□孫啟貴 徐潤雅

[中國科學技術大學 合肥 230026]

一、問題的提出

近年來，“社區(qū)”已經(jīng)悄然成為了人們關注和討論的一個主題。那么，從1949年杭州市上城區(qū)上羊市街道建立了新中國第一個居民委員會，特別是2000年提出社區(qū)綜合管理體制改革以來，經(jīng)歷了60多年的改革與發(fā)展之后，我國社區(qū)的現(xiàn)狀究竟如何？社區(qū)的綜合管理改革有何成效？創(chuàng)新之處在哪？這些問題雖已獲得學界的廣泛關注和探討。但是中國社會正在發(fā)生著持續(xù)而深刻的歷史性變化，每當我們探討社區(qū)體制改革問題時，都會有新的認識和理解。作為城市細胞的社區(qū)，不僅是城市治理的根本，而且是政府在社會治理領域需要強調(diào)的重點[1]。

關于社區(qū)概念，有學者認為，“社區(qū)”是指物理環(huán)境、關系債券、符號連接、政治影響力和文化遺產(chǎn)等多維度交織在一起的地方[2]。有學者主張，與場所依附相比，“社區(qū)”一詞更能詳盡地指示人們之間的連接以及他們所居住的環(huán)境[3]。此外，有學者指出，社區(qū)意識在所有社會階層的整體生活質量中是一個重要的因素[4]。與之相類似的，Jnanabrata Bhattacharyya提出地方作為社區(qū)的一個代名詞在實際生活中是遠遠不夠的，并且高效的社區(qū)發(fā)展需要宏觀和微觀的相互結合[5]。不同學者對于“社區(qū)”的理解雖有所差異。但是其共識在于將社區(qū)不僅僅看成是一個物理場所，更多地將其視為一種有形的社會共同體。

從1980年代中期起，社區(qū)建設這一問題一直作為我國各級政府的議事日程[6]。1986年，我國民政部首次提出“社區(qū)”概念；1989年，全國人民代表大會通過了《城市居委會組織法》；2000年，全國實行居委會體制改革，推進社區(qū)建設，實現(xiàn)社區(qū)居委會的逐步自治。2010年中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發(fā)的《關于加強和改進城市社區(qū)居民委員會建設工作的意見》明確提出：我國城市社區(qū)居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。由于城市社區(qū)基層正在發(fā)生新的深刻變革，社區(qū)居委會的體制改革迫在眉睫。從社區(qū)服務到社區(qū)治理建設的轉變見證了社區(qū)管理的發(fā)展以及中國的社會改革。社區(qū)治理已然成為社會改革的基石，也是在未來中國和諧社會里的一個重要實踐。

登哈特夫婦在《新公共服務：服務，而不是掌舵》一書中提出新公共服務理論，這一理論的來源有四種：民主公民權、社區(qū)與公民社會的模型、組織人本主義、后現(xiàn)代公共行政[7]。相比奧斯本和蓋布勒在《改革政府》中提出的新公共管理理論，新公共服務理論更加關注民主價值和公共利益，更加適用于當下我國提出的建立服務型政府的方針政策。這一理論提出了七點內(nèi)容，包括：服務于公民而不是服務于顧客、公共利益是目標而不是副產(chǎn)品、重視公民權勝于重視企業(yè)家精神、戰(zhàn)略性地思考和民主性地行動、責任并不簡單、服務而不是掌舵、重視人而不是僅僅關注生產(chǎn)率[8]。新公共服務理論給我國行政發(fā)展和政府改革提供了一種全新的視角,昭示了我國建構現(xiàn)代服務型政府的必要性與必然性[9]。城市基層社區(qū)居民委員會秉持著“上為政府分憂，下為百姓服務”的原則開展各項社區(qū)服務工作，依照新公共服務理論來看，即服務并非掌舵。但是，近幾年來，我國城市管理形成了“三級政府，四級管理”（指市、區(qū)、街道三級政府，市、區(qū)、街道、居委會四級行使行政管理職能）的多行政層級的復雜局面。隨著我國流動人口的不斷增加，城市化進程的不斷加快，社會矛盾和社會問題不斷增多，現(xiàn)行的社區(qū)管理體制已經(jīng)遠遠無法滿足現(xiàn)實的需求。另外，隨著城市居民獨立、民主意識的不斷提高，社區(qū)自治的呼聲也越來越大，從而對社區(qū)管理體制的改革形成一種“倒逼”的力量。新公共服務理論由于其自身理論來源的單薄以及理論原創(chuàng)性的不足，使得其在我國復雜的公共管理的背景下難以生存和發(fā)展，國內(nèi)學者在對其進行研究和應用的基礎上，提出了一些質疑和批評，包括對其理論范式、研究對象、理論內(nèi)容和理論形式等方面。周義程認為新公共服務理論并無多少新穎之處，更多地是新瓶裝舊酒[10]。袁年興則認為在風險社會的背景下，新公共服務理論的范式困境彰顯了民主道德化背后的人性危機[11]。

上述新公共服務理論有其自身的不足，新公共治理理論是繼新公共服務理論之后提出的另一公共行政理論范式。新公共治理重點強調(diào)“良好治理”，即尋求政府對公共事務的最佳治理模式。它摒棄傳統(tǒng)公共行政的“家長制”作風以及新公共管理過分強調(diào)市場作用的原則，重視政府與組織、個人的共同作用，充分利用除政府以外的各種管理工具，并重視建立社會網(wǎng)絡中各個行動者平等對話的合作機制[12]。新公共治理理論提出治理主體的多元化，區(qū)別于強調(diào)公民權的新公共服務理論，更有別于模仿企業(yè)管理注重效率的新公共管理理論，見圖1。

圖1 新公共治理對新公共服務于新公共管理的整合

世紀之交，作為社會科學的前沿理論之一，新公共治理理論在政治和行政改革領域展開了廣泛的研究[13]。然而，這一理論并不具有完整的理論體系，都是散落在諸如埃莉諾·奧斯特洛姆、蓋伊·彼得斯以及歐文·休斯的相關治理理論中。奧斯特洛姆在《公共事務的治理之道》中通過對公共資源的分配與治理問題給出建議和對策，從而提出自主治理的八大設計原則[14]。上述治理思想，特別是多中心治理的思想恰好適應國內(nèi)現(xiàn)階段的發(fā)展現(xiàn)狀，對于我國社區(qū)綜合管理改革同樣具有深遠的指導意義。蓋伊·彼得斯則在《政府未來的治理模式》中提出了政府未來治理的四個模式：市場式政府、參與式政府、彈性化政府、解制式政府[15]。彼得斯側重于分析在治理中的一大主體——政府角色的轉變，其中彈性化政府更加適合新公共治理理論，它是指政府及其機構有能力根據(jù)環(huán)境的變化制定相應的政策，而不是用固定的方式回應新的挑戰(zhàn)，主張不斷撤銷現(xiàn)有的組織，建立更多臨時性或虛擬性的組織以避免組織因永久性和穩(wěn)定性而產(chǎn)生低效率的問題，這與奧斯特洛姆提出的適應性治理相互吻合。歐文·休斯在《公共管理導論》中將“治理”作為一個章節(jié)，闡述“治理”與“管制”的不同之處，管制是一種對于權威的使用，而治理是建立能夠使組織運作的體制、控制組織運作的程序。管制和治理都涉及到有意圖的行為和規(guī)則體系，但是管制中的活動通常被權威所支持，比如動用治安力量確保政策的順利執(zhí)行，而治理則是依靠共同的目標，這些目標依據(jù)的是法律或者責任[16]。

本文提出用新公共治理的視角研究我國社區(qū)綜合管理改革，即運用治理的思想來疏通社區(qū)管理中的矛盾并解決相關問題。通過對合肥市望江東路社區(qū)以及杭州市王馬社區(qū)的兩個案例進行深入研究，結合我國社區(qū)綜合管理改革的現(xiàn)狀，尋找改革的亮點與不足，并結合新公共治理理論提出我國社區(qū)綜合管理改革的創(chuàng)新之路。

本文的以下部分是這樣安排的：第二部分對我國社區(qū)綜合管理改革以及新公共治理理論的相關文獻進行簡要地回顧和評述；第三部分是整體性地從新公共治理的視角看我國社區(qū)綜合管理改革；第四部分詳細介紹了兩個社區(qū)在國內(nèi)社區(qū)綜合管理改革進行時的相關現(xiàn)狀，并提出其在治理方面的創(chuàng)新之處；在第五部分中，我們總結了社區(qū)綜合改革的亮點和不足，并建設性地提出了我國社區(qū)改革今后的治理之路；最后是本文的結語。

二、相關文獻回顧

（一）社區(qū)綜合管理改革

1．探究社區(qū)治理的新模式

鄭杭生提出了我國社區(qū)治理整體上呈現(xiàn)的五種趨勢：社區(qū)治理體制的復合化、社區(qū)治理方式的多元化、社區(qū)治理手段的藝術化、社區(qū)治理機制的科學化、社區(qū)治理的城鄉(xiāng)一體化[17]。浦興祖建議圍繞“兩級政府、三級管理”的管理體制，實行“虛區(qū)實街”，構筑新的“兩級政府”體制[18]。

2．我國社區(qū)改革的創(chuàng)新之處

焦亦民提出以社區(qū)體制取代街道體制，建立大社區(qū)。將利益共同體和精神共同體建設作為社區(qū)建設的重要內(nèi)核，以社區(qū)為載體構筑新型社會生活共同體[19]。楊團通過上海羅山會館和廣州文昌慈善會的經(jīng)驗研究，提出了社區(qū)公共服務這個新概念，并總結推動社區(qū)公共服務的制度化模式[20]。

3．我國社區(qū)治理的發(fā)展演變

魏娜將我國城市社區(qū)治理模式概括為三種：行政型社區(qū)——政府主導型的治理模式；合作型社區(qū)——政府推動與社區(qū)自治結合型的治理模式；自治型社區(qū)——社區(qū)主導與政府支持型的治理模式。綜觀我國社區(qū)發(fā)展的演變，上述三種模式恰好是其發(fā)展演變的路徑[21]。邱玉婷認為現(xiàn)在城市普遍推行的“兩級政府、三級管理、四級落實”的社區(qū)管理體制已經(jīng)不能適應新時期的要求，應該培育社區(qū)自治組織，實行社區(qū)自主治理的制度模式[22]。

4．城市社區(qū)管理體制改革的發(fā)展瓶頸。

李景平總結了我國城市社區(qū)管理體制改革的四大瓶頸：街道辦事處管理壓力不斷增大；職能減負而任務翻番；社區(qū)自治組織沒有發(fā)揮全部的作用；社會服務組織發(fā)育不夠充分[23]。同時，岳林提出我國社區(qū)是法律規(guī)定的自治機構，但在現(xiàn)實中卻是行政機構；并指出社區(qū)工作者的工作量與權力成反比，人員的不足與素質的低下都是社區(qū)管理體制改革的發(fā)展瓶頸[24]。

5．政府在社區(qū)體制改革中的角色重塑

江正平提出“社區(qū)自治”本質上是政府、社區(qū)、居民協(xié)作的自治，政府與社區(qū)的關系應當由縱向控制向橫向互動轉變[25]。麻寶斌認為政府與社會的協(xié)同治理成為當今社會發(fā)展的趨勢[26]。

綜上，目前學界對我國社區(qū)綜合管理改革的研究主要集中在實踐層面，包括社區(qū)治理的演變、社區(qū)改革發(fā)展的瓶頸，對社區(qū)治理新模式以及社區(qū)改革創(chuàng)新之處的研究都是根據(jù)現(xiàn)有的實踐經(jīng)驗總結出來的；對于社區(qū)管理改革的理論研究相對缺乏，這也在一定程度上反映出我國社區(qū)問題亟待更有效的理論進行指導和解決。

（二）新公共治理理論

1．新公共治理的相關理念及原則

肖俊提出了后官僚時代的治理架構是多中心體制，并闡述了公共治理的四大原則：服務與效率并重；以財政手段激勵公共服務的供給；以競爭性原則為前提的市場準入；多渠道的公民參與[27]。全球治理委員會認為，治理是各種公共的或者私人的機構管理其共同事務方式的總和。歐文·休斯認為治理有六種不同的定義：最小的治理、公司治理、新公共管理、好的治理、社會-控制體系、自組織網(wǎng)絡[28]。

李曉莉認為好的治理有八個主要特征：參與、共識、責任、透明、回應、有效和高效、公平、不排斥任何團體或個人、法治[29]。余金剛從三個層面解讀新公共治理：個人層面、制度層面、社會層面[30]。

2．新公共治理的模式解讀

埃莉諾·奧斯特洛姆與她的丈夫文森特·奧斯特洛姆共同創(chuàng)立了多中心治理模式[31]。同時，奧斯特洛姆為了解決集體行動的這個難題，在大量實證案例研究的基礎上，開發(fā)了自主治理模式，并進一步發(fā)展了集體行動的理論[32]。同時，在多層次分析理論中他們把影響集體行動的制度分為憲法規(guī)則、集體選擇規(guī)則、操作規(guī)則三個不同的等級[33]。

朱德米基于當時國際治理理論的最新研究成果，提出網(wǎng)絡狀公共治理概念[34]。陳剩勇則詳細闡述了網(wǎng)絡化公共治理模式，包括其定義特征、必要性、類型、缺陷等[35]。

梁瑩提出將協(xié)商民主理論引入新公共治理中，以協(xié)商民主的視角解讀新公共治理，認為協(xié)商民主傾向于在公共治理的過程中建立較為包容、平等、自由的話語機制，以求達致公共利益基礎上社會成員廣泛接受的共識[36]。張敏將協(xié)商治理作為新公共治理的一個新范式，并闡述了協(xié)商治理的內(nèi)容與范式特征，同時將其與公共行政理論、新公共管理理論、新公共服務理論進行比較，提出協(xié)商治理模式是以更合理的民主治理為理念先導，以民主真實性、更好的公共理性與公共政策的合法性等非效率性價值為取向，以公共協(xié)商為實現(xiàn)路徑的一種治理范 式[37]。

3．新公共治理與公共行政學范式

王詩宗在詳細介紹了公共行政學范式的同時指出了治理理論并未構成一種全新范式，但是它集中體現(xiàn)了對經(jīng)典公共行政學范式的懷疑與創(chuàng)建新范式的努力[38]。鄧偉志認為當代西方公共行政理論研究的“范式”變化是從新公共行政學到公共治理理論，詳細比較了新公共管理理論、新公共服務理論與新公共治理理論這三種理論范式的特點[39]。顧建光則是將公共管理三大主導范式：“公共行政”、“新公共管理”和“新公共治理”進行了詳細的闡述，對其基本內(nèi)涵加以梳理[40]。陳水生從時代背景的角度來分析從新公共管理走向新公共治理，他認為信息技術革命的加速、經(jīng)濟全球化的擴展和網(wǎng)絡社會的崛起是數(shù)字時代治理產(chǎn)生的原因[41]。

4．新公共治理本土化的困境

每一種公共行政學的理論都不可能完全適應每個地區(qū)時代發(fā)展的現(xiàn)狀，因此自然會遇到本土化的困境。鞏建華提出了阻滯新公共治理在國內(nèi)發(fā)展的五個特殊因素[42]。聶平平則從新公共治理自身有無法克服的局限性和意識形態(tài)存在的危險性來分析其本土化困境[43]。包國憲提出了中國公共治理評價的若干問題，包括評價的目標、內(nèi)容和指標、組織形式等[44]。

綜上，學界對于新公共治理的研究經(jīng)過十幾年的探索，已經(jīng)取得了一些成果，這些成果主要表現(xiàn)在對公共治理理論的介紹與綜合以及中國情境下的理論困境，但對新公共治理理論的研究仍然呈現(xiàn)碎片非系統(tǒng)化，對其相關理念的闡述也沒有形成統(tǒng)一的表述和體系，同時，對新公共治理的原則和模式也并未達成共識。產(chǎn)生上述現(xiàn)象的原因有以下幾點：（1）新公共治理理論從提出到發(fā)展只有短短的十幾年時間，還沒有來得及形成較為完善的理論體系架構；（2）對治理的認知不同導致對新公共治理理論的理念解讀不同；（3）國內(nèi)學者對新公共治理的重視程度和認識相比于新公共管理與新公共服務而言不夠深刻。

新公共治理理論與新公共管理、新公共服務理論在價值取向、理論基礎、制度安排、研究方法上都有所區(qū)別，它更加適應現(xiàn)代社會的發(fā)展要求，見表1。

表1 新公共管理、新公共服務、新公共治理理論三者比較

三、從新公共治理的視角看我國社區(qū)綜合管理改革

“治理”一詞已經(jīng)經(jīng)歷了幾千年的歷史，《荀子·君道》：“明分職，序事業(yè)，材技官能，莫不治理，則公道達而私門塞矣，公義明而私事息矣?！敝卫砜梢苑智迓毮?、明晰分工，使得公共利益得以很好地實現(xiàn)，這是荀子關于治理的理解。20世紀90年代以來，西方各國學者們對作為一種理論的治理已經(jīng)提出了五種主要的觀點。分別是：（1）治理意味著一系列社會公共機構和行為者。（2）治理意味著在處理社會問題時存在責任和界限的模糊性。（3）治理明確肯定了各個社會公共機構之間的權力依賴。（4）治理意味著最終參與者會形成一個自主的網(wǎng)絡。（5）治理意味著辦好事情的能力并不局限于政府的權力[45]。

公共治理是指政府、社會組織、私人部門等治理主體，通過協(xié)商、談判等民主的方式共同治理公共事務的管理模式[46]。所謂新公共治理是相對于新公共管理、新公共服務而言的，“新”字體現(xiàn)在治理思想的轉變?nèi)绾芜m應現(xiàn)代社會的公共事務難題，而公共治理將側重點放在公共資源的分配與管理上，更多地考慮公民個人的想法和行為造成的集體后果。

從2000年提出社區(qū)居委會體制改革到之后的社區(qū)綜合管理改革已有十幾年的時間，這些改革都是由政府主導的，并且取得了顯著的成績：一是在轉變管理職能上有進展，很多地方采取編制公務服務目錄、建立準入制度、下放人權財權事權等方式，促進了基層社會管理的責權統(tǒng)一；二是在優(yōu)化管理層級上有突破，有些地方將管理和服務職能下沉到社區(qū)，建立了區(qū)政府直接指導社區(qū)的管理體制，提高了工作效率；三是在拓展管理手段上有實效，不少地方積極培育社區(qū)社會組織，提升了其發(fā)展能力，為基層社會服務管理注入了新的活力。

以新公共治理作為一種研究視角，本文提出我國社區(qū)綜合管理改革是一個逐步走向良好公共治理的過程。筆者將新公共治理分為三個組成部分：自主治理、多中心治理、適應性治理，從這三個部分來分析社區(qū)綜合管理改革在治理方面取得的進展，見圖2。

圖2 社區(qū)綜合管理改革的框架圖

四、案例研究

為了更好地研究我國社區(qū)綜合管理改革與創(chuàng)新，本文針對社區(qū)自主治理、多中心治理、適應性治理這三種公共治理模式的研究，對國內(nèi)的案例展開具體分析。除了參與觀察、文獻分析，本案例研究采用的主要研究方法是訪談法。在2013年下半年中，我們分別與合肥市望江東路社區(qū)以及杭州市王馬社區(qū)的領導、工作人員進行了訪談，并收集了關于這兩個社區(qū)的大量信息和資料。

（一）望江東路社區(qū)

合肥市望江東路社區(qū)座落在蕪湖路街道最南端，東臨徽州大道，西至金寨路，北接太湖路，南到上派路，轄區(qū)面積約1.7平方公里，常住居民10811戶，29980人。轄區(qū)內(nèi)有東華工程科技股份有限公司、中鐵四局集團、合肥供電公司、安徽省行政學院、安徽省立兒童醫(yī)院、合肥市第三人民醫(yī)院等8家單位，其中上市公司2家，省級文明單位2家，市級文明單位6家。社區(qū)遵循“以人為本，服務居民”的原則，始終把創(chuàng)建和諧社區(qū)放在重要位置，盡心、盡力、盡責做好社區(qū)工作，取得了一定的成績。社區(qū)先后獲得了合肥市文明社區(qū)、市“五個好”社區(qū)黨支部、市計生藥具示范點、包河區(qū)人口與計劃生育先進社區(qū)、再就業(yè)先進社區(qū)、優(yōu)秀婦女之家、關心下一代工作先進社區(qū)、第二屆企退人員文化藝術節(jié)暨第六屆文藝匯演獲得一等獎等多項榮譽。目前，基本將社區(qū)建成了“居民自治、管理有序、服務完美、治安良好、環(huán)境優(yōu)美、文明祥和”的幸福家園。

1．自主治理

社區(qū)通過建立共建平臺，充分發(fā)揮了共建單位在社區(qū)建設中的自主治理作用。社區(qū)提出開展“樓幢黨建”概念。按照“便于黨員流動、便于黨組織管理、便于黨員參加組織生活”的原則，在每一幢或幾幢樓成立黨小組，作為黨組織最基本的活動單元，將每個黨員的教育管理納入更小的網(wǎng)格，以“二帶”、“三聯(lián)”、“五員”黨員服務為載體，開展“二帶”（帶鄰居、帶樓道、）、“二聯(lián)”（聯(lián)系空巢老人戶、聯(lián)系生活困難戶）、“五員”（爭當政策講解員、鄰里糾紛調(diào)解員、治安巡邏員、環(huán)境維護員）為抓手，通過組織管和自我管，使黨員的模范帶頭作用在社區(qū)每個角落彰顯出來。黨組織開展的自主治理活動包括：居民區(qū)停車位資源分配問題、居民區(qū)下水道治理問題、與物業(yè)公司的相關矛盾等。

2．多中心治理

該社區(qū)大力開展志愿者工作，成立小區(qū)“黨員義工隊”義務為小區(qū)的居民看家護院。社區(qū)黨總支牽頭由金江苑小區(qū)退管支部書記邊玉國同志為隊長，有居住在該小區(qū)的近20名退休黨員積極參與為小區(qū)居民服務。義工隊的成員年紀大多在60歲左右，在小區(qū)內(nèi)生活了20年，對小區(qū)的環(huán)境特別熟悉，他們不僅維護小區(qū)的治安，還擔負著小區(qū)民情民意收集、矛盾糾紛、安全隱患排查等多項重任，每天巡邏中通過與居民的交流收集大家對社區(qū)服務的需求、意愿，掌握小區(qū)安全狀況，了解居民間矛盾糾紛，并在第一時間向社區(qū)反饋，便于社區(qū)更加全面細致地做好居民服務，使得矛盾糾紛能消除在萌芽狀態(tài)。

3．適應性治理

為了做好流動人口均等化服務，社區(qū)成立“流動人口之家”，建立計生QQ群，開展了從領取結婚證、懷孕、出生、辦理獨生子女光榮證，流動人口避孕藥具免費發(fā)放、按時參加流入地孕檢信息溫馨提示和流動人口所需的一系列服務和咨詢，同時采取跟蹤聯(lián)系并提供相關服務。

社區(qū)詳細了解和掌握轄區(qū)內(nèi)13名離休干部的基本情況和生活服務需求，利用社區(qū)服務網(wǎng)絡，采取集中服務與上門服務、無償服務和有償服務相結合等多種方式，為離休干部在日常生活照料、精神慰藉等方面提供服務。

（二）王馬社區(qū)

杭州市王馬社區(qū)位于杭州市中心，東臨東河、南接慶春路、西至新華路、北銜鳳起路。區(qū)域面積0.34平方公里?，F(xiàn)有住宅樓95幢，居民5786戶、15166人。王馬社區(qū)成立于2001年，是全國第一個樓道黨支部的誕生地，在全市率先提出“66810”為民服務法。社區(qū)先后榮獲全國首批和諧社區(qū)建設示范社區(qū)、全國百佳學習型社區(qū)、全國青年文明社區(qū)、全國商業(yè)示范社區(qū)、浙江省文明社區(qū)、杭州市勞動模范集體等近百項榮譽。2007年，時任中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席胡錦濤同志到王馬社區(qū)視察工作，對社區(qū)黨建、為民服務工作給予了充分肯定和高度評價。

1．自主治理

2002年7月18日，全國第一個樓道黨支部——“科普樓黨支部”在該社區(qū)成立，標志著城市社區(qū)黨的基層組織建制和作用發(fā)揮了新突破，同時也標志著黨組織在社區(qū)自主治理中的作用開始凸顯。至2013年6月底，社區(qū)共有樓道黨支部29個，在冊黨員164名，有237名在職黨員已到社區(qū)報到并參加工作。2013年，社區(qū)黨委立足于推進基層協(xié)商民主建設，建立百姓議事工作機制，廣泛組織社區(qū)各專業(yè)委員會、議事委員會、居務監(jiān)督委員會等群眾自治組織，協(xié)商涉及群眾切身利益的實際問題，不斷提升社區(qū)成員的主動性和參與度。

同時，該社區(qū)創(chuàng)新形成社區(qū)黨組織領導下的社區(qū)居委會、樓宇居民自治會、單元居民自治小組三級居民自治網(wǎng)絡；創(chuàng)新建立社區(qū)黨組織領導下的居委會、業(yè)主委員會和物業(yè)公司“三方協(xié)調(diào)”機制，見圖3。

2．多中心治理

王馬社區(qū)堅持以黨的領導為核心、正確處理政府推動與居民自治的關系、市場運作與社會參與的關系，形成了黨委核心力、政府推動力、社會參與力、市場運作力、居民自治力“五力合一”的運作機制，見圖4。

圖3 王馬社區(qū)的自治機制圖

圖4 王馬社區(qū)的五力模型圖

3．適應性治理

王馬社區(qū)總結提煉社區(qū)為民服務的經(jīng)驗和方法，創(chuàng)新提出并全面推行了“66810”為民服務工作法，進一步明晰新時期社區(qū)為民服務內(nèi)涵。所謂的“66810”是指：“六必到、六必訪、八必報、十條為民服務熱線”?！傲氐健笔侵笜堑傈h支部六必到：黨員思想波動必到、黨員志愿服務必到、黨員困難病重必到、社區(qū)突發(fā)事件必到、鄰里矛盾糾紛必到、鄰里守望互助必到；“六必訪”是指社區(qū)黨委六必訪：困難群眾每月必訪、獨居老人每月必訪、殘疾家庭每月必訪、流動黨員每月必訪、失業(yè)人員每月必訪、其他重點幫扶人員每月必訪；“八必報”是指黨員協(xié)助社區(qū)做到八必報：公共設施損壞必報、背街小巷不潔必報、發(fā)現(xiàn)新增孕婦必報、外來人員流入必報、居民病重住院必報、居民房屋出租必報、有不安全隱患必報、有不穩(wěn)定因素必報；“十條為民服務線”是指社區(qū)推出十條為民服務線：黨員先鋒服務線、環(huán)境美化服務線、平安秩序服務線、醫(yī)療計生服務線、文體教育服務線、幫扶救助服務線、居家養(yǎng)老服務線、助殘扶殘服務線、就業(yè)指導服務線、公共危機服務線。下圖是“66810”為民服務績效追蹤機制工作流程圖，見圖5。

圖5 “66810”為民服務績效追蹤機制工作流程圖

五、社區(qū)綜合管理改革與創(chuàng)新的治理之路

我國社區(qū)綜合管理改革不僅需要在實踐中有所突破創(chuàng)新，而且需要更加適應現(xiàn)代社會的管理理論進行的指導，才能克服在綜合管理改革中遇到的困難，諸如社區(qū)民間組織發(fā)育不良、社區(qū)居民參與自治的程度不高、社區(qū)管理的相關法規(guī)制度不健全、社區(qū)工作者行政壓力大等。

（一）將社區(qū)工作重點之一轉移到如何提高居民參與決策的積極性上。

在案例研究中，我們發(fā)現(xiàn)盡管望江東路社區(qū)和王馬社區(qū)的居委會在居民自主治理的工作上做了很大的努力，例如開展“樓幢黨建”活動，建立樓宇居民自治會、單元居民自治小組，但參與的居民人數(shù)占社區(qū)總人口數(shù)的比例明顯偏低，在訪談中，我們了解到居民之間“搭便車”的現(xiàn)象比較嚴重，很多人抱著怕麻煩、別人做好自己能跟著沾光的心態(tài)面對社區(qū)的公共事務。

社區(qū)治理就像是對公共池塘資源的治理，如何防止個人理性導致集體不理性產(chǎn)生的“公地悲劇”現(xiàn)象以及“搭便車”現(xiàn)象的發(fā)生，是社區(qū)自主治理所要解決的首要問題。奧斯特洛姆在分析了世界各地關于治理公共資源成功案例之后，提出了自主治理的若干原則：界定權利歸屬、建立沖突解決機制、明確個體責任、制裁等級化、決策民主化、外界機關對權利的認可[47]。

（二）加強和完善社區(qū)的民間組織是社區(qū)多中心治理的一大任務。

多中心治理理論的首要要素就是允許人們組建許多治理機構，使得多元化的規(guī)模經(jīng)濟在基礎設施中的運用成為可能。民間組織的力量在社區(qū)的多中心治理中是始終不能被忽略的，對于王馬社區(qū)的“五力合一”模型而言，民間組織的力量便代表著這一模型中的居民自治力。

多中心治理可以讓居民的選擇變得多樣化，為其提供機會組建多個治理機構，同時也可以克服搭便車行為。在案例調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)望江東路社區(qū)與王馬社區(qū)都存在社區(qū)民間組織弱化的現(xiàn)象，這些組織不僅數(shù)量少，而且在社區(qū)治理中發(fā)揮的力量微乎其微。社區(qū)內(nèi)部針對這一問題，需要進一步加強宣傳，提高公民參政議政的積極性，將決策中心下移，將面向基層的決策在多個層次中展開，集體的決策需要尊重大多數(shù)的意見[48]。

（三）不斷尋求解決現(xiàn)代社區(qū)問題的適應性治理方法。

適應性治理正是針對復雜系統(tǒng)中公共事物的治理設計的，它對于公共資源的可持續(xù)利用有重要意義。案例研究中的兩個社區(qū)都分別針對各自社區(qū)出現(xiàn)的問題做出了適應性的治理調(diào)整，例如望江東路社區(qū)注意到了對現(xiàn)代社會流動人口的服務問題，成立了“流動人口之家”，建立計生QQ群；王馬社區(qū)更是注意到了社區(qū)服務的問題，提出了“66810”為民服務法，同時針對不同的居住類型采取不同方式進行分類指導，建立不同的發(fā)展模式：（1）小康居住型和舊有小區(qū)型采取鄰里互動和樓宇自治發(fā)展模式；（2）撤村建居型采取文化推動和城鄉(xiāng)一體發(fā)展模式；（3）高檔商住型和排屋別墅型采取精英帶動和公共參與發(fā)展模式。

社區(qū)綜合管理改革必須看到適應性治理的創(chuàng)新之處，在改革中不斷發(fā)現(xiàn)新問題，尋找解決問題的方法，這一過程需要居民、政府、市場、社會進行良好的協(xié)商對話、謹慎分析。

六、結語

本文從新公共治理的視角，運用案例研究的方法考察我國社區(qū)綜合管理改革中的治理問題。社區(qū)改革網(wǎng)絡中的行動者包括政府、居民、居民自治組織、基礎設施建設等；而社區(qū)公共治理網(wǎng)絡涉及多個參與者，比如政府、居民、私人企業(yè)、第三部門、社會的相互合作。中國社區(qū)綜合管理改革的最大問題是沒有相關理論的支撐，完全憑借其在實踐中摸索的經(jīng)驗，這樣不僅使社區(qū)發(fā)展走了很多彎路，而且很多社區(qū)在等待經(jīng)驗中變得墨守成規(guī)，沒有實質性的改革突破。

筆者認為我國社區(qū)綜合管理改革需要跨越理論和實踐脫節(jié)的鴻溝，從新公共治理的角度研究社區(qū)改革中的問題和創(chuàng)新點。通過新公共治理所包含的三個部分：自主治理、多中心治理、適應性治理來分析兩個社區(qū)案例，發(fā)現(xiàn)社區(qū)綜合管理改革取得了一定的成績：一是在轉變管理職能上有進展；二是在優(yōu)化管理層級上有突破；三是在拓展管理手段上有實效。但同時也看到了社區(qū)在體制改革中出現(xiàn)的問題，并提出了治理方案：一是將社區(qū)工作重點之一轉移到如何提高居民參與決策的積極性上；二是加強和完善社區(qū)的民間組織是社區(qū)多中心治理的一大任務；三是不斷尋求解決現(xiàn)代社區(qū)問題的適應性治理方法。

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