閆擁軍

加快《土地管理法》的修訂工作，盡快出臺農(nóng)村集體建設用地流轉管理辦法成為建立城鄉(xiāng)一體化土地市場的當務之急

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。

——《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場的政策目標，明確了深化農(nóng)村土地制度改革的方向、重點和要求。如何貫徹三中全會精神，積極穩(wěn)妥地打開集體經(jīng)營性建設用地入市這扇門，是實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重大課題。

由于受到多方面的限制，農(nóng)民的集體建設用地不能作為資本流動，只能經(jīng)營一些低端的出租廠房經(jīng)營活動，各地利用集體建設用地違法建設小產(chǎn)權屢禁不止，用地流轉權利缺乏依據(jù)，投資沒有保障。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場勢在必行，但是難點在于集體建設用地入市。

集體建設用地入市仍存法律障礙

十八屆三中全會提出，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地實行與國有土地同等入市，但我國《土地管理法》第六十三條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權依法發(fā)生轉移的除外。”第四十三條規(guī)定，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設住宅經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)建設經(jīng)依法批準使用農(nóng)民集體所有的土地的除外?！痹诂F(xiàn)行土地管理制度下，大量的集體建設用地均須通過征收程序，將集體建設用地轉為國有建設用地后，才能入市開發(fā)建設。 《土地管理法》是明確禁止集體建設用地進入市場流通的，其現(xiàn)有的規(guī)定已經(jīng)嚴重落后于時代的發(fā)展，嚴重制約著集體建設用地入市的發(fā)展，制約著經(jīng)濟的發(fā)展。這與十八大三中全會的精神是完全相背的。所以集體建設用地入市必須首先進行《土地管理法》的修訂工作。

加快《土地管理法》的修訂工作，盡快出臺農(nóng)村集體建設用地流轉管理辦法成為建立城鄉(xiāng)一體化土地市場的當務之急。

雖然目前《土地管理法》禁止集體土地轉讓、出租、入股用于非農(nóng)業(yè)建設，但是自2005年，廣州市政府就出臺了《廣州市集體建設用地使用權流轉實施辦法》，隨后其他各地河北省、海南省等地都出臺集體建設用地使用權流轉的具體規(guī)定。為了保障集體建設用地盡快入市，首先要加緊土地管理法的修訂工作，從立法上予以修改，其次國土資源部應該制定集體建設用地使用權流轉辦法，給各地的土地流轉有章可循，使各地集體土地流轉依法有序開展。

流轉與征收的價值平衡

目前，全國各地集體建設用地流轉，主要是村集體經(jīng)濟組織將土地出租，獲得出租的利潤，從目前來講，市場價值和國有土地的價值相比是比較低的。一旦農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地可以出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，集體建設用地的出讓的價格、出租的價格將得到很大的提升。這勢必會沖擊集體土地征收制度，因為目前的土地征收制度，給農(nóng)民的補償是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物，沒有完全按照市場經(jīng)濟所確定的價值給與農(nóng)民補償。

《土地管理法》的修訂應該對涉及到征收的第四十三條和涉及禁止集體土地流轉的第六十三條同時修改。如果農(nóng)村集體建設用地可以入市，價格得到提升，而集體土地征收按照現(xiàn)有的標準進行，那么征收工作將根本無法開展，這與國家建立城鄉(xiāng)一體化建設市場相違背。

因此集體建設用地流轉辦法和集體土地征收條例應該是協(xié)調(diào)一致的，而且兩者在土地價值上是相通的。土地制度改革關鍵是要平等保護集體土地和國有土地的用益物權，包括確認城市國有土地宅基地使用權的自然取得方式，征收城市居民自然取得的宅基地使用權也要給予公平補償；確認集體土地的建設用地使用權，使其建設用地使用權能夠進入土地市場，參與城鎮(zhèn)化建設。最終是要確保集體土地在土地征收或市場交易中要做到與國有土地同地、同權、同價。

只有確權才能保障相關利益

農(nóng)村集體建設用地土地確權，包括農(nóng)村集體建設用地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權三個部分，根據(jù)《決定》的精神，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，并不會改變土地的所有權或者使用權的性質(zhì)，只有確權之后，才能保障集體和農(nóng)民的收益和財產(chǎn)權益。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃不可或缺

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃。城市和鎮(zhèn)有權依法制定城市規(guī)劃和鎮(zhèn)規(guī)劃，縣級以上人民政府，可以根據(jù)當?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平，制定鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃，任何單位和個人都應當遵守依法批準并公布的城鄉(xiāng)規(guī)劃，服從規(guī)劃管理。土地利用總體規(guī)劃是各級人民政府依法組織對轄區(qū)內(nèi)全部土地的利用以及土地開發(fā)、整治、保護所作的綜合部署和統(tǒng)籌安排。但目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊規(guī)劃嚴重滯后。過去城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的近郊、遠郊都未按城市的標準編制規(guī)劃，或者根本沒有村莊規(guī)劃。目前提出集體建設用地，必須先從規(guī)劃和用途入手，才能保障集體建設用地有序入市。

（作者單位：盈科（總部）律師事務所）