朱圣明

摘 要：中國地方政府性債務具有獨特的生成機理和發(fā)展路徑。地方政府舉債有主動與被動之分。財政體制問題、“時差效應”、“財政幻覺”和“軟預算約束”等促成了地方官員的“主動舉債”；為專項資金配套和由于公共產(chǎn)品關(guān)聯(lián)性所導致的“不得不為之”的事情導致了“被動舉債”。研究地方政府的“被動舉債”，有助于全面地理解地方政府性債務的深層原因及其背后的邏輯。有效治理地方政府性債務，防止透支未來的資源，需要完善法人治理結(jié)構(gòu)，拓寬融資渠道，建立償債準備金制度，賦予地方政府舉債權(quán)，并建立地方政府性債務風險預警系統(tǒng)。

關(guān)鍵詞：地方政府；地方政府性債務；“主動舉債”；“被動舉債”

中圖分類號：F81045 文獻標識碼：A 文章編號：1008-7168（2014）01-0085-10

近年來，中國地方政府性債務呈現(xiàn)出規(guī)模龐大、增長迅速以及償債能力不足、透明度不高、管理使用不規(guī)范、體制機制不健全等特征，債務風險日益顯現(xiàn)。債務風險問題已經(jīng)成為地方政府財政風險的核心，治理不當將會直接危及中國的經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定。2013年4月9日，惠譽（與標普、穆迪齊名的全球三大國際評級機構(gòu)之一）宣布將中國長期本幣信貸評級從AA-下調(diào)至A+，這是1999年以來中國首次被降級?；葑u調(diào)降中國本幣信用的依據(jù)是中國金融的兩項風險：影子銀行和地方債務。隨后，穆迪將中國評級展望從正面下調(diào)為穩(wěn)定。中國的地方債問題再次被推到輿論的風口浪尖上。2013年7月18日，美國汽車重鎮(zhèn)底特律正式申請破產(chǎn)保護，根本原因在于當?shù)卣畟鶆?，這給中國的地方政府性債務敲響了警鐘。

中國經(jīng)濟正處于增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期和前期刺激政策消化期，“三期”疊加是當前中國經(jīng)濟的階段性特征，正面臨著近年來少有的錯綜復雜的局面。在“三期”疊加的非常時期，速度換擋已成事實，問題在于中國能夠容納的最低速度的“底線”是多少，如果低于這一“底線”可能又要重啟“刺激”政策，而要實施“刺激”政策又離不開地方政府的投資，而地方政府的投資又總是與地方性債務聯(lián)系在一起。在此背景下，“把脈”地方政府性債務具有重大現(xiàn)實意義。2013年8月1日，全國性審計工作全面展開，這是自2011年以來審計署第三次對地方政府性債務進行審計。此次審計署將對中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府性債務進行徹底摸底和測評，全面公共債務審計表明了中央政府對日益擴大的地方政府性債務的擔憂，其目的就是為宏觀經(jīng)濟政策的出臺提供重要的依據(jù)。地方政府性債務是轉(zhuǎn)軌時期地方政府財權(quán)事權(quán)不對稱，舉債意愿與舉債約束失衡的結(jié)果。浙江W市地方政府性債務的成因、過程及其問題具有一定的典型性。

一、W市政府投融資平臺：一個案例研究

W市地處浙江東南沿海，陸域面積926平方公里，2011年末全市戶籍總?cè)丝?199321人，2011年該市實現(xiàn)生產(chǎn)總值665.99億元，財政總收入66.55億元，其中地方財政收入36.17億元。該市作為一個人口大市，基本上是“吃飯財政”，地方財政收入除用于教育、醫(yī)療、社會保障以及行政管理費用等“剛性”支出之外所剩無幾。與其他各地一樣，W市的建設資金渠道是土地出讓金收入和舉債。2011年該市重點建設項目共安排95個，年度投資79.8億元（實際完成67.7億元），當年政府性基金收入3353億元，其中土地出讓金收入28.58億元，不足部分依靠投融資平臺籌資補缺。

（一）投融資平臺的形成與發(fā)展

在20世紀90年代，因政府性基礎設施建設的需要，W市成立許多項目建設指揮部和實業(yè)公司，開始探索政府投融資平臺建設。2006年，針對這些機構(gòu)“低、小、散”帶來的諸多問題，該市對國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制進行改革，通過成立國有資產(chǎn)投資發(fā)展有限公司，加強國有資本營運體系建設，將34家授權(quán)經(jīng)營國有資產(chǎn)的單位整合歸并后保留7家公司和2家事業(yè)單位，并由市國投公司持有全部國有股權(quán)，新設投融資公司將全部由國投公司出資，從而構(gòu)建了全市統(tǒng)一的國有資產(chǎn)營運和投融資平臺。2010年，為增強公司實力和提高投融資能力，該市基于原有國投公司組建集團公司，通過土地劃撥、股權(quán)劃撥等方式為集團公司注入新資本，使其注冊資本從1000萬元猛增至8億元，國投公司的規(guī)模迅速擴大。2010年該市的投融資平臺建設上了一個新的臺階，這與中央出臺4萬億經(jīng)濟刺激計劃（2008年11月9日對外宣布，用2年時間）剛好相吻合。

（二）投融資平臺的運作過程與基本架構(gòu)

W市的投融資平臺的營運和監(jiān)督體系分三個層次。第一層次為市國有資產(chǎn)管理領導小組，是國有資產(chǎn)管理監(jiān)督、營運的最高決策機構(gòu)，由市長擔任領導小組組長，各有關(guān)部門負責人為其成員；第二層次為市國有資產(chǎn)管理領導小組辦公室，負責國有資產(chǎn)管理、監(jiān)督的日常工作；第三層次為市國有資產(chǎn)投資集團有限公司及其下屬子公司，具體負責項目經(jīng)營和國有資產(chǎn)保值增值，是投融資平臺的主體。截至2011年底，W市國有資產(chǎn)投資集團有限公司共擁有資產(chǎn)總額180.42億元，負債總額88.16億元，凈資產(chǎn)92.26億元，2011年實現(xiàn)銷售收入50008萬元，凈利潤23546萬元，業(yè)務范圍基本涵蓋了由政府投資建設的各個領域。

（三）投融資平臺的營運現(xiàn)狀

1.融資渠道與融資規(guī)模。從2006年至2011年底，投融資平臺累計融資103.46億元，以銀行貸款為主，其他融資渠道為輔。其中，銀行貸款69.26億元，占融資總額的66.94%；發(fā)行企業(yè)債券12億元，占融資總額的11.6%；發(fā)行理財產(chǎn)品2億元，占融資總額的1.93%；財政借款14.37億元，占融資總額的13.89%；部門借款3億元，占融資總額的2.9%；爭取到省政府發(fā)行地方政府債券2.7億元，占融資總額的2.61%（參見表1）。W市平臺的融資的顯著特點為：一是以銀行貸款為主，其他融資渠道為輔；二是間接融資為主，直接融資為輔；三是財政借款與直接融資比例相當。W市的這三大特點具有普遍性，決定了通過平臺融資成本較高，到期還本付息的壓力較大，從而形成地方政府性債務的助推力量。

2.資金投向與建設周期。五年來，由投融資平臺建設的項目共計326項，其中城市基礎設施項目297項，投資額190.21億元，占投資總額的60.44%；縣級以上交通主干道項目10項，投資額84.5億元，占投資總額的26.83%；環(huán)境保護項目3項，投資額3.89億元，占投資總額的1.2%；其他項目16項，投資額28.99億元，占投資總額的11.53%（參見表2）。從平臺資金的投向看，基礎設施建設和道路交通占全部投資的87.27%，輔之以環(huán)保、排澇和住宅等建設，作為沿海地區(qū)，圍墾海涂成了該市的另一重大的投資項目。從建設周期來看，平臺融資主要為中、長期貸款，項目建設期最短的為3年（76省道城東段高架橋工程），最長的為20年（城市新區(qū)開發(fā)建設）。

3.“主動舉債”與“被動舉債”。地方政府舉債有主動與被動之分。相關(guān)研究表明，投資與地方官員的偏好有著直接的聯(lián)系。郭慶旺和賈俊雪認為，地方政府對于實物資本的投資意愿要強于人力資本投資。傅勇和張晏指出，地方政府出于政績考核的需要，其支出結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出重基本建設、輕人力資本投資和公共服務的傾向。張牧揚進一步構(gòu)建了一個基于官員職業(yè)生涯的模型，指出“在官員的私人信息不完全的情況下，事前能力更高的官員更傾向于選擇‘經(jīng)濟性支出，如基礎設施方面的投資，而能力較低的官員則傾向于選擇‘社會性支出，如教育方面的投資”[1]。從上述數(shù)據(jù)看，地方政府的生產(chǎn)性（經(jīng)濟性）支出偏好在W市較為明顯，存在著一定程度的“主動舉債”傾向。

但道路交通大都是國道、省道的復線或改建工程，延伸到Z市，是作為整體的一部分而存在的。譬如，104國道在W市有Z段復線工程、Z段改建工程和D段復線工程三大項目，投資額分別為2.5億、3.2億和9.55億，當毗鄰的其他縣（市）都在建設時，必須按時進行。而此類投資，上級可能只給予部分補貼，更多由當?shù)鼗I資，這屬于“被動舉債”。

（四）投融資平臺的運作模式

W市國有資產(chǎn)投資集團有限公司采取“四統(tǒng)一”模式進行具體運作。一是“統(tǒng)一決策”。各子公司擬定的項目投資和資金來源計劃，必須經(jīng)市國投公司董事會審議，報市國有資產(chǎn)領導小組審批同意。二是“統(tǒng)一調(diào)控”。各子公司的財政性資金、土地出讓金返還收入等要歸口市國投公司，由國投公司根據(jù)項目進度和各子公司資金情況予以調(diào)劑并開展內(nèi)部拆借，以提高資金的使用效益。三是“統(tǒng)一融資”。各子公司是建設項目的融資主體，必須按照國投公司批準的年度投融資計劃進行融資，并由國投公司提供擔保或內(nèi)部互保，以有效解決融資擔保問題。四是“統(tǒng)一運作”。各子公司要按照批準的年度投資計劃和經(jīng)營計劃開展項目建設和組織收入工作，項目確需調(diào)整必須報經(jīng)國投公司董事會審議同意，以加強子公司中長期規(guī)劃的穩(wěn)定性和項目的科學性。

二、W市地方政府性債務存在的主要問題

投融資平臺實現(xiàn)了資源的“跨時配置”，即將要辦的事情提前辦，對改善基礎設施條件和促進地方經(jīng)濟發(fā)展起到了重要的作用。但從目前的宏觀政策環(huán)境和W市平臺的實際運行情況來看，還存在著一些亟待解決的問題。

（一）法人治理結(jié)構(gòu)不完善

從建設形式看，W市的投融資平臺通過財政撥款建立，分別隸屬于不同的部門，政府作為投資主體；從職能定位看，國有資產(chǎn)投資集團有限公司應定位于企業(yè)層面；在實際操作中，各管委會（或指揮部）與投融資平臺公司是“兩塊牌子，一套人馬”，高層管理人員多由政府官員或現(xiàn)任行政領導擔任，沒有按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求建立完善的法人治理結(jié)構(gòu)，責、權(quán)、利不清，管理的規(guī)范性較差，很難區(qū)分國投公司究竟是作為政府的一個職能部門還是作為市場的主體，不少子公司是因事而建，從組建、融資到項目的策劃和實施都十分依賴行政力量，無法真正按照市場化模式運營。

（二）缺乏造血功能

W市國有資產(chǎn)投資集團有限公司擁有18家子公司和2家授權(quán)經(jīng)營的事業(yè)單位。過多的子公司不僅導致公司資產(chǎn)規(guī)模小、投融資能力弱，還造成資金分散、資金利用率低等問題。而其中生產(chǎn)經(jīng)營類公司僅1家，其余的銷售收入主要來源于城建公司的余房銷售、交通公司的通行費和供水公司的水費收入，凈利潤則主要來自土地指標銷售和財政撥入償債資金補貼。各平臺公司通過資產(chǎn)經(jīng)營或資本運作創(chuàng)造的產(chǎn)值、利潤非常有限。對土地出讓金和財政補貼的過度依賴，說明投融資平臺缺乏實體產(chǎn)業(yè)的支撐，自身造血功能不強。

（三）債務風險逐步顯現(xiàn)

截至2011年底的債務測算，W市政府投融資平臺的償債高峰期將自2013年始，平臺公司每年需還本6.6億元、付息3.5億元。由于平臺公司融入的資金絕大部分用于公共基礎設施建設，項目本身沒有收益，償債將主要依賴地方財政收入和土地出讓金收入等政府性資金。W市地方財政收入雖然每年保持了15%左右的增幅，但中央持續(xù)出臺改善民生政策，對財政支出的需求也越來越大，地方財政每年新增財力只能勉強滿足政策性增支需要，很難再安排更多的資金用于歸還貸款。土地出讓收入是目前地方政府還本付息的重要來源，但受制于土地指標和國家的宏觀調(diào)控政策，以及土地價格的不確定性，未來的土地出讓收益不容樂觀。此外，由于平臺的貸款是中、短期的，而項目建設是中、長期的，這就存在著“長貸短存”的期限錯配問題。還貸需要“還本付息”，基本情況是只付“息”而將“本”延續(xù)，處于不斷地借新債還舊債之中。在周而復始的借新還舊循環(huán)中，不斷地抬高了堤壩的高度，隨著堤壩的不斷攀升，潰壩的風險也在進一步增大。這些因素的疊加使地方政府面臨著較大的債務風險。

（四）法規(guī)和監(jiān)管機制不完善

地方政府投融資平臺最基本的功能是：以政府信用為依托，直接或間接地籌集資金，用于解決發(fā)展過程中“瓶頸”的領域、行業(yè)或項目。但地方政府投融次平臺出現(xiàn)之后，沒有相應的管理細則進行規(guī)范。一是地方政府債務究竟控制在一個什么樣的水平？盡管迄今尚無定論，但顯然有一個閾值（臨界點）。二是在委托代理關(guān)系中，地方投融資平臺既是與政府之間的“行政型委托代理”中的代理人，又是與其投資公司之間的“市場契約型委托代理”中的委托人，因而，面臨著追求市場化運作要受到政府意圖約束以及追求自身利益要承擔政府社會職能的沖突。三是責任追究機制尚不健全，下級政府的債務不可避免地成為上級政府的或有債務。

三、地方政府性債務膨脹的成因：“主動舉債”抑或“被動舉債”？

據(jù)審計署2012年6月發(fā)布的《全國地方政府性債務審計結(jié)果》表明，截至2010年底，全國地方政府性債務余額10717491億元，其中政府負有償還責任的債務占6262%，政府負有擔保責任的或有債務占2180%，政府可能承擔一定救助責任的其他相關(guān)債務占1558%。換言之，地方政府性債務迅速膨脹，主要源于“主動舉債”和“被動舉債”兩種情況。

（一）“主動舉債”

1.財政體制問題。中國從20世紀80年代中葉開始將家庭聯(lián)產(chǎn)承包制引入財政改革，實行“分灶吃飯”的財政包干制度，其突出特征是地方政府可以“多收多支”，其目的在于調(diào)動地方的積極性。經(jīng)驗與數(shù)據(jù)都表明：至1994年實行分稅制之前，地方經(jīng)濟尤其是東部沿海地區(qū)的非公有經(jīng)濟有了長足的發(fā)展，在相對意義上增加了地方的財政收入，但也受以下幾個問題困擾。一是直接導致“兩個比重”減少，即財政收入占國民收入的比重和中央財政收入占全部財政收入的比重的下降。二是“諸侯經(jīng)濟”逐步形成，即各個地方一味追求局部利益，而忽視國家全局利益和社會整體利益，使中央的宏觀調(diào)控能力下降。三是產(chǎn)生“鞭打快?！钡默F(xiàn)象，財政包干制往往采用“基數(shù)+增幅”加以確定，這樣勢必造成“完成的實績越多越吃虧”的不合理現(xiàn)象。四是出現(xiàn)更多的信息不對稱，這一制度無法規(guī)避地方政府的“機會主義”行為，即千方百計將預算內(nèi)的財政收入轉(zhuǎn)移到預算外，或通過減免稅的方式直接受惠于當?shù)氐钠髽I(yè)，從而減損上繳給中央財政的比例?；诖?，中央政府于1994年1月1日實施分稅制改革，規(guī)范和約束了地方政府預算內(nèi)的財政收支行為?！案母锴昂笾醒?地方關(guān)系發(fā)生了實質(zhì)性的變化，即從改革前討價還價的關(guān)系變成了改革后地方主要依靠中央撥付轉(zhuǎn)移支付補助的關(guān)系，地方對中央的財政依賴大大加強了?！盵2]（p.9）這次改革除將“稅務征收與財政分開”[3]外，更進一步“以稅種稅率分成代替財政包干制時期的收入分成”[4]。中央政府與各層級政府之間的支出責任并未突破財政包干制時期的框架，只是形成一個由上級政府掌控的、規(guī)模龐大的財政轉(zhuǎn)移支付體系，并且分稅制至省一級即戛然而止。

事權(quán)與財權(quán)必須要相匹配，如果做事情沒有相應的財力作保障，必定會出現(xiàn)以下結(jié)果：要么完成不了任務，做不好事情；要么不得不想方設法擴大財源。從理論上講，地方政府籌措財源的路徑有：一是開征新的稅種或提高現(xiàn)有稅種的稅率；二是發(fā)行債券；三是向上級政府尋求更多的轉(zhuǎn)移支付；四是土地出讓金；五是舉債。而我國地方政府沒有稅收立法權(quán)，法律上也明文禁止地方政府自行發(fā)行債券的權(quán)力，因此第一、二種方法行不通。至于向上級政府尋求更多的轉(zhuǎn)移支付往往“不解渴”，并且?guī)в心撤N程度的“不確定性”，不一定能“如愿以償”?！凹词怪醒肽軌?qū)嵭袕娪辛Φ霓D(zhuǎn)移支付，也是基于發(fā)展條件平等的原則，這種制度設計滿足不了地方政府相互競爭的雄心?！盵5]當土地出讓金仍不足以彌補收支缺口時，舉債也就成了地方政府擴大財源的必然選擇。事實上，土地出讓金和舉債是一對“孿生兄弟”，地方政府往往以土地財政為投融資平臺擔保獲取銀行貸款。因此，財政體制問題是造成地方政府性債務的一個十分重要的原因。

2.建設中的問題。一是“時差效應”?；A設施和交通道路等“硬件”建設有一個“時差效應”，同一項目今天花這么多錢就能擁有，明天可能需要花更多的錢才能完成。這一“時差效應”可以追溯到龐巴維克的“時差利息論”?！皶r差利息論”將物品分為現(xiàn)在物品和未來物品，認為人們對現(xiàn)在物品的主觀評價要高于未來物品?！艾F(xiàn)在物品通常比同一種類和同一數(shù)量的未來的物品更有價值。這個命題是我要提出的利息理論的要點和中心。”[6]（p.243）因此，為了使雙方的交換等價，債務人在歸還本金時，還要加上時間上的“貼水”——借貸“利息”。在今天花這么多錢就能擁有與明天可能需要花更多的錢才能完成之間，理所當然選擇的是前者；在通過舉債今天就能擁有與不通過透支明天才能實現(xiàn)之間，毫無疑問選擇的也是前者。除了“幣值”之外，要素的價格發(fā)生了變動，特別是“硬件”的落地都與“拆遷”有關(guān)，而隨著人們權(quán)利意識的增長，“拆遷”的成本會越來越高。二是“財政幻覺”。人們之所以偏重現(xiàn)在而低估未來還與“財政幻覺”有關(guān)。普維亞尼的“財政幻覺”假說指出：納稅人對財政收支真實規(guī)模的認識是模糊的，存在著某種程度的幻覺，納稅人通常更關(guān)心公共支出擴大（舉債）所帶來的眼前好處，而忽視了其背后所付出的可能要繳納更多稅收的代價。與之相對應的是李嘉圖的“等價定理”。該定理提出：無論政府是以賦稅還是通過舉債來籌資，其效應是等價的，即今天的負債就是明天的稅收。因為政府的任何債券發(fā)行都意味著將來必須要償還的義務，并且在償還時還要多附加利息，會導致未來更高的稅收。實際上人們的“財政幻覺”往往大于“等價定理”，從而支持了較高的公共支出水平。特別是我國正處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化這一新時期，表現(xiàn)為一種更為迅速的經(jīng)濟發(fā)展過程，對公共產(chǎn)品與公共服務有著超前的和大規(guī)模的需求，這就需要地方政府籌措更多的資金用于各項建設，在財政收入既定的情況下，這些資金只能來源于舉債。

3.軟預算約束?？茽柲斡密涱A算約束來描述計劃經(jīng)濟時期國家對企業(yè)的一種“父愛主義”偏好，即對一個瀕臨倒閉的虧損企業(yè)，國家會施以援手而不會坐視不管。軟預算約束綜合癥導致管理者不負責任、對風險漠不關(guān)心，容易出現(xiàn)過度投資饑渴和擴張沖動。企業(yè)的財務狀況并未對其開支、借貸或擴張形成真正約束，這反過來使企業(yè)更頻繁地陷入財務困境，不得不要求更多的救助。換言之，預算約束被軟化了。Shleifer & Vishny的研究認為：國有企業(yè)是政府獲取政治資本的一種工具，如果國有企業(yè)因經(jīng)營不善或虧損而破產(chǎn)關(guān)閉，政府在國有企業(yè)中所積累的政治資本將會喪失。在這種情況下，政府寧愿解救國有企業(yè)而不是讓它破產(chǎn)，因此，國有企業(yè)存在嚴重的軟預算約束。

廣義的軟預算約束可以理解為，當一個經(jīng)濟組織在遭遇財務危機時，借助于外力能得以“應急”并加以延續(xù)的一種經(jīng)濟現(xiàn)象。在地方性債務問題上我國同樣存在著軟預算約束現(xiàn)象，軟預算約束是造成政府支出膨脹的制度性缺陷之一。為什么會形成地方政府性債務上的軟預算約束呢？一是晉升錦標賽。“晉升錦標賽是將行政權(quán)力集中與強激勵兼容在一起的一種治理政府官員的模式?！盵7]在這種治理模式下，下級政府有突破預算限制、實現(xiàn)規(guī)模與權(quán)力擴張的沖動?！埃?）現(xiàn)行的干部晉升制度誘使政府官員去關(guān)注任期內(nèi)的‘政績工程；（2）上下級之間信息不對稱性導致基層官員以‘資源密集型工程發(fā)出有關(guān)自己政績的信號；（3）這些行為又由于同級政府官員之間的競爭而強化和延續(xù)。這三個因素相互作用，為突破預算約束的行為提供了穩(wěn)定持續(xù)的微觀基礎?！盵8]二是債務的“屆際傳遞”。每屆地方政府都有任期周期，因而主要考慮當下政績，這屆形成的債務可以傳遞延續(xù)給下一屆，而下一屆又往往“新官不理舊賬”，還要鋪新攤子，他們對于這些入不敷出的舉債行為所造成的后果不必負責，這樣就會使得債務不斷累積，在新班子接手的資產(chǎn)負債表上，凈資產(chǎn)日見其少，而負債日漸增多。三是債務的中央政府“兜底”。我國預算法明確規(guī)定：除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。這意味著地方政府不是債務的主體，一旦地方政府出現(xiàn)債務危機，最終會由中央政府“埋單”。軟預算約束的直接后果是鼓勵當事人去冒險和投機，且冒險和投機得到的好處歸自己，損失卻由別人來承擔。

地方政府的主動舉債是現(xiàn)有研究的重點。地方政府除“主動舉債”之外，還存在著“被動舉債”，即被迫無奈的舉債，這主要集中在專項轉(zhuǎn)移支付中需要地方配套的一些項目和由于全局的整體性所要求的子系統(tǒng)必須要同步的一些建設，前者與項目制有關(guān)，后者與公共產(chǎn)品的關(guān)聯(lián)性相聯(lián)系。

（二）“被動舉債”

1.項目制。中央對地方的轉(zhuǎn)移支付可分為一般轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付。一般轉(zhuǎn)移支付主要是中央財政對地方的財力補助，一般不指定用途，地方可自主安排支出；專項轉(zhuǎn)移支付主要服務于中央某一特定的政策目標，地方政府必須按照上級的規(guī)定用途使用資金，并要求地方有相應的配套資金。周雪光把它形象地比喻為“釣魚工程”：上級以一部分資金作為“誘餌”，鼓勵下級政府或單位用各種方式集資來完成某項工程。

周飛舟、渠敬東不約而同地將其與“項目”和國家治理聯(lián)系起來?！胺侄愔聘母镏螅S著‘兩個比重的提高，各種財政資金開始以‘專項和‘項目的方式向下分配，而且這正越來越成為最主要的財政支出手段。”[9]這種指定了專門用途、以各種項目的名義下達并要求下級政府配套資金的行為是專項轉(zhuǎn)移支付的慣用手法?！绊椖楷F(xiàn)象是我國近十年來社會治理體制機制運行中的一個極為獨特的現(xiàn)象：國家財政若不以轉(zhuǎn)移支付的形式來配置資源，就無法通過規(guī)模投資拉動經(jīng)濟增長，各種公共事業(yè)也無法得到有效投入和全面覆蓋；地方政府若不抓項目、跑項目，便無法利用專項資金彌補財政缺口，無法運行公共事務；甚至本以市場經(jīng)營和競爭為生的眾多企業(yè)，也多通過申請國家各級政府的專項資金項目來提高自己的收益率?！盵10]由于專項轉(zhuǎn)移支付由上級指定用途，有時候地方的財政支出或投資的優(yōu)先次序，可能與全國的通盤考慮并不一致，而為了得到這筆專項資金，又不得不為之而配套。當?shù)胤截斄Σ蛔銜r，“被動舉債”就出現(xiàn)了。

2.公共產(chǎn)品的層次性與關(guān)聯(lián)性。公共產(chǎn)品根據(jù)受益的范圍與程度不同，可分為全國性的或地方性的，這是公共產(chǎn)品的層次性問題。不同受益范圍與程度的公共產(chǎn)品應當由不同層級的政府提供，這是財政分權(quán)理論的邏輯起點。斯蒂格勒探討地方財政分權(quán)的理由，認為地方政府具有信息上的優(yōu)勢，比中央政府更加接近民眾，更了解所轄區(qū)居民的需求和效用；馬斯格雷夫從財政的三項職能（配置、穩(wěn)定和分配）出發(fā)，指出宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定政策與收入再分配主要歸中央政府負責，地方政府則主要根據(jù)各地方居民的偏好不同從事資源的合理配置；奧茲指出，讓地方政府將一個帕累托效率的產(chǎn)出量提供給他們各自的選民，則總量上要比由中央政府向全體選民提供任何特定的并且一致的產(chǎn)出量要有效得多。換言之，如果下級政府和上級政府提供同樣的服務，那么下級政府比上級政府提供的效率會更高；蒂布特提出“用腳投票”理論：人們之所以愿意在某一地區(qū)居住，是因為地方政府的服務與稅收組合符合自己效用最大化目標，一旦地方政府不能滿足其自身的需求，那么居民可以“用腳投票”遷徙到自己滿意的地區(qū)。這是地方政府存在以及提供公共產(chǎn)品和服務的重要理論前提。公共產(chǎn)品除層次性外還有關(guān)聯(lián)性，有些地方公共產(chǎn)品是更大區(qū)域范圍中的一部分（譬如國道、省道），一項公共產(chǎn)品如果需要所轄地區(qū)的共同投資才能最終完成，那么就產(chǎn)生了公共產(chǎn)品的關(guān)聯(lián)性。當一項投資工程需要子系統(tǒng)的共同努力才能完成時，就必須要跟進，否則就會形成“瓶頸”而使整個工程受到影響。有時候可能有的投資在當?shù)夭⒉皇羌毙璧?，但也必須要同步，沒有錢借錢也要上，沒有條件創(chuàng)造條件也要上。這是除專項資金配套之外，地方政府“被動舉債”的另一個重要方面。

綜上所述，地方性債務的形成有時候并不都是地方政府的主動行為，為專項資金配套和由于公共產(chǎn)品關(guān)聯(lián)性所導致的“不得不為之”的事情都會產(chǎn)生“被動舉債”。“事權(quán)”與“財權(quán)”不相匹配是理解地方政府舉債的一個重要的方面，但不相匹配如何度量？一直鮮有論證。如果進一步將舉債細分為“主動”與“被動”，我們會發(fā)現(xiàn)“被動舉債”實際上就是地方政府“事權(quán)”大于“財權(quán)”的部分。

四、地方政府性債務的治理

規(guī)模龐大的地方性債務折射出地方財政收支不平衡、支大于收的現(xiàn)實問題。無論是“主動舉債”還是“被動舉債”，其實質(zhì)都在透支未來的資源。隨著地方性債務的不斷上升，債務風險也在不斷積累，因而引起了社會各界的高度重視。有效治理地方性債務事關(guān)經(jīng)濟大局，也事關(guān)未來的政策走向。

（一）整合現(xiàn)有投融資平臺，完善法人治理結(jié)構(gòu)

要按照政企分開的原則，打破部門歸屬，將原來的投融資平臺從現(xiàn)有歸口部門中分離出來，按主業(yè)相同、產(chǎn)業(yè)相近、行業(yè)相關(guān)原則整合歸并，建立統(tǒng)一的新型投融資平臺，從體制和機制上保證“借得來”、“用得好”、“還得起”，并實現(xiàn)三大轉(zhuǎn)變：一是由“融資平臺”向“經(jīng)營實體”轉(zhuǎn)變；二是由“條塊管理”向“歸口管理”轉(zhuǎn)變；三是由“小散經(jīng)營”向“規(guī)模運作”轉(zhuǎn)變。各國有投資公司要按照現(xiàn)代企業(yè)制度，完善法人治理結(jié)構(gòu)，實行董事會領導下的總經(jīng)理負責制，明確董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層之間的權(quán)力、責任、利益以及相互制衡關(guān)系，并以此來規(guī)范各級政府與國有投資公司之間的關(guān)系。企業(yè)內(nèi)部要建立科學合理的業(yè)績考核制度，實行權(quán)責對等、績效掛鉤的薪酬激勵機制，充分調(diào)動管理層和員工的工作積極性。

（二）控制債務規(guī)模，拓寬融資渠道

市鎮(zhèn)基礎設施和道路交通一旦建成不只是當代人在使用，子孫后代亦可享用，在現(xiàn)有財力無法滿足當期建設的情況下，地方政府性融資就成為一種必要的選擇。但舉債要適度，地方性債務過度膨脹就會帶來“不虞效應”。久而久之還會上癮，上癮后就會不斷要求加大吸食量、欲罷不能，從當初的“權(quán)宜之計”變成后來的“須臾離不開”，所以必須要控制債務規(guī)模，尤其要控制地方政府性債務。一是要健全和規(guī)范政府性建設項目的決策機制，成立重大建設項目專家智庫機構(gòu)，在深入調(diào)研、充分論證的基礎上，根據(jù)輕重緩急合理安排建設項目，以提高建設項目決策的科學化、民主化程度。同時要準確定位政府和市場之間的關(guān)系，凡是可以由民營企業(yè)承擔的項目，應鼓勵和引導民間資本進入，從源頭上控制地方政府性債務的膨脹。二是要編制好國有資本經(jīng)營預算，對平臺的經(jīng)營活動進行統(tǒng)籌規(guī)劃，每年平臺的投融資計劃、國有資本的經(jīng)營預算要與年度預算一道，提交各級人大審議批準后實施。要積極創(chuàng)新融資模式，拓寬融資渠道。既要嘗試股權(quán)融資——優(yōu)化組合平臺公司資產(chǎn)，通過股票市場募集資金進行投資建設；又要推進項目融資——經(jīng)營性項目可適當采取BT（建設-轉(zhuǎn)讓）、BOT（建設-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）、TOT（移交-經(jīng)營-移交）、BOO（建設-擁有-運營）等模式，實行市場化運作，鼓勵民間資本參與基礎設施建設。

（三）建立償債準備金制度

在有效控制政府性債務規(guī)模的同時，還要規(guī)范債務管理，建立償債準備金制度。償債準備金類似于銀行存款準備金，指以總預備費的形式建立一筆穩(wěn)定可靠、逐年滾存的財政風險準備金，專門用于政府逾期債務的清償，這是防止舉債風險最有效的制度安排。償債準備金的來源主要由以下幾個方面組成：一是在借債總額中按一定比例提取一部分；二是在土地出讓金收入中按一定比例提取一部分；三是在年度預算中安排一部分；四是在國有資產(chǎn)經(jīng)營收益中安排一部分。同時應明確規(guī)定：償債準備金只能用于償還地方政府性債務本金及利息或用于地方政府性債務舉債的政府擔保，任何單位、部門或個人都不得挪作他用，不得用于風險性投資。

（四）賦予地方政府舉債權(quán)

中國地方政府沒有舉債權(quán)。2009年以后，盡管地方政府可以向中央政府提交申請代為發(fā)行債券，但“僧多粥少”，且可選擇的期限較少。地方政府不擁有財產(chǎn)權(quán)和舉債權(quán)，這是導致地方政府變相舉債、違規(guī)融資的一個十分重要的制度原因。王一鳴認為，地方負債方式需要改革，要搞長期性投資，如基礎設施建設，就需要長期的融資渠道來完成，最好的方式不是向銀行融資，而是發(fā)債。賦予地方政府舉債權(quán)不僅是為解決地方政府性債務危機，在本質(zhì)上是為給地方政府提供合法、公開的融資渠道，保障地方性公共產(chǎn)品的有效供給，激勵地方政府推動經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，提高區(qū)域的治理能力，同時這也是進一步深化財政體制改革的重要步驟。王旭坤指出，地方政府擁有舉債權(quán)后進行自主發(fā)債不僅是一個單純的經(jīng)濟行為，更在于將中央政府對地方政府專項轉(zhuǎn)移支付中殘留的“計劃因素”剝離掉?？傮w而言，允許地方政府發(fā)行債券可以明示最終借款人的身份，使得政府的預算更為透明。

（五）建立地方政府性債務風險預警系統(tǒng)

在地方政府性債務的治理中，構(gòu)建有效的風險預警系統(tǒng)是重中之重。建立地方政府債務風險預警系統(tǒng)主要包括風險識別、風險評估和風險判斷等階段。風險識別是對地方政府債務風險進行全面分析，確定其性質(zhì)、特征；風險評估是在風險識別的基礎上，通過對所收集的大量詳細資料加以分析，度量和預測風險發(fā)生的概率；風險判斷是根據(jù)有關(guān)地方政府債務風險預警指標的安全閾值來判斷風險的程度。任何地方性債務危機都有一個逐步顯現(xiàn)、不斷惡化的過程，這可以通過一系列預警指標體系反映出來。預警指標可以從借、用、還三個環(huán)節(jié)中選取，其中借債是基礎，用債是關(guān)鍵，償債是重中之重，核心是設立平臺公司資產(chǎn)負債警戒線。要定期對平臺公司資產(chǎn)負債規(guī)模進行評估核算，對資金使用情況、償債能力進行全面評估和動態(tài)分析，對已發(fā)放貸款項目未來現(xiàn)金流量的變化情況進行跟蹤評估，對貸款使用實行全程跟蹤和嚴密監(jiān)控，以防止平臺公司突破警戒線造成債務危機。

五、結(jié)論與討論

中國地方政府性債務具有獨特的生成邏輯和發(fā)展路徑。在現(xiàn)行財政體制下，在地方政府從事建設所需要的資金中，土地出讓金和舉債是一對“孿生兄弟”，當土地出讓金仍不足以彌補收支缺口時，舉債也就成了地方政府擴大財源的必然選擇。這樣，地方政府的收入和支出被進一步放大，特別是通過投融資平臺的間接舉債，量入為出、收支平衡的預算原則由當期變?yōu)榭缙?，由靜態(tài)變?yōu)閯討B(tài)。在動態(tài)的跨期狀況下，財政體制問題、“時差效應”、“財政幻覺”和“軟預算約束”等促成了地方官員的“主動舉債”。地方政府除“主動舉債”外，還存在著“被動舉債”——集中于專項轉(zhuǎn)移支付需要地方配套的一些項目和由于整體的系統(tǒng)性要求地方同步的一些建設，前者與項目制有關(guān)，后者與公共產(chǎn)品的關(guān)聯(lián)性相聯(lián)系。地方政府性債務的形成有時候并不都是地方政府的主動行為，為專項資金配套和由于公共產(chǎn)品關(guān)聯(lián)性所導致的“不得不為之”的事情都會產(chǎn)生“被動舉債”，此時地方政府的“舉債”是“霸王硬上弓”，是被迫無奈之舉?！氨粍优e債”實際上是地方政府“事權(quán)”大于“財權(quán)”的部分。對地方政府“被動舉債”的研究，有助于我們更加全面地理解地方政府性債務的深層原因及其背后的邏輯。

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[責任編輯：劉瓊蓮]