盛明科，劉 葉

(1.湘潭大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 湘潭 411105;2.武漢大學(xué) 信息管理學(xué)院，湖北 武漢 430072)

政府績(jī)效管理是伴隨著西方新公共管理改革運(yùn)動(dòng)興起，以推進(jìn)有效的政府治理為目標(biāo)，圍繞政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)治理、公共服務(wù)供給、內(nèi)部事務(wù)管理的效率與效益，推行以績(jī)效信息為基礎(chǔ)的績(jī)效計(jì)劃、績(jī)效評(píng)估與績(jī)效提升等公共治理活動(dòng)。黨的十八屆三中全會(huì)提出，要“嚴(yán)格績(jī)效管理，突出責(zé)任落實(shí)”。針對(duì)政府履行公共管理職能、提供公共服務(wù)結(jié)果所收集、加工、整理、傳遞的所有績(jī)效數(shù)據(jù)，保障其真實(shí)性和公信力，是嚴(yán)格績(jī)效管理和推進(jìn)公共責(zé)任落實(shí)的關(guān)鍵。政府績(jī)效管理實(shí)踐中，由于官僚科層制的內(nèi)在弊端、官員扭曲的政績(jī)價(jià)值取向、信息產(chǎn)權(quán)不明及交易成本過(guò)高等，常常導(dǎo)致績(jī)效出現(xiàn)目標(biāo)置換和信息失真，損害了政府績(jī)效管理的科學(xué)性與有效性，一定程度上制約政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角剖析政府績(jī)效信息失真的機(jī)制及其內(nèi)在機(jī)理，以此為基礎(chǔ)探索政府績(jī)效信息失真的規(guī)避路徑，是未來(lái)推進(jìn)政府績(jī)效管理長(zhǎng)效發(fā)展和深化政府績(jī)效治理的客觀要求。

一、政府績(jī)效信息失真的機(jī)制分析

政府績(jī)效管理“在很大程度上就是一個(gè)信息的收集、加工和處理的過(guò)程”，績(jī)效信息的真實(shí)是績(jī)效管理的生命線。［1］2014年4月11日，習(xí)近平總書(shū)記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中全會(huì)精神全面深化改革專(zhuān)題研討班上強(qiáng)調(diào)，要“以科學(xué)的政績(jī)考核引導(dǎo)廣大干部創(chuàng)造實(shí)實(shí)在在的政績(jī)”，這里提到的“實(shí)實(shí)在在的政績(jī)”本質(zhì)上就指政府績(jī)效信息，強(qiáng)調(diào)各級(jí)黨委政府應(yīng)該注重追求群眾認(rèn)可、符合科學(xué)發(fā)展觀和正確政績(jī)觀、真實(shí)而有效的政績(jī)。在現(xiàn)實(shí)公共管理實(shí)踐中，政府績(jī)效信息遺漏、政績(jī)?cè)旒?、?shù)字摻水等績(jī)效信息失真現(xiàn)象較為常見(jiàn)，給政府有效治理帶來(lái)了較嚴(yán)重的危害。

政府績(jī)效信息失真有多種形態(tài)，可為績(jī)效信息缺失、信息遺漏和信息虛假三種。一是客觀性的績(jī)效信息缺失。由于績(jī)效信息源存在的問(wèn)題而造成的信息不全，即績(jī)效信息提供主體非主觀故意而導(dǎo)致的信息缺損?？?jī)效信息收集過(guò)程中，部分渠道被阻斷導(dǎo)致信息難以真實(shí)獲取或無(wú)法獲取。二是過(guò)程性的績(jī)效信息遺漏。績(jī)效管理對(duì)信息的傳遞及處理，受制于管理制度和技術(shù)條件的影響，如績(jī)效信息主體自身的局限、績(jī)效評(píng)估體系不合理、績(jī)效信息通道障礙等，而導(dǎo)致績(jī)效信息呈現(xiàn)數(shù)量不足或片面化特征。三是主觀性的績(jī)效信息虛假?？?jī)效信息利益相關(guān)者追求自身利益最大化，故意實(shí)施造假行為導(dǎo)致信息不可靠，包括信息數(shù)據(jù)造假、績(jī)效捏造、報(bào)表作假等。從主觀性的績(jī)效信息虛假來(lái)看，又可分為目標(biāo)浮夸、政績(jī)摻水和統(tǒng)計(jì)失真等類(lèi)型?？?jī)效信息失真的典型案例如下表1所示:

表1 政府績(jī)效信息失真典型案例及分類(lèi)

政府績(jī)效信息究竟是如何失真的?誘致政府績(jī)效信息失真的因素包括哪些?這是探索政府績(jī)效信息失真機(jī)制必須回答的問(wèn)題。制度是“眾所周知的約束人們行為的各種規(guī)則”，既包括各種正式規(guī)則，也包括非正式規(guī)則以及實(shí)施機(jī)制。制度提供了人類(lèi)相互影響的框架，它們建立了構(gòu)成一個(gè)社會(huì)，或者更確切地說(shuō)一種經(jīng)濟(jì)秩序的合作和競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。［2］政府科層管理和績(jī)效管理體系不健全，是政府績(jī)效信息失真的制度條件。從政府績(jī)效管理系統(tǒng)本身來(lái)看，政府績(jī)效信息主要受信息采集和流程傳遞等因素的影響，而產(chǎn)生諸多的失真可能?？?jī)效管理主體對(duì)于績(jī)效信息認(rèn)知和采集能力的有限，績(jī)效管理對(duì)象填報(bào)績(jī)效目標(biāo)有意瞞報(bào)、低報(bào)和漏報(bào)等，績(jī)效管理缺乏相關(guān)責(zé)任部門(mén)①政府績(jī)效管理屬于多部門(mén)之間的協(xié)同合作，相關(guān)部門(mén)有統(tǒng)計(jì)局、財(cái)政局、審計(jì)局、計(jì)生委、監(jiān)察局等，負(fù)責(zé)一些專(zhuān)門(mén)性指標(biāo)數(shù)據(jù)的供給，如計(jì)劃生育、重大安全生產(chǎn)責(zé)任制、社會(huì)治安綜合治理、領(lǐng)導(dǎo)干部廉政責(zé)任等指標(biāo)數(shù)據(jù)采集。之間信息的結(jié)構(gòu)化互動(dòng)，績(jī)效信息受測(cè)評(píng)方法和技術(shù)的影響等，均可能導(dǎo)致績(jī)效信息失真。

就政府績(jī)效管理外部系統(tǒng)而言，信息失真主要形成于宏觀政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和壓力型體制②一級(jí)政府為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)，而采取的層層任務(wù)分解的目標(biāo)管理方式和數(shù)量化的評(píng)價(jià)機(jī)制。下的制度條件:一是官員晉升激勵(lì)制度。官員晉升和經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效直接掛鉤是我國(guó)地方政府治理的一個(gè)重要特點(diǎn)。處在壓力型行政系統(tǒng)內(nèi)的官員十分注重其政治前途和升遷機(jī)會(huì)，一旦“職位的晉升是地方政府官員目標(biāo)函數(shù)的集中體現(xiàn)”［3］，將導(dǎo)致官員為了職位晉升而展開(kāi)“政績(jī)錦標(biāo)賽”，在缺乏有效的績(jī)效監(jiān)管制度條件下容易出現(xiàn)政績(jī)信息摻假和虛報(bào)。二是國(guó)民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)制度。政府關(guān)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益、公共產(chǎn)品供給、行政態(tài)度與效率等統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的生成，與自然科學(xué)實(shí)驗(yàn)數(shù)據(jù)有本質(zhì)不同，都是由政府統(tǒng)計(jì)部門(mén)通過(guò)特定指標(biāo)口徑統(tǒng)計(jì)提供?，F(xiàn)有統(tǒng)計(jì)制度規(guī)定政府統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)由各級(jí)地方統(tǒng)計(jì)部門(mén)逐級(jí)填報(bào)匯總生成，在缺乏數(shù)據(jù)質(zhì)量控制制度的前提下經(jīng)常發(fā)生數(shù)據(jù)失真現(xiàn)象，統(tǒng)計(jì)部門(mén)的利益驅(qū)動(dòng)和責(zé)任意識(shí)會(huì)對(duì)數(shù)據(jù)的真實(shí)性產(chǎn)生影響。三是公共組織管理文化等非正式制度的影響?！罢?guī)的法律和強(qiáng)有力的政治和經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)與制度盡管十分重要，但它們自身卻不足以保證現(xiàn)代社會(huì)獲得成果”，“始終要依賴(lài)某種共享的文化價(jià)值觀念才能起到恰當(dāng)?shù)淖饔谩保?］。當(dāng)前，政府重人治輕法治傳統(tǒng)沖擊著績(jī)效信息管理的制度化與規(guī)范化，權(quán)力本位思想阻滯了績(jī)效信息管理開(kāi)放性，社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制不健全造成績(jī)效弄虛作假、“政績(jī)”工程和形象工程頻現(xiàn)。政府績(jī)效信息失真機(jī)制如下圖1所示:

虛假績(jī)效信息是績(jī)效管理的“毒瘤”，其存在往往“扭曲”績(jī)效考核結(jié)果，影響結(jié)果使用的公正性，存在著較強(qiáng)的負(fù)外部性。政府績(jī)效管理過(guò)程中，績(jī)效信息遭遇政府系統(tǒng)內(nèi)外力量的破壞，政府部門(mén)因自身利益故設(shè)壁壘，績(jī)效信息受到阻滯進(jìn)而直接影響績(jī)效管理的效果。同時(shí)，政府績(jī)效信息作為政務(wù)信息的重要部分，對(duì)支撐政府決策科學(xué)化具有重要的作用。一旦績(jī)效信息失真，決策者不僅無(wú)法準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)治理決策的初始基礎(chǔ)，而且更有可能導(dǎo)致一系列偏離實(shí)際的決策誤判。受部門(mén)本位主義和“理性經(jīng)濟(jì)人”主導(dǎo)的績(jī)效信息失真，會(huì)損害公眾對(duì)政府的信任和政府公信力。政府信任是維系政府良好政民關(guān)系的基礎(chǔ)，而它受到公共服務(wù)績(jī)效的顯著影響。［5］，政府公信力也與政府績(jī)效信息有著十分緊密的聯(lián)系。公民對(duì)政府的評(píng)價(jià)好壞是由許多方面決定的，其中一個(gè)重要的方面就是績(jī)效信息的準(zhǔn)確、及時(shí)和公開(kāi)程度。［6］政府績(jī)效信息準(zhǔn)確和及時(shí)公開(kāi)，能有效地展示出政府治理的效益與效果，增進(jìn)社會(huì)公眾對(duì)政府的了解。一旦發(fā)現(xiàn)政府公布的績(jī)效信息含有大量虛假成分，公眾就會(huì)喪失對(duì)政府的信任或選擇對(duì)抗而非合作。從一般社會(huì)邏輯來(lái)看，一個(gè)明顯虛假的信息的危害遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)千萬(wàn)個(gè)真實(shí)信息的影響。

二、政府績(jī)效評(píng)估信息失真的成因

長(zhǎng)期以來(lái)壓力型體制和地區(qū)間政績(jī)競(jìng)標(biāo)賽制度結(jié)構(gòu)的存在，導(dǎo)致政府績(jī)效信息失真現(xiàn)象頻現(xiàn)，績(jī)效信息保真制度供給不足，績(jī)效信息制度非均衡化十分明顯?！翱?jī)效信息制度非均衡表明當(dāng)現(xiàn)存制度安排的社會(huì)凈效益小于另一種可供選擇的制度安排”［7］。當(dāng)前支撐績(jī)效信息真實(shí)性的制度處于非均衡狀態(tài)，主要表現(xiàn)在:

(一)政府績(jī)效信息產(chǎn)權(quán)界定不明晰導(dǎo)致信息委托人分散與所有者缺位

產(chǎn)權(quán)是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心問(wèn)題之一。產(chǎn)權(quán)制度作為一項(xiàng)分配權(quán)利的方法，主要涉及如何向特定個(gè)體分配從特定物品種種合法用途中進(jìn)行任意選擇的權(quán)利［8］。產(chǎn)權(quán)明晰是決定組織績(jī)效的關(guān)鍵，“對(duì)產(chǎn)權(quán)更完整的界定能夠減少交易的不確定性，并會(huì)增進(jìn)資源的有效配置與使用。”［9］政府績(jī)效信息不同于企業(yè)或者其他社會(huì)組織績(jī)效信息，其產(chǎn)生具有特殊性和模糊性，一定程度上造成了其產(chǎn)權(quán)界定的困難。完備的信息產(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)包含信息資源利用的所有權(quán)利，如所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、收益權(quán)等。在政府績(jī)效信息所有權(quán)層面，信息產(chǎn)權(quán)界定缺乏明確的法理依據(jù)。受行政體制集權(quán)性、行政系統(tǒng)相對(duì)封閉性、公眾自身思維局限性等因素的影響，公眾對(duì)于績(jī)效信息的獲取總處于被動(dòng)狀態(tài)，對(duì)自身所擁有的信息權(quán)利認(rèn)識(shí)不清，最終委托人的分散性與“理性無(wú)知”導(dǎo)致績(jī)效信息所有者缺位的客觀事實(shí)。

在政府績(jī)效信息使用與收益層面，公共權(quán)力主體的越位、錯(cuò)位導(dǎo)致信息產(chǎn)權(quán)公共性的異化。政府作為具有自利性的“理性經(jīng)濟(jì)人”，在行使公共權(quán)力和進(jìn)行信息管理過(guò)程中往往尋求自身利益最大化。在政府充任了績(jī)效信息的提供者、使用者和管理者多重角色的前提下，績(jī)效信息來(lái)源于各級(jí)政府統(tǒng)計(jì)部門(mén)及公務(wù)員的調(diào)查，往往可能發(fā)生角色錯(cuò)位、利益驅(qū)使、僭越自身權(quán)限，造成信息產(chǎn)權(quán)的公共性流失。在自利傾向的作用下，政府對(duì)信息產(chǎn)權(quán)的安排無(wú)法實(shí)現(xiàn)最優(yōu)。政府在提供財(cái)務(wù)信息、業(yè)績(jī)數(shù)據(jù)、效果證明等反映其行為與活動(dòng)的績(jī)效信息時(shí)，容易產(chǎn)生與實(shí)際績(jī)效不一致的結(jié)果，侵害公眾的績(jī)效信息所有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)。此外，作為委托人的公眾對(duì)代理人政府的監(jiān)督來(lái)看，委托人監(jiān)督意識(shí)缺乏、監(jiān)督成本過(guò)大、監(jiān)督途徑的局限性等，往往事實(shí)上導(dǎo)致對(duì)政府績(jī)效信息行為監(jiān)督不足，也導(dǎo)致其自身信息權(quán)益受到損害?？傮w上說(shuō)，在信息所有者缺位的情況下，政府績(jī)效信息使用者的分散、信息管理者的特殊性和信息的外部性，造成了信息產(chǎn)權(quán)界定上的混亂，為績(jī)效信息失真埋下隱患。

(二)公共委托代理結(jié)構(gòu)的失衡導(dǎo)致政府績(jī)效信息利益相關(guān)者間的博弈

目前，我國(guó)政府績(jī)效管理大多以內(nèi)部管理為主，績(jī)效信息提供者多為下級(jí)政府，績(jī)效信息的收集者和使用者為上級(jí)政府或績(jī)效管理職能部門(mén)。在這一委托代理模型中，政府績(jī)效信息提供者構(gòu)成代理人，信息使用者構(gòu)成委托人。盡管政府績(jī)效信息提供者和使用者的行為都具有不確定性，但可以肯定的是，績(jī)效信息流動(dòng)受信息獨(dú)享觀念和部門(mén)本位的影響，無(wú)論是在垂直方向還是水平方向都受到諸多阻礙，致使績(jī)效信息提供者往往占據(jù)信息優(yōu)勢(shì)。

就政府績(jī)效信息提供者的博弈行為策略而言，其有提供真實(shí)績(jī)效信息與不提供真實(shí)績(jī)效信息兩種選擇。如果績(jī)效信息提供者選擇誠(chéng)實(shí)，就意味著其選擇的結(jié)果通常是既得權(quán)力與利益的減少、甚至遭致批評(píng)與懲罰。如果績(jī)效信息提供者選擇欺騙，則意味著其以自身利益最大化為目標(biāo)，產(chǎn)生的結(jié)果是政府可支配資源的擴(kuò)大、財(cái)政預(yù)算規(guī)模的增加、主要領(lǐng)導(dǎo)職位的升遷、機(jī)構(gòu)人員編制的擴(kuò)展及責(zé)任逃避與減少。而政府績(jī)效信息使用者的行為策略可以決定是否對(duì)信息提供者進(jìn)行監(jiān)督檢查，包括在績(jī)效管理中采取檢查的策略和采取不檢查的策略。同理可知，政府績(jī)效信息使用者也會(huì)以自身利益最大化為目標(biāo)，采用有利于績(jī)效信息使用者自身的最優(yōu)策略。而在績(jī)效管理與監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制不健全的情況下，無(wú)論信息使用者采用什么策略，信息提供者的不誠(chéng)信策略均能獲得更多的收益?？扑怪赋觯皺C(jī)會(huì)主義作為造成信息不對(duì)稱(chēng)的人為條件或原因，是指信息以不完整形態(tài)或歪曲形式透露出來(lái)”［10］。理性代理人通常采取機(jī)會(huì)主義行為選擇欺騙。政府作為“理性經(jīng)濟(jì)人”有追求自身利益最大化的取向，績(jī)效目標(biāo)制定者和績(jī)效信息提供者難以將追求公共利益作為其主導(dǎo)目標(biāo)。這時(shí)候績(jī)效信息提供者與使用者之間會(huì)由于信息不對(duì)稱(chēng)，可能導(dǎo)致政府這一理性代理人利用信息優(yōu)勢(shì)謀取自身利益，通過(guò)篡改、偽造、欺騙、隱瞞等手段來(lái)左右績(jī)效信息的真實(shí)程度?！叭说难陲椥则?qū)使公共部門(mén)與第三部門(mén)的組織成員會(huì)通過(guò)瞞報(bào)、選報(bào)、虛報(bào)和謊報(bào)數(shù)據(jù)等多種欺騙性方式來(lái)使績(jī)效變得更令人滿意?！保?1］

(三)政府橫向分部和縱向?qū)蛹?jí)導(dǎo)致績(jī)效信息協(xié)調(diào)、共享和監(jiān)督成本攀升

高昂的交易費(fèi)用是導(dǎo)致政府績(jī)效信息失真、阻礙績(jī)效管理有效實(shí)施的重要因素。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，任何能夠描述成為合同問(wèn)題的關(guān)系，都可以從交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)分析［12］。Avinash K.Dixit運(yùn)用交易費(fèi)用理論提出了交易成本政治學(xué)的概念［13］，認(rèn)為政治過(guò)程和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域一樣都存在交易行為，可以借助交易成本“把鑰匙”打開(kāi)政治過(guò)程的“黑箱”［14］。

政府績(jī)效管理作為一項(xiàng)政府治理工具，其績(jī)效信息過(guò)程同樣可以運(yùn)用交易費(fèi)用理論來(lái)闡釋。一是信息協(xié)調(diào)成本。政府機(jī)構(gòu)和部門(mén)之間的協(xié)調(diào)過(guò)程就是談判、協(xié)商以減少摩擦或優(yōu)化運(yùn)行的過(guò)程。當(dāng)前地方政府通行的是科層制組織結(jié)構(gòu)，森嚴(yán)的等級(jí)制度體系將組織劃分為呈金字塔形層級(jí)。Williamson認(rèn)為，縱向組織協(xié)調(diào)成本增加的主要原因在于信息的垂直傳遞過(guò)程中發(fā)生了信息扭曲現(xiàn)象。政府績(jī)效信息在壓力型競(jìng)爭(zhēng)體制中縱向或橫向傳遞，會(huì)發(fā)生信息過(guò)濾或扭曲現(xiàn)象，傳遞路徑越長(zhǎng)其過(guò)濾或扭曲的可能性越大，績(jī)效信息的真實(shí)性就越容易受到侵害。二是信息交互成本。信息成本是從一無(wú)所知變?yōu)闊o(wú)所不知的成本［15］。人的有限理性意味著任何個(gè)人或組織都不可能無(wú)所不知。信息使用者受到有限理性的局限，使得政府內(nèi)部不同層級(jí)、不同部門(mén)及其公務(wù)員之間所獲得的績(jī)效信息質(zhì)量和數(shù)量具有差異性?？?jī)效管理所收集的信息并非都是有效的，信息冗余、信息雜糅和信息不足都會(huì)影響信息的使用效果。同時(shí)，交易雙方在績(jī)效信息處理中所處的地位不同，在傳統(tǒng)組織文化、信息保密觀念及部門(mén)本位主義意識(shí)的影響下，績(jī)效信息使用者所能獲得的信息都經(jīng)過(guò)了信息提供者的過(guò)濾，交易雙方存在顯著的信息不對(duì)稱(chēng)，會(huì)增加信息使用者的信息搜尋與加工整理成本。三是信息監(jiān)督成本。“實(shí)施監(jiān)督以保證契約條款得以履行”也是一項(xiàng)重要的交易費(fèi)用。由于合同缺乏外部實(shí)施機(jī)制的強(qiáng)制性約束，會(huì)導(dǎo)致機(jī)會(huì)主義行為(道德風(fēng)險(xiǎn))的發(fā)生，信息提供者的自利傾向會(huì)增加信息失真的可能性。在此交易情境下，信息使用者必須要對(duì)績(jī)效信息提供者進(jìn)行監(jiān)督，其成本主要包括建立監(jiān)督制度的成本、監(jiān)督締約者的成本、發(fā)現(xiàn)并懲處違約者的成本。

三、政府績(jī)效評(píng)估信息失真的規(guī)避路徑

黨的十八屆三中全會(huì)提出要“嚴(yán)格績(jī)效管理，突出責(zé)任落實(shí)”，“改革政績(jī)考核機(jī)制，著力解決‘形象工程’、‘政績(jī)工程’以及不作為、亂作為等問(wèn)題”。有效規(guī)避政府績(jī)效信息失真，提升政府績(jī)效信息公信力尤為關(guān)鍵。

(一)明晰政府績(jī)效信息產(chǎn)權(quán)

建立正式的信息產(chǎn)權(quán)制度以明晰績(jī)效信息產(chǎn)權(quán)，是明確政府績(jī)效信息相關(guān)責(zé)任主體間權(quán)責(zé)利相互關(guān)系的基礎(chǔ)。現(xiàn)有與績(jī)效信息相關(guān)的法律有《政府信息公開(kāi)條例》、《統(tǒng)計(jì)法》、《審計(jì)法》等?！墩畔⒐_(kāi)條例》主要規(guī)定的是政府信息公開(kāi)的原則、范圍、程序及相應(yīng)的法律救濟(jì)與賠償責(zé)任等，其他法律也僅僅從政府信息管理、經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)計(jì)、公共財(cái)務(wù)審計(jì)等角度約束政府績(jī)效信息，但沒(méi)有形成一部全國(guó)統(tǒng)一的政府績(jī)效信息方面的法律，無(wú)法充分保障公眾績(jī)效信息使用權(quán)與知情權(quán)。應(yīng)盡快將政府績(jī)效信息產(chǎn)權(quán)納入立法范疇，以權(quán)威的法律法規(guī)來(lái)保障績(jī)效信息真實(shí)和信息產(chǎn)權(quán)人的合法權(quán)益免受侵犯?？梢馈罢l(shuí)出資誰(shuí)擁有產(chǎn)權(quán)”原則對(duì)績(jī)效信息產(chǎn)權(quán)進(jìn)行法理層面的界定，因?yàn)榭?jī)效信息生產(chǎn)和管理成本由國(guó)家稅費(fèi)支付，因而績(jī)效信息具有公共產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)屬性，信息所有權(quán)屬于公共產(chǎn)品的所有者和受益者——公眾。①盡管政府績(jī)效信息的使用權(quán)歸屬于全體公民所有，但政府作為代理人也能獲得除成本之外的部分額外收益，政府機(jī)構(gòu)受公眾委托也有權(quán)占有并使用績(jī)效信息。政府代表公眾在其代理權(quán)限內(nèi)，通過(guò)完善法律制度執(zhí)行績(jī)效信息管理權(quán)。相關(guān)法律制度要強(qiáng)化對(duì)公眾績(jī)效信息所有權(quán)和知情權(quán)予以保護(hù)，要通過(guò)健全績(jī)效信息標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范政府績(jī)效信息行為，限制政府績(jī)效信息管理權(quán)限和保障公眾績(jī)效信息使用權(quán)限。按照“信息公開(kāi)是原則不公開(kāi)是例外”標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)政府績(jī)效信息公開(kāi)，明確列出績(jī)效信息保密的具體情形嚴(yán)格控制保密范圍，完善公眾依申請(qǐng)查詢績(jī)效信息的流程和受理機(jī)制。

(二)加強(qiáng)政府績(jī)效信息主體建設(shè)

非正式約束是在人們長(zhǎng)期交往實(shí)踐中自發(fā)演變來(lái)的，在人類(lèi)行為約束體系中占據(jù)重要地位。政府績(jī)效信息失真治理，非正式約束集中體現(xiàn)在信息主體的價(jià)值理念、職業(yè)道德、業(yè)務(wù)素質(zhì)等方面。價(jià)值理念集中體現(xiàn)了績(jī)效信息提供者對(duì)待信息的理性態(tài)度，能夠反映信息活動(dòng)的利益取向和指引信息主體的行為選擇。作為擁有自身利益追求的人格化主體，政府績(jī)效信息行為必定處于既定利益格局中，提供甚至修改績(jī)效信息則受到其價(jià)值觀念的支配。治理績(jī)效信息失真要助推政府科學(xué)發(fā)展觀和正確政績(jī)觀的落實(shí)，培育政府及統(tǒng)計(jì)部門(mén)公共精神。其次，信息主體的職業(yè)道德是影響績(jī)效信息質(zhì)量的關(guān)鍵，審計(jì)、財(cái)務(wù)、統(tǒng)計(jì)、績(jī)效管理等主體的職業(yè)道德滑坡是引發(fā)政績(jī)摻水、虛假杜撰、統(tǒng)計(jì)失真和數(shù)據(jù)浮夸等信息失真的主要原因。要開(kāi)展政府統(tǒng)計(jì)、財(cái)務(wù)審計(jì)、信息管理等職業(yè)道德教育，加強(qiáng)信息依法治理的宣傳力度，強(qiáng)化績(jī)效信息操作主體的責(zé)任意識(shí)，提高抵制弄虛作假的自覺(jué)性和堅(jiān)定性。同時(shí)，信息主體業(yè)務(wù)素質(zhì)不能滿足績(jī)效信息管理的需求，也是信息主觀性失真的重要影響因素。要加強(qiáng)對(duì)績(jī)效管理、測(cè)評(píng)、審計(jì)等信息管理主體的知識(shí)與技能培訓(xùn)，有針對(duì)性地提高信息主體的信息統(tǒng)計(jì)、觀察、甄別能力，切實(shí)提升績(jī)效信息的完整性、準(zhǔn)確度與可辨識(shí)性。

(三)建立政府績(jī)效信息激勵(lì)機(jī)制

信息不對(duì)稱(chēng)容易引發(fā)交易過(guò)程中代理人道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇問(wèn)題，而激勵(lì)不足則是現(xiàn)有制度規(guī)范無(wú)法解決這一問(wèn)題的主要原因。代理人愿意提供真實(shí)績(jī)效信息的首要條件是委托人必須向其支付足夠的租金。建立政府績(jī)效信息激勵(lì)機(jī)制，要健全績(jī)效信息供給過(guò)程導(dǎo)向的激勵(lì)機(jī)制，規(guī)范政府績(jī)效信息提供主體的行為，避免政府采取急功近利的短視行為和政績(jī)逆向選擇行為。要健全績(jī)效信息供給結(jié)果導(dǎo)向的激勵(lì)機(jī)制，使政府績(jī)效信息供給結(jié)果與其財(cái)政支持、資源配置、權(quán)力擴(kuò)大結(jié)合起來(lái)，激勵(lì)代理人更真實(shí)地提供信息服務(wù)。同時(shí)，要將公眾意見(jiàn)納入到對(duì)信息提供者收益的評(píng)價(jià)中來(lái)。在現(xiàn)有績(jī)效管理制度安排下，不合理的激勵(lì)機(jī)制會(huì)增加信息提供的道德風(fēng)險(xiǎn)。如果績(jī)效信息提供者的收益除了受到政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部意見(jiàn)的影響外，還在一定程度上受到公眾真實(shí)度感知的影響，績(jī)效信息就會(huì)走向公開(kāi)化、透明化。公眾對(duì)政府是否為其提供良好的績(jī)效信息服務(wù)非常關(guān)注，虛假的績(jī)效信息會(huì)引起公眾的反感，政府信息提供者會(huì)遭受?chē)?yán)重的外部責(zé)任壓力。

(四)健全政府績(jī)效信息監(jiān)督機(jī)制

對(duì)于任何一項(xiàng)公共制度而言，只有建立科學(xué)有效的監(jiān)督機(jī)制，才能確保公共權(quán)力不至于異化為私人投機(jī)資本。［16］治理績(jī)效信息失真必須強(qiáng)化績(jī)效信息監(jiān)督機(jī)制。首先是要建立健全政府績(jī)效信息多元主體監(jiān)督體系。目前政府績(jī)效信息監(jiān)督多以內(nèi)部監(jiān)督為主，政府既是信息的提供者與使用者，又是績(jī)效信息的監(jiān)督者和評(píng)價(jià)者。公眾無(wú)從得知績(jī)效信息的真實(shí)情況，績(jī)效信息真實(shí)性得不到有效保障。要強(qiáng)化社會(huì)組織以及公眾等績(jī)效信息監(jiān)督主體建設(shè)，建立多元互動(dòng)的監(jiān)督體系，將內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來(lái)，使政府績(jī)效契約各方均受到約束。其次要建立績(jī)效信息質(zhì)量動(dòng)態(tài)管理體系。必須加強(qiáng)對(duì)績(jī)效信息處置各環(huán)節(jié)的監(jiān)督、問(wèn)責(zé)與管理，對(duì)容易產(chǎn)生虛假信息、發(fā)生信息遺漏或缺失的主要環(huán)節(jié)，對(duì)敏感信息數(shù)據(jù)的質(zhì)量與數(shù)量進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)和重點(diǎn)監(jiān)督，開(kāi)展不定期的抽查核校。三是要加大對(duì)政府績(jī)效信息管理違規(guī)行為的懲罰。只有科學(xué)平衡代理人的風(fēng)險(xiǎn)與收益，故意信息失真行為才能得到有效遏制。當(dāng)前失真行為懲罰力度過(guò)小，政府有意制造信息失真的成本遠(yuǎn)低于收益，被查處的概率很小，某種程度上縱容了信息失真行為的發(fā)生。要加大對(duì)政績(jī)信息造假、隱瞞、虛報(bào)等行為的懲罰力度，一旦發(fā)現(xiàn)失范行為則嚴(yán)懲不貸。

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