杭琍+趙連章

摘要：我國(guó)在今后一段時(shí)期將進(jìn)入城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵階段，城鎮(zhèn)化將由原來(lái)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的自然過(guò)渡轉(zhuǎn)向由政府主導(dǎo)和規(guī)劃布局的主動(dòng)推進(jìn)，這對(duì)各級(jí)政府提出了新的要求。特別是縣級(jí)政府，由于我國(guó)特殊的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)差距的存在，處于城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵地位。文章將重點(diǎn)分析城鎮(zhèn)化進(jìn)程中縣級(jí)政府職能重構(gòu)的對(duì)策，提出我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中縣級(jí)政府職能重構(gòu)的原則、目標(biāo)、動(dòng)力和路徑。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；縣級(jí)政府；職能重構(gòu)；縣域經(jīng)濟(jì)；公共服務(wù)型政府

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1001-862X（2014）02-0024-005

一、明確我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中縣級(jí)政府

職能重構(gòu)的基本原則

（一）適應(yīng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，找準(zhǔn)縣級(jí)政府職能重構(gòu)的方向

改革開(kāi)放以來(lái)，由于各地客觀條件的差異，我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有明顯的不均衡性。特別是對(duì)于那些落后地區(qū)，如何借助城鎮(zhèn)化的東風(fēng)發(fā)展和繁榮縣域經(jīng)濟(jì)，將是當(dāng)?shù)卣?、特別是縣級(jí)政府必須認(rèn)真思考和研究的重大課題。因此，縣級(jí)政府“要從全局的高度對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行謀劃，從縣域?qū)嶋H經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、地域特色和資源優(yōu)勢(shì)出發(fā)，結(jié)合城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略發(fā)展需要，重點(diǎn)規(guī)劃縣域經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展方向、發(fā)展速度等問(wèn)題，同時(shí)注重協(xié)調(diào)科技創(chuàng)新、技術(shù)進(jìn)步、資源開(kāi)發(fā)的相互關(guān)系，制定出符合縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際同時(shí)又兼具本地特色的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，深度融合工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”。總之，政府職能重構(gòu)要緊緊抓住城鎮(zhèn)化進(jìn)程給縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的機(jī)遇，向適應(yīng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向調(diào)整，在中央有關(guān)精神的指引下，制定出科學(xué)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，大力推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型與發(fā)展。

（二）明確縣級(jí)政府的體系定位，找準(zhǔn)縣級(jí)政府職能重構(gòu)的角度

作為地方基層政府，其體系設(shè)計(jì)和定位需滿足激勵(lì)相容性原則和作為地方政府角色所必須承擔(dān)的管理需求及職責(zé)承擔(dān)要求。所以，在責(zé)權(quán)利相對(duì)等原則的指導(dǎo)下，要明確縣級(jí)政府在地方政府體系中的角色和定位，并以此為根據(jù)，合理科學(xué)地配置職能。當(dāng)前，應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持和完善“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”政策，在現(xiàn)有格局內(nèi)，調(diào)整省市縣的相互關(guān)系，增強(qiáng)省市對(duì)縣的監(jiān)督權(quán)，減少市對(duì)縣的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。

從發(fā)展趨勢(shì)看，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”力度不斷加大，“試點(diǎn)縣”數(shù)量不斷增加，省向縣的直接擴(kuò)權(quán)范圍也不斷增大?！笆≈惫芸h”的實(shí)質(zhì)是傾向于城鄉(xiāng)分治，把縣從市的“管制”下“解放”出來(lái)。在縣與市關(guān)系進(jìn)入正?；螅笆≈惫芸h”可以根據(jù)“試點(diǎn)縣”的實(shí)際進(jìn)行分類管理。對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要產(chǎn)業(yè)特征的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)縣，做好試點(diǎn)縣農(nóng)村政府角色的管理與指導(dǎo)；對(duì)于工業(yè)化為主要產(chǎn)業(yè)特征的現(xiàn)代縣，做好試點(diǎn)縣城市政府角色的管理與指導(dǎo)。十八大報(bào)告也提出：要“優(yōu)化行政層級(jí)和行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方可探索省直接管理縣（市）改革”。⑴

在此背景下，“省直管縣”實(shí)行的松綁式改革仍需進(jìn)一步深化，應(yīng)成為未來(lái)縣制改革的方向和制度性目標(biāo)。

（三）優(yōu)化縣級(jí)政府結(jié)構(gòu)，明確縣級(jí)政府職能重構(gòu)的重點(diǎn)

“政府改革的核心是職能轉(zhuǎn)變，職能不轉(zhuǎn)變，機(jī)構(gòu)改革也達(dá)不到目的”。因此，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，縣級(jí)政府職能轉(zhuǎn)變，重點(diǎn)是按照橫向職能整合、縱向權(quán)力下放、權(quán)責(zé)對(duì)等和運(yùn)行公開(kāi)的原則，著力優(yōu)化縣級(jí)政府的結(jié)構(gòu)。

1.縣級(jí)政府的橫向結(jié)構(gòu)優(yōu)化重在實(shí)現(xiàn)職能整合?？h級(jí)政府的橫向結(jié)構(gòu)，是指按照縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求而設(shè)立的縣級(jí)政府最高層的各個(gè)職能部門及相互之間的關(guān)聯(lián)。由于我國(guó)政府體系中存在職能同構(gòu)現(xiàn)象，縣級(jí)政府除了擁有中央和省市政府的對(duì)應(yīng)職能部門，還擁有根據(jù)各縣域內(nèi)事務(wù)而設(shè)立的地方部門?？h級(jí)政府的組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜，其面對(duì)的公共事務(wù)更為具體、更為直接，一旦出現(xiàn)各部門之間職能劃分不清，就會(huì)出現(xiàn)多頭管理和互相推諉，嚴(yán)重影響縣級(jí)政府的效率。因此，橫向結(jié)構(gòu)的優(yōu)化重在職能的整合。

2.縣級(jí)政府縱向結(jié)構(gòu)優(yōu)化重在簡(jiǎn)政放權(quán)?？h級(jí)政府雖然已經(jīng)處于政府層級(jí)體系的基層政府范疇，但其下面還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣級(jí)政府本身的各層級(jí)部門。因此，縣級(jí)政府縱向結(jié)構(gòu)依然需要優(yōu)化。縱向結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，重點(diǎn)在于簡(jiǎn)政放權(quán)，關(guān)鍵在于對(duì)政府權(quán)力的重新分配與規(guī)范，通過(guò)政府自身利益格局的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)政府的創(chuàng)新。為此，縣級(jí)政府要實(shí)現(xiàn)權(quán)力的下放，合理劃分和界定所屬部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，將財(cái)政權(quán)、人事權(quán)、處置權(quán)向下級(jí)政府轉(zhuǎn)移。通過(guò)縱向權(quán)力的下放，下級(jí)政府的積極性大大提高，辦事效率也將大幅提升，這也有利于提高群眾對(duì)政府的滿意度。

3.縣級(jí)政府結(jié)構(gòu)要權(quán)責(zé)對(duì)等、運(yùn)行公開(kāi)。在理順了縣級(jí)政府的橫向結(jié)構(gòu)、縱向結(jié)構(gòu)之后，需要注意的是要使縣級(jí)政府本身和各部門、各構(gòu)成要素實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)對(duì)等和運(yùn)行公開(kāi)。第一，要實(shí)現(xiàn)縣級(jí)政府的權(quán)責(zé)對(duì)等。明確各部門應(yīng)該承擔(dān)的政治責(zé)任、法律責(zé)任和行政責(zé)任，合理劃分各部門、上下級(jí)政府之間的職責(zé)權(quán)限，明確政府內(nèi)部各個(gè)崗位及工作人員的職責(zé)范圍，實(shí)現(xiàn)有權(quán)必有責(zé)、權(quán)責(zé)相統(tǒng)一。同時(shí)，要建立政治問(wèn)責(zé)、法律問(wèn)責(zé)和行政問(wèn)責(zé)相結(jié)合的問(wèn)責(zé)機(jī)制，通過(guò)建立健全問(wèn)責(zé)程序，重點(diǎn)對(duì)不作為、亂作為、決策失誤、突發(fā)事件處置不當(dāng)?shù)刃袨檫M(jìn)行責(zé)任追究，保障政府職責(zé)落實(shí)到位。第二，要實(shí)現(xiàn)政府運(yùn)行的公開(kāi)。縣級(jí)政府要從政府程序、決策過(guò)程、信息反饋等環(huán)節(jié)入手，逐步實(shí)現(xiàn)政府運(yùn)行的公開(kāi)透明，積極回應(yīng)群眾的訴求，減少“事難辦、臉難看”現(xiàn)象。通過(guò)制度化方式，實(shí)現(xiàn)群眾的參與和利益表達(dá)，使社會(huì)各種利益要求和利益表達(dá)匯聚起來(lái)共同參與政府過(guò)程，實(shí)現(xiàn)政府行政的民主化。

（四）加強(qiáng)政府能力建設(shè)，把握縣級(jí)政府職能重構(gòu)的力度

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，滿足縣域發(fā)展需求，必須加強(qiáng)縣級(jí)政府政府能力建設(shè)。作為基層政府的縣級(jí)政府，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，要注重提升各個(gè)方面的能力，從而在整體上提升公共服務(wù)能力，只有加強(qiáng)政府能力建設(shè)，才能切實(shí)推進(jìn)政府職能重構(gòu)，加強(qiáng)政府能力建設(shè)，也是縣級(jí)政府職能重構(gòu)力度的把握。

首先，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，縣級(jí)政府要著力提高決策能力?？h級(jí)政府的決策能力是縣級(jí)政府在縣域內(nèi)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)督、社會(huì)管理創(chuàng)新和公共服務(wù)能力提升的最直接體現(xiàn)?？h級(jí)政府的決策能力包括兩個(gè)方面：一是根據(jù)中央和上級(jí)政府的決策制定決策實(shí)施細(xì)則的能力，二是根據(jù)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際制定符合自身實(shí)際和特點(diǎn)的公共政策的能力。endprint

其次，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，縣級(jí)政府要著力提高執(zhí)行能力。與決策能力相對(duì)應(yīng)，縣級(jí)政府的執(zhí)行能力也體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是對(duì)中央政府和上級(jí)政府決策的執(zhí)行能力，二是對(duì)縣級(jí)政府本身決策的執(zhí)行能力。

再次，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，縣級(jí)政府要著力提高資源汲取能力。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)日益多元化的今天，政府能力“是以汲取權(quán)力資源、信息資源、人力資源、物質(zhì)資源為前提的?！背擎?zhèn)化進(jìn)程是一個(gè)長(zhǎng)期、復(fù)雜、系統(tǒng)的過(guò)程，需要諸多人力物力的支撐。因此，縣級(jí)政府要善于汲取物質(zhì)資源、信息資源、人力資源，并合理運(yùn)用權(quán)力資源，樹立政府權(quán)威，有效推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)。

最后，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，縣級(jí)政府要著力提高危機(jī)管理能力。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，由于人口的轉(zhuǎn)移、城市的擴(kuò)張，各種社會(huì)矛盾和社會(huì)問(wèn)題會(huì)進(jìn)一步凸顯，各種公共危機(jī)發(fā)生的幾率會(huì)進(jìn)一步增加。因此，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，縣級(jí)政府必須提高公共危機(jī)管理能力，加強(qiáng)對(duì)公共危機(jī)的分類管理，著力應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件，提高對(duì)公共危機(jī)的監(jiān)測(cè)、預(yù)警，制定可能的應(yīng)急預(yù)案，做到預(yù)防在先，盡力減少社會(huì)不穩(wěn)定因素。

二、確定我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中縣級(jí)

政府職能重構(gòu)的目標(biāo)

（一）基本目標(biāo)：實(shí)現(xiàn)縣級(jí)政府職能模式、管理方式的根本變革

1.實(shí)現(xiàn)縣級(jí)政府職能模式的轉(zhuǎn)變。政府的職能模式，就是指政府在實(shí)現(xiàn)自身管理職能過(guò)程中的標(biāo)準(zhǔn)形式，也是政府管理的“一切方式方法的總和?！笔舜髨?bào)告提出：要“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”。⑴新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，各級(jí)政府在主導(dǎo)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，必須提供城鎮(zhèn)化建設(shè)需要政策、制度、設(shè)施和資源，為城鎮(zhèn)化進(jìn)程提供及時(shí)、周到、良好的配套服務(wù)。這需要確立以公共服務(wù)為目標(biāo)導(dǎo)向的政府職能模式，推動(dòng)公共服務(wù)型政府建設(shè)。

2.實(shí)現(xiàn)縣級(jí)政府管理方式的轉(zhuǎn)變?？h級(jí)政府必須學(xué)會(huì)借助市場(chǎng)機(jī)制來(lái)進(jìn)行管理，既要尊重市場(chǎng)規(guī)律，又要為市場(chǎng)提供良好環(huán)境；縣級(jí)政府要鼓勵(lì)和支持社會(huì)公眾關(guān)心和參與公共事務(wù)，為公眾參與提供制度化渠道，特別要引入社會(huì)組織的參與，為社會(huì)組織參與政府管理和城鎮(zhèn)化建設(shè)提供“輸入管道”，真正激發(fā)民間的創(chuàng)造熱情和創(chuàng)造活力；縣級(jí)政府的運(yùn)作要實(shí)施目標(biāo)導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向，改變過(guò)去基層政府不計(jì)成本、不講效率的壞習(xí)慣，引入“質(zhì)量管理”和“績(jī)效管理”，推動(dòng)政府管理的效率化。

（二）具體目標(biāo)：建設(shè)適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的公共服務(wù)型縣級(jí)政府

政府的四大基本職能為經(jīng)濟(jì)調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)督、社會(huì)管理和公共服務(wù)?？h級(jí)政府作為基層政府，是國(guó)家政府體系中的主要執(zhí)行者和實(shí)施者。四大基本職能中，公共服務(wù)職能應(yīng)是其最主要的職能，社會(huì)管理職能其次，經(jīng)濟(jì)調(diào)控和市場(chǎng)監(jiān)管職能則相對(duì)較弱。所以，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中政府改革的目標(biāo)是建設(shè)適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的“公共服務(wù)型” 縣級(jí)政府。

公共服務(wù)型縣級(jí)政府，就是要強(qiáng)調(diào)政府為市場(chǎng)服務(wù)、為企業(yè)服務(wù)、為公眾服務(wù)、為社會(huì)組織服務(wù)。一方面，政府要轉(zhuǎn)變行政理念，樹立服務(wù)意識(shí)。另一方面，要建立服務(wù)型的決策模式，適應(yīng)政府以公共服務(wù)為核心的職能模式，政府的決策模式也要體現(xiàn)“服務(wù)”。要逐步確立以“提供基本而有保障的公共服務(wù)”作為縣級(jí)政府的基本職能，著力解決與城鄉(xiāng)居民利益直接相關(guān)的公共問(wèn)題，滿足人民群眾對(duì)基本公共服務(wù)的需求，重構(gòu)公共服務(wù)的供給排序，建立完善的公共服務(wù)體系。

三、探索我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中縣級(jí)

政府職能重構(gòu)的路徑

（一）以行政層級(jí)改革為突破口，推進(jìn)縣級(jí)政府管理體制改革

1.減少縣級(jí)政府在政府層級(jí)中的行政層次。我們需要明確縣級(jí)政府在政府層級(jí)體制中的定位，按照新型城鎮(zhèn)化的需求，重新調(diào)整行政層級(jí)。要加快推進(jìn)省直管縣體制改革，以財(cái)政、人事體制改革為基礎(chǔ)，逐步在條件成熟的地方實(shí)現(xiàn)行政關(guān)系上的“市”、“縣”分開(kāi)，實(shí)現(xiàn)“省直管縣”。

2.優(yōu)化縣級(jí)政府自身的管理體制。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的縣級(jí)政府改革，應(yīng)定位在城市的發(fā)展上，思路是通過(guò)政府自身的變革主導(dǎo)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程、提高城鎮(zhèn)化的積極效應(yīng)。因此，縣級(jí)政府自身必須改革。首先，要推動(dòng)縣域行政區(qū)劃的改革，注重中小城鎮(zhèn)發(fā)展，為縣域城鎮(zhèn)化預(yù)留發(fā)展空間。其次，要推動(dòng)“縣轉(zhuǎn)市”和“鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并”的改革步伐，對(duì)于發(fā)展成熟的縣要根據(jù)其發(fā)展規(guī)模逐步實(shí)現(xiàn)“市縣同城”，適時(shí)“升級(jí)”為市；對(duì)于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中區(qū)域不斷整合，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、城鎮(zhèn)密集的鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐步實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并”，撤銷不必要存在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。最后，要加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化規(guī)劃內(nèi)農(nóng)村社區(qū)管理體制的建立，逐步與城市管理相結(jié)合。

3.推動(dòng)縣級(jí)政府人財(cái)物管理體制的改革。城鎮(zhèn)化將推動(dòng)縣域內(nèi)各個(gè)管理體制的變革，政府職能的重構(gòu)要從行政管理體制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手。要推動(dòng)縣級(jí)政府人財(cái)物管理體制的改革，通過(guò)改革理順各部門的職能關(guān)系，達(dá)到重構(gòu)職能的目的。一要完善縣級(jí)公共財(cái)政體制，財(cái)政體制改革是政府職能轉(zhuǎn)變的重要途徑，要逐步形成適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的縣級(jí)財(cái)稅體系，為縣級(jí)政府引導(dǎo)縣域城鎮(zhèn)化提供財(cái)力保障。二要賦予縣級(jí)政府一定的財(cái)政權(quán)力，保障公共服務(wù)支出的城鄉(xiāng)公平，逐步實(shí)現(xiàn)縣域公共服務(wù)均等化。

4.調(diào)整縣級(jí)政府的權(quán)責(zé)關(guān)系?？h級(jí)政府職能重構(gòu)要使縣級(jí)政府回歸“縣域治理者”的身份，結(jié)合城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要，扮演好縣級(jí)政府的六個(gè)角色。因此，要逐步調(diào)整縣級(jí)政府與上下級(jí)政府的權(quán)責(zé)關(guān)系、理順縣級(jí)政府內(nèi)各部門的權(quán)責(zé)關(guān)系，打破現(xiàn)有政府體系中的“職能同構(gòu)”，逐步建立起符合縣域治理要求的權(quán)責(zé)體系。

（二）以增強(qiáng)縣級(jí)政府公共服務(wù)職能為重點(diǎn)，優(yōu)化縣域治理結(jié)構(gòu)

從治理的角度看，應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化縣域治理結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)公共服務(wù)職能。從政府與市場(chǎng)互動(dòng)的角度上看，政府定位應(yīng)從“政府本位”轉(zhuǎn)向“社會(huì)本位”，縣級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)本地區(qū)主要的公共服務(wù)職能，提供包括生存服務(wù)、公眾發(fā)展服務(wù)、基本環(huán)境服務(wù)與公共安全服務(wù)等市場(chǎng)不能自發(fā)提供的社會(huì)公共服務(wù)。從政府與企業(yè)的角度上看，縣級(jí)政府的職能應(yīng)是建立良好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，工作重心應(yīng)轉(zhuǎn)向?yàn)槠髽I(yè)服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境。要明確政府權(quán)力運(yùn)作的范圍和形式，進(jìn)一步放開(kāi)不該管、管不了的事，變管理為服務(wù)、變直接管理為間接管理，不干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)、自主經(jīng)營(yíng)、投資決策等各項(xiàng)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，政府不應(yīng)成為公共物品供給的無(wú)限責(zé)任者。endprint

（三）以制度創(chuàng)新為基本手段，保障縣級(jí)政府職能重構(gòu)的可持續(xù)性

1.結(jié)合中央有關(guān)政策推動(dòng)戶籍制度改革與創(chuàng)新。縣級(jí)政府要樹立戶籍制度“以人為本”的基本理念，明確戶籍制度實(shí)際上是為人服務(wù)的，戶籍制度的本質(zhì)在于方便人民群眾更好的生產(chǎn)生活；縣級(jí)政府要逐步建立起符合縣域?qū)嶋H的靈活的戶籍制度。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中戶籍制度的改革要重點(diǎn)調(diào)整戶籍與就業(yè)、教育、醫(yī)療、福利和社會(huì)保障之間的關(guān)系，破除戶籍制度中束縛人口流動(dòng)和轉(zhuǎn)移的障礙、破除束縛人們發(fā)展需求的障礙?？h域內(nèi)戶籍制度的改革可以采用更為靈活和現(xiàn)實(shí)的手段和方式，注意地區(qū)間的銜接，與地市、省區(qū)、中央的戶籍制度改革相配套。在推動(dòng)戶籍制度改革中，要注重全國(guó)范圍內(nèi)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和推廣，適時(shí)總結(jié)并將好的經(jīng)驗(yàn)在全國(guó)范圍內(nèi)推廣，以更好地服務(wù)于城鎮(zhèn)化建設(shè)。

2.推動(dòng)社會(huì)保障制度創(chuàng)新。建立適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求的社會(huì)保障制度既是城鎮(zhèn)化的基本要求，也是城鎮(zhèn)化健康有序發(fā)展的基礎(chǔ)。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，人的城鎮(zhèn)化需要靠良好的社會(huì)保障制度來(lái)維護(hù)。十八大報(bào)告指出：“要堅(jiān)持全覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)方針，以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系?！雹乓虼?，作為城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的主要執(zhí)行者、縣域城鎮(zhèn)化的規(guī)劃者，縣級(jí)政府必須推動(dòng)縣域內(nèi)社會(huì)保障制度的創(chuàng)新。

3.推動(dòng)土地制度創(chuàng)新。土地制度改革事關(guān)“三農(nóng)”問(wèn)題的解決，同時(shí)對(duì)于推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程也具有重要意義?？h級(jí)政府在城鎮(zhèn)化中要主動(dòng)推動(dòng)土地制度創(chuàng)新，同時(shí)調(diào)整自身土地管理的模式和方法，推動(dòng)職能調(diào)整與轉(zhuǎn)變。要充分保障農(nóng)民對(duì)土地的使用權(quán)，探索建立農(nóng)民對(duì)農(nóng)用土地的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、開(kāi)發(fā)、轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押、收益的相關(guān)制度，正確處理好進(jìn)城農(nóng)民與承包地和宅基地的關(guān)系，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益；要建立科學(xué)的征地制度及其配套機(jī)制；土地制度改革要注重頂層設(shè)計(jì)與地方創(chuàng)新相結(jié)合，應(yīng)該總結(jié)地方土地制度改革的經(jīng)驗(yàn)，將基層土地制度創(chuàng)新的成功做法上升為政策法律。

（四）以小城鎮(zhèn)建設(shè)為契機(jī)，提升縣級(jí)政府管理效能

在未來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展中，小城鎮(zhèn)建設(shè)將是重要一環(huán)，我國(guó)推行的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實(shí)際上就是一種“城”與“鎮(zhèn)”有機(jī)結(jié)合、內(nèi)在統(tǒng)一的道路。小城鎮(zhèn)一般都在縣域范圍內(nèi)，是縣級(jí)政府管理的重要對(duì)象，通過(guò)推動(dòng)小城鎮(zhèn)建設(shè)，能夠促進(jìn)縣級(jí)政府轉(zhuǎn)變管理理念、調(diào)整管理職能。因此，小城鎮(zhèn)建設(shè)是推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中縣級(jí)政府職能轉(zhuǎn)變的重要契機(jī)。發(fā)展縣域小城鎮(zhèn)，可以加快農(nóng)村地區(qū)的工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，同時(shí)助推鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和當(dāng)?shù)氐谌a(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而一方面通過(guò)小城鎮(zhèn)的建設(shè)來(lái)推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，另一方面將農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就地消化，以此來(lái)減輕大中城市的壓力，這對(duì)于逐步縮小城鄉(xiāng)差距、改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)具有重要意義。在小城鎮(zhèn)的建設(shè)中，縣級(jí)政府的主要職能是主導(dǎo)小城鎮(zhèn)規(guī)劃與建設(shè)，領(lǐng)導(dǎo)縣域小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)建設(shè)，監(jiān)督指導(dǎo)小城鎮(zhèn)政府及有關(guān)部門的管理。

注釋：

⑴胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告[M].北京：人民出版社，2012：26、33。

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（責(zé)任編輯 焦德武）endprint