謝秋山，陳世香

(武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北武漢，430072)

我國文化政策的演變與前瞻

謝秋山，陳世香

(武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北武漢，430072)

對新中國成立 60多年來我國文化政策演變的結(jié)構(gòu)性梳理發(fā)現(xiàn)，從“一元主導(dǎo)、二元對立”到“多元和諧共存”是我國文化政策演變的基本趨勢：戰(zhàn)略地位上，文化從“邊緣”變?yōu)椤爸髁鳌?；功能定位上，文化從“思想管制工具”提升為國家“軟實力”；管理思想上，實現(xiàn)了從“統(tǒng)治”到“治理”的轉(zhuǎn)變；話語權(quán)力配置上，從壟斷性“國家話語”轉(zhuǎn)換為市場、公民和國家共同參與的“國家整合話語”。正是這種成功的文化政策轉(zhuǎn)換，促成了今天社會主義文化大發(fā)展大繁榮的良好局面。

公共治理；文化政策；公民話語；制度變遷；二元對立語境

文化政策作為一種影響民族國家發(fā)展的重要力量，有著物質(zhì)資源所無法比擬的特殊功能，對于國家建設(shè)和社會治理具有重要的意義。無論在國家層面，還是國際層面，文化政策都正在成為政府政策制定領(lǐng)域的重要組成部分[1]。2007年，胡錦濤在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會上的報告中提出了“更加自覺、更加主動地推動文化大發(fā)展大繁榮”的文化建設(shè)主題。此后，社會主義文化大發(fā)展大繁榮就成為我國文化建設(shè)的核心指引方向，特別是2011年中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第六次全體會議通過了《中共中央關(guān)于深化文化體制改革推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》，深化文化體制改革，推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮就更進一步提升為國家文化建設(shè)的核心目標；而文化政策則是推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮和推進文化建設(shè)的核心力量。

就已有的文化政策建構(gòu)來看，新中國成立60多年來，我國文化政策從無到有[2]，取得了令人矚目的成績，初步建立了有中國特色的社會主義文化體系。但與此同時，我國文化政策發(fā)展和建設(shè)還存在一些短板，特別是在滿足人民群眾日益增長的文化需要方面，以及構(gòu)建具有強大融合能力的主流文化方面存在著根本上的挑戰(zhàn)。為了更好地應(yīng)對這些挑戰(zhàn)，我們必須首先弄清兩個主要問題：第一，60多年來，我國文化政策演變的總體趨勢如何，以及未來發(fā)展趨勢應(yīng)該走向何方？第二，在過去60多年間，我國的文化政策演變的背后推動力何在？本文將就這些問題予以爬梳和探討，以求教于同仁。

一、制度環(huán)境與個體行動者共同作用：一個文化政策演變的理論框架

交易成本經(jīng)濟學(xué)為我們分析制度變遷提供了一個可信的總體框架，即由宏觀性制度環(huán)境(institutional environment)、微觀治理結(jié)構(gòu)(governance structure)和個體行動者(individual)所組成的層次性系統(tǒng)。首先，文化政策作為一種由國家權(quán)力主導(dǎo)的、“人為設(shè)計的、型塑人們互動關(guān)系的約束”[3](3)，其發(fā)展和演變自然也會受到外部環(huán)境的影響，特別是國內(nèi)外政治、軍事和安全狀況的影響；其次，作為一類制度約束，其必然與受其影響的社會行動者進行持續(xù)互動，并相互構(gòu)建，從而發(fā)生漸進性的、持續(xù)性的變遷，乃至激進型變革。此外，從本質(zhì)上看，政治思想意識形態(tài)本身就是文化的一種，是一個社會統(tǒng)治階層所極力推行的文化價值體系；作為政治系統(tǒng)的文化思想，必然為政治統(tǒng)治服務(wù)，政治權(quán)力也必然嵌入到文化政策體系之內(nèi)。換而言之，“公共政策意味著通過政治的和集體的手段系統(tǒng)地追求某些目標”[4](39)，具有政治性，統(tǒng)治者的意志必然會在民意的基礎(chǔ)上得到體現(xiàn)。那么，文化政策作為公共政策的屬類，其必然是從國家的戰(zhàn)略出發(fā)而制定的，特別是基于文化所具有的特殊政治意識形態(tài)意義，決定了其比其它領(lǐng)域的公共政策都具有更強的政治性。

基于其政治性，與其它公共政策一樣，文化政策的功能定位也隨著國家政治意識形態(tài)的變化而出現(xiàn)轉(zhuǎn)換；而伴隨著指導(dǎo)思想定位的改變，國家具體的文化政策建構(gòu)和執(zhí)行過程中會出現(xiàn)新的變化。如管制的松動，而這種管理管制松動本質(zhì)上是一種制度約束的松弛，會帶來具有主觀能動性的被約束個體行動者的行為選擇變化。如此，在政治意識形態(tài)約束和個體行動者選擇的共同作用機制下，文化政策就發(fā)生了變遷，即文化政策演化是制度約束和個體行動者選擇共同作用的結(jié)果。在這個過程中，作為文化政策建構(gòu)主體的政治決策具有著關(guān)鍵性的中介作用，即政治意識形態(tài)的考量將決定著文化政策的走向，乃至個體行動者的選擇，參見圖1。

圖1 文化政策演變的層析架構(gòu)①

二、新中國成立以來的文化政策演變

作為對“冷戰(zhàn)”格局的反應(yīng)，以及基于路徑依賴對中國自主發(fā)展道路的理性選擇，執(zhí)政黨自成立之日起，始終高舉馬列主義的旗幟，經(jīng)濟、政治、社會和文化等各方面工作都始終堅持馬克思主義思想路線，其文化政策也是以貫徹和落實馬克思主義思想為根本宗旨。因此，其文化政策不可避免的帶有政治思想意識形態(tài)控制和價值引導(dǎo)的性質(zhì)。但隨著世界“冷戰(zhàn)”格局的逐步瓦解，以及我國國內(nèi)政治經(jīng)濟形勢的變化，特別是隨著改革開放進程的推進，執(zhí)政黨和國家建設(shè)的主要任務(wù)由國內(nèi)外的政治軍事斗爭真正轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟建設(shè)上來，政治思想意識形態(tài)領(lǐng)域也開始放棄絕對的“二元對立語境”，“不管白貓黑貓，能抓住老鼠就是好貓”成了指導(dǎo)國家各方面建設(shè)發(fā)展的理論依據(jù)。而新世紀以來面對更加激烈的國際競爭，以及為了應(yīng)對國內(nèi)新出現(xiàn)的諸多危機，國家逐步在更深層次和更廣范圍上意識到了文化建設(shè)的重要意義；十七大則提出了“推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮”的戰(zhàn)略目標，進一步推動了文化建設(shè)和文化政策構(gòu)建從“二元對立”到“多元和諧共存”的轉(zhuǎn)換。這種轉(zhuǎn)換的過程展現(xiàn)了新中國文化自信和開放的態(tài)度，也構(gòu)成了新中國成立60多年來，中國文化政策演變的基本軌跡。

順應(yīng)政治意識形態(tài)從“二元對立”到“多元和諧共存”的轉(zhuǎn)變，新中國成立60多年來，國家文化政策在功能定位、戰(zhàn)略地位、管理思想、政策話語權(quán)力配置等諸多方面都實現(xiàn)了或正在實現(xiàn)著方向性的轉(zhuǎn)變。

(一) 功能定位上，文化從“思想管控工具”提升為國家“軟實力”

就文化政策的功能定位而言，從傳統(tǒng)的“思想管控工具”提升為國家建設(shè)“軟實力”是其基本演化軌跡。自從20世紀90年代約瑟夫·奈(Joseph S.Nye)提出軟實力(soft power)的概念以來，“文化軟實力”已經(jīng)成為一種國際共識，但“文化軟實力”的鑄就還需要公共政策的有力支持。適應(yīng)世界范圍內(nèi)多元文化共存、傳播、交融的需要，以及國家競爭向文化、社會制度等“軟實力”領(lǐng)域轉(zhuǎn)移的大環(huán)境背景，我國執(zhí)政黨和政府也一再強調(diào)要從文化軟實力建設(shè)的高度來認識文化建設(shè)的重要性。為了便于識別文化政策功能定位演變的軌跡，我們總體上可以把新中國成立以來的文化政策劃分為三個階段。

第一階段為新中國建立之初到改革開放以前。基于特殊的國內(nèi)外政治、軍事和外交環(huán)境，這一時期國家文化政策的功能定位基本確定為宣傳馬克思主義意識形態(tài)，引導(dǎo)社會主義文化發(fā)展。實際上，在建國之初，各級政府很少就文化領(lǐng)域制定專門的公共政策，但國家非常重視文化的作用，在中央的文件以及毛澤東等黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的講話中都對文化發(fā)展和文化建設(shè)問題提出了指導(dǎo)方針。這也就意味著，建國之初，我國文化領(lǐng)域政策工作主要由黨中央直接負責，然后依靠政黨領(lǐng)袖超凡魅力為基礎(chǔ)的強大政治動員能力，直接貫徹到基層、傳播到廣大群眾中間。這些領(lǐng)導(dǎo)講話和文件主要包含兩個方面的精神：第一，執(zhí)政黨創(chuàng)立之初的目標是“為人民服務(wù)”，其文化也要貼近群眾生活，鼓勵群眾文化發(fā)展，鼓勵文化工作者要和工農(nóng)民眾相結(jié)合。如毛澤東在《文化工作中的統(tǒng)一戰(zhàn)線》一文中強調(diào)：“文化是人民的文化，文化工作者必須有為人民服務(wù)的高度的熱忱，必須聯(lián)系群眾，而不要脫離群眾。要聯(lián)系群眾，就要按照群眾的需要和自愿?！盵5]第二，為完成反帝反封建和建立社會主義共和國的目標，鼓勵發(fā)展社會主義文化和宣傳黨的馬克思主義方針路線。毛澤東在《對晉綏日報編輯人員的談話》中就指出：“報紙的作用和力量，就在它能使黨的綱領(lǐng)路線，方針政策，工作任務(wù)和工作方法，最迅速最廣泛地同群眾見面?！盵6]而在《新民主主義論》中毛澤東則明確指出要打倒帝國主義文化和半封建文化，建立馬克思主義新文化，二者之間的斗爭是生死斗爭[7]。這一時期，馬克思主義和非馬克思主義的界限是截然分明的、非此即彼，宣揚和貫徹馬克思主義路線成為文化政策的核心任務(wù)。

第二階段為改革開放至十七大以前的文化資本化階段。鑒于中國積貧積弱、經(jīng)濟貧困的現(xiàn)狀，改革開放的第一目標定位于促進經(jīng)濟增長，追趕先發(fā)國家，而促進經(jīng)濟增長的核心戰(zhàn)略則在于市場經(jīng)濟改革。市場化改革迅速顯示出其發(fā)展經(jīng)濟的巨大優(yōu)越性，促進經(jīng)濟快速增長，創(chuàng)造更高水平的GDP就成為這一階段整個國家戰(zhàn)略，乃至整個社會的核心。文化建設(shè)相對而言成為一個次要的領(lǐng)域，成為一種輔助性社會資本，為經(jīng)濟建設(shè)提供支撐。文化對于經(jīng)濟的影響，最早在韋伯那里就得到了闡述。在《宗教倫理與資本主義精神》(Protestant Ethic and Spirit of Capitalism)一書中，韋伯通過宗教文化比較研究，認為理性的宗教文化是西方資本主義工商業(yè)得以快速發(fā)展的重要原因。制度主義更是把文化看做是一種資本，即文化能夠“有效地轉(zhuǎn)化勞動、資本、自然這些物質(zhì)資源以服務(wù)于人類的需求和欲望”[4](199)，促進經(jīng)濟的增長。當然，文化之于經(jīng)濟的功能絕非只有正向的影響，不良的亞文化也可能成為經(jīng)濟發(fā)展的阻礙，成為社會穩(wěn)定的定時炸彈，必須在文化政策制定中予以考慮。而社會的共同文化更是民族團結(jié)和社會融合的根本，是社會安穩(wěn)定的基礎(chǔ)，因為在宏觀層面，共同文化有助于強化社會互動和減少社會沖突。在微觀層面，共同文化則有助于降低社會交易風(fēng)險和成本，進而支持勞動分工和促進市場交易繁榮。

基于上述的文化功能特性，文化政策的制定也必須通過考慮如何激勵主流文化發(fā)展，以及把主流文化內(nèi)化為廣大公民的內(nèi)心價值信仰，進而促進良好的社會資本和文化資本形成，促進市場交易和社會互動，最終推動經(jīng)濟社會發(fā)展。這一階段，非此即彼的完全二元對立語境開始逐漸松動，凡是有利于推動社會主義生產(chǎn)力發(fā)展的就是好的，文化的經(jīng)濟功能定位作為文化政策的重要功能得到執(zhí)政黨和政府的高度認可。也正是因為這樣的文化認知，相對于經(jīng)濟建設(shè)的核心地位，文化建設(shè)逐漸走向了相對邊緣化狀態(tài)。

第三階段為黨的十七大直至今天的文化軟實力建設(shè)階段。這一時期，國家在文化政策功能定位有了新的認識，文化政策功能從簡單的思想意識控制的工具和經(jīng)濟增長的推動劑，變?yōu)楣δ芏鄻拥?、與經(jīng)濟、軍事硬實力相對應(yīng)的“軟實力”，并具有如下多方面的功能。

一是滿足公民不斷增長的文化需求的功能。任何公共政策的首要而又最直接的功能都應(yīng)該把著力點定位于廣大公民的需要和需求，文化領(lǐng)域的公共政策功能定位也不例外。按照馬斯洛的需求層次理論，人類個體的需求分為五個層次，既由低到高分別是生理需求、安全需求、歸屬和愛的需求、尊重需求和自我實現(xiàn)需求[8]。其中生理需要更多是屬于物質(zhì)方面的需要，而歸屬和愛的需要、尊重的需要、自我實現(xiàn)的需要則主要都屬于文化方面的需要。從這種需求層次的角度來考慮，當經(jīng)濟發(fā)展到一定程度以后，人們的文化精神產(chǎn)品和服務(wù)需求就會顯著增加，這就對文化公共政策提出了挑戰(zhàn)。同時，根據(jù)經(jīng)濟學(xué)的研究，當人均GDP接近3 000美元的時候，居民文化娛樂消費需求會明顯比重會迅速增長[9]。但基于其公共產(chǎn)品的特性，文化產(chǎn)品的供給不足問題，還需要通過文化政策的設(shè)計來引導(dǎo)供給增加，進而滿足公民不斷增長的文化產(chǎn)品需求。

二是宣揚民族主流文化，培育民族精神、公民精神，提高公民文化素質(zhì)的功能。政治和文化相輔相成，政治思想意識形態(tài)本身就是文化的一種，是一個社會統(tǒng)治階層所極力推行的文化價值體系。作為政治系統(tǒng)的文化思想，必然為政治統(tǒng)治服務(wù)，所以培育以愛國主義為核心的民族精神，宣傳政治系統(tǒng)所主張的主流文化必然成為文化政策的重要目標之一。同時，培育公民文化，提高公民的文化素質(zhì)，也是公共文化政策的重要目標之一。

三是打造主流文化競爭力，應(yīng)對文化多元化所帶來的挑戰(zhàn)的功能。文化不僅僅是一種精神產(chǎn)品，而且是一個國家綜合實力的重要組成部分，也是維護國家安全的核心力量之一。為了應(yīng)對世界范圍內(nèi)多元文化傳播所帶來的可能負面影響，維護國家文化安全，文化政策還需要推動國家主流文化發(fā)展和傳播，用主流文化占領(lǐng)文化市場，用主流文化引領(lǐng)非主流文化，進而鑄就良好的民主精神、優(yōu)良的國民品格，推動民族崛起。

(二) 戰(zhàn)略地位上，文化從“邊緣”變?yōu)椤爸髁鳌?/p>

建國60多年以來，我國國家建設(shè)的總體布局經(jīng)歷了多次轉(zhuǎn)換升級，從中共十二大的“兩位一體”、到十六大的 “三位一體”、十六屆四中全會的“四位一體”以及十八大的“五位一體”布局，與經(jīng)濟建設(shè)同步，文化建設(shè)始終是國家建設(shè)的重要目標。但與經(jīng)濟、政治和軍事“硬實力”相比，文化對于增加國民收入的貢獻能力較差，所以黨的十七大以前，文化建設(shè)實際上一直處于一種相對邊緣化狀態(tài)，文化建設(shè)作為一種象征符號，被各級政府束之高閣，并沒有得到應(yīng)有的重視。但隨著國際競爭從“硬實力”向“軟實力”領(lǐng)域的轉(zhuǎn)變，國家在更深的層面上認識了文化的重要性，文化領(lǐng)域的公共政策也提到了更為重要的地位，真正與經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)和社會建設(shè)一起成為國家發(fā)展戰(zhàn)略的核心組成部分。這至少可以通過三個方面的證據(jù)來予以說明。

第一，文化政策出臺的步伐加快。從新中國成立，到改革開放，再到黨的十七大，隨著國家對文化建設(shè)價值定位的不斷提升，文化領(lǐng)域公共政策制定和出臺的步伐也越來越快，根據(jù)中華人民共和國文化部網(wǎng)站顯示：從1978年到2002年的15年間，國家出臺的相關(guān)政策法規(guī)只有37個，而2003年至2012年年底這10年間則多達466個②。這些文化政策法規(guī)文件涉及新聞出版電影動漫、網(wǎng)絡(luò)信息、文化遺產(chǎn)、產(chǎn)權(quán)保護、群眾文化建設(shè)等各個行業(yè)和部門，初步建立了由中國特色社會主義文化政策體系。

第二，文化政策制定從“碎片化”到“整體化”的演進。新中國成立之初，乃至到十七大以前，國家在文化領(lǐng)域的政策都是問題導(dǎo)向的“偶發(fā)行為”。但十七大以后國家開始系統(tǒng)性地加強文化建設(shè)和管理，所出臺的文化政策涉及文化事業(yè)管理、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展和文化價值定位等各個方面，當然也包括對新興的互聯(lián)網(wǎng)文化管理?？梢哉f，中國的文化政策正在實現(xiàn)從最初的零碎性指導(dǎo)性方針到整體性文化政策體系的過渡，即正在實現(xiàn)從“碎片化”到“整體化”的演化。

第三，國家在文化建設(shè)上的財政投入持續(xù)增長。近年來，國家不斷增加在文化建設(shè)上的公共財政資金投入，2011年國家在文化體育與傳媒方面的投入達到了1893.36億元，而這一數(shù)字在2007年還僅為898.64億元③，四年間翻了一倍多。國家統(tǒng)計局從2007年開始，也把文化體育與傳媒收支作為一項單獨統(tǒng)計項目予以公示，而在2007年以前文化建設(shè)方面的公共財政收支都是列在社會文教費或文教科學(xué)衛(wèi)生事業(yè)費的項目之內(nèi)。這些客觀數(shù)字和事實都顯示了國家真正地意識到了文化建設(shè)的重要地位，從新的戰(zhàn)略高度來認識文化軟實力建設(shè)。

(三) 管理思想上，實現(xiàn)了從“統(tǒng)治”到“治理”的轉(zhuǎn)變

新中國成立之初的20多年里，中國的文化政策本質(zhì)上一直嵌套在思想政治教育體系之下，處于非此即彼的“二元對立語境”之下。執(zhí)政黨和政府一直嚴格控制著文化思想的發(fā)展方向，堅持著“馬克思主義”方向，非馬克思主義往往被認為是非科學(xué)的、異化的，很少能得到“合法性身份”。但歷史證明，執(zhí)政黨和政府有能力面對國家發(fā)展所面臨的新形勢、新挑戰(zhàn)。隨著1978年國門的敞開，國家在文化政策和文化建設(shè)指導(dǎo)思想方面也逐漸發(fā)生了轉(zhuǎn)變，啟動了文化建設(shè)的市場化改革。如 1987 年文化部、財政部和國家工商局聯(lián)合發(fā)布《文化事業(yè)單位開展有償服務(wù)和經(jīng)營活動的暫行辦法》，對文化事業(yè)單位開展有償服務(wù)做出了規(guī)定，也代表著文化建設(shè)市場化取向的開端。而到了21世紀以后，特別是黨的十六大以后，執(zhí)政黨和政府對文化建設(shè)和文化政策構(gòu)建有了新的認識，進入了一個文化多元、政策開放自由的時代，只要是健康的文化都得到了政策層面的認可，具備合法化的身份?；ヂ?lián)網(wǎng)文化自由則是其中最具代表性的例子。國家從政策層面依法對互聯(lián)網(wǎng)上的信息傳播和活動進行規(guī)范管理，但也充分利用互聯(lián)網(wǎng)平臺，保護公民的參政議政和言論自由。這些都代表著我國的文化政策構(gòu)建和文化建設(shè)正在由“統(tǒng)治”走向“治理”，朝著多元化的方向發(fā)展，具體表現(xiàn)在兩個方面。

一是文化政策制定和文化建設(shè)的主體由單一走向多元。市場化是為西方發(fā)達國家公共部門服務(wù)改革的實踐所證明的、一種能有效地提高效率、降低成本的公共服務(wù)供給機制。而社會化則有助于縮減政府既有規(guī)模，預(yù)防行政權(quán)力對于私人權(quán)益的侵害。最為重要的是，市場化和社會化還有助于市場主體和社會主體參與到包括公共政策制定、執(zhí)行和評估的各個環(huán)節(jié)，實現(xiàn)參與主體多元化。

二是文化政策工具多樣性。強制性較強的文化管制一直是中國傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下文化政策工具的主體。但改革開放以來，特別是十七大以來，我國文化領(lǐng)域的政策工具逐漸趨于多樣化，除文化管制政策外，財政方面的財政補貼和稅收優(yōu)惠，制度激勵方面的文化創(chuàng)新獎勵性政策和文化產(chǎn)權(quán)保護政策，以及產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、非盈利組織和公民參與等市場化和社會化工具也逐漸增多。

(四) 政策話語權(quán)力配置上，從國家“壟斷話語”轉(zhuǎn)換為市場、國家和公民共同參與的“國家整合話語”

麥圭根(Jim Mcguigan)受?？?Michel Foucault)和哈貝馬斯(Jürgen Habermas)等后現(xiàn)代主義哲學(xué)家的思想影響，主張區(qū)分文化政策的三種話語結(jié)構(gòu)(discursive formation)，即國家話語、市場話語和市民話語，“這三種話語都界定著‘真實的世界’，決定著動因和主體、生產(chǎn)者、消費者、市民和中介在文化領(lǐng)域的話語空間里所處的地位”[10]。從其話語結(jié)構(gòu)區(qū)分的角度來看，改革開放以前，乃至改革開放之初，我國文化政策在制定和執(zhí)行等環(huán)節(jié)都是由國家話語所壟斷，即執(zhí)政黨和政府以馬克思主義為標桿審查確定文化的合法性。但改革開放以后，特別是進入新世紀以來，市場化語逐漸凸顯，文化建設(shè)的市場化改革逐步提上了日程。2000年，文化部出臺《文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展第十個五年計劃綱要》提出“文化產(chǎn)業(yè)單位要圍繞市場從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，政府積極鼓勵和引導(dǎo)群眾的文化消費”。2002年，中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會指出“發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)是市場經(jīng)濟條件下繁榮社會主義文化、滿足人民群眾精神文化需求的重要途徑”，標志著市場話語的凸顯。學(xué)者陳世香也認為這“標志著中央對于宏觀文化管理體制改革內(nèi)容與目標體系的認識達到了一個新的高度”[11]。

同時，公民話語也正在逐漸凸顯，國家把群眾性文化建設(shè)放在了文化建設(shè)的重要地位。2012年公布的《國家“十二五”時期文化改革發(fā)展規(guī)劃綱要》也強調(diào)要通過社區(qū)文化、企業(yè)文化、村鎮(zhèn)文化、校園文化建設(shè)為載體，依托重大節(jié)慶活動和民族民間文化資源，廣泛開展群眾性文化活動。但在文化政策制定領(lǐng)域，公民參與相對不足也是一個不爭的事實，這也是未來進一步完善文化政策制定的重要環(huán)節(jié)。

三、我國文化政策未來發(fā)展的思考

毫無疑問，在過去的60多年里，中國文化政策在功能定位、戰(zhàn)略地位、管理思想、話語權(quán)配置等多個方面都發(fā)生了巨大的變遷，取得了重要的進步，特別是正在實現(xiàn)從“一元主導(dǎo)、二元對立”語境走向“多元和諧共存”語境，文化建設(shè)更貼近公民需要、更能適應(yīng)世界文化多元化所帶來的挑戰(zhàn)。但對于達到社會主義文化大發(fā)展大繁榮的文化建設(shè)目標而言，還有很長的路要走。

(一) 強化各級黨委和政府對文化建設(shè)重要性的教育和宣傳

實際上，文化建設(shè)不僅僅關(guān)系到民族國家的競爭力，它還事關(guān)地區(qū)競爭力和地區(qū)發(fā)展，影響到投資者、旅游者和居住者的去留，這也正是世界各國先發(fā)地區(qū)的城市營銷、地區(qū)營銷都把文化建設(shè)擺在重要核心位置的關(guān)鍵原因所在。但受到長期的封建社會殘留思想影響，地方政府官員官僚主義意識嚴重，加之長久積貧積弱造成的經(jīng)濟貧困使中國社會從下到上都具有嚴重的“唯GDP取向”，各級地方政府對文化等非直接生產(chǎn)性行業(yè)的戰(zhàn)略重要性認識不足，對其發(fā)展和供給體系建設(shè)并不重視。這就必須強化地方政府對于文化建設(shè)重要性的認識。一方面，要加大宣傳教育力度，使地方政府官員真正從“文化軟實力”的高度來認識到文化建設(shè)的重要性。另一方面，也要實現(xiàn)官員績效考核標準從“經(jīng)濟績效”到“文化績效”的轉(zhuǎn)移，從思想教育和政治利益誘導(dǎo)兩個方向來提高地方政府文化建設(shè)的積極性。

(二) 繼續(xù)推進政府主體從“統(tǒng)治”到“治理”的轉(zhuǎn)變

不能否認文化政策的政治性，也就不能否認文化政策制定中的國家話語地位，但國家話語必須在充分吸納市場話語和市民話語的基礎(chǔ)之上，經(jīng)過從下到上、從上到下、再從下到上的反復(fù)過程才能實現(xiàn)理論和政策符合實際，更好地推動文化事業(yè)發(fā)展，制定出既符合人民群眾的主流需要，又符合國家文化建設(shè)需要的公共政策。當前文化政策制定中的國家話語和市場話語過于強勢，而市民話語嚴重不足。這種市民話語缺失所造成的主觀盲目性，也正是當前國內(nèi)公共文化資源供給結(jié)構(gòu)性問題的關(guān)鍵原因所在。這種結(jié)構(gòu)性問題至少表現(xiàn)在兩個方面：一是符合人民群眾欣賞習(xí)慣、為人民群眾所喜聞樂見的文化產(chǎn)品比較缺乏；二是大量沒有真正需求、或百姓并不“喜聞樂見”的產(chǎn)品有所積壓、造成極大的浪費[12]。

(三) 加大公共財政對于文化建設(shè)的支持力度

作為具有公共性的產(chǎn)品和服務(wù)，文化領(lǐng)域的政策創(chuàng)新很大程度上依賴于公共財政的轉(zhuǎn)型和支持。但長期以來，我國財政支出預(yù)算結(jié)構(gòu)也是以促進GDP增長為導(dǎo)向的，對于文化建設(shè)的投入相對不足，這極大地制約了文化政策體系創(chuàng)新的能力。財政投入不足也是導(dǎo)致文化政策執(zhí)行和貫徹不利的重要因素之一，即使地方政府有意愿和規(guī)劃來執(zhí)行文化政策也會“有心無力”，這對于供給型文化政策的落實來說是瓶頸性的約束。而近年的市場化改革，也受到新經(jīng)濟自由主義影響，過度強調(diào)市場機制所帶來的效率，而忽視了文化政策所本該具有的價值導(dǎo)向和服務(wù)均等功能。

(四) 加強文化政策制定和執(zhí)行領(lǐng)域的科學(xué)性論證

任何公共政策只有得到良好的執(zhí)行才能轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，才能起到應(yīng)有的預(yù)期功能。但基于有效行政問責機制缺乏、財政投入相對不足等多方面因素的影響，我國地方政府公共行政人員對于文化政策貫徹落實的積極性不高，以至于執(zhí)行阻滯較多，政策往往流于形式、實效較差，“政策空傳”現(xiàn)象屢屢發(fā)生。此外，文化政策還有其自身的特殊性。一方面作為文化政策標的物“文化”本身也是一種制度約束，而且是一種非正式制度約束。以作為正式制度約束的文化政策去影響和引導(dǎo)作為非正式制度約束的文化將面臨更多的約束和挑戰(zhàn)，特別是將面臨正式規(guī)則與非正式規(guī)則之間的沖突。另一方面，“制度總是一個‘混合袋子’(mixedbag)，在其中，既有促使生產(chǎn)能力提高的因素，也有降低生產(chǎn)能力的因素”[3](11)，文化政策科學(xué)與否對于文化建設(shè)的成效是至關(guān)重要的。有鑒于此，必須要加強文化政策制定和執(zhí)行中的科學(xué)論證，預(yù)防事后補救型文化政策所帶來的負面影響。

注釋：

① 該框架很大程度上得益于對 Williamson治理框架的參考，詳細參見 Oliver E.Williamson.所著的、1996年由 Oxford University Press出版的《The Mechanism of Governance》，第326頁。

② 相關(guān)數(shù)據(jù)根據(jù)中華人民共和國文化部網(wǎng)站(http://zwgk.mcprc.gov.cn/?classInfoId=748)公布的政策法規(guī)計算得出。

③ 相關(guān)數(shù)據(jù)來自于國家統(tǒng)計局網(wǎng)站公布的《中國統(tǒng)計年鑒2012》和《中國統(tǒng)計年鑒2008》。

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Change process and prospect of China’s cultural policy

XIE Qiushan,CHEN Shixiang

(Politics and Public Administration,Wuhan University,Wuhan 430072,China)

Based on diachronic perspective,the paper mainly lists and sorts out systematically the trend of cultural policy since the establishment of new China.The finding is that the transition process from “nation dominating,dichotomous thought” to “harmonious coexist of multiculturalism” is the basic cultural institution and policy change process in China: from ramification to mainstream in strategic position,change from the tool of ideological education to national soft power in functional position and from domination to governance in philosophy of management from monopolistic national discourse to national integrated discourse,in power allocation,which consist of the voice of nation,market and civil society.The paper also expounds why China’s in power allocation cultural policy brings today’s good start of the Great Development and Prosperity of socialist culture.

public governance;cultural policy;civil discourse;institutional change;dichotomous thought

G05

：A

：1672-3104(2014)04-0197-06

[編輯: 顏關(guān)明]

2013-11-13；

：2014-06-20

國家社科基金藝術(shù)學(xué)重大招標項目“公共文化服務(wù)體系建設(shè)和運營中的財政保障標準與保障方式研究”(13ZD04)；湖北省軟科學(xué)研究專項計劃項目“中國地方基本公共服務(wù)體制創(chuàng)新研究”(2011DHA012)

謝秋山(1981-)，男，內(nèi)蒙古赤峰人，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士研究生，主要研究方向：地方公共服務(wù)創(chuàng)新，制度經(jīng)濟學(xué)；陳世香(1973-)，男，湖北鄂州人，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向：文化公共服務(wù)創(chuàng)新，公共政策