佘海霞

【摘要】基層政府的適度舉債，對緩解財權(quán)與事權(quán)不匹配的矛盾，加快社會公共設施建設，推進城市化進程具有積極意義。但如不受約束地舉借政府性債務，卻會對地方財政的正常運轉(zhuǎn)和社會穩(wěn)定帶來危害。本文立足審計實踐，在歸納總結(jié)基層政府性債務管理問題的基礎上，提出防范和化解地方債務風險的建議。

【關鍵詞】基層政府債務；問題；建議

2013年，審計署組織了全國地方政府性債務審計，審計公告顯示：全國政府性債務規(guī)模較2010年大幅增長，市級政府債務仍是地方政府債務的主體，縣級政府債務增長最快；縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還責任的債務占比高，債務剛性壓力很大。審計表明，基層政府的債務負擔逐年加重，債務風險亟需關注，加強債務管理已成為防范和化解潛在風險，保持經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展的重要課題。

一、基層政府債務管理中主要存在的問題

1.舉債缺乏科學規(guī)劃，債務規(guī)模迅速擴大?；鶎诱e債較少受到控制和約束，無論是政府還是政府部門，只要項目資金出現(xiàn)缺口，而財政又無力安排，政府便鼓勵和支持進行舉債。政府舉債缺乏長遠規(guī)劃和可行性論證，更多地體現(xiàn)為領導意志，使舉債規(guī)模不受限制，盲目增長。

2.債務管理機制不完善，約束力不強。目前各地都陸續(xù)出臺了關于政府債務的管理制度，但一方面制度本身存在著局限性，如覆蓋范圍不全面、操作性不強；另一方面執(zhí)行也不到位，未能起到應有的約束監(jiān)控作用。此外，各地財政的地債管理系統(tǒng)由于指標口徑、管理方式等原因，導致債務數(shù)據(jù)統(tǒng)計不完整不準確，也直接影響到領導決策。

3.債務資金使用經(jīng)濟效益不明顯，政府償債壓力較大?；鶎诱扔诟纳瞥鞘忻婷玻璧拇蟛糠謧鶆罩饕糜诠嫘曰A設施項目，難以產(chǎn)生直接的經(jīng)濟效益。有的由于項目進度較慢，致使大量債務資金結(jié)余或閑置，同時還需支付高額利息。隨著償債周期的臨近，地方政府還債壓力日益加大，有的甚至影響到工作正常運轉(zhuǎn)。

4.償債機制不健全，潛在風險逐年累積。由于基于政府信用的地方政府融資比較便利，導致重借輕還，忽視了償債能力?；鶎诱蠖辔淳幹颇甓葌鶆帐罩в媱潱瑢攤Y金未做安排。作為直接舉債主體的政府融資平臺公司，其償債資金來源主要依賴于土地出讓金收入或政府臨時的資金調(diào)度，有時則干脆借新債還舊債。一旦發(fā)生資金鏈條斷裂，將會把風險直接轉(zhuǎn)嫁給商業(yè)銀行，轉(zhuǎn)而影響政府公信力，潛在風險不容忽視。

5.融資形式隱蔽，監(jiān)管難度增加。近年來，由于銀行加強監(jiān)管，基層政府向銀行貸款受限，轉(zhuǎn)而將目光轉(zhuǎn)向融資租賃、信托、BT等新的融資方式，同時新設一些國有獨資公司進行融資。新的融資方式一方面成本偏高，另一方面形式比較隱蔽，如國有獨資公司利用企業(yè)的身份利用票據(jù)貼現(xiàn)來融資用于政府項目建設，卻游離于政府性債務統(tǒng)計之外，增加了監(jiān)管難度。

二、加強基層政府性債務管理的建議

1.保持債務適度規(guī)模，防止債務過快增長。審計結(jié)果表明：2013年6月底縣級政府債務余額分別為50，419.18億元，與2010年相比增長了77.34%，增速最快?；鶎诱畱朴唶栏窨刂菩略鰝鶆盏闹贫绒k法，對新增項目舉債應遵循“舉債適度，講求效益，加強管理，規(guī)避風險”的原則，從舉債規(guī)模、還款期限、償債資金來源與債務償還能力等方面進行事前評審論證。

2.建立債務預警機制，加強債務動態(tài)監(jiān)測?；鶎诱畱O立債務管理專門機構(gòu)，加強地方政府性債務的統(tǒng)計分析、登記備案、借貸審批和債務資金使用管理工作。確立包括債務率、償債率、債務逾期率等科學的債務風險評價指標，對政府性債務的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和安全性進行動態(tài)評估和監(jiān)測，夯實債務管理基礎。

3.規(guī)范融資平臺公司管理，降低融資成本?；鶎诱膰腥谫Y平臺公司應完善治理機構(gòu)，加強資產(chǎn)運營，提高盈利能力。要依法合規(guī)進行融資，進一步拓展融資渠道，改善融資方式和籌資途徑，降低舉債成本。要嚴格執(zhí)行現(xiàn)行的債務管理制度，控制融資的綜合費率。同時，積極探索利用民間資本的方式方法，利用優(yōu)勢項目尋求共同合作開發(fā)的空間。

4.加強債務管理績效評價，提高資金使用效益。嚴格按照確定的舉債項目用途使用債務資金，對資金的使用按統(tǒng)一計劃、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度的原則加強監(jiān)控，充分發(fā)揮債務資金的使用效益。將政府性債務管理納入政府干部考核要點，將債務管理相關指標納入領導干部任期經(jīng)濟責任審計的范圍。

5.實行債務分類管理，完善償債機制。建立統(tǒng)一的債務分類制度，將政府債務分類納入預算管理，關注國有企業(yè)融資或擔保建設公益性項目的債務。針對不同的債務類型，制定相應的管理制度，規(guī)范管理，化解風險。將政府債務資金納入預算管理，完善償債準備金制度，根據(jù)財力狀況調(diào)整償債準備金撥備額度，科學籌措償債資金，按時履行償債義務

6.建議金融部門要加強對資金發(fā)放及使用的監(jiān)管。尤其要關注企業(yè)利用金融衍生品融資及放大信用的融資行為，根據(jù)審慎原則加強對新放款的審核監(jiān)督。同時要加強對資金使用的監(jiān)管，要貸前檢查與貸后審查相結(jié)合，尤其是精細化管理貸后資金，確保資金按核定用途使用。

7.建議中央賦予地方政府必要的直接融資權(quán)。根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差異狀況，允許部分財政狀況較好、償債能力較強和信用較好的地方政府根據(jù)實際財政狀況和風險控制指標，制定發(fā)債規(guī)模，使得地方政府既能通過合法途徑滿足資金需要，又使得債務管理走向規(guī)范。保證地方政府直接融資在法律規(guī)范的基礎上有序進行，促進地方經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻：

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[2]黃芳娜.中國地方政府債務管理研究[D].財政部財政科學研究所，2011

[3]2013年審計署第32號公告