近年來(lái)，隨著城市的快速擴(kuò)張，不少農(nóng)村變成了城中村。由于歷史和管理體制等原因，城中村規(guī)劃管理無(wú)序，布局結(jié)構(gòu)混亂，基礎(chǔ)設(shè)施缺失，環(huán)衛(wèi)、消防等問(wèn)題突出，農(nóng)民生活滯后于時(shí)代發(fā)展。城中村改造勢(shì)在必行，但在這一過(guò)程中，一些困難農(nóng)戶往往陷入無(wú)地、無(wú)業(yè)、無(wú)保障的“三無(wú)”境地。

妥善解決好失地農(nóng)民的生產(chǎn)生活問(wèn)題，不僅關(guān)系到這些農(nóng)民自身的利益，也直接影響著整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定。

一、城中村改造中影響農(nóng)民的突出問(wèn)題

一是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，補(bǔ)償方式單一。目前征用土地的補(bǔ)償只是對(duì)農(nóng)民土地使用權(quán)的一種象征性補(bǔ)助。如黑龍江省齊齊哈爾市建華區(qū)星光村屬“城中農(nóng)村”，今年的征地補(bǔ)償價(jià)格僅按238.80元/平方米執(zhí)行，且農(nóng)民和集體各按補(bǔ)償金額的70%和30%領(lǐng)取補(bǔ)償款，農(nóng)民所得補(bǔ)償款難以維持后續(xù)生活。

據(jù)調(diào)查，星光村人均耕地只有0.7畝，在這次城中村改造工作中，部分在耕地上建造作業(yè)房屋（其唯一居住房屋）的農(nóng)戶，土地被征用后，失去了唯一的居住場(chǎng)所，所得的補(bǔ)償款又難以支付高額的房?jī)r(jià)，導(dǎo)致居無(wú)定所。有些被征收土地的房屋拆遷人因其居住面積小，獲取的房屋拆遷補(bǔ)償少，家庭承受能力低，支付購(gòu)買安置房能力不足，無(wú)法改善自身居住條件。且失去土地后，農(nóng)民失去了最穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，對(duì)其生活帶來(lái)了較大的沖擊。

由此可見，政府采取的一次性貨幣補(bǔ)償?shù)霓k法，只能體現(xiàn)短期效果，缺乏可持續(xù)的發(fā)展規(guī)劃，對(duì)失地農(nóng)民的未來(lái)生計(jì)和社會(huì)保障問(wèn)題缺乏制度設(shè)計(jì)和政策保障。

二是二次就業(yè)面臨困境，生活陷入窘境。農(nóng)民失去土地后，不再是普通意義上的農(nóng)民，但又不同于城市居民，成為邊緣群體。他們一般自身文化較低，缺乏專業(yè)技能，由于征地補(bǔ)償、再就業(yè)、社會(huì)保障等制度還不完善，失地農(nóng)民陷入就業(yè)無(wú)門、創(chuàng)業(yè)無(wú)能的境地，最終的結(jié)果只能是靠征地補(bǔ)償款維持生計(jì)，坐吃山空，為社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展帶來(lái)了一定的不穩(wěn)定因素。

三是相關(guān)政策不配套，應(yīng)享有的權(quán)利難以落實(shí)。雖然政府將失地農(nóng)民劃入了城市養(yǎng)老、醫(yī)療保障范圍，解決了農(nóng)民的部分后顧之憂。但是，作為失地農(nóng)民，一方面，他們不愿改變農(nóng)民身份，怕失去村集體給予的各項(xiàng)福利政策；另一方面，城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保障標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，農(nóng)民繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用較低，到領(lǐng)取養(yǎng)老金時(shí)，每月最多領(lǐng)取不超過(guò)100元，根本無(wú)法滿足城市里的基本生活需求；農(nóng)民繳納的醫(yī)療保險(xiǎn)和國(guó)家補(bǔ)貼的部分如不能年內(nèi)用完，將自動(dòng)清零，不能自動(dòng)接轉(zhuǎn)至下一年，導(dǎo)致年末農(nóng)民集中購(gòu)買藥品，反而給農(nóng)民造成負(fù)擔(dān)。城市居民的失業(yè)保險(xiǎn)、低保政策、下崗再就業(yè)優(yōu)惠政策等，失地農(nóng)民也無(wú)權(quán)享受，使失地農(nóng)民成為了游離于農(nóng)村和城市之外的特殊群體。

四是集體資產(chǎn)難以處置，隱性矛盾逐漸顯現(xiàn)。目前，村集體資產(chǎn)包括經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)。農(nóng)民耕地全部被征用后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包關(guān)系隨之消失，這就引發(fā)了村集體資產(chǎn)如何處置、分配的問(wèn)題。把經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、企業(yè)用地納入清產(chǎn)核資范疇，作為集體財(cái)產(chǎn)進(jìn)行處理無(wú)可厚非。但宅基地、耕地是否納入集體資產(chǎn)清核范疇？如果不納入，集體利益減弱；如果納入，農(nóng)民耕地、宅基地面積不均衡，可能會(huì)因村民之間的利益之爭(zhēng)而引發(fā)矛盾。

五是涉地矛盾難以化解，信訪問(wèn)題大量產(chǎn)生。城市建設(shè)、城中村改造等大量征用農(nóng)村土地，土地補(bǔ)償價(jià)格逐年提高，引起了農(nóng)民對(duì)土地關(guān)注度急劇上升，這就使得在農(nóng)村土地承包管理中多年積累、處于潛伏狀態(tài)的遺留問(wèn)題和政策調(diào)整引發(fā)的新矛盾相互交織，集中凸顯。以農(nóng)民就土地承包、土地征用等糾紛大量上訪為主要標(biāo)志，影響農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定，成為深化農(nóng)村改革、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和保持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的重大隱憂。

二、解決失地農(nóng)民未來(lái)生存與發(fā)展問(wèn)題的幾點(diǎn)建議

一是采用多種補(bǔ)償和安置方式，完善土地補(bǔ)償機(jī)制。征地補(bǔ)償是農(nóng)民失去土地后獲得的最直接、最主要的經(jīng)濟(jì)收入，也是失地農(nóng)民維持后續(xù)生活的基本資金來(lái)源。因此，要在維護(hù)社會(huì)公共利益的基礎(chǔ)上，尋求國(guó)家和征地農(nóng)民之間合理的利益平衡點(diǎn)，建立科學(xué)的征地補(bǔ)償機(jī)制，保證失地農(nóng)民的基本經(jīng)濟(jì)利益。在征地過(guò)程中，應(yīng)為農(nóng)民提供多渠道的安置方式，多角度、多方面對(duì)征地農(nóng)民的損失進(jìn)行補(bǔ)償?？梢灾攸c(diǎn)突出社會(huì)保險(xiǎn)安置，改變以往征地補(bǔ)償針對(duì)“地”補(bǔ)的觀念，把對(duì)“地”的補(bǔ)償與對(duì)“人”的補(bǔ)償結(jié)合起來(lái)，將貨幣補(bǔ)償、招工安置、土地入股、社會(huì)保障結(jié)合起來(lái)，從根本上解決失地農(nóng)民的后顧之憂。

二是廣開就業(yè)渠道，妥善解決失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題。做好失地農(nóng)民的就業(yè)安置工作是解決他們生產(chǎn)生活出路的根本保證，也是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的前提條件。因此，應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)益維護(hù)，健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口工會(huì)組織，依法保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口獲得合理的勞動(dòng)報(bào)酬、休假休息和勞動(dòng)保護(hù)的權(quán)利，逐步縮小農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城市工人的待遇差別。積極創(chuàng)新形式、拓展渠道，構(gòu)建就業(yè)平臺(tái)，推進(jìn)再就業(yè)援助，開發(fā)就業(yè)崗位，完善就業(yè)服務(wù)，盡快形成覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，幫助農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口解決就業(yè)困難。要著重提高農(nóng)民整體素質(zhì)，通過(guò)實(shí)行“雙向選擇”的辦法，不斷加快農(nóng)民市民化進(jìn)程。政府及相關(guān)部門要從技能培訓(xùn)、就業(yè)信息、稅收、信貸等方面給予政策扶持，促進(jìn)他們充分就業(yè)，并鼓勵(lì)他們自謀職業(yè)或自主創(chuàng)業(yè)。

政府在征用農(nóng)民土地時(shí)，也應(yīng)充分考慮到村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的需要，在征地的同時(shí)應(yīng)同步批建相應(yīng)地段，使村集體利用自身土地，發(fā)展適度規(guī)模的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，吸收更多的失地農(nóng)民從事二、三產(chǎn)業(yè)，或是通過(guò)興建住宅和商業(yè)用房，以優(yōu)惠價(jià)格賣給農(nóng)民，用于經(jīng)營(yíng)或出租，既保證了穩(wěn)定的生活來(lái)源，也保障了失地農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)，轉(zhuǎn)移不易地”，實(shí)現(xiàn)“在家門口就業(yè)”。

三是建設(shè)農(nóng)民新區(qū)，實(shí)現(xiàn)土地的集約化管理。建立和完善以廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房和公共租賃住房為重點(diǎn)，以棚戶區(qū)改造為支撐，以城中村改造和舊住宅區(qū)綜合整治為補(bǔ)充的住房保障體系。增加財(cái)政對(duì)保障性住房建設(shè)投入，適當(dāng)提高并嚴(yán)格落實(shí)土地出讓收益用于保障性住房建設(shè)的比例。完善保障性住房投融資機(jī)制，對(duì)保障性住房提供貼息貸款等金融支持。政府通過(guò)出臺(tái)貼息信貸、建設(shè)審批、資金支持等相關(guān)扶持政策，鼓勵(lì)和支持村屯集中建設(shè)農(nóng)民新區(qū)，完善相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在方便管理的同時(shí)，集中大片土地，通過(guò)大力發(fā)展各類農(nóng)民專業(yè)合作組織，實(shí)現(xiàn)土地的集約連片經(jīng)營(yíng)。同時(shí)鼓勵(lì)閑置勞動(dòng)力大力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，增加農(nóng)民收入。

四是健全社會(huì)保障，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民與市民同等待遇。為使失地農(nóng)民老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)，政府應(yīng)進(jìn)一步明確失地農(nóng)民的城市居民身份，讓失地農(nóng)民享有與城市居民同等的就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等各項(xiàng)社會(huì)保障待遇，把失地農(nóng)民逐步納入城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)體系和醫(yī)療保險(xiǎn)體系。對(duì)失地后通過(guò)各種渠道均未實(shí)現(xiàn)就業(yè)的農(nóng)民，應(yīng)納入城鎮(zhèn)居民最低生活保障體系進(jìn)行救助。除此之外，將與企業(yè)建立穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)范圍，解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的工傷保險(xiǎn)、大病醫(yī)療保險(xiǎn)，完善社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)跨區(qū)域接續(xù)方法。對(duì)因失地而失去生活保障的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，應(yīng)無(wú)條件轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)人口，納入城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)體系。多渠道多形式改善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口居住條件，完善住房公積金制度，將與企業(yè)建立穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入城鎮(zhèn)住房保障體系。

（作者單位：黑龍江省財(cái)政廳監(jiān)督檢查局）

責(zé)任編輯：洪峰