彭 俊，劉玉卿

（鹽城師范學(xué)院城市與資源環(huán)境學(xué)院 鹽城 224002）

江蘇省海岸線資源利用現(xiàn)狀及控制制度研究*

彭 俊，劉玉卿

（鹽城師范學(xué)院城市與資源環(huán)境學(xué)院 鹽城 224002）

海岸線是稀缺的海域空間資源，也是沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要載體。江蘇沿海開發(fā)已上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面，沿海的發(fā)展對(duì)江蘇省經(jīng)濟(jì)的全面提升起著至關(guān)重要的作用。沿海各種產(chǎn)業(yè)的建設(shè)離不開對(duì)岸線資源的利用，文章通過資料收集和現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，分析了江蘇省岸線資源的利用現(xiàn)狀，提出岸線資源利用的控制制度，是保護(hù)海岸線資源、實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展目標(biāo)和落實(shí)海洋工作任務(wù)的重要舉措。

江蘇??；海岸線；利用；控制制度

隨著海洋經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人們對(duì)海洋資源的開發(fā)利用日益增加［1－4］。海岸線資源作為海洋資源的一種，是稀缺的不可再生的資源，對(duì)沿海地區(qū)城市拓展、工業(yè)建設(shè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等起著巨大作用。近年來，我國(guó)沿海地區(qū)存在海岸線利用粗放、后備資源不足、海岸自然環(huán)境遭到破壞、海岸線保護(hù)力度不夠等問題［5－7］。在這種情況下，亟須加強(qiáng)海岸線的管理，尤其是對(duì)自然岸線的保護(hù)?！度珖?guó)海洋功能區(qū)劃（2011－2020年）》中明確提出“保留海域后備空間資源，嚴(yán)格控制占用海岸線的開發(fā)利用活動(dòng)，至2020年，大陸自然岸線保有率不低于35%”的區(qū)劃目標(biāo)，為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須采取切實(shí)可行的措施，合理進(jìn)行海岸線的開發(fā)利用。

1 海岸線基本概況

海岸線的確定總體上以平均大潮高潮時(shí)水陸分界的痕跡線為主要依據(jù)，一般以當(dāng)?shù)睾Ｎg階地、海灘堆積物或海濱植物的外緣為準(zhǔn)。

江蘇省海岸線北起蘇魯交界的繡針河口，南抵長(zhǎng)江口，自然岸線總長(zhǎng)約為1 007 km，其中連云港市岸線長(zhǎng)282 km，占岸線總長(zhǎng)的28%；鹽城市岸線長(zhǎng)500 km，占岸線總長(zhǎng)的49.7%；南通市岸線長(zhǎng)225 km，占岸線總長(zhǎng)的22.3%。按照海岸線的地質(zhì)巖性劃分，江蘇海岸有基巖質(zhì)海岸、砂質(zhì)海岸和淤泥質(zhì)海岸。按照海岸線的穩(wěn)定性劃分，江蘇海岸有淤積岸段、侵蝕岸段和穩(wěn)定岸段。自北向南具體分布特征大致為：繡針河口至柘汪岸段為淤積型砂質(zhì)海岸；柘汪至興莊河口岸段為侵蝕型砂質(zhì)海岸；興莊河口至西墅岸段為穩(wěn)定型淤泥質(zhì)海岸；西墅至大板艞岸段為基巖質(zhì)海岸；大板艞至射陽(yáng)河口岸段為侵蝕型淤泥質(zhì)海岸，射陽(yáng)河口至東灶港岸段為淤積型淤泥質(zhì)海岸，東灶港至蒿枝港岸段為侵蝕型淤泥質(zhì)海岸，蒿枝港至啟東嘴岸段為穩(wěn)定型淤泥質(zhì)海岸。

2 海岸線利用現(xiàn)狀

根據(jù)海岸線的利用功能，可將江蘇省海岸線劃分為漁業(yè)岸線、城市岸線、港口岸線、旅游岸線、工業(yè)岸線和保護(hù)岸線。其中，漁業(yè)岸線為711 km，占全省岸線的70.6%；城市岸線為17 km，占全省岸線的1.7%；港口岸線為122 km，占全省岸線的12.1%；旅游岸線9 km，占全省岸線的0.9%；工業(yè)岸線為98 km，站全省岸線的9.7%；保護(hù)區(qū)岸線為50 km，占全省岸線的5%。

沿海三市（連云港市、鹽城市和南通市）的海岸線利用情況如表1所示。

表1 江蘇沿海各市海岸線利用情況

連云港市海岸線利用類型包括漁業(yè)岸線、城市岸線、港口岸線、旅游岸線和工業(yè)岸線。漁業(yè)岸線為195 km，占全市岸線的69.1%，主要分布在繡針河口至臨洪河口岸段（岸線外側(cè)主要為圍海養(yǎng)殖和海水養(yǎng)殖，岸線內(nèi)側(cè)為圍塘養(yǎng)殖）和大板艞至灌河口岸段（岸線外側(cè)主要為海水養(yǎng)殖海域，岸線內(nèi)側(cè)為鹽田區(qū)和圍塘養(yǎng)殖區(qū)）。城市岸線為17 km，占全市岸線的6.0%，主要分布在臨洪河口至西墅岸段，通過圍海造地建設(shè)連云港市海濱新區(qū)。港口岸線為50 km，占全市岸線的17.7%，主要分布在西大堤至東西連島南側(cè)岸段和云臺(tái)山北側(cè)岸段以及灌河口西側(cè)岸段。旅游岸線為50 km，占全市岸線的3.2%，主要分布在東西連島北部岸段和凰窩所在岸段，前者有大沙灣和蘇馬灣2個(gè)海濱浴場(chǎng)，是連云港主要的濱海旅游區(qū)域；后者現(xiàn)為凰窩海濱浴場(chǎng)。工業(yè)岸線為11 km，占全市岸線的3.9%，主要分布在羊山島至大板艞岸段，岸線內(nèi)側(cè)為田灣核電站主廠區(qū)所在地，岸線外側(cè)為田灣核電站取水和排水海域。

鹽城市海岸線利用類型包括漁業(yè)岸線、港口岸線、工業(yè)岸線和保護(hù)區(qū)岸線。漁業(yè)岸線為375 km，占全市岸線的75%，主要分布在中山河口南、北側(cè)岸段，翻身河口至新洋河口岸段，斗龍港口至四卯酉港口南側(cè)岸段，王港口至川東港口岸段，川水港口至方塘河口岸段，這些岸線的海岸線外側(cè)為圍海養(yǎng)殖和海水養(yǎng)殖。港口岸線為54 km，占全市岸線的10.8%，主要分布在翻身河口北側(cè)的拐彎岸段，射陽(yáng)河口岸段和王港口北側(cè)岸段。工業(yè)岸線為21 km，占全市岸線的4.2%，主要分布在灌河口東側(cè)岸段和中山河口東側(cè)岸段，前者通過圍海造地建設(shè)臨海工業(yè)區(qū)，后者為濱?；@區(qū)所在位置，岸線外側(cè)海域是化工園區(qū)的尾水排放海域。保護(hù)區(qū)岸線為50 km，占全市岸線的10%，主要分布在新洋港口至斗龍港口岸段和川東港口南側(cè)岸段，前者為鹽城國(guó)家級(jí)珍禽自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)域；后者為麋鹿自然保護(hù)區(qū)。

南通市海岸線利用類型包括漁業(yè)岸線、港口岸線和工業(yè)岸線。港口岸線為18 km，占全市岸線的8%，主要分布在掘苴河閘南側(cè)如東縣長(zhǎng)沙鎮(zhèn)岸段，利用岸外西太陽(yáng)沙和爛沙洋水道建設(shè)洋口港深水泊位，在近岸灘涂上圍海造地建設(shè)如東洋口港臨港工業(yè)園區(qū)，并通過陸島通道將碼頭與臨港工業(yè)園區(qū)相連。工業(yè)岸線為66 km，占全市岸線的29.3%，主要分布在東灶港兩側(cè)岸段，小洋口港東南側(cè)部分岸段，蒿枝港北側(cè)岸段，塘蘆港口至協(xié)興港口岸段和連興港北側(cè)岸段。其余岸段主要為漁業(yè)岸線，為141 km，占全市岸線的62.7%，岸線外側(cè)主要為圍海養(yǎng)殖和海水養(yǎng)殖。

3 海岸線利用多樣性評(píng)價(jià)

海岸線利用結(jié)構(gòu)多樣性分析的目的是分析研究區(qū)域內(nèi)各種海岸線利用類型的齊全程度或多樣化狀況，可運(yùn)用吉布斯·馬丁多樣化指數(shù)進(jìn)行量化度量。

吉布斯·馬丁多樣化指數(shù)計(jì)算公式為

式中：GM為多樣化指數(shù)；fi為第i中海岸線利用類型的長(zhǎng)度。

根據(jù)式中自變量和因變量的數(shù)理關(guān)系，可以得知，如果只有1種海岸線利用類型，則指數(shù)為0；如果海岸線利用類型和利用長(zhǎng)度均勻分布，則指數(shù)趨于1。因此，可用GM值來分析某區(qū)域海岸線利用類型的齊全程度或多樣化狀況。

江蘇省海岸線利用多樣化指數(shù)為0.475，海岸線利用多樣化程度相對(duì)較高。沿海各市海岸線利用多樣化指數(shù)從高到低依次為：南通市（0.515）、連云港市（0.484）、鹽城市（0.414）。南通市海岸線利用類型只有3種（漁業(yè)岸線、港口岸線和工業(yè)岸線），但海岸線利用多樣化指數(shù)卻最高；而連云港市海岸線利用類型有5種（漁業(yè)岸線、城市岸線、港口岸線、旅游岸線和工業(yè)岸線），海岸線利用多樣化指數(shù)卻不是最高的，鹽城市海岸線利用類型也有4種（漁業(yè)岸線，港口岸線、工業(yè)岸線和保護(hù)區(qū)岸線），但海岸線利用多樣化指數(shù)卻是最低的。究其原因，在于每種利用類型的海岸線長(zhǎng)度分布不均。南通市最長(zhǎng)的漁業(yè)岸線與最短的港口岸線之差為123 km，連云港市最長(zhǎng)的漁業(yè)岸線與最短的旅游岸線之差為186 km，鹽城市最長(zhǎng)的漁業(yè)岸線與最短的工業(yè)岸線之差為354 km。因此，在海岸線優(yōu)化利用規(guī)劃中，不但要考慮多種類型的海岸線利用，還要考慮每種利用類型的海岸線長(zhǎng)度，這樣才能真正實(shí)現(xiàn)海岸線利用的多樣化和優(yōu)化。

4 海岸線利用的控制制度

總體來看，江蘇省沿海各市對(duì)海岸線資源的開發(fā)利用都十分重視，取得了一定的成效，但也存在一些問題，主要表現(xiàn)在：①海岸線資源的開發(fā)利用缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。全省海岸線資源的管理和利用多是各地區(qū)、各行業(yè)、各部門根據(jù)自身需要自行組織，開發(fā)利用布局不夠合理，整體區(qū)位優(yōu)勢(shì)未能有效發(fā)揮。②海岸線利用效率不高。開發(fā)利用的海岸線整合度差，利用方式粗放，岸線存在多占少用，海岸線資源沒有得到有效的保護(hù)。③海岸線開發(fā)利用管理機(jī)制尚未健全。對(duì)海岸線的開發(fā)利用缺乏有效管理，出現(xiàn)多部門管理而又難以管理好的現(xiàn)象，岸線管理工作協(xié)調(diào)難度大，影響到海岸線資源的保護(hù)和進(jìn)一步開發(fā)。

針對(duì)岸線資源開發(fā)利用中存在的問題，提出幾點(diǎn)海岸線利用的控制制度，旨在更有效、更優(yōu)化的利用岸線資源。

4.1 設(shè)定岸線保護(hù)級(jí)別

根據(jù)海岸線自然資源條件和人工開發(fā)程度，將海岸線劃分為嚴(yán)格保護(hù)、限制開發(fā)、適度開發(fā)3類岸段，明確各類海岸線的起止位置與長(zhǎng)度，完善管理措施：①將自然形態(tài)保持完好，生態(tài)功能與資源價(jià)值顯著的紅樹林、典型地質(zhì)遺跡、原生砂質(zhì)海岸、重要濱海濕地等的自然岸段劃為嚴(yán)格保護(hù)岸段，禁止開發(fā)利用，逐步建立海岸線特別保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)和海洋公園。②將自然形態(tài)保持基本完整，具有公共旅游休閑、生活親水和生態(tài)涵養(yǎng)等自然海岸生態(tài)功能的岸段，以及為未來發(fā)展預(yù)留、保留的岸段劃為限制開發(fā)岸段，限制開展改變海岸自然屬性的開發(fā)利用活動(dòng)，重點(diǎn)開展整治修復(fù)，維護(hù)自然海岸生態(tài)功能。③將養(yǎng)殖鹽田圍海堤壩、工業(yè)與城鎮(zhèn)、港口航運(yùn)等人工化程度較高的岸段劃為適度開發(fā)岸段，限制大規(guī)模圍填海開發(fā)，集中集約布局必須占用海岸線的建設(shè)用海，重點(diǎn)整治海岸線海域空間，提升海岸空間資源價(jià)值和海岸線利用效益。

4.2 編制岸線規(guī)劃

根據(jù)江蘇省海岸線的區(qū)位條件、自然環(huán)境、自然資源、開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。按照海岸線功能標(biāo)準(zhǔn)，將海岸線劃分為不同利用類型和不同環(huán)境質(zhì)量要求的功能段，用以控制和引導(dǎo)該岸段海岸線海域的使用方向。在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合海洋功能區(qū)劃和毗鄰陸域的土地利用規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮各個(gè)岸段的基本情況，科學(xué)合理地編制海岸線利用和保護(hù)規(guī)劃，指導(dǎo)海岸線利用保護(hù)管理工作。同時(shí)制定海岸線利用和保護(hù)年度計(jì)劃，結(jié)合各地區(qū)海岸線條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，合理確定不同地區(qū)海岸線利用年度控制數(shù)，實(shí)行海岸線利用年度總量控制制度。

4.3 實(shí)行岸線計(jì)劃管理

實(shí)施岸線利用年度計(jì)劃管理，是提高岸線使用效率、確保落實(shí)海洋功能區(qū)劃、拓展宏觀調(diào)控手段的具體措施。海岸線利用計(jì)劃指標(biāo)必須實(shí)行指令性管理，不得擅自突破。同時(shí)建立岸線利用計(jì)劃臺(tái)賬管理制度，對(duì)自然岸線利用計(jì)劃指標(biāo)使用情況及時(shí)登記統(tǒng)計(jì)。加強(qiáng)岸線利用計(jì)劃執(zhí)行情況的評(píng)估和考核，對(duì)沿海各市、縣岸線開發(fā)利用長(zhǎng)度超過當(dāng)年計(jì)劃指標(biāo)的，暫停該市、縣岸線利用項(xiàng)目的受理和審查工作。

4.4 實(shí)施岸線分類管理

科學(xué)實(shí)施海岸線分類管理的目的是通過科學(xué)確定海岸的基本功能，逐步完善以海岸基本功能管制為核心的管理機(jī)制，不斷提高海岸資源對(duì)沿海地區(qū)海洋經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的保障能力。

（1）港口岸線的管理。按照沿海各市港口總體規(guī)劃和各港區(qū)的具體規(guī)劃，實(shí)行統(tǒng)一管理，加強(qiáng)重點(diǎn)調(diào)控，提高港口岸線的利用效率和綜合效益。工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)類項(xiàng)目不得占用港口公用岸線及其公共作業(yè)區(qū)域，預(yù)留足夠公用碼頭。確需利用岸線興建專用泊位的，要服從港區(qū)建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃和布局要求。

（2）臨港（海）工業(yè)岸線的管理。根據(jù)岸線資源條件、省市產(chǎn)業(yè)政策和規(guī)劃使用方向，依照集約開發(fā)、節(jié)約開發(fā)和合理開發(fā)的原則，重點(diǎn)引進(jìn)安排產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)、帶動(dòng)力強(qiáng)且確需使用岸線資源的臨港（海）工業(yè)項(xiàng)目，達(dá)到足夠投資強(qiáng)度，并實(shí)行縱向利用布局。

（3）旅游及保護(hù)區(qū)岸線的管理。根據(jù)國(guó)家、省和各市區(qū)對(duì)有關(guān)風(fēng)景名勝和生態(tài)保護(hù)的規(guī)定，加強(qiáng)管理，按照可持續(xù)發(fā)展的要求，合理開發(fā)，有效保護(hù)。

4.5 實(shí)施涉岸項(xiàng)目準(zhǔn)入制

涉岸產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目利用岸線及依托陸域，應(yīng)當(dāng)根據(jù)其投資強(qiáng)度、建設(shè)規(guī)模以及產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)情況，擇優(yōu)選擇，合理安排，符合以下調(diào)控要求。

（1）涉岸項(xiàng)目占用岸線長(zhǎng)度與配套土地縱深長(zhǎng)度比不低于1∶3。土地投資強(qiáng)度，按涉岸項(xiàng)目的投資總量除以占用土地的面積計(jì)算，參照《江蘇省建設(shè)用地指標(biāo)體系》確定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)控。工業(yè)項(xiàng)目投資強(qiáng)度，深水岸線后沿陸域不低于2.25×107元／hm2，中、深水岸線后沿陸域不低于1.5×107元／hm2，淺水岸線后沿陸域不低于1.2×107元／hm2。要引導(dǎo)項(xiàng)目盡可能向陸域縱深布局，節(jié)約岸線占用。

（2）不符合環(huán)境保護(hù)準(zhǔn)入條件項(xiàng)目，一律不得占用岸線；符合準(zhǔn)入條件項(xiàng)目，其排放也必須低于污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行污染排放總量控制。

4.6 實(shí)施岸線有償使用制

依托相關(guān)單位對(duì)岸線價(jià)值進(jìn)行評(píng)估研究，開展岸線資源的分等定級(jí)工作，建立岸線資源價(jià)值評(píng)估體系，使每個(gè)區(qū)段的岸線價(jià)格能得以清楚反映。在當(dāng)前國(guó)家立法層面尚未對(duì)岸線使用費(fèi)制度做出明確規(guī)定的情況下，江蘇省可先行開展相關(guān)的地方性法規(guī)、地方性政府規(guī)章和配套的規(guī)范性文件，建立岸線使用費(fèi)征收制度。在具體制度內(nèi)容上，相關(guān)立法應(yīng)對(duì)岸線使用費(fèi)的征收主體、征收標(biāo)準(zhǔn)、征收程序、岸線使用費(fèi)的使用等內(nèi)容做出明確、細(xì)致的規(guī)定，培育和規(guī)范岸線使用市場(chǎng)，推動(dòng)岸線資源的優(yōu)化配置。

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江蘇省教育廳高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金（2013SJB790055）；國(guó)家自然科學(xué)基金（41306077）；江蘇省鹽土生物資源研究重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室開放課題（JKLBS2012020）資助.