摘 要：城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。黨的十八屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化。盡管新型城鎮(zhèn)化是人的城鎮(zhèn)化，但政府主導(dǎo)推進(jìn)的城鎮(zhèn)化往往會(huì)因?yàn)榈胤秸淖岳远鴮?dǎo)致土地的城鎮(zhèn)化和“造城”的城鎮(zhèn)化。要減少和避免政績(jī)的城鎮(zhèn)化、房地產(chǎn)的城鎮(zhèn)化，作為公共利益的維護(hù)者與公共秩序的保障者，政府應(yīng)該使市場(chǎng)在資源配置中起決定作用，擔(dān)負(fù)起公正制度設(shè)計(jì)、公共政策制定、公共服務(wù)提供、公平市場(chǎng)監(jiān)管、開放社會(huì)培育的責(zé)任，在尊重城鎮(zhèn)化發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律的基礎(chǔ)上，規(guī)范政府行政運(yùn)作，深化城鎮(zhèn)化配套改革，發(fā)揮市場(chǎng)、政府和社會(huì)協(xié)同治理的作用。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；政府責(zé)任；戶籍制度；農(nóng)民市民化

中圖分類號(hào)：D082 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-7168（2014）01-0056-07

不論從近代以來國(guó)際發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)還是從30多年中國(guó)改革開放的實(shí)踐來看，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，亦是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力。特別是近年，由美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)的全球性金融危機(jī)尚未消退，蔓延歐洲的債務(wù)危機(jī)亦未得到根本扭轉(zhuǎn)，世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的前景仍不容樂觀。中國(guó)的出口貿(mào)易因此也受到較大影響，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生性動(dòng)力趨于下降。在此大背景下，為了尋找新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)空間，城鎮(zhèn)化被新一屆政府寄予厚望。據(jù)測(cè)算，城鎮(zhèn)化率每年提高1個(gè)百分點(diǎn)，可以吸納1300多萬(wàn)農(nóng)村人口進(jìn)城[1]。城鎮(zhèn)化對(duì)日用消費(fèi)品、住房、汽車、城鎮(zhèn)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施，都會(huì)形成巨大需求。因此，李克強(qiáng)強(qiáng)調(diào)，擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力在城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化既可增加投資，又能拉動(dòng)消費(fèi)，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎[2]。城鎮(zhèn)化是農(nóng)民增收、農(nóng)村進(jìn)步和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必要條件，也是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)穩(wěn)定、政治民主的必要基礎(chǔ)。因此，城鎮(zhèn)化是中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的一個(gè)基本問題，“一個(gè)大戰(zhàn)略、大問題”[3]。黨的十八屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）明確提出，要“堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”建設(shè)[4]。

一、城鎮(zhèn)化中的難題

城鎮(zhèn)化不僅是一個(gè)農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的過程，其本質(zhì)上是一個(gè)經(jīng)濟(jì)過程，而且也是工業(yè)化的必然結(jié)果。過去三十多年，由于中國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的傳統(tǒng)模式?jīng)]有與工業(yè)化協(xié)同發(fā)展，一味地追求速度與政績(jī)的地方政府更是將城鎮(zhèn)化演變成為土地面積和建筑物的城鎮(zhèn)化，農(nóng)民工享受不到公共服務(wù)和社會(huì)保障等方面的市民待遇，致使農(nóng)民工難以真正融入城市。表面看，隨著改革開放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，中國(guó)城鎮(zhèn)人口比例迅速增加，已經(jīng)從1978年的18%上升到2012年的52.57%，達(dá)到世界平均水平。但事實(shí)上，城鎮(zhèn)七億人有近四億不是完全的市民，真正意義上的城鎮(zhèn)化率只有30%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家，也大幅落后于我國(guó)工業(yè)化率①。

為了克服傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式的弊端，促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)自然就成為新一屆政府的必然選擇。新型城鎮(zhèn)化是人的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是提高“人”的生活質(zhì)量，其目的是造福百姓、富裕農(nóng)民。新型城鎮(zhèn)化要做到產(chǎn)城融合，讓農(nóng)民工真正融入城鎮(zhèn)生活。但是，在現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)格局和當(dāng)前的行政體制下，基于地方財(cái)政和GDP增長(zhǎng)的政績(jī)觀，仍有部分地方政府依然認(rèn)為城鎮(zhèn)化是城市建設(shè)，是投資上項(xiàng)目。因此，即使在新型城鎮(zhèn)化理念的呼吁下，土地城鎮(zhèn)化和“造城”城鎮(zhèn)化仍樂此不疲，國(guó)內(nèi)一些城市已經(jīng)出現(xiàn)了“底特律式”的問題[5]。城鎮(zhèn)化因?yàn)榈胤秸淖岳远霈F(xiàn)嚴(yán)重的“異化”，導(dǎo)致中國(guó)當(dāng)前的城鎮(zhèn)化出現(xiàn)了“兩個(gè)極不對(duì)稱”，即城市化占用耕地的增長(zhǎng)和農(nóng)村就業(yè)轉(zhuǎn)移增長(zhǎng)的比例極不對(duì)稱，城市規(guī)模擴(kuò)張和城市吸納穩(wěn)定居民的比例極不對(duì)稱[6]。甚至有學(xué)者擔(dān)心：基礎(chǔ)設(shè)施投資和政績(jī)激勵(lì)相互結(jié)合，國(guó)內(nèi)的城鎮(zhèn)化有可能會(huì)變成大規(guī)模基礎(chǔ)建設(shè)乃至“削山填?！钡摹霸斐沁\(yùn)動(dòng)”的代名詞，造成要素資源極為嚴(yán)重的錯(cuò)誤配置，最終演化為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的一場(chǎng)浩劫[7]。有學(xué)者對(duì)這種舊型城鎮(zhèn)化所產(chǎn)生的嚴(yán)重惡果做了這樣的評(píng)價(jià)：“制造了城鎮(zhèn)化率的數(shù)字泡沫，放大了戶籍壁壘的制度缺陷，暗藏了土地財(cái)政的隱性風(fēng)險(xiǎn)，侵蝕了耕地資源的保護(hù)紅線，引發(fā)了攀比冒進(jìn)的失控開發(fā)，催生了商業(yè)賄賂的高發(fā)多發(fā)，扭曲了干部考核的評(píng)價(jià)導(dǎo)向，漠視了城市自身的弱勢(shì)群體，割裂了文化遺產(chǎn)的歷史傳承，惡化了生存發(fā)展的環(huán)境空間”[8]。特別是近幾年城鎮(zhèn)化過程中因?yàn)檎鞯亍⒉疬w而引發(fā)的群體性事件時(shí)有發(fā)生，由于開發(fā)和工業(yè)化而導(dǎo)致的生態(tài)破壞和環(huán)境污染事件更是層出不窮。如何阻止和避免此類“偽城鎮(zhèn)化”問題的蔓延和發(fā)生就成為主導(dǎo)城鎮(zhèn)化的政府必須直面和破解的難題。

二、城鎮(zhèn)化中的政府角色

要減少和避免政績(jī)的城鎮(zhèn)化、房地產(chǎn)的城鎮(zhèn)化，政府首先應(yīng)對(duì)自身在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的角色進(jìn)行合理而準(zhǔn)確的定位，這樣才能在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中更好地履行政府職能，發(fā)揮政府規(guī)制和治理的獨(dú)特作用。

縱覽政治思想發(fā)展史，從消極的“守夜人”到積極的市場(chǎng)干預(yù)者，再到多元合作治理者，盡管各流派對(duì)政府的角色定位差別巨大，但在一點(diǎn)上是共通的：無論什么樣的國(guó)家，政府最根本的角色都應(yīng)該是公共利益的維護(hù)者與公共秩序的保障者。為了達(dá)到平衡利益和保持穩(wěn)定的目的，政府通過角色的調(diào)整和職能的轉(zhuǎn)變才有了大政府（積極政府）與小政府（消極政府）之分。從世界范圍來看，西方發(fā)達(dá)國(guó)家由于市場(chǎng)機(jī)制與社會(huì)自治的成熟，加上發(fā)展過程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，建構(gòu)責(zé)任政府、有限政府已成為共識(shí)。但在后發(fā)展國(guó)家，由于市場(chǎng)與社會(huì)治理功能的缺失或極其有限，積極強(qiáng)勢(shì)的大政府成為其現(xiàn)代化進(jìn)程中共有的趨向與特征。

作為后發(fā)展國(guó)家的政府肩負(fù)著日益巨大的追趕壓力。為了實(shí)現(xiàn)趕超任務(wù)，發(fā)展中國(guó)家不得不提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)總量，幾乎以一種跳躍的方式“壓縮”現(xiàn)代化進(jìn)程。在現(xiàn)代化提前進(jìn)行的同時(shí)，現(xiàn)代化進(jìn)程中的問題也提前出現(xiàn)了，而且許多問題會(huì)同時(shí)出現(xiàn)，陷入“問題累積式發(fā)展”的怪圈[9]（pp.1920）。中國(guó)就是這樣一個(gè)“把市場(chǎng)化、工業(yè)化和社會(huì)主義制度的改革三重重大的社會(huì)轉(zhuǎn)型濃縮在了同一個(gè)歷史時(shí)代，在工業(yè)化與社會(huì)主義憲法制度雙重約束下推進(jìn)市場(chǎng)化”的后發(fā)展中國(guó)家[10]（p.5）。由于現(xiàn)代化過程被壓縮，從問題的發(fā)生到解決之間，沒有留下緩沖的余地，這就使得原本不嚴(yán)重的問題全都表現(xiàn)為社會(huì)焦點(diǎn)。比如，兩極分化問題、地區(qū)間差距拉大問題、失業(yè)增多問題、犯罪率上升問題等，這些問題的嚴(yán)重性在于其無法單單通過市場(chǎng)解決，而是全部壓向政府。由于政府無法一下子解決且這些問題相互耦合，更加劇了社會(huì)沖突的程度。“它們幾乎全都表現(xiàn)為政治問題，必須通過政治手段解決，這給政府帶來巨大壓力?！盵11]（p.16）加之歷史上專制主義傳統(tǒng)和全能政府的盛行，中國(guó)要達(dá)到市場(chǎng)發(fā)育完善、社會(huì)發(fā)展充分、公民意識(shí)養(yǎng)成的目標(biāo)還需很長(zhǎng)的路要走，若要發(fā)揮市場(chǎng)治理、社會(huì)動(dòng)員和公民自治的能力更需付出艱辛的努力，這就決定了中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的艱難性與復(fù)雜性，同時(shí)也決定了政府在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中不可替代的推動(dòng)性作用。

政府推進(jìn)城鎮(zhèn)化是當(dāng)代中國(guó)社會(huì)發(fā)展的必然邏輯。但是，政府在城鎮(zhèn)化中的推動(dòng)作用并不意味著政府可以包打天下，完全按照自己的意愿規(guī)劃和設(shè)定城鎮(zhèn)化的目標(biāo)與進(jìn)程，選擇和創(chuàng)制城鎮(zhèn)化的模式與路徑。城鎮(zhèn)化是市場(chǎng)和工業(yè)發(fā)展的產(chǎn)物，市場(chǎng)化和工業(yè)化是促成城鎮(zhèn)化的直接動(dòng)能。因此，推進(jìn)城鎮(zhèn)化，首先要尊重市場(chǎng)和工業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律。真正的城鎮(zhèn)化應(yīng)該是一個(gè)與市場(chǎng)機(jī)制和工業(yè)發(fā)展相協(xié)調(diào)的生成過程。發(fā)達(dá)國(guó)家的歷史經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明：如果忽視市場(chǎng)機(jī)制與產(chǎn)業(yè)發(fā)展而一味地對(duì)城市建設(shè)進(jìn)行增量式擴(kuò)張，就會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的“城市病”或房地產(chǎn)泡沫兩種惡果。其次要尊重社會(huì)發(fā)展的規(guī)律。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和信息化時(shí)代的來臨加劇了社會(huì)的流動(dòng)和社會(huì)分層，社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)利益整合愈益變得多樣和復(fù)雜，社會(huì)問題叢生且矛盾與沖突頻發(fā)，傳統(tǒng)的社會(huì)管制手段與方式已經(jīng)捉襟見肘，各方參與的多元社會(huì)治理漸成趨勢(shì)。集思廣益，發(fā)動(dòng)民間智庫(kù)參與制定城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，舉社會(huì)之力推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程當(dāng)是不二的選擇。最后要尊重現(xiàn)代政府運(yùn)行的規(guī)律。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中，主權(quán)在民的法治政府代表人民公開、公正地行使公共權(quán)力，在廉潔、廉價(jià)、高效的運(yùn)行中服務(wù)社會(huì)。其目的是竭力保障和發(fā)展個(gè)體的合法權(quán)益，保證市場(chǎng)在有序、公平中依法競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的最大化。

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出，“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定作用和更好發(fā)揮政府作用”。為此，“必須積極穩(wěn)妥從廣度和深度上推進(jìn)市場(chǎng)化改革，大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置，推動(dòng)資源配置依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。政府的職責(zé)和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競(jìng)爭(zhēng)，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，維護(hù)市場(chǎng)秩序，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈”[4]。這也廓清了新型城鎮(zhèn)化中的政府責(zé)任。

三、新型城鎮(zhèn)化中的政府責(zé)任

從更深層次的宏觀視角來看，城鎮(zhèn)化發(fā)展是一個(gè)非常復(fù)雜的大系統(tǒng)，涉及產(chǎn)業(yè)布局結(jié)構(gòu)、公共產(chǎn)品布局結(jié)構(gòu)、大中小城鎮(zhèn)布局結(jié)構(gòu)和國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施布局結(jié)構(gòu)等綜合統(tǒng)籌。因此，城鎮(zhèn)化就不單是地方政府自己的事情，地方的城鎮(zhèn)化必須納入國(guó)家和區(qū)域發(fā)展的大局中來謀劃。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，政府必須擔(dān)當(dāng)起公共利益維護(hù)與公共秩序保障的角色，履行好相應(yīng)的基本責(zé)任，才能更好地破解城鎮(zhèn)化中面臨的難題，保障人的城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展和順利推進(jìn)。

（一）公正制度供給

對(duì)于現(xiàn)代化和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展來說，有效國(guó)家的本質(zhì)意義在于能夠有效供給經(jīng)濟(jì)與社會(huì)轉(zhuǎn)型、發(fā)展所需要的制度資源。作為順應(yīng)社會(huì)發(fā)展的正義的制度，它“能夠?yàn)檗D(zhuǎn)型和發(fā)展提供明確的發(fā)展方向、有序的發(fā)展空間和規(guī)范的行為邏輯”[12]（pp.149150）。但由于制度最終是由政府供給，偏離公共利益追求的自利性或缺乏對(duì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律與時(shí)俱進(jìn)把握的政府都將導(dǎo)致社會(huì)變遷過程中的制度滯后和制度失效問題。如果制度滯后和制度失效問題得不到及時(shí)糾正，政府長(zhǎng)期不能解決公正制度的有效供給，勢(shì)必會(huì)嚴(yán)重影響社會(huì)治理并終將釀成政治合法性危機(jī)。因此，在現(xiàn)代化的過程中，政府的首要責(zé)任是要通過公平正義的制度安排來協(xié)調(diào)社會(huì)的利益關(guān)系，平衡社會(huì)的利益分配，確保社會(huì)發(fā)展的持續(xù)穩(wěn)定與和諧。

城鎮(zhèn)化本身是一個(gè)社會(huì)變遷和利益協(xié)調(diào)的過程。政府作為城鎮(zhèn)化的有力推手，其根本性的責(zé)任就在于：審視和破除現(xiàn)有嚴(yán)重束縛農(nóng)民工入城的種種藩籬與壁壘，為人的城鎮(zhèn)化提供公平的制度保證。由于城鄉(xiāng)二元戶籍制度的存在，不能享受與市民同等待遇的農(nóng)民被拒于城市生活之外。因此，作為事關(guān)公平正義的改革，廢除不合理的戶籍和社會(huì)管理制度，建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的全國(guó)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，以便利、鼓勵(lì)勞動(dòng)力跨區(qū)域流動(dòng)，這是政府不可推卸的責(zé)任，更是城鎮(zhèn)化有效推進(jìn)的必要前提。為此，本著“推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)”的目的，十八屆三中全會(huì)《決定》提出，“創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)?！盵4]。這是黨中央從當(dāng)前中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀出發(fā)做出的實(shí)事求是之舉。與戶籍制度改革需要聯(lián)動(dòng)的是土地制度改革。在城鎮(zhèn)化過程中，一方面，隨著工業(yè)化的發(fā)展和城市的擴(kuò)張，土地資源變得越來越緊張，因征地、拆遷引發(fā)的社會(huì)矛盾與沖突不斷；另一方面，隨著農(nóng)民工進(jìn)城而出現(xiàn)的是農(nóng)村的空心化。大量宅基地空置，大片耕地被荒蕪，造成對(duì)土地資源的極大浪費(fèi)。為了優(yōu)化配置資源，必須對(duì)相關(guān)土地制度進(jìn)行重新安排，尤其是建設(shè)用地土地改革?！霸趫?jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)?！盵4]應(yīng)該加快農(nóng)民土地確權(quán)和農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度的完善，盡快破除政府壟斷征地，提高農(nóng)村征地補(bǔ)償，實(shí)行同地地權(quán)同利，讓農(nóng)村的集體建設(shè)用地能夠真正入市，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地同權(quán)同價(jià)參與城鎮(zhèn)開發(fā)。

（二）公共政策執(zhí)行

克服“市場(chǎng)失靈”的有效方法就是政府科學(xué)的宏觀調(diào)控。宏觀調(diào)控的目標(biāo)與結(jié)果直接取決于宏觀調(diào)控政策的選擇與運(yùn)用。政策的好壞與執(zhí)行的優(yōu)劣決定著社會(huì)發(fā)展的水平和程度。近代以來，隨著人民主權(quán)政治理念的深入人心，基于實(shí)現(xiàn)公共利益而得到公眾授權(quán)的政府合法性觀念得到廣泛確認(rèn)。公共性成為政府的第一屬性。這樣，作為政府對(duì)社會(huì)價(jià)值和利益的權(quán)威性分配方案的政策理所應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公意和公益。如果缺乏來自下層的呼聲和不同群體之間的利益博弈，好的公共政策不一定會(huì)制定出來，即使好的公共政策得以出臺(tái)，由于政府公職人員社會(huì)人格的復(fù)雜性和倫理素質(zhì)的差異性，加之政策執(zhí)行需要一定的自由裁量度，執(zhí)行者在缺乏來自上層監(jiān)管和下層壓力的情況下，就有可能從自身利益出發(fā)過濾公共政策，最終導(dǎo)致政策執(zhí)行偏離公共性意圖。更有甚者，一些政府部門在利益的驅(qū)動(dòng)下失去不同利益協(xié)調(diào)者和公共利益維護(hù)者的角色，成為與社會(huì)爭(zhēng)利的利益主體。他們將公共權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化，嚴(yán)重?cái)_亂了社會(huì)的公平機(jī)制，滋生了公共權(quán)力的腐化。因此，作為最高層級(jí)的中央政府要“加強(qiáng)財(cái)政政策、貨幣政策與產(chǎn)業(yè)、價(jià)格等政策手段協(xié)調(diào)配合，提高相機(jī)抉擇水平，增強(qiáng)宏觀調(diào)控前瞻性、針對(duì)性、協(xié)同性”[4]。尤其要完善對(duì)地方政府的考核指標(biāo)體系和考核獎(jiǎng)懲制度，加大監(jiān)督和監(jiān)管的力度，確保中央政令暢通和政策的落實(shí)執(zhí)行，嚴(yán)防國(guó)家公共政策在地方實(shí)施中的變通、走樣乃至失效。

城鎮(zhèn)化的目的是要讓農(nóng)民真正融入城鎮(zhèn)社會(huì)，實(shí)現(xiàn)市民身份的轉(zhuǎn)變。對(duì)于大量農(nóng)民而言，除了前述的制度因素外，生活成本的高昂、社會(huì)保障的短缺和穩(wěn)定就業(yè)的困難等諸多現(xiàn)實(shí)問題，成為農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦淖畲笳系K。要實(shí)現(xiàn)和容納約四億農(nóng)民的市民化，政府就必須在城鎮(zhèn)化發(fā)展的整體架構(gòu)中，抓緊制定并有序?qū)嵤┐龠M(jìn)農(nóng)民工融入城市的政策措施，推動(dòng)城鎮(zhèn)社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、文化等基本公共服務(wù)覆蓋農(nóng)民工并逐步實(shí)現(xiàn)均等化，幫助他們逐步解決就業(yè)、住房、醫(yī)療和子女教育等實(shí)際問題，放寬中小城市落戶條件，降低城市生活門檻，把在城鎮(zhèn)已穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民工有序轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民。

（三）公共服務(wù)提供

公共政策執(zhí)行與落實(shí)的過程其實(shí)也是公共服務(wù)提供的過程。公共服務(wù)是滿足公共需求的行為，是為公共利益提供一般性或普遍性服務(wù)，是政府公共性的外在體現(xiàn)。從價(jià)值層面講，公共服務(wù)是維護(hù)基本人權(quán)的活動(dòng)。公共服務(wù)以合作為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)政府的服務(wù)性，強(qiáng)調(diào)公民的權(quán)利。從我國(guó)情況看，基本公共服務(wù)主要包括公共就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、義務(wù)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房、公共文化、基本環(huán)境質(zhì)量以及公共安全等服務(wù)類別。這些服務(wù)類別是公共服務(wù)中最基礎(chǔ)、最重要的部分，公益性較強(qiáng)。作為義不容辭的責(zé)任主體，政府提供這些基本公共服務(wù)旨在保障全體公民特別是低收入群眾生存發(fā)展的基本需求。盡管在“十一五”時(shí)期，“我國(guó)社會(huì)建設(shè)取得新進(jìn)步。基本公共服務(wù)水平和均等化程度明顯提高”[13]（pp.34），但“教育、就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療、住房、生態(tài)環(huán)境、食品藥品安全、安全生產(chǎn)、社會(huì)治安、執(zhí)法司法等關(guān)系群眾切身利益的問題較多”[13]（p.5）。這就決定了政府推進(jìn)的城鎮(zhèn)化應(yīng)該是一種具有明確指向性的城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，即能夠充分容納和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化的城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，就是為農(nóng)民市民化進(jìn)行社會(huì)保障和公共服務(wù)配套的城鎮(zhèn)化發(fā)展[14]。基于此，我國(guó)“十二五”規(guī)劃綱要明確了基本公共服務(wù)的范圍和重點(diǎn)②。十八大提出，“加快健全基本公共服務(wù)體系，以保障和改善民生為重點(diǎn)，解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，在學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進(jìn)展，努力讓人民過上更好生活”[13]（p.34）。十八屆三中全會(huì)《決定》明確提出，“穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系”[4]。

值得注意的是，人口眾多、大城市日趨飽和超負(fù)的現(xiàn)狀及農(nóng)民市民化的高成本等因素決定了中國(guó)城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)是就地城鎮(zhèn)化，即小城鎮(zhèn)化。但是，制約小城鎮(zhèn)化的最大問題之一就是小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)還有20%的小城鎮(zhèn)無集中供水，86%的小城鎮(zhèn)無污水處理設(shè)施，小城鎮(zhèn)的人均市政公用設(shè)施投入僅為城市的20%。小城鎮(zhèn)的基本公共服務(wù)，無論是公共教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生還是公共文化設(shè)施，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法同大中城市相比。這就不難理解，為什么近年來小城鎮(zhèn)人口比重不升反降，到2010年下降到20.7%，回到20年前的水平[15]。要讓小城鎮(zhèn)承擔(dān)起農(nóng)民市民化的歷史任務(wù)，各省、自治區(qū)、直轄市政府就要把縣城和小城鎮(zhèn)建設(shè)作為治理的重點(diǎn)，特別要把地級(jí)以上城市的教育、醫(yī)療和文化等公共資源有序分散轉(zhuǎn)移，同時(shí)加強(qiáng)公共交通、污染防治、水電氣熱供應(yīng)等城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而保證縣城和小城鎮(zhèn)具有就業(yè)支撐、服務(wù)保障和承載力量。

（四）公平市場(chǎng)監(jiān)管

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是以商品生產(chǎn)和交換為網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)系統(tǒng)。成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)通過市場(chǎng)要素自發(fā)、有機(jī)地運(yùn)轉(zhuǎn)進(jìn)行資源配置。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以其自主性、平等性、競(jìng)爭(zhēng)性、統(tǒng)一性、開放性和有序性，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)引導(dǎo)、利益刺激、優(yōu)勝劣汰的功能，因而成為商品經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展生產(chǎn)力的最好經(jīng)濟(jì)體制。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)天然地要求法治的保護(hù)。如果沒有法律來明確市場(chǎng)多元主體責(zé)任與權(quán)利、賦予市場(chǎng)主體自由平等的契約精神、規(guī)范市場(chǎng)公開公平的競(jìng)爭(zhēng)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就無法正常運(yùn)行。因此，政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中是不能缺位的。政府的職能之一就是通過法治化建設(shè)，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行創(chuàng)設(shè)良好的社會(huì)環(huán)境。而最為重要的是政府要加大市場(chǎng)監(jiān)管力度，依法運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和行政手段對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行必要限度的調(diào)控，以減小和彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”。

由于中國(guó)的法治社會(huì)尚未建成，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制仍在完善之中，這就決定了中國(guó)政府在市場(chǎng)監(jiān)管方面必須肩負(fù)更大的責(zé)任。當(dāng)前推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中面臨的最突出難題是土地供需失衡、利用率低下以及地方政府過度依賴土地財(cái)政。近年來，我國(guó)各項(xiàng)建設(shè)用地增長(zhǎng)很快，但城鎮(zhèn)建設(shè)用地使用效率下降，而且土地使用粗放程度不斷加劇。據(jù)調(diào)查，全國(guó)城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)共有閑置、空閑和批而未供的土地近26.67萬(wàn)公頃（400萬(wàn)畝）。全國(guó)工業(yè)項(xiàng)目用地容積率僅為0.3～0.6，工業(yè)用地平均產(chǎn)出率遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家水平[16]。農(nóng)村土地閑置狀況比較嚴(yán)重，估計(jì)目前閑置規(guī)模達(dá)到185萬(wàn)公頃～285萬(wàn)公頃。農(nóng)地質(zhì)量下降。過去十年城市化占用質(zhì)優(yōu)耕地多達(dá)242萬(wàn)公頃。目前，我國(guó)18.26億畝耕地中，70%的耕地由于農(nóng)田使用過量化肥、農(nóng)藥、工業(yè)污水排放等原因已受到污染，影響了我國(guó)糧食安全。地方政府過分依賴土地財(cái)政。大量的城市有一半到三分之二的城市建設(shè)資金都是來自于土地出讓收入[17]。這又在一定程度上推高了房?jī)r(jià)，嚴(yán)重阻礙了城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步推進(jìn)。此外，部分城市還出現(xiàn)了過分依賴工業(yè)化用地拉動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的現(xiàn)象，造成了城鎮(zhèn)化建設(shè)盲目擴(kuò)張、人口聚集不足，進(jìn)而導(dǎo)致城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施閑置的問題。

針對(duì)上述問題，政府應(yīng)綜合運(yùn)用多種手段，加大市場(chǎng)監(jiān)管力度，完善土地用途管制制度，加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃對(duì)城市用地規(guī)模的管控作用，嚴(yán)禁以城市發(fā)展為名擅自修改城市建設(shè)用地規(guī)模；改革供地方式，提高農(nóng)地和城市建設(shè)用地使用效率，尤其是強(qiáng)化土地供后監(jiān)管，加大閑置土地處置力度。從項(xiàng)目跟蹤、預(yù)警提醒、閑置土地查處等多方面對(duì)已供建設(shè)用地開發(fā)利用情況進(jìn)行全程監(jiān)管；嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)田耕地，保障失地農(nóng)民利益，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，減少地方政府對(duì)土地收入的依賴，為城鎮(zhèn)化的良性持續(xù)發(fā)展提供保障。

（五）開放社會(huì)培育

改革開放以來，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展極大地促進(jìn)了社會(huì)主體、社會(huì)結(jié)構(gòu)和公民利益的分化，導(dǎo)致自由流動(dòng)資源的形成和自由活動(dòng)空間的擴(kuò)展，從而為一個(gè)更為活躍的多元社會(huì)的出現(xiàn)提供了可能。特別是對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)超大型的國(guó)家而言，隨著社會(huì)分化、分工細(xì)化和社會(huì)事務(wù)的急劇膨脹，政府在應(yīng)對(duì)公共管理方面日益顯得捉襟見肘，僅僅依靠政策和政府行為已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，民間自治力量的參與和社會(huì)自治能力的提升就顯得尤為必需。質(zhì)言之，政府與社會(huì)互動(dòng)合作的善治模式將成為中國(guó)治理的大趨勢(shì)。正如十八屆三中全會(huì)公告提出的，要“改進(jìn)社會(huì)治理方式。堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”[4]。

如前所述，城鎮(zhèn)化一個(gè)經(jīng)濟(jì)過程。推進(jìn)城鎮(zhèn)化需要與工業(yè)化發(fā)展相協(xié)調(diào)，更需要與市場(chǎng)化改革相配合。沒有工業(yè)化協(xié)同發(fā)展的城鎮(zhèn)化將會(huì)失去基礎(chǔ)性的支撐，缺少市場(chǎng)力量牽動(dòng)的城鎮(zhèn)化往往會(huì)失去可持續(xù)發(fā)展的活力。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，市場(chǎng)與政府是影響城鎮(zhèn)化進(jìn)程的基本因素，兩者協(xié)同配合是城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的基本要求。反映社會(huì)不同個(gè)體需求合力的自發(fā)市場(chǎng)機(jī)制往往比自主的政府決策更有柔性和人性化，而且成熟的市場(chǎng)會(huì)促進(jìn)公民社會(huì)得以發(fā)育。公民社會(huì)的關(guān)鍵作用是形成公共輿論，并把它傳達(dá)到制度性決策層面。規(guī)范發(fā)展的公民社會(huì)能有效監(jiān)督和制約權(quán)力的運(yùn)作，培養(yǎng)和提高社會(huì)組織的自主意識(shí)和自治能力，它不僅可以為個(gè)人的成功提供更多的機(jī)會(huì)，而且在政府作用相對(duì)薄弱的領(lǐng)域中產(chǎn)生很大的能量[18]（p.83）。以人為本的城鎮(zhèn)化內(nèi)在地要求一個(gè)更加開放自由的社會(huì)與之相適應(yīng)。

對(duì)尚處在現(xiàn)代化進(jìn)程中的中國(guó)而言，宏大、系統(tǒng)的城鎮(zhèn)化工程更是一個(gè)漸進(jìn)的歷史過程，需要更多更大的社會(huì)力量參與其中，“激發(fā)社會(huì)組織活力”[4]。首先，政府應(yīng)當(dāng)正確處理政府和社會(huì)之間的關(guān)系，在深刻認(rèn)識(shí)公民社會(huì)發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上進(jìn)行體制性變革，“加快實(shí)施政社分開，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用”[4]。加緊修訂和完善關(guān)于民間組織的法規(guī)和政策，在自由寬松的環(huán)境中既積極支持、熱情幫助，又正確引導(dǎo)、合理規(guī)范，為市民組織的發(fā)展壯大營(yíng)造良好的制度環(huán)境。其次，要尊重廣大農(nóng)民的真實(shí)意愿和地方差異，充分發(fā)動(dòng)民間智庫(kù)集思廣益，參與到城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)劃中來，從而制定出科學(xué)的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略與步驟。最后，政府應(yīng)該充分信任社會(huì)自治的力量，開放社會(huì)有能力、有動(dòng)力去做的領(lǐng)域，發(fā)揮社會(huì)治理的功能?！斑m合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)?！薄霸试S社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”[4]，以此優(yōu)化和提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量。

四、結(jié) 語(yǔ)

中國(guó)在新世紀(jì)改革與轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期推進(jìn)城鎮(zhèn)化，既要放眼全球借鑒和吸取世界城市化的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，更要立足本國(guó)探索和創(chuàng)新城鎮(zhèn)化的道路與模式，以破解偽城鎮(zhèn)化難題。為此，政府必須擔(dān)當(dāng)起公共利益維護(hù)與公共秩序保障的角色，履行好相應(yīng)的基本責(zé)任：通過改革戶籍、土地等不合理制度，以公平正義的制度安排來協(xié)調(diào)社會(huì)的利益關(guān)系；通過加強(qiáng)公共政策執(zhí)行、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的規(guī)劃與供給，保證農(nóng)民工公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)以及最現(xiàn)實(shí)的民生問題的解決；通過加大宏觀調(diào)控與市場(chǎng)監(jiān)管的力度，減小和彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”；通過培育開放合作的社會(huì)，充分激發(fā)市場(chǎng)與社會(huì)治理的活力。總之，在加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中，政府必須在尊重城鎮(zhèn)化發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律的基礎(chǔ)上，規(guī)范政府行政運(yùn)作，深化城鎮(zhèn)化配套改革，朝著市場(chǎng)拉動(dòng)、政府推動(dòng)和社會(huì)助動(dòng)的協(xié)同治理方向邁進(jìn)。

注釋：

①發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化通常為80%，而我國(guó)僅為51%；同時(shí)，我國(guó)工業(yè)化率已達(dá)到了70%，大幅領(lǐng)先于城鎮(zhèn)化。

②它們分別是公共教育、就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、人口計(jì)生、住房保障、公共文化、基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境保護(hù)。

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[責(zé)任編輯：楊 健]