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摘 要：法國(guó)地方分權(quán)制度經(jīng)過(guò)近30年的發(fā)展，地方自治得到了確認(rèn)，地方民主也獲得了發(fā)展。法國(guó)地方分權(quán)的發(fā)展不但關(guān)系到法律基本制度的建設(shè)，如公法人制度的建立和以法律形式明確各個(gè)權(quán)限的分配，而且涉及機(jī)構(gòu)的獨(dú)立化、普遍選舉的推動(dòng)以及公務(wù)法人的多樣化發(fā)展和合理分類(lèi)，還涉及建立必要合理的監(jiān)督手段使地方的積極性在中央的監(jiān)控下良性有序地發(fā)揮。對(duì)地方公共團(tuán)體概念的把握是了解法國(guó)地方分權(quán)制度的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：行政分權(quán)；地方公共團(tuán)體；公務(wù)法人；地方分權(quán)制度；監(jiān)督手段

中圖分類(lèi)號(hào)：D5235 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-7168（2014）01-0103-09

地方分權(quán)作為法國(guó)地方制度的特色，是相對(duì)于中央集權(quán)而言的，實(shí)際上是行政分權(quán)的一種形式。法國(guó)行政分權(quán)有兩種形式：一種是依托地方公共團(tuán)體①②而產(chǎn)生的地域性分權(quán)；另一種是以公務(wù)法人形式產(chǎn)生的公務(wù)性分權(quán)③。

對(duì)地方分權(quán)制度的把握有助于準(zhǔn)確地了解法國(guó)的地方制度。本文將對(duì)法國(guó)的地方分權(quán)組成形式——地方公共團(tuán)體和公務(wù)法人進(jìn)行分析。

一、地方公共團(tuán)體的概念

法國(guó)第五共和國(guó)憲法第72條規(guī)定：“共和國(guó)的地方公共團(tuán)體是市鎮(zhèn)、省和海外領(lǐng)地。其他地方公共團(tuán)體由法律規(guī)定。這些地方公共團(tuán)體按照法律規(guī)定的條件，由選舉產(chǎn)生的議會(huì)自由地進(jìn)行管理。”目前法國(guó)本土的地方公共團(tuán)體有市鎮(zhèn)、省和大區(qū)三種。前兩種為憲法規(guī)定，大區(qū)為法律創(chuàng)設(shè)。地方公共團(tuán)體的概念是一個(gè)法律意義上的概念，這個(gè)概念的定義來(lái)自于立法機(jī)關(guān)、法院判例以及學(xué)理。法國(guó)公法的傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為必須具備一定的條件才能組成地方公共團(tuán)體。

（一）組成地方公共團(tuán)體的法律意義條件

1.具有法律人格

（1）公法人。地方公共團(tuán)體必須是公法人，并且是區(qū)別于國(guó)家和公務(wù)法人的公法意義上的法人。因此就要對(duì)地方公共團(tuán)體成為法律主體的法人人格進(jìn)行確認(rèn)。

地方公共團(tuán)體的法人人格是什么呢？在法國(guó)就該問(wèn)題存在大量的爭(zhēng)論。后來(lái)出現(xiàn)了很著名的說(shuō)法，狄驥（Duguit）和熱澤（Jèze）很風(fēng)趣地說(shuō)：“我從來(lái)沒(méi)有跟法人一起共進(jìn)過(guò)早餐?！币徊糠謱W(xué)者最后認(rèn)為：“在現(xiàn)代，地方公共團(tuán)體的法人人格是一種區(qū)分團(tuán)體利益和個(gè)體利益的法律技術(shù)。”而貝努瓦教授則將地方公共團(tuán)體的法人人格與地方分權(quán)聯(lián)系起來(lái)，將其解釋為：地方公共團(tuán)體的法人人格是基于地方分權(quán)的社會(huì)基礎(chǔ)而形成的，這個(gè)社會(huì)基礎(chǔ)可以是個(gè)體組成的團(tuán)體。這樣的解釋在法國(guó)的市鎮(zhèn)中得到了很廣泛的運(yùn)用。

由此可見(jiàn)，法國(guó)地方分權(quán)的發(fā)展總是與承認(rèn)地方團(tuán)體法人的人格緊密相連的。沒(méi)有法律人格就不會(huì)有地方分權(quán)的存在，不會(huì)有地方公共團(tuán)體的誕生。例如，省下設(shè)的專(zhuān)區(qū)和縣區(qū)④只是國(guó)家根據(jù)政治或者行政上的需要而進(jìn)行的一種功能性領(lǐng)土劃分，是簡(jiǎn)單的行政區(qū)劃，并不具備法人人格，即不是公法人。法國(guó)1958年憲法第34條確認(rèn)了地方公共團(tuán)體自由的行政權(quán)、管轄權(quán)以及財(cái)政權(quán)。這其實(shí)是隱含地對(duì)地方公共團(tuán)體的法人人格予以了承認(rèn)。

（2）地方公共團(tuán)體法人人的格確認(rèn)。第一，承認(rèn)地方公共團(tuán)體的法人人格也就意味著法人的機(jī)關(guān)及其代理人的行為產(chǎn)生的效果歸屬于地方公共團(tuán)體法人。也就是說(shuō)，地方公共團(tuán)體法人的意志區(qū)別于其成員的意志。因此，每一級(jí)地方公共團(tuán)體的機(jī)關(guān)有資格以地方公共團(tuán)體的名義做出決定，而此決定可能產(chǎn)生的損害結(jié)果歸屬于地方公共團(tuán)體。例如，市鎮(zhèn)長(zhǎng)簽署一份合同，對(duì)于合同相對(duì)方來(lái)講，是市鎮(zhèn)受到合同的約束，而不是具體實(shí)施合同簽署行為的市鎮(zhèn)長(zhǎng)。第二，對(duì)地方公共團(tuán)體法人人格的承認(rèn)，使地方公共團(tuán)體的機(jī)關(guān)或者代理人能夠有資格為其利益參與訴訟。第三，對(duì)地方公共團(tuán)體法人人格的承認(rèn)，往往是在法律上對(duì)其法人的財(cái)政自治方面的承認(rèn)。因此，作為法律主體的地方公共團(tuán)體有權(quán)擁有自己的財(cái)政預(yù)算，也就是說(shuō)在財(cái)政上能夠自己進(jìn)行選擇。這種財(cái)政自治被認(rèn)為是地方分權(quán)的方式之一。但是，財(cái)政自治仍然不是確認(rèn)公務(wù)法人的標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)橐徊糠止珓?wù)法人并不具備任何的財(cái)政自治權(quán)。關(guān)于地方公共團(tuán)體和公務(wù)法人的具體區(qū)別將在下文進(jìn)行討論。第四，對(duì)地方公共團(tuán)體法人人格的確認(rèn)也是承認(rèn)其公法人的性質(zhì)，使之區(qū)別于私法人而存在。它的公法人性質(zhì)在于其目的性，表明地方公共團(tuán)體是以地方公共利益而進(jìn)行活動(dòng)的。從法律上看，除了為普遍利益⑤而進(jìn)行的活動(dòng)，地方公共團(tuán)體以其他目的而進(jìn)行的活動(dòng)都是非法的。第五，地方公共團(tuán)體法人需要服從于特別性原則。也就是說(shuō)地方公共團(tuán)體不能介入地方上的所有領(lǐng)域，但這也并不否認(rèn)地方公共團(tuán)體法人的普遍管轄權(quán)⑥，而是強(qiáng)調(diào)這種普遍管轄權(quán)不能干預(yù)所有領(lǐng)域。

（3）代議制⑦形式的法人。憲法委員會(huì)把代議制作為構(gòu)成地方公共團(tuán)體的一個(gè)條件。例如，就海外省來(lái)說(shuō)，憲法委員會(huì)取消了一些法律對(duì)其的規(guī)定，因?yàn)楹Ｍ馐〉拇泶髸?huì)“沒(méi)有能夠保證其作為海外省的代表性”（1982年12月2日憲法委員會(huì)第70號(hào)決定以及憲法委員會(huì)1984年7月25日的決定）。就海外領(lǐng)地來(lái)說(shuō)，其代表大會(huì)是根據(jù)憲法第3條規(guī)定，即“由其領(lǐng)土以及居民的代表構(gòu)成，通過(guò)以人口為基準(zhǔn)的選舉來(lái)產(chǎn)生”。然而，這個(gè)代表的產(chǎn)生并不必須嚴(yán)格以人口比例為標(biāo)準(zhǔn)。“強(qiáng)制性普遍利益”的標(biāo)準(zhǔn)，也能夠在海外領(lǐng)地代表大會(huì)的產(chǎn)生中起到一定作用。

2.地方公共團(tuán)體要具有自己的事務(wù)（即地方事務(wù)）

首先，地方公共團(tuán)體的地方事務(wù)，要區(qū)分國(guó)家利益和地方利益。這是基于一個(gè)地方集團(tuán)的利益不能等同于整個(gè)地方公共團(tuán)體的利益的想法而提出的。那么地方利益到底又是什么呢？實(shí)際上，很難事先對(duì)其下定義，法國(guó)的學(xué)者們大致上認(rèn)為，地方利益應(yīng)該在地方團(tuán)體組織法中得到體現(xiàn)。

其次，對(duì)自己的事務(wù)的定義，就是說(shuō)每一個(gè)種類(lèi)的團(tuán)體應(yīng)該管理自己的事務(wù)。比如說(shuō)，在市鎮(zhèn)一級(jí)，有市鎮(zhèn)的事務(wù)；在省一級(jí)，有省的事務(wù)；在大區(qū)一級(jí)，有大區(qū)的事務(wù)；在國(guó)家一級(jí)，只包括國(guó)家事務(wù)。對(duì)每一類(lèi)團(tuán)體具有管理自己事務(wù)的能力的確認(rèn)，并不包括這些團(tuán)體對(duì)涉及自己事務(wù)內(nèi)容的選擇權(quán)和處理事務(wù)方式的決定權(quán)，這是地方分權(quán)的一個(gè)條件。而根據(jù)憲法規(guī)定，地方公共團(tuán)體的管轄權(quán)只能介入那些法律有規(guī)定的領(lǐng)域之內(nèi)。憲法委員會(huì)利用管轄權(quán)的概念作為定義地方公共團(tuán)體的標(biāo)準(zhǔn)，在憲法判例中得到了發(fā)展。1984年7月25日憲法委員會(huì)的決定區(qū)分了一個(gè)地方公共團(tuán)體的基本管轄權(quán)和附屬管轄權(quán)。

3.地方公共團(tuán)體應(yīng)具有相對(duì)于中央權(quán)力的自治權(quán)⑧

地方公共團(tuán)體是國(guó)家的一部分，服從于國(guó)家的法規(guī)，并不具有獨(dú)立于國(guó)家的規(guī)范性的權(quán)力。地方相對(duì)于國(guó)家權(quán)力的獨(dú)立性只能意味著其相對(duì)于國(guó)家權(quán)力的非依賴(lài)性。也就是說(shuō)，在任何時(shí)候，一旦中央權(quán)力能夠涉足地方事務(wù)或者改變地方事務(wù)的進(jìn)程，那么就不存在地方分權(quán)了。這種非依賴(lài)性能夠通過(guò)很多種手段獲得。

（1）指派⑨。指派地方當(dāng)局的方式是獲得非依賴(lài)性的手段之一。這種手段要么是奠定、要么是避開(kāi)中央權(quán)力在地方分權(quán)當(dāng)局的影響。指派可以來(lái)自于中央權(quán)力的任命，在這種情況下被任命的地方機(jī)構(gòu)不太可能獨(dú)立于任命它的中央機(jī)構(gòu)。在法國(guó)歷史上，專(zhuān)制制度已經(jīng)涉足過(guò)最重要的地方機(jī)關(guān)的任命，如在兩個(gè)帝國(guó)時(shí)期和維希政府時(shí)期。然而，這種任命并非總是一貫的與被任命人的獨(dú)立性背道而馳。如果后者被任命了足夠長(zhǎng)的任期或者如果中央權(quán)力不能夠任意地撤回這種任命，也就是說(shuō)，如果被任命人擁有執(zhí)行他們的公務(wù)而不用擔(dān)心其權(quán)力被撤銷(xiāo)或威脅的保障時(shí)，他們能夠得到一個(gè)相對(duì)于中央權(quán)力的真正的獨(dú)立。

（2）選舉。在當(dāng)代法國(guó)，被認(rèn)為最尊重地方自主的手段是選舉。通過(guò)選舉，事實(shí)上賦予了被選舉人在任期內(nèi)的合法性。這種合法性使被選舉人感到在面對(duì)中央當(dāng)局時(shí)其權(quán)利有更好的保障。在法國(guó)，很多人認(rèn)為選舉與地方分權(quán)之間似乎有非常緊密的聯(lián)系，他們很難認(rèn)可地方分權(quán)能夠通過(guò)其他手段獲得。然而，只有普遍選舉（普選）才扮演地方分權(quán)的角色。因?yàn)?，那些限制性間接選舉排除了部分種類(lèi)的選民，是一種對(duì)當(dāng)選者的監(jiān)督，故沒(méi)有起到地方分權(quán)的作用。同時(shí)，不要忘記在法國(guó)歷史的進(jìn)程中，選舉制度的建立更多地是發(fā)展民主化進(jìn)程，而不是發(fā)展地方分權(quán)；同樣，民主化也并不必須要求地方分權(quán)⑩。

（3）機(jī)構(gòu)獨(dú)立。機(jī)構(gòu)的獨(dú)立不足以建立真正的地方分權(quán)，但是很大程度上對(duì)其有所幫助。地方當(dāng)局認(rèn)為不論何種指派的方式被使用，作為地方團(tuán)體代表的他們將逐漸獲得必要的獨(dú)立執(zhí)行職責(zé)的自治權(quán)。通過(guò)激起代表和選民的集體意識(shí)有助于擴(kuò)大地方分權(quán)。這種集體意識(shí)使地方公共團(tuán)體內(nèi)部更團(tuán)結(jié)。而隨著經(jīng)濟(jì)、人口、地理等因素的出現(xiàn)，這種地方公共團(tuán)體的獨(dú)立性再次受到了影響。

4.地方公共團(tuán)體需要擁有決定權(quán)

地方分權(quán)意味著承認(rèn)分權(quán)當(dāng)局擁有決定權(quán)。這樣的決定權(quán)是指法律上承認(rèn)一個(gè)法人有資格頒布法律文件對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生影響。在公法上，這種決定權(quán)意味著法人可能做出執(zhí)行行為去創(chuàng)造一個(gè)新的法律形式。分權(quán)的地方當(dāng)局被認(rèn)為是行政當(dāng)局，行政管轄權(quán)是其唯一能夠享有的權(quán)力。至少在法國(guó)的觀念中是這樣認(rèn)為的。

地方公共團(tuán)體的決定權(quán)必須運(yùn)用到與其管轄權(quán)相對(duì)應(yīng)的事務(wù)中，才具有地方分權(quán)的性質(zhì)。而在現(xiàn)實(shí)中，一些分權(quán)機(jī)關(guān)，如市鎮(zhèn)長(zhǎng)，有時(shí)作為地方公共團(tuán)體的代表來(lái)行使決定權(quán)，有時(shí)又代表國(guó)家行使決定權(quán)。這是一種所謂的雙重職能理論的運(yùn)用，即通過(guò)雙重公職身份的形式來(lái)執(zhí)行雙重職能，當(dāng)該地方當(dāng)局以國(guó)家的名義行使決定權(quán)時(shí)就不再具有地方分權(quán)上的意義○11?？傊?，上述地方當(dāng)局是以國(guó)家名義還是以地方公共團(tuán)體的名義活動(dòng)并不是那么容易被區(qū)分。市鎮(zhèn)長(zhǎng)掌握的市鎮(zhèn)警察權(quán)就是一個(gè)例子：由于相關(guān)的市鎮(zhèn)的法律條文規(guī)定不明確，往往導(dǎo)致一些行為是以市鎮(zhèn)的名義進(jìn)行的還是以國(guó)家的名義進(jìn)行的，并不是那么容易區(qū)分。

市鎮(zhèn)長(zhǎng)、省議會(huì)主席或者是大區(qū)議會(huì)主席，他們只是執(zhí)行機(jī)關(guān)。地方當(dāng)局的決定權(quán)將通過(guò)地方代表大會(huì)的決議使之具體化。后者的這種決定權(quán)被看作是審議權(quán)（或者說(shuō)是決議權(quán)），審議決定的做出事實(shí)上是通過(guò)大會(huì)的組成成員討論而得出的結(jié)果。

地方公共團(tuán)體的決定權(quán)要具有重要性和廣泛性，才會(huì)給地方分權(quán)帶來(lái)足夠的意義。如果法律賦予地方議會(huì)審議的事務(wù)過(guò)少且這些事務(wù)只能組成市民生活的一個(gè)次要方面的話(huà)，那么地方分權(quán)的內(nèi)容就空洞化了。從歷史上看，地方公共團(tuán)體經(jīng)歷了半個(gè)多世紀(jì)才逐漸顯示出當(dāng)局地方分權(quán)的擴(kuò)張。

地方公共團(tuán)體的決定權(quán)不應(yīng)該因各種技術(shù)手段而消失。但事實(shí)上，首先，該決定權(quán)可能會(huì)因一切能夠被程序上要求的條件而縮小，也可能通過(guò)監(jiān)督的方式而縮小，尤其是對(duì)該決定權(quán)進(jìn)行的事前監(jiān)督。其次，還可能因?yàn)閷?duì)決定管轄權(quán)和執(zhí)行管轄權(quán)的細(xì)微區(qū)分而縮?。何覀兺耆梢韵胂笠粋€(gè)地方團(tuán)體具有決定權(quán)，然而執(zhí)行權(quán)掌握在另一個(gè)地方團(tuán)體手中。盡管一個(gè)地方公共團(tuán)體對(duì)屬于他們管轄范圍內(nèi)的事務(wù)具有決定權(quán)，這種決定權(quán)也可能因國(guó)家擁有執(zhí)行管轄權(quán)的事實(shí)而消失。這樣的情況雖然沒(méi)有形成體系，但使得國(guó)家和地方公共團(tuán)體的關(guān)系長(zhǎng)時(shí)間不明朗。國(guó)家憑借技術(shù)性服務(wù)的手段對(duì)地方公共團(tuán)體的約束就是一個(gè)這樣的例子。這個(gè)技術(shù)性服務(wù)被認(rèn)為起源于過(guò)去所謂的“技術(shù)監(jiān)護(hù)”，從1982年起，法國(guó)就致力于減弱這種“技術(shù)監(jiān)護(hù)”。

（二）地方公共團(tuán)體的構(gòu)成要素

作為公法人的地方公共團(tuán)體，由三個(gè)要素構(gòu)成：名稱(chēng)權(quán)、國(guó)家領(lǐng)土之一部分和住民○12。

1.名稱(chēng)權(quán)

就像是每個(gè)個(gè)體的人一樣，地方公共團(tuán)體也需要有一個(gè)名稱(chēng)來(lái)強(qiáng)調(diào)當(dāng)?shù)氐奶厣约捌浞ㄈ说娜烁瘛?duì)于市鎮(zhèn)來(lái)講，它的名稱(chēng)多種多樣并且非常古老，有的來(lái)自于當(dāng)?shù)氐牡匦?，有的?lái)自于著名的歷史事件，有的來(lái)自于杰出的歷史人物；對(duì)于省來(lái)講，它的名稱(chēng)一般是來(lái)自于地理位置或者河流；而對(duì)大區(qū)來(lái)講，總是以地理位置和歷史事件等來(lái)命名。

2.國(guó)家領(lǐng)土之一部分

不存在不依附于特定地域的地方公共團(tuán)體。擁有部分領(lǐng)土是成為地方公共團(tuán)體的一個(gè)條件，這也是它區(qū)別于傳統(tǒng)性公務(wù)法人之所在。

3.住民

住民是組成地方公共團(tuán)體最根本的要素。根據(jù)法國(guó)官方人口普查的分布來(lái)看，從大區(qū)到市鎮(zhèn)級(jí)別的人口分布存在著一定的不平衡，由此引起了很多問(wèn)題。比如，關(guān)于政治上的平等性問(wèn)題，規(guī)定每個(gè)省至少擁有兩名參議員作為國(guó)家代表；在市鎮(zhèn)一級(jí)的財(cái)政稅收的不平衡；等等。

二、地方公共團(tuán)體和公務(wù)法人○13的區(qū)別

（一）地方公共團(tuán)體和傳統(tǒng)的公務(wù)法人

1.公務(wù)法人的概念和特征

傳統(tǒng)上，公務(wù)法人被界定為最主要的承擔(dān)公共服務(wù)的專(zhuān)門(mén)性公法人。公務(wù)法人與地方公共團(tuán)體相比有相似之處，也有不同之處。

公務(wù)法人跟地方公共團(tuán)體一樣也是地方分權(quán)的一種表現(xiàn)。在公務(wù)法人上我們能夠發(fā)現(xiàn)一些弱化的地方公共團(tuán)體的特征。首先，公務(wù)法人具有獨(dú)立于其他公法人的法律人格，即公務(wù)法人是公法人的一個(gè)種類(lèi)；其次，公務(wù)法人對(duì)其享有的公共服務(wù)職能具有行政上的自治權(quán)，盡管個(gè)別不具有財(cái)政上的自治權(quán)；再次，與地方公共團(tuán)體的地方事務(wù)相比，公務(wù)法人的活動(dòng)限于某種公共服務(wù)，或某幾種相互關(guān)聯(lián)的公共服務(wù)，是一個(gè)擁有專(zhuān)門(mén)性權(quán)限的行政組織。

不同公務(wù)法人的自治情況各有不同。一些公務(wù)法人在法律意義上只具有非常有限的自治權(quán)（如現(xiàn)金證券信托局）。另一些公務(wù)法人比如高等教育學(xué)校就與之相反，它們?cè)诶碚撋暇哂泻艽蟮淖灾螜?quán)。公務(wù)法人由議決機(jī)關(guān)（這些議決機(jī)關(guān)通常采用行政委員會(huì)的名義）和執(zhí)行機(jī)關(guān)（通常被稱(chēng)之為校長(zhǎng)、主任等）來(lái)進(jìn)行管理。

傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，公務(wù)法人是技術(shù)性地方分權(quán)的表現(xiàn)，而地方公共團(tuán)體是地域性地方分權(quán)的表現(xiàn)。地方公共團(tuán)體擁有一定的領(lǐng)土，盡管該領(lǐng)土和國(guó)家的領(lǐng)土沒(méi)有區(qū)別。公務(wù)法人不擁有領(lǐng)土：以用益性為宗旨、以提供專(zhuān)門(mén)性公共服務(wù)為目的建立起來(lái)的公務(wù)法人的形式帶來(lái)了管理和運(yùn)作上的靈活性。這是在法國(guó)也稱(chēng)公務(wù)法人是功能性分權(quán)（或者說(shuō)是職能性分權(quán)）的原因。

因?yàn)楣珓?wù)法人不擁有領(lǐng)土，所以其必須依附于一個(gè)團(tuán)體，進(jìn)而就產(chǎn)生了以其附屬于不同團(tuán)體的角度來(lái)區(qū)分公務(wù)法人的標(biāo)準(zhǔn)，包括附屬于國(guó)家的公務(wù)法人、附屬于省的公務(wù)法人、附屬于市鎮(zhèn)的公務(wù)法人以及附屬于大區(qū)的公務(wù)法人○14。其中附屬于國(guó)家的公務(wù)法人較多且具有多樣性。因?yàn)榱⒎ㄕ呓?jīng)常從行政效率或便利性出發(fā)而授予某一從事于專(zhuān)門(mén)公共服務(wù)的組織以法律人格。因此，從事于同一類(lèi)公共服務(wù)的組織，根據(jù)不同的情況，有的是附屬于國(guó)家，有的是附屬于省，有的是附屬于市鎮(zhèn)。例如，博物館屬于公務(wù)法人，有的博物館是附屬于國(guó)家的（如盧浮宮），但更多的是附屬于市鎮(zhèn)，以及極少數(shù)附屬于省。

2.地方性○15的公務(wù)法人

地方性的公務(wù)法人也有很多，尤其是在市鎮(zhèn)一級(jí)。這些市鎮(zhèn)一級(jí)的地方性公務(wù)法人有的保留了傳統(tǒng)，如市鎮(zhèn)的社會(huì)活動(dòng)中心，而有的則更具有現(xiàn)代性，比如旅游局。以附屬于領(lǐng)土的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)公務(wù)法人進(jìn)行的區(qū)分，并不是一個(gè)完全符合邏輯的完美方式，因而這樣的附屬性標(biāo)準(zhǔn)有可能被修改。正如法國(guó)的公立高中，曾經(jīng)是附屬于國(guó)家的公務(wù)法人，1983年7月22日頒布的法律（參見(jiàn)該法律的第14條）將其定性為地方性的公務(wù)法人，這顯然更為合理。相反，1970年關(guān)于醫(yī)院的法律卻維持了醫(yī)院作為公務(wù)法人的地方附屬性。師范學(xué)校和精神病醫(yī)院繼續(xù)作為傳統(tǒng)的附屬于省的公務(wù)法人而存在。

不僅立法者有權(quán)通過(guò)一種公共服務(wù)來(lái)定性地方性公務(wù)法人的資格，而且地方團(tuán)體的議決機(jī)關(guān)同樣可以創(chuàng)建地方性公務(wù)法人并有權(quán)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。

（二）地方公共團(tuán)體和區(qū)域性公務(wù)法人

多年來(lái)，公務(wù)法人的概念被認(rèn)為是有所變化的。除在廣義的行政法里對(duì)行政性公務(wù)法人和具有工商性質(zhì)的公務(wù)法人進(jìn)行區(qū)分之外，在地方分權(quán)的法律中，出現(xiàn)了一種新的種類(lèi)的公務(wù)法人——區(qū)域性公務(wù)法人○16。

1.區(qū)域性公務(wù)法人的屬性

區(qū)域性公務(wù)法人的概念不是由法律直接規(guī)定的，而是在對(duì)一些特殊性公務(wù)法人出現(xiàn)后的思考中逐漸形成的○17。

區(qū)域性公務(wù)法人第一次出現(xiàn)于1890年3月22日關(guān)于市鎮(zhèn)委員會(huì)的法律中。可見(jiàn)，區(qū)域性公務(wù)法人早已存在。但這些公務(wù)法人并沒(méi)有引起很大的反響，因?yàn)樗鼈兊某霈F(xiàn)本是必不可少的，且由于其專(zhuān)門(mén)性服務(wù)的局限性，似乎一點(diǎn)都沒(méi)有影響到地方公共團(tuán)體的存在。1930年1月9日法律創(chuàng)建的省際協(xié)議由于重要性不明顯并未帶來(lái)多大的關(guān)注。這樣的省級(jí)機(jī)構(gòu)合作甚至并不被立法者賦予公務(wù)法人的資格，因而就不具有法人人格。

在1959年以后，為了更好地實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)，區(qū)域性公務(wù)法人的種類(lèi)得到了擴(kuò)張，出現(xiàn)了多種新形式的市鎮(zhèn)間合作。第一，建立多職能市鎮(zhèn)委員會(huì)○18；第二，建立了“區(qū)”，但隨著“區(qū)”在城市中推廣的失敗，1970年12月31日的法律提出了在農(nóng)村市鎮(zhèn)中也要推廣“區(qū)”的建制；第三，城市共同體○19出現(xiàn)（1966年12月31日的法律）；第四，出現(xiàn)新市區(qū)共同體（1983年7月13日的法律）；第五，建立城市共同體和市鎮(zhèn)共同體○20（1992年2月6日的法律）。在1972年7月5日頒布的法律正式確定創(chuàng)建大區(qū)（當(dāng)時(shí)的表現(xiàn)形式是區(qū)域性公務(wù)法人）后，區(qū)域性公務(wù)法人不再被認(rèn)為是邊緣化的公務(wù)法人種類(lèi)或者說(shuō)是傳統(tǒng)公務(wù)法人的不正規(guī)形態(tài)。另外，區(qū)域性公務(wù)法人已經(jīng)被運(yùn)用到其他的地方團(tuán)體的重組領(lǐng)域，如國(guó)家自然公園。

由于區(qū)域性公務(wù)法人的多樣性和變化性，使得人們對(duì)區(qū)分地方公共團(tuán)體和傳統(tǒng)性公務(wù)法人的思考轉(zhuǎn)移到了區(qū)分區(qū)域性公務(wù)法人和地方公共團(tuán)體的思考上來(lái)。

2.地方公共團(tuán)體和區(qū)域性公務(wù)法人的區(qū)別

區(qū)域性公務(wù)法人像地方公共團(tuán)體一樣擁有部分領(lǐng)土，這是與附屬于地方公共團(tuán)體的傳統(tǒng)公務(wù)法人完全對(duì)立的一個(gè)特征。從區(qū)域性公務(wù)法人不附屬于地方公共團(tuán)體時(shí)起，它就似乎被定性為處于傳統(tǒng)性公務(wù)法人和地方公共團(tuán)體之間的一類(lèi)組織。值得注意的是，在1982年之前，作為區(qū)域性公務(wù)法人的大區(qū)總是與地方公共團(tuán)體很相似。唯一不同的是，當(dāng)時(shí)的大區(qū)不存在直選，盡管這種直選不是成為地方公共團(tuán)體的必要條件。

地方公共團(tuán)體所掌握的權(quán)力，區(qū)域性公務(wù)法人也掌握。法院判例承認(rèn)了公務(wù)法人能夠掌握公共特權(quán)，判例的這種確定成為了定性公務(wù)法人的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)或者說(shuō)標(biāo)志（參見(jiàn)權(quán)限爭(zhēng)議法院于1899年12月9日對(duì)吉尼亞克市鎮(zhèn)運(yùn)河工會(huì)聯(lián)合會(huì)的判例）。稅收權(quán)不再是定性地方公共團(tuán)體的標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)椴粌H僅是公務(wù)法人甚至是一些私法人在某些法律的規(guī)定下也能以追求普遍利益為目的而具有關(guān)于稅收的公共特權(quán)。奧里烏（Hauriou）認(rèn)為地方公共團(tuán)體是唯一擁有警察權(quán)力的機(jī)關(guān)，這是一個(gè)區(qū)分地方公共團(tuán)體和區(qū)域性公務(wù)法人的標(biāo)準(zhǔn)。但事實(shí)上，在當(dāng)代法國(guó)，很多法律規(guī)定的特別機(jī)關(guān)所掌握的警察權(quán)力與地方公共團(tuán)體的公共機(jī)關(guān)所掌握的警察權(quán)力沒(méi)有本質(zhì)差別。

其他的可能成為兩者之間區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)的是公法人管轄權(quán)的范圍大小問(wèn)題。地方公共團(tuán)體擁有普遍性的管轄權(quán)，而區(qū)域性公務(wù)法人則掌握專(zhuān)門(mén)性的管轄權(quán)。安德烈·勞巴戴爾認(rèn)為以上的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)并不可靠：一些區(qū)域性公務(wù)法人的管轄權(quán)范圍實(shí)際上是很大的，如1972年到1982年間的大區(qū)○21。相反，重組后的區(qū)域性公務(wù)法人限制了地方公共團(tuán)體的管轄權(quán)，例如，城市共同體不僅擁有強(qiáng)制性轉(zhuǎn)移的管轄權(quán)，還可以擁有非強(qiáng)制性轉(zhuǎn)移的管轄權(quán)。這種管轄權(quán)的隨意轉(zhuǎn)移使得構(gòu)成地方公共團(tuán)體的基本管轄權(quán)有名無(wú)實(shí)。而在法律層面上，區(qū)域性公務(wù)法人和地方公共團(tuán)體也存在一個(gè)基本的不同點(diǎn)：地方公共團(tuán)體擁有的普遍管轄權(quán)使其總是能在涉及其公共利益的領(lǐng)域里活動(dòng)，而區(qū)域性公務(wù)法人不論如何都絕不能在法律授予的職能范圍之外的領(lǐng)域活動(dòng)。

然而，立法者也能夠?qū)⒁粋€(gè)區(qū)域性公務(wù)法人轉(zhuǎn)化成為一個(gè)地方公共團(tuán)體。1982年，大區(qū)公務(wù)法人就被改造成為了地方公共團(tuán)體。部分學(xué)者指出區(qū)域性公務(wù)法人在這里被錯(cuò)誤地定性○22。因?yàn)樗麄冋J(rèn)為，與傳統(tǒng)的公務(wù)法人相比，區(qū)域性公務(wù)法人表現(xiàn)出了更多與地方公共團(tuán)體相似的特征。大區(qū)的例子讓學(xué)者們反思是否區(qū)域性公務(wù)法人不單單是在向地方公共團(tuán)體演變的中間階段中而出現(xiàn)的一種組織形態(tài)。這樣的演變過(guò)程似乎并不是不可抗拒的，因?yàn)槟承﹨^(qū)域性公務(wù)法人已存在超過(guò)一個(gè)多世紀(jì)了，但并未向地方公共團(tuán)體轉(zhuǎn)變。因此，區(qū)域性公務(wù)法人似乎更應(yīng)被那些較少關(guān)注理論和學(xué)理的立法者所重視。區(qū)域性公務(wù)法人作為一種方便適用的組織形式，能夠滿(mǎn)足一些在司法上被認(rèn)為難以用傳統(tǒng)地方公共團(tuán)體形式去滿(mǎn)足的需要。

三、對(duì)地方公共團(tuán)體的監(jiān)督

在所有包含地方分權(quán)組織的國(guó)家，都有對(duì)地方公共團(tuán)體的監(jiān)督。這種監(jiān)督具有多重的意義并以不同的方式進(jìn)行。

（一）監(jiān)督的概念

在法語(yǔ)里，監(jiān)督語(yǔ)義很廣，比如，我們所說(shuō)的火車(chē)上的查票，還有我們所說(shuō)的對(duì)價(jià)格的控制，以及國(guó)家對(duì)地方公共團(tuán)體的監(jiān)督，等等。事實(shí)上，對(duì)后者而言，我們更經(jīng)常使用的是監(jiān)護(hù)一詞。但是監(jiān)護(hù)僅僅是監(jiān)督的一種形式而已。

1.監(jiān)督和監(jiān)護(hù)

在法國(guó)，國(guó)家已經(jīng)具有了對(duì)地方公共團(tuán)體監(jiān)督的資格。直到1982年，國(guó)家取消了監(jiān)護(hù)，但并沒(méi)有取消行政監(jiān)督。監(jiān)護(hù)○23是指國(guó)家對(duì)享有分權(quán)的公法人進(jìn)行整體上的監(jiān)督以及實(shí)施監(jiān)督的手段，在這里不對(duì)私法人的監(jiān)督加以論述。

一些學(xué)者試圖證明行政監(jiān)護(hù)和私法里的監(jiān)護(hù)的非同化。他們的一些相關(guān)的論證在某種程度上說(shuō)是非常準(zhǔn)確的。誠(chéng)然，像我們所說(shuō)的行政監(jiān)護(hù)不具有與私法監(jiān)護(hù)同樣的意思。在私法里，監(jiān)護(hù)指向的是無(wú)民事行為能力人的排他利益，而行政監(jiān)護(hù)是國(guó)家保證地方公共團(tuán)體根據(jù)普遍利益的原則更好地參與地方治理。另外，如果無(wú)民事行為能力人的行為不能對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生法律后果的話(huà)，那么地方團(tuán)體卻被法律賦予了能對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生法律效果的決定權(quán)。當(dāng)然，該決定權(quán)的行使需要隸屬于一個(gè)明示性或者暗示性的（行政）批準(zhǔn)才具有執(zhí)行性，這種隸屬性就像是馬赫塞爾·威廉所說(shuō)的：“在存在監(jiān)護(hù)的時(shí)代，對(duì)一個(gè)市鎮(zhèn)或者一個(gè)省的地方公共團(tuán)體的監(jiān)護(hù)可以比作是私法中，介于監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)權(quán)和司法保護(hù)之間的一種幫助無(wú)民事行為能力人（或者限制民事行為能力人）進(jìn)行民事行為的一種監(jiān)護(hù)權(quán)?！?/p>

國(guó)家的監(jiān)護(hù)存在于地域性地方分權(quán)的每一級(jí)之中。但是，地方公共團(tuán)體同樣也可以對(duì)其附屬的公務(wù)法人進(jìn)行這樣的一種監(jiān)護(hù)，就如同國(guó)家對(duì)這些公務(wù)法人的監(jiān)護(hù)。故地方公共團(tuán)體承擔(dān)了由其實(shí)施監(jiān)護(hù)權(quán)而產(chǎn)生的損害結(jié)果的賠償責(zé)任。

2.除法律規(guī)定的監(jiān)護(hù)以外的其他監(jiān)督手段

監(jiān)護(hù)是由法律規(guī)定的。在1871年到1982年間，立法者預(yù)見(jiàn)并設(shè)計(jì)了對(duì)行政行為和具體實(shí)施行政行為的地方行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督制度，這是沒(méi)有錯(cuò)的。但是歷史的發(fā)展改變了制度建立的初衷。比如在當(dāng)代的法國(guó)，專(zhuān)區(qū)區(qū)長(zhǎng)已經(jīng)成為顧問(wèn)的角色而不再是地方當(dāng)局的監(jiān)督長(zhǎng)官。故從1982年以后，大部分關(guān)于監(jiān)護(hù)的規(guī)定已經(jīng)過(guò)時(shí)，或者沒(méi)有再被運(yùn)用，或者被撤銷(xiāo)了。當(dāng)監(jiān)護(hù)被撤銷(xiāo)后，監(jiān)督卻出現(xiàn)了。法律和法規(guī)相關(guān)規(guī)定的增多導(dǎo)致了監(jiān)督的出現(xiàn)，尤其是法規(guī)導(dǎo)致的監(jiān)督更多。這些法規(guī)通常是以保證更好的公共服務(wù)或者是保護(hù)公眾的目的而出現(xiàn)的。這就是我們所謂的典型的規(guī)范法規(guī)。這些規(guī)范法規(guī)既運(yùn)用于國(guó)家活動(dòng)，同樣也運(yùn)用于地方公共團(tuán)體的活動(dòng)之中。

隨著這些法規(guī)規(guī)范的增多，地方公共團(tuán)體的所有方面的行為逐漸地受到了約束。在這種極端嚴(yán)厲的規(guī)范體制內(nèi)，地方民選代表經(jīng)常感到難以忍受。相較于行政監(jiān)護(hù)，這樣的監(jiān)督被認(rèn)定為真正的“技術(shù)性監(jiān)護(hù)”。這樣的監(jiān)督之所以更為有效，是因?yàn)樗?jīng)常和財(cái)政性監(jiān)護(hù)結(jié)合在一起。但是，我們又不能單獨(dú)稱(chēng)之為財(cái)政監(jiān)督。除此之外，這些新種類(lèi)的監(jiān)督并不總是來(lái)自于國(guó)家這個(gè)公法人，還可能來(lái)自于一個(gè)部長(zhǎng)、一個(gè)技術(shù)性公共服務(wù)部門(mén)或者是一個(gè)財(cái)政公共機(jī)構(gòu)。

對(duì)監(jiān)護(hù)問(wèn)題的實(shí)然判斷相對(duì)于20世紀(jì)末的應(yīng)然狀況來(lái)講，完全是全新的，并且它的發(fā)展邏輯是自相矛盾的。因?yàn)槟切┓伤?guī)定的監(jiān)護(hù)對(duì)于地方民選的當(dāng)政者來(lái)講是完全可以接受的。但在現(xiàn)實(shí)中監(jiān)護(hù)之所以變得不可接受是因?yàn)樗麄兊牟混`活以及常缺乏法律上的正當(dāng)性和合理性。這個(gè)自相矛盾在于撤銷(xiāo)一個(gè)紙面上的監(jiān)護(hù)是很容易的，并且不會(huì)對(duì)人們?cè)斐商蟮穆闊?，然而，撤銷(xiāo)這種讓地方民選的當(dāng)政者難以忍受的事實(shí)上的監(jiān)護(hù)，并不像預(yù)期那么容易。

（二）監(jiān)督的方式

1.按照機(jī)關(guān)不同來(lái)劃分

根據(jù)憲法的規(guī)定，對(duì)地方公共團(tuán)體的監(jiān)督是得到憲法保障的。該監(jiān)督是由國(guó)家代表以國(guó)家利益為中心，以法律為準(zhǔn)繩而進(jìn)行的一種行政性的監(jiān)督。在早期的法國(guó)，考慮到行政組織的統(tǒng)一性，立法者曾經(jīng)考慮過(guò)將市鎮(zhèn)的監(jiān)護(hù)委托給省，而國(guó)家承擔(dān)對(duì)省的監(jiān)護(hù)并保證全國(guó)監(jiān)護(hù)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。這種方案一開(kāi)始就是被排除的（即使就一些小的方面而言，省在事實(shí)上實(shí)施了對(duì)市鎮(zhèn)的一種監(jiān)護(hù)）。在對(duì)省級(jí)組織的討論期間，1871年8月2日，居為伊·德·奧仁納（Duvergier De Hauranne）申明：“通過(guò)省議會(huì)對(duì)市鎮(zhèn)的監(jiān)護(hù)，這不是地方分權(quán)的問(wèn)題，而是真正的侵占國(guó)家的職權(quán)?！边@種觀點(diǎn)在1982年后得到加強(qiáng)，市鎮(zhèn)出于無(wú)利益沖突的原因，更傾向于國(guó)家對(duì)其的監(jiān)護(hù)而不是省或者大區(qū)，因?yàn)閲?guó)家距離比較遠(yuǎn)，相較于近的公共團(tuán)體而言，更能夠客觀和公正地對(duì)市鎮(zhèn)進(jìn)行監(jiān)護(hù)。

由國(guó)家代表來(lái)負(fù)責(zé)對(duì)地方進(jìn)行監(jiān)督。這些代表，在省一級(jí)由省長(zhǎng)代表國(guó)家來(lái)對(duì)省進(jìn)行監(jiān)督；在海外領(lǐng)地，由地方高級(jí)官員代表國(guó)家進(jìn)行監(jiān)督。

2.按照屬性不同來(lái)劃分

根據(jù)職能屬性的不同，可以簡(jiǎn)要地劃分為五種監(jiān)督：行政性監(jiān)督、財(cái)政性監(jiān)督、技術(shù)性監(jiān)督、政策性監(jiān)督和司法性監(jiān)督。

地方上不存在專(zhuān)屬于政治上的政策性監(jiān)督，因?yàn)榈胤焦矆F(tuán)體不被認(rèn)為是具有政治功能的機(jī)構(gòu)而只是簡(jiǎn)單的行政組織。如果市鎮(zhèn)、省和大區(qū)是具有政治性的組織，那么這樣的標(biāo)簽是不能在單一制國(guó)家里找到的。這就是為什么法官曾經(jīng)非常嚴(yán)格地運(yùn)用法律的手段撤銷(xiāo)了地方民選代表組成的議會(huì)表達(dá)政治“意愿”的權(quán)力。比如拒絕政教分離的政治意愿和1936年幫助西班牙共和運(yùn)動(dòng)的意愿。

事實(shí)上，在地方治理中從來(lái)都沒(méi)有缺少對(duì)政治的考慮，因?yàn)檫@是不可能沒(méi)有的，就如同國(guó)家的民選代表也不會(huì)忘記他們同樣來(lái)自于地方的民選代表一樣，所以地方公共團(tuán)體的行為多少會(huì)受到一點(diǎn)政治上的影響。憲法賦予了地方公共團(tuán)體政治職能。根據(jù)憲法第25條的規(guī)定，“參議院應(yīng)保證由共和國(guó)地方公共團(tuán)體的代表組成”。故參議員具有法國(guó)市鎮(zhèn)大顧問(wèn)的性質(zhì)。

財(cái)政性監(jiān)督和技術(shù)性監(jiān)督在事實(shí)上總是聯(lián)系在一起的。財(cái)政性監(jiān)督是由法律規(guī)定的，因?yàn)榱⒎ㄕ邠?dān)心那些輕率的支出會(huì)令無(wú)管轄權(quán)的民選代表缺乏制約或者導(dǎo)致財(cái)政赤字。因此，當(dāng)代法國(guó)建立起了“個(gè)人負(fù)責(zé)制”，地方公共團(tuán)體就如同個(gè)人，需要對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)任。隨著“個(gè)人負(fù)責(zé)制”的建立，這兩種監(jiān)督都逐漸受到了削弱。

傳統(tǒng)上，行政性監(jiān)護(hù)是立法者和學(xué)術(shù)界長(zhǎng)期關(guān)注的焦點(diǎn)。然而，由于該監(jiān)護(hù)的象征意義減弱以及現(xiàn)實(shí)的轉(zhuǎn)變，行政性監(jiān)護(hù)在1982年被正式廢除。但行政性監(jiān)督仍然被保留。憲法委員會(huì)對(duì)此的解釋是：“行政性監(jiān)督應(yīng)該保證對(duì)法律的尊重；從廣泛的意義上講，應(yīng)該維護(hù)國(guó)家利益?！?/p>

司法性監(jiān)督是維持合法性的保障，因此，它被運(yùn)用于所有的地方公共團(tuán)體。然而，司法性監(jiān)督不僅僅是一個(gè)單純的合法性監(jiān)督，因?yàn)榉沙Ａ粲泻艽蟮慕忉尶臻g，如工商業(yè)市場(chǎng)的自主調(diào)節(jié)解決方案總是在司法程序之前。

隨著1982年的改革，委托法官對(duì)地方公共團(tuán)體進(jìn)行司法性監(jiān)督的趨勢(shì)逐漸減弱。因?yàn)楹髞?lái)財(cái)政性監(jiān)督被委托給了大區(qū)的審計(jì)法院，而行政性監(jiān)督從省長(zhǎng)轉(zhuǎn)移到了行政法官。這樣，我們還能稱(chēng)之為司法性監(jiān)護(hù)嗎？似乎是不能了。因?yàn)橛煞ü龠M(jìn)行的監(jiān)督要服從于一個(gè)邏輯合理性和一些不同的監(jiān)護(hù)規(guī)則，這些不同的監(jiān)護(hù)規(guī)則是由一個(gè)政府的代理人來(lái)行使的。相反，可以肯定的是，由法官推崇的1982年改革對(duì)地方行為起到了調(diào)節(jié)作用。

3.按照監(jiān)督的實(shí)施時(shí)間來(lái)劃分

根據(jù)監(jiān)督實(shí)施的時(shí)間來(lái)劃分，我們可以區(qū)分為事前監(jiān)督和事后監(jiān)督。前者缺少自主性，意味著地方公共團(tuán)體代表機(jī)構(gòu)的決定需要得到監(jiān)督機(jī)構(gòu)的同意才能執(zhí)行。行政性監(jiān)督多半屬于事前監(jiān)督，行政性監(jiān)護(hù)也是如此。由于事后監(jiān)督是在做出決定以后行使的，因此更注重地方公共團(tuán)體的自主性。司法性監(jiān)督就屬于事后監(jiān)督。但不能因事后監(jiān)督更注重地方公共團(tuán)體的自主性而認(rèn)為其比事前監(jiān)督更松懈。司法性監(jiān)督比行政性監(jiān)督更為嚴(yán)格，因?yàn)楹笳咴诿鎸?duì)行政當(dāng)局時(shí)總是有可能做出讓步，而對(duì)前者來(lái)說(shuō)不存在這種情況。

四、結(jié) 語(yǔ)

譯者對(duì)蓬蒂埃教授的著作《地方公共團(tuán)體法》中地方公共團(tuán)體概念進(jìn)行編譯，旨在進(jìn)一步介紹法國(guó)地方分權(quán)制度，以期對(duì)我國(guó)現(xiàn)行法律制度及地方制度有所借鑒。

首先，對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的行政主體概念及內(nèi)涵進(jìn)行思考。相較于法國(guó)的公法人制度，我國(guó)的機(jī)關(guān)法人作為行政主體缺乏法律上的合理性。我國(guó)現(xiàn)有的理論對(duì)行政主體的理解，主要是基于由誰(shuí)進(jìn)行管理、由誰(shuí)承擔(dān)責(zé)任以及由誰(shuí)作為行政訴訟的被告。顯然這樣的理論已經(jīng)很難適應(yīng)現(xiàn)代公共行政發(fā)展的需要。故我國(guó)有必要引進(jìn)公法人制度來(lái)完善地方制度中的行政主體的內(nèi)容。

其次，法國(guó)的公務(wù)法人經(jīng)過(guò)一個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展已出現(xiàn)多樣化的局面，而近幾年我國(guó)事業(yè)單位發(fā)展迅速也呈現(xiàn)出了多樣化的局面。就現(xiàn)行我國(guó)事業(yè)單位改革的分類(lèi)進(jìn)行思考，譯者認(rèn)為可以借鑒法國(guó)公務(wù)法人的分類(lèi)方式，賦予事業(yè)單位公法人資格并將其分為行政性事業(yè)單位、科學(xué)性和文化性事業(yè)單位、工商業(yè)性質(zhì)事業(yè)單位等。

再次，法國(guó)區(qū)域性公務(wù)法人制度的發(fā)展為我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化形勢(shì)下的地方政府及其職能部門(mén)間的合作提供了制度建設(shè)的參考，尤其是對(duì)其法律地位及權(quán)力職能劃分提供了借鑒。國(guó)內(nèi)目前對(duì)行政協(xié)議沒(méi)有具體的法律上的界定，且學(xué)界主要以美國(guó)的州際協(xié)議作為比較研究的方向，相對(duì)來(lái)說(shuō)比較單一。因此，可以嘗試將我國(guó)行政協(xié)議與法國(guó)區(qū)域性公務(wù)法人進(jìn)行比較，像法國(guó)一樣完善相關(guān)法律規(guī)定，為行政協(xié)議提供法律保障，從而使府際間關(guān)系進(jìn)入法制化發(fā)展的道路。

最后，中央對(duì)地方的監(jiān)督。單一制國(guó)家都存在中央對(duì)地方的監(jiān)督問(wèn)題。監(jiān)督必須堅(jiān)持保障地方自由行政與維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一并重。法國(guó)分權(quán)改革之后，地方公共團(tuán)體不是中央政府在地方的延伸，而是擁有獨(dú)立法人地位的自治主體，對(duì)地方事務(wù)具有決策和行動(dòng)的管轄權(quán)。法國(guó)的這種監(jiān)督體制既符合單一制國(guó)家的特點(diǎn)，同時(shí)也體現(xiàn)了法治國(guó)家各種權(quán)力關(guān)系應(yīng)當(dāng)被納入法律調(diào)控范圍的要求，對(duì)我國(guó)行政體制改革中關(guān)于完善中央對(duì)地方監(jiān)督的法律制度具有重要的借鑒意義。

注釋?zhuān)?/p>

①本文來(lái)自于讓瑪麗·蓬蒂埃（JeanMarie Pontier）、雅克·波登（Jaques Bourdon）和讓克洛德·里奇（JeanClaude Ricci）的合著《地方公共團(tuán)體法》的第二章：地方公共團(tuán)體的概念。該章節(jié)由讓瑪麗·蓬蒂埃（JeanMarie Pontier）教授所著，他是法國(guó)?？怂柜R賽大學(xué)的公法教授，法國(guó)著名的憲法和行政法專(zhuān)家。經(jīng)原作者同意，編譯者對(duì)部分章節(jié)做了調(diào)整和修改。本文注釋皆為譯者注。

②對(duì)于“l(fā)a collectivité territoriale”一詞的翻譯，在學(xué)術(shù)界有不同譯法，本文采用王建學(xué)教授在《論法國(guó)公法中地方公共團(tuán)體的概念》中所使用的譯法。

③也稱(chēng)為技術(shù)性分權(quán)或者職能性分權(quán)。

④專(zhuān)區(qū)和縣區(qū)的譯法來(lái)自于王名揚(yáng)： 《法國(guó)行政法》，北京大學(xué)出版社2007年版，第63頁(yè)。在法國(guó)的區(qū)和市鎮(zhèn)之間，還有一個(gè)縣區(qū)，唯一的作用是作為省議會(huì)的選區(qū)。

⑤譯者曾經(jīng)就普遍利益和公共利益這兩個(gè)詞的區(qū)分向讓瑪麗·蓬蒂埃（Jean Marie Pontier）教授請(qǐng)教過(guò)，他對(duì)這兩個(gè)詞的看法是：“這兩個(gè)詞基本上意思是一樣的，但如果非要加以區(qū)分，前者更多的是指國(guó)家層面上的一個(gè)普遍利益，后者既可以指國(guó)家層面的也可以指地方公共團(tuán)體各個(gè)層面的公共利益?！?/p>

⑥普遍管轄權(quán)是指法律授予地方公共團(tuán)體的以公共利益為前提而在其領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行活動(dòng)的權(quán)力。

⑦西方也稱(chēng)議會(huì)制。

⑧這里所謂的自治權(quán)是指地方公共團(tuán)體相對(duì)于國(guó)家權(quán)力的行政上的自治權(quán)。

⑨“指派”一詞在國(guó)內(nèi)更常用的是“委任”。

⑩可以看出地方分權(quán)并不完全是通過(guò)選舉而獲得的。

○11地方當(dāng)局的決定必須是以地方公共團(tuán)體名義做出才具有地方分權(quán)的意義。

○12王建學(xué)教授在《論法國(guó)公法中地方公共團(tuán)體的概念》一文中提出地方公共團(tuán)體具備四個(gè)要素：國(guó)家領(lǐng)土之一部，住民，自治權(quán)和自治機(jī)關(guān)。本譯文與其看法有所不同，值得商榷。

○13公務(wù)法人近似于我國(guó)的事業(yè)單位。

○14值得注意的是，在1972年到1986年之間，我們稱(chēng)謂的大區(qū)公務(wù)法人就是指整個(gè)大區(qū)，在這期間大區(qū)就是一個(gè)公務(wù)法人，在1986年以后，大區(qū)成為地方公共團(tuán)體，才有了后來(lái)所稱(chēng)的直屬于大區(qū)的公務(wù)法人的說(shuō)法。

○15這里的地方在法國(guó)指的是市鎮(zhèn)和省一級(jí)而不包括大區(qū)。

○16有些學(xué)者也稱(chēng)地域性公務(wù)法人。

○17區(qū)域性公務(wù)法人可以理解為為更好地實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)，合作性的組織在合并或者結(jié)社后形成的一種新的組織結(jié)構(gòu)，比如法國(guó)的市鎮(zhèn)合并。

○18多職能市鎮(zhèn)委員會(huì)是與之前1890年法律規(guī)定的單職能的市鎮(zhèn)委員會(huì)相對(duì)應(yīng)的。

○19即城鄉(xiāng)及其郊區(qū)組成的城市共同體。

○201992年2月6日的法律提出了關(guān)于市鎮(zhèn)間財(cái)政聯(lián)系的兩種新形式：一種是城市共同體，另一種是市鎮(zhèn)共同體。

○21大區(qū)在1972-1982年間是一個(gè)區(qū)域性的公務(wù)法人。

○22“被錯(cuò)誤地定性”是指將區(qū)域性公務(wù)法人認(rèn)為是介于傳統(tǒng)性公務(wù)法人和地方公共團(tuán)體的一種中間組織形態(tài)。

○23監(jiān)護(hù)是以托管的形式組織起來(lái)的。比如，在省一級(jí)，托管機(jī)關(guān)是省長(zhǎng)，監(jiān)護(hù)對(duì)象是地方民選人士。省長(zhǎng)可以停止或者撤銷(xiāo)這些人士的職務(wù)，可以停止執(zhí)行這些人士做出的不符合托管原則和其職權(quán)范圍的決定。當(dāng)然監(jiān)護(hù)主體也要受到行政法官的監(jiān)督。而在1982年后，監(jiān)護(hù)被取消，行政監(jiān)督被保留，省長(zhǎng)作為國(guó)家的代表對(duì)地方機(jī)關(guān)做出的決定依然具有監(jiān)督權(quán)。如果省長(zhǎng)認(rèn)為其某一行為不合法，他可以訴諸行政法院以取得公正的法律裁決。

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