家層面的宏觀監(jiān)督機制及地方層面的配套政策。借鑒國家土地開發(fā)動態(tài)監(jiān)測及管理制度，綜合運用遙感技術、地理信息系統(tǒng)以及各種類型生態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡的定位監(jiān)測，對生態(tài)紅線劃定的面積、范圍、主要生態(tài)服務功能以及人類干擾活動進行動態(tài)監(jiān)測，把相關的監(jiān)測結果進行公示，接受社會監(jiān)督。

深化生態(tài)環(huán)境保護管理體制，需要引導公眾廣泛參與生態(tài)環(huán)境保護和治理。環(huán)境管理是指管理環(huán)境的行為，是政府的職能，由于環(huán)境問題的廣泛性和社會性，自然少不了公眾行為的直接配合。一方面除了政府“自上而下”的推動和引導，另一方面還要依賴公眾“自下而上”的參與。

（3）政策層面：政府主導，市場協(xié)作。生態(tài)紅線作為生態(tài)的“高壓線”，不可逾雷池一步，在生態(tài)紅線范圍內(nèi)要嚴格控制范圍內(nèi)的人類活動，禁止破壞原有生態(tài)系統(tǒng)的主要結構、功能和生態(tài)服務，減少紅線區(qū)域對原有居民的生產(chǎn)生活以及社會經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生影響。要把生態(tài)的壓力轉變?yōu)榘l(fā)展的動力，使居民自覺維護生態(tài)紅線。

在社會生產(chǎn)中，環(huán)境就是一種重要的生產(chǎn)要素。在對總量合理把握和嚴格控制的前提下，將環(huán)境交還給市場進行分配，提高環(huán)境的產(chǎn)出效率，實現(xiàn)以“效率”促“保護”。建立和培育環(huán)境市場，推進環(huán)境納入市場經(jīng)濟體制之中，一方面是建立保護環(huán)境有回報，損害環(huán)境損失更大的經(jīng)濟利益引導機制，另一方面是運用市場機制保護環(huán)境，建立反映污染治理成本、環(huán)境外溢成本的收費機制，積極創(chuàng)新各種生態(tài)紅線保護利益補償，協(xié)調(diào)好紅線內(nèi)外區(qū)域的利益平衡，個體與公共的利益平衡。

總之，我國生態(tài)發(fā)展形勢異常嚴峻，生態(tài)紅線問題上處理得好與壞將直接影響我國社會經(jīng)濟發(fā)展健康與否。要實現(xiàn)生態(tài)文明，從源頭上我們必須要遏制生態(tài)環(huán)境惡化的發(fā)展趨勢，以生態(tài)紅線促進生態(tài)文明建設為重要突破點，以紅線為實踐，關鍵在執(zhí)行，正確處理好發(fā)展與保護的平衡關系，準確落實“在發(fā)展中求保護、從保護中謀發(fā)展”，從而實現(xiàn)社會、經(jīng)濟、生態(tài)與人相互間的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)一致。（作者單位：中共黔西南州委黨校法學教研部）

參考文獻：

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[2] 中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2013.

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[4] 高吉喜，鄒長新，楊兆平.等.劃定生態(tài)紅線，保障生態(tài)安全[N].中國環(huán)境報，2012-10-18.

[5] 國務院關于加強環(huán)境保護重點工作的意見（國發(fā)[2011]35號）[Z]，2011-10-17.