【摘要】引用美國(guó)學(xué)者約翰·金頓的政策之窗理論，從問(wèn)題源流、政策源流和政治源流的多源流框架對(duì)我國(guó)多個(gè)地區(qū)逐步開(kāi)放“單獨(dú)二孩”政策進(jìn)行分析，認(rèn)為“政策之窗”開(kāi)啟導(dǎo)致三者有效合流，最終使“單獨(dú)二孩”進(jìn)入公共政策議程設(shè)置并最終出臺(tái)。

【關(guān)鍵詞】單獨(dú)二孩政策；多源流分析；政策之窗

2013年11月15日中共中央第十八屆三中全會(huì)發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中提出“堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國(guó)策，啟動(dòng)實(shí)施一方是獨(dú)生子女的夫婦可生育兩個(gè)孩子的政策，逐步調(diào)整完善生育政策，促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展。”隨后，國(guó)家衛(wèi)生與計(jì)劃生育委員會(huì)在其網(wǎng)站刊文稱(chēng)，在全面建成小康社會(huì)的進(jìn)程中，根據(jù)人口形勢(shì)發(fā)展變化，在全國(guó)普遍實(shí)行雙方均為獨(dú)生子女的夫婦可生育兩個(gè)孩子政策的基礎(chǔ)上，啟動(dòng)實(shí)施一方是獨(dú)生子女的夫婦可生育兩個(gè)孩子的政策，逐步調(diào)整完善生育政策，具有十分重要的意義。這標(biāo)志著“單獨(dú)二孩”政策將正式實(shí)施。本文將基于約翰·金頓的政策之窗理論，從問(wèn)題源流、政策源流和政治源流分析這一公共政策進(jìn)入議程設(shè)置并最終出臺(tái)的原因。

一、理論模型

金頓認(rèn)為，在政策系統(tǒng)中存在著三種不同的源流，即問(wèn)題流、政策流和政治流，他們彼此獨(dú)立，發(fā)生、發(fā)展和運(yùn)作都不依賴(lài)于其他源流，議程和政策變化的關(guān)鍵是這些源流在一些關(guān)鍵的時(shí)候匯合在一起，此時(shí)點(diǎn)被定義為“政策之窗”，其實(shí)質(zhì)是三條源流的變化使得既定問(wèn)題被推上政策議程的條件的成熟，從而使公共問(wèn)題上升為政策議程。

首先是問(wèn)題源流。在社會(huì)環(huán)境中，常常漂浮著各種各樣的社會(huì)問(wèn)題，這些問(wèn)題形成問(wèn)題溪流。但并非所有溪流都能受到政策制定者關(guān)注并上升到政策議程的，只有在偶發(fā)事件的觸發(fā)之下，某些問(wèn)題才能得到政策決策者的關(guān)注。

其次是政策源流。金頓認(rèn)為，在政策系統(tǒng)中存在著由某一特定領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)人員組成的政策共同體。這個(gè)共同體包括政府的工作人員、各政黨的黨員、學(xué)者、利益集團(tuán)的研究人員等等。在這個(gè)共同體中，問(wèn)題的備選方案和政策建議的產(chǎn)生要經(jīng)歷從產(chǎn)生想法、提出議案、草擬政策建議到根據(jù)反應(yīng)修改議案等一系列過(guò)程。各種思想互相碰撞，彼此結(jié)合，形成新的想法。

最后是政治源流。金登強(qiáng)調(diào)公共政策的制定無(wú)法擺脫政治的嵌入而成為專(zhuān)業(yè)人員的獨(dú)立領(lǐng)地。“政策源流”中的各主體對(duì)政策的議程和最終結(jié)果都有廣泛的影響。

盡管多少存在著一些聯(lián)系，金登認(rèn)為這三條源流是相互獨(dú)立的，議程和政策變化的關(guān)鍵是這些源流在一些關(guān)鍵的時(shí)候匯合在一起。此時(shí)點(diǎn)被定義為“政策之窗”，其實(shí)質(zhì)是三條源流的變化使得既定問(wèn)題被推上政策議程的條件的成熟。

二、多源流的有效融合

1.問(wèn)題流的形成。處于轉(zhuǎn)型期的當(dāng)代中國(guó)社會(huì)，存在著許許多多的社會(huì)問(wèn)題，然而在這些問(wèn)題源流中，為什么有些問(wèn)題能得到政策制定者的關(guān)注進(jìn)入政策議程？金頓認(rèn)為，主要原因在于各種機(jī)制、指標(biāo)和反饋信息等的影響。

上世紀(jì)七十年代起，我國(guó)開(kāi)始實(shí)施計(jì)劃生育政策，經(jīng)過(guò)三十年，人口過(guò)快增長(zhǎng)的趨勢(shì)得到了有效控制，人民生活水平及人口素質(zhì)得到了顯著提高。但同時(shí)分析近幾年的數(shù)據(jù)，我們不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)今人口形勢(shì)已出現(xiàn)了許多新變化：

一是生育水平穩(wěn)中趨降。我國(guó)總和生育率目前為1.5—1.6，如果維持現(xiàn)行生育政策不變，總和生育率將繼續(xù)下降，總?cè)丝谠谶_(dá)到峰值后將快速減少。

二是人口結(jié)構(gòu)性問(wèn)題日益突出。勞動(dòng)年齡人口開(kāi)始減少，人口老齡化速度加快，出生人口性別比長(zhǎng)期偏高，近20年來(lái)一直在高位徘徊。這些導(dǎo)致我國(guó)老齡化趨勢(shì)加劇，勞動(dòng)力長(zhǎng)期供給呈現(xiàn)短缺，我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)賴(lài)以依靠的人口紅利正逐步消失。

三是家庭規(guī)模持續(xù)縮減。第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)戶(hù)均3.1人，較第五次人口普查時(shí)減少0.34人。獨(dú)生子女家庭1.5億多戶(hù)，獨(dú)居老人比例提高，家庭養(yǎng)老和抵御風(fēng)險(xiǎn)能力有所下降。種種數(shù)據(jù)和反饋信息都表明，適時(shí)調(diào)整和完善生育政策已成當(dāng)務(wù)之急。

2.政策流的形成。從二孩問(wèn)題的政策源流來(lái)看，學(xué)術(shù)界的研究人員很早就從不同專(zhuān)業(yè)角度提出了方案。在“單獨(dú)二孩”政策出臺(tái)之前，我國(guó)計(jì)劃生育政策已有微調(diào)，如放開(kāi)“雙獨(dú)二孩”，及部分省份農(nóng)村地區(qū)實(shí)施“一孩半”政策等。

對(duì)“單獨(dú)二孩”政策的開(kāi)啟持積極態(tài)度的中國(guó)人民大學(xué)社會(huì)與人口學(xué)院院長(zhǎng)、中國(guó)人口學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)翟振武指出“今天的人口形勢(shì)已經(jīng)發(fā)生了重大變化。生育率持續(xù)低于更替水平，人口老齡化加速發(fā)展，勞動(dòng)力長(zhǎng)期供給呈現(xiàn)短缺趨勢(shì)，出生性別比失衡，為了適應(yīng)已經(jīng)變化了的人口形勢(shì)，促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展，需要對(duì)計(jì)劃生育政策做出完善和調(diào)整。而‘二孩政策實(shí)施后，一是可在一定程度上有效緩解老齡化程度和推遲老齡化進(jìn)程，為中國(guó)應(yīng)對(duì)老齡化挑戰(zhàn)贏得更多的時(shí)間和勝算；二是能夠改善勞動(dòng)力老化的結(jié)構(gòu)，改善未來(lái)勞動(dòng)力數(shù)量供給平衡；三是改善家庭的結(jié)構(gòu)，提高家庭抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力；四是順應(yīng)了群眾的生育意愿?！?/p>

3.政治流的形成。影響政治源流的因素主要有國(guó)民情緒、壓力集團(tuán)的競(jìng)爭(zhēng)、行政和立法的換屆以及執(zhí)政黨的意識(shí)形態(tài)等。其中，國(guó)民情緒是指在某一既定國(guó)家中的相當(dāng)數(shù)量的個(gè)體都傾向于沿著共同的方向思想，并且這種情緒會(huì)隨著時(shí)間的變化而變化。

近年來(lái)，獨(dú)生子女政策帶來(lái)的弊端正不斷涌現(xiàn)，如政策約束下的非意愿性獨(dú)生子女家庭大量涌現(xiàn)，對(duì)父母養(yǎng)老和新生代健康成長(zhǎng)不利；由于天災(zāi)人禍造成大量“失獨(dú)”家庭產(chǎn)生；人民的生育意愿得不到合理釋放……2012年10月26日，中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)發(fā)布的《人口形勢(shì)的變化和人口政策的調(diào)整》報(bào)告顯示，2001年，全國(guó)平均生育意愿是1.7個(gè)孩子；2002年，是1.8個(gè)；2006年，是1.73個(gè)。（4）2013年社科院綜合《2011年中國(guó)社會(huì)狀況綜合調(diào)查》和《2012年中國(guó)家庭幸福感熱點(diǎn)問(wèn)題調(diào)查》兩項(xiàng)調(diào)查得出的結(jié)果，全國(guó)每個(gè)家庭平均想要生1.86個(gè)孩子。

執(zhí)政黨的執(zhí)政理念在“單獨(dú)二孩”政策進(jìn)入議事日程并最終開(kāi)啟也起到了重要作用。2010年1月6日，國(guó)家人口計(jì)生委下發(fā)《國(guó)家人口發(fā)展“十二五”規(guī)劃思路（征求意見(jiàn)稿）》提到要“穩(wěn)妥開(kāi)展實(shí)行‘夫妻一方為獨(dú)生子女的家庭可以生育第二個(gè)孩子的政策試點(diǎn)工作?！彪S后，黨的十八大報(bào)告也提出“堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國(guó)策，提高出生人口素質(zhì)，逐步完善政策，促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展。”的人口發(fā)展策略。相較十七大報(bào)告，十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要逐步完善政策，促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展，這表明我國(guó)不再只簡(jiǎn)單控制人口數(shù)量，而是同時(shí)關(guān)注人口素質(zhì)和人口的可持續(xù)發(fā)展，預(yù)示著未來(lái)我國(guó)人口政策將會(huì)有方向性轉(zhuǎn)折。

4.政策之窗開(kāi)啟。上述三條源流原本是相對(duì)獨(dú)立存在的，只有當(dāng)政策之窗開(kāi)啟時(shí)，三股源流才匯合到一處，使社會(huì)問(wèn)題進(jìn)入政策決策者的視線，提上政策議程。2012年4月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)家人口發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，就是使三者匯流的政策之窗。《規(guī)劃》稱(chēng)，“十二五”期間，我國(guó)將出現(xiàn)第一次老年人口增長(zhǎng)高峰，而與此同時(shí)，勞動(dòng)年齡人口卻開(kāi)始下降。這一升一降，對(duì)中國(guó)長(zhǎng)期高速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)將產(chǎn)生重大影響。雖然《國(guó)家人口發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中對(duì)“單獨(dú)二胎”只字未提，但之前征求意見(jiàn)稿中提到的“穩(wěn)妥開(kāi)展實(shí)行‘夫妻一方為獨(dú)生子女的家庭可生育第二個(gè)孩子的政策征求意見(jiàn)以及民間、學(xué)界、媒體輿論、國(guó)內(nèi)外環(huán)境對(duì)中國(guó)計(jì)劃生育政策調(diào)整的呼聲日益高漲，網(wǎng)民紛紛在衛(wèi)計(jì)委網(wǎng)站上留言支持開(kāi)放“二胎”，政策之窗被開(kāi)啟，并通過(guò)政策倡導(dǎo)者的主觀努力，使最終“單獨(dú)二孩”政策得以順利出臺(tái)。

三、結(jié)論

運(yùn)用多源流理論來(lái)詮釋“單獨(dú)二孩”政策的出臺(tái)，我們可以得出以下兩個(gè)結(jié)論：一、在影響社會(huì)問(wèn)題進(jìn)入政策議程設(shè)置的眾多因素中，政策之窗的開(kāi)啟尤為關(guān)鍵。在政治鮮湯中會(huì)存在各種各樣的問(wèn)題源流、政策源流、政治源流，如果沒(méi)有政策之窗的開(kāi)啟，那么三股源流將不會(huì)最終合流，并將公眾議程上升到政府議程；二、重視政策倡導(dǎo)者的積極作用。政策之窗開(kāi)啟形成三源合流的事件有些是可以預(yù)測(cè)的，例如政府換屆，而有些是不可預(yù)測(cè)的，如重大突發(fā)事件、某些數(shù)據(jù)的公布等，無(wú)論是可預(yù)測(cè)還是不可預(yù)測(cè)的，當(dāng)政策之窗有機(jī)會(huì)開(kāi)啟時(shí)，政策倡導(dǎo)者都應(yīng)及時(shí)敏銳地抓住機(jī)會(huì)，向政策決策者提出合理有效的意見(jiàn)，努力使公眾議程進(jìn)入議程設(shè)置，推動(dòng)政策盡快出臺(tái)。

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[3]楊琳.“中國(guó)步調(diào)”的人口變數(shù)》.瞭《望》新聞周刊，2011年第6期

[4]中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì).《人口形勢(shì)的變化和人口政策的調(diào)整》.中國(guó)發(fā)展出版社，2012年，86頁(yè)

作者簡(jiǎn)介：

鄭羅娜，女，漢族，現(xiàn)就讀于上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院2013級(jí)MPA研究生班