楊英杰

8月31日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議表決通過(guò)修改預(yù)算法的決定。

預(yù)算是國(guó)家的財(cái)政收支計(jì)劃，財(cái)政預(yù)算制度不僅涉及經(jīng)濟(jì)體制，也涉及政治、社會(huì)、文化和生態(tài)文明體制。新預(yù)算法被稱為“經(jīng)濟(jì)憲法”，足見(jiàn)其重要性。

預(yù)算制度改革對(duì)全面深化改革具有深遠(yuǎn)意義。一方面，預(yù)算能力是國(guó)家能力的重要支撐，預(yù)算是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段；另一方面，行政體制改革，由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向提供公共服務(wù)型政府持續(xù)轉(zhuǎn)變，也需要我們深化政府預(yù)算制度改革。中共十八大提出“加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”，十八屆三中全會(huì)提出“改進(jìn)預(yù)算管理制度。實(shí)施全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度”。這次預(yù)算法的修訂，便是落實(shí)十八大和十八屆三中全會(huì)精神的重大舉措。

新預(yù)算法有兩個(gè)較為重大的突出的亮點(diǎn)。其中之一是全口徑預(yù)算，政府收入全部納入預(yù)算。預(yù)算法修正案中將政府全部收入和支出都納入預(yù)算。

全口徑預(yù)算涉及全面規(guī)范、公開(kāi)透明預(yù)算制度的建立。新預(yù)算法指出，預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。這四大預(yù)算可以說(shuō)完全涵蓋了政府收支分類的全部?jī)?nèi)容。如何在政府一般預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算及社會(huì)保障預(yù)算之間形成統(tǒng)一和均衡，建立規(guī)范透明的資金往來(lái)渠道，同時(shí)盡可能把專項(xiàng)資金變?yōu)轭A(yù)算內(nèi)資金，納入公眾的監(jiān)督范疇，還有大量的工作要做。

全口徑預(yù)算是預(yù)算公開(kāi)透明的基礎(chǔ)，如果預(yù)算仍是猶抱琵琶半遮面，其中的暗箱操作，難免給一些腐敗分子以無(wú)窮的遐想。為什么國(guó)人總是羨慕一些發(fā)達(dá)國(guó)家當(dāng)官不易，多花一頓飯錢都能被選民和媒體窮追不舍，甚至被彈劾或引咎辭職，是因?yàn)榘l(fā)達(dá)國(guó)家預(yù)算制度的完善，政府收入筆筆有來(lái)源，政府支出項(xiàng)項(xiàng)有監(jiān)督。議會(huì)通不過(guò)，政府想做事，門兒都沒(méi)有，甚至導(dǎo)致政府關(guān)張。而反觀我國(guó)，預(yù)算的審查、更改、執(zhí)行等，問(wèn)題多多，主要領(lǐng)導(dǎo)一支筆，隨時(shí)可支出。君不見(jiàn)一些城市大拆大建，馬路像裝了拉鏈，一會(huì)拉開(kāi)一會(huì)合上，多數(shù)預(yù)算中并沒(méi)有體現(xiàn)，更改預(yù)算老百姓更是不知情。這一方面反映了預(yù)算審查修正的公開(kāi)性及時(shí)性不夠，同時(shí)也暴露出人民代表選舉制度的亟待完善問(wèn)題。

新預(yù)算法第二個(gè)亮點(diǎn)是允許省級(jí)政府可在限額內(nèi)舉債，地方債務(wù)納入規(guī)范管理。原預(yù)算法第28條規(guī)定：“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”然而，由于財(cái)稅體制改革滯后，地方政府年度預(yù)算形式上平衡、不列赤字，實(shí)際上大量的政府性債務(wù)在體外循環(huán)。預(yù)算法很大程度上被架空，甚至形同虛設(shè)。

曾經(jīng)，允許省級(jí)政府通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)是一個(gè)重大突破。但也存在巨大的隱性風(fēng)險(xiǎn)：誰(shuí)也不相信政府會(huì)破產(chǎn)，誰(shuí)也不相信政府借錢不還，本屆政府還不了下屆政府接著還，地方政府還不了，還有中央政府兜底；由于各級(jí)政府間償債職責(zé)不清、事權(quán)界限不明，一旦累計(jì)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)超過(guò)地方財(cái)政的承受能力，勢(shì)必逐級(jí)向上轉(zhuǎn)嫁償債風(fēng)險(xiǎn)，直接危及中央財(cái)政安全。因此，新預(yù)算法修正明確強(qiáng)化人大立法和法律監(jiān)督地位對(duì)于約束政府財(cái)政擴(kuò)張具有重大意義。

公眾參與預(yù)算力度不夠是預(yù)算不能做到透明公開(kāi)的重要因素。首先要發(fā)揮人大在政府預(yù)算管理中的“守門”“把關(guān)”作用，進(jìn)一步加強(qiáng)全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工委和地方各級(jí)人大常委會(huì)的專業(yè)力量，用好人大及其常委會(huì)的專業(yè)人才與專門機(jī)構(gòu)，發(fā)揮其對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的專業(yè)監(jiān)督。

其次要充分發(fā)揮社會(huì)輿論監(jiān)督的作用。為保證公民參與預(yù)算的審查和監(jiān)督的權(quán)力，一要建立政府預(yù)算定期公告制度。政府財(cái)政部門應(yīng)將預(yù)算、決算及其他相關(guān)信息公正、及時(shí)和完整地公布在官方網(wǎng)站和公開(kāi)刊物上，并提供詳細(xì)的說(shuō)明，以便社會(huì)公眾查閱和監(jiān)督；二要構(gòu)建公眾參與預(yù)算審查和監(jiān)督的渠道，保障公民預(yù)算參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)；三要發(fā)揮輿論媒體的監(jiān)督作用。通過(guò)充分討論、各種觀點(diǎn)的辯論，提高公眾參與政府預(yù)算的積極性，推動(dòng)政府預(yù)算的全面規(guī)范、公開(kāi)透明。

新預(yù)算法的全面實(shí)施，必然要求相關(guān)法律法規(guī)的不斷完善，要求中央和地方政府博弈規(guī)則的不斷完善，要求人民代表大會(huì)制度特別是人民代表選舉制度的不斷完善，等等。必將倒逼國(guó)家治理體系朝著現(xiàn)代化之路挺進(jìn)，必將推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化水平的不斷提升。因此，新預(yù)算法的通過(guò)及實(shí)施，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵一步。