湖南萬源評估咨詢有限公司課題組

從近十年來湖南全省的用地情況予以分析，湖南在土地節(jié)約集約利用方面還存在著若干問題。

關于土地節(jié)約集約利用的概念和內(nèi)涵，中外學者和政府專家從不同角度給予了闡述。有專家與學者認為，所謂土地節(jié)約集約利用，一是要把節(jié)約土地放在首位，少用地，提高用地效率，最大限度地合理利用土地；二是在土地利用結構調(diào)整中通過合理有序地置換土地，達到增加土地有效利用面積和集約程度的目的。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展和城市化水平的提高，各項建設占用耕地數(shù)量日益增多，建設用地越來越快的增長速度已經(jīng)引起了政府和學者的高度重視，迫切解決好建設用地的節(jié)約集約利用問題已成為各級政府的共識。

土地節(jié)約集約利用的內(nèi)涵

建設用地節(jié)約集約利用的概念是從農(nóng)業(yè)土地集約利用借鑒過來的。美國著名的土地經(jīng)濟學家伊利在其所著的《土地經(jīng)濟學原理》中指出：對現(xiàn)在已利用的土地增加勞力和資本，這個方法叫做土地利用的集約。國內(nèi)專家周誠認為，建設用地節(jié)約集約利用的主要內(nèi)容是：避免土地的空閑所造成的“時間性浪費”；慎重確定一切用地項目，避免項目不當，建成后利用率低，甚至長期空置而無法利用或不予利用，造成土地與土地附屬物投資的雙重性、長期性浪費；合理確定一切建筑物、用地項目的占地標準；強化土地立體利用——向空中、地下擴展土地實際利用范圍，把一平方米土地當作幾平方米來加以利用。畢寶德在《土地經(jīng)濟學》一文中認為：所謂集約度，就是指單位土地面積上所投入資本和勞動的數(shù)量。所投入的資本和勞動越多，則集約度越高；反之，則越低。

人們把單位土地上使用高比率的資本和勞動投入的土地利用類型稱作集約利用。丘金峰主編的《房地產(chǎn)法詞典》中指出：建設用地節(jié)約集約利用程度指單位面積土地上的投資和使用狀況。

衡量節(jié)約集約利用程度的指標有三個：一是資金集約度，即單位面積城市土地上的投資額，表現(xiàn)為土地上的土地投資占土地面積之比；第二個是技術集約度，即土地之上建筑物和設施在施工中和落成后所應用的先進技術程度，這往往可通過資金集約度反映；第三是人口集約度。

多數(shù)學者都認為土地節(jié)約集約利用就是通過增加在土地上的投入，以獲得更多產(chǎn)出的土地開發(fā)經(jīng)營模式。一些學者認為節(jié)約集約利用還應包括城市土地結構的優(yōu)化和合理布局。例如原國家土地管理局局長鄒玉川在1996年土地日發(fā)表的文章中，指出城市土地內(nèi)涵挖潛、集約利用的潛力來自四個方面：一是城市人均占地有潛力可挖；二是調(diào)整城市用地布局，提高土地產(chǎn)出率有潛力可挖；三是小城鎮(zhèn)用地有潛力可挖；四是城市空閑地和地下空間也有潛力可挖。其中第二點指的就是用地結構優(yōu)化的問題。

不同的經(jīng)濟發(fā)展和科學技術水平對應有不同的節(jié)約集約利用水平。因為城市具有多種社會、經(jīng)濟功能，因此部分學者認為，土地節(jié)約集約利用不能簡單地局限于投入和產(chǎn)出的提高，而應追求經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益的統(tǒng)一。他們將城市土地集約利用的內(nèi)涵界定為：以合理布局、優(yōu)化用地結構和可持續(xù)發(fā)展的思想為依據(jù)，通過增加存量土地投入，改善經(jīng)營管理等途徑，不斷提高土地的使用效率和經(jīng)濟效益。

因此，我們將節(jié)約集約利用的概念定義如下：建設用地節(jié)約集約利用是在特定時段中、特定區(qū)域內(nèi)的一個動態(tài)的、相對的概念。它是指在可持續(xù)發(fā)展思想的指導下，在不破壞生態(tài)環(huán)境的前提下，通過增加存量土地投入，優(yōu)化用地結構，改善經(jīng)營管理等途徑，不斷提高土地的使用效率，從而實現(xiàn)良好的經(jīng)濟效益、生態(tài)效益和社會效益的土地利用方式。

湖南土地節(jié)約集約利用存在的問題

從近十年來湖南全省的用地情況予以分析，湖南在土地節(jié)約集約利用方面還存在著以下一些問題。

首先，建設用地總量偏大，城市存量土地粗放利用。從總量看，2006年到2010年四年時間，湖南省建設用地面積由13736平方公里擴大到14367平方公里，年均增加159.46平方公里。城市用地規(guī)模增長彈性系數(shù)達到2.28，高于城市用地增長合理彈性系數(shù)1.12的水平，說明城市用地規(guī)模增長過快，側面反映出土地集約利用水平不高。

其次，開發(fā)區(qū)粗放用地現(xiàn)象嚴重。開發(fā)區(qū)總體數(shù)量多、規(guī)劃面積大、閑置土地多。作為城市的延伸，開發(fā)區(qū)用地粗放是城市用地粗放的集中體現(xiàn)和問題的焦點。另外，走外延發(fā)展的開發(fā)區(qū)數(shù)量多，規(guī)劃面積大。

第三，集體建設用地分布分散，空置多，閑置浪費嚴重。由于傳統(tǒng)的小農(nóng)意識的束縛，農(nóng)村攀比之風盛行，以高、大、全為榮，加上集體建設用地取得的成本低，造成閑置、浪費土地現(xiàn)象極為普遍。主要表現(xiàn)在：不按規(guī)劃建設，用地嚴重超標。如湘潭市岳塘區(qū)80%農(nóng)民建房屬于超批準面積建房。另外，按規(guī)定農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，但目前“一戶多宅”現(xiàn)象在全省各縣（市、區(qū)）相當普遍。閑置土地多，建新不拆舊，出現(xiàn)“空心村”。目前農(nóng)村閑置用地主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）機關用地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）辦企業(yè)破產(chǎn)、廢棄的村辦學校、宅基地用地等。

節(jié)約集約利用問題的四大成因

從成因上看，主要有四個方面的因素導致了湖南土地節(jié)約集約利用一系列問題的出現(xiàn)。

首先，城市化、工業(yè)化發(fā)展對建設用地的需求導致城鎮(zhèn)空間平面極度擴張。

2001年至2004年間，全國城市化率由37.7%提高到41.7%，湖南省由30.8%提高到35.5%；全國工業(yè)化率由43.5%提高到45.9%，湖南省由30.8%提高到32.3%；全國建設用地年均為3240萬公頃，年均用地增速為4.32%，但湖南建設用地年均達136平方公里，年均用地增長速度達32.3%。在大力推進城市化、工業(yè)化口號的感召下，各地大規(guī)模建設新城，使得新城建設土地對土地的吞吐量明顯超過老城，城市呈“攤大餅”式擴張，現(xiàn)有規(guī)劃用地已經(jīng)接近枯竭。假使不再批準新的用地規(guī)劃，這些地區(qū)將成為建設用地資源枯竭型城市。

其次，產(chǎn)業(yè)分散布局導致土地規(guī)模效益低，區(qū)域間惡性競爭導致土地嚴重貶值。

產(chǎn)業(yè)分散布局及區(qū)域惡性競爭現(xiàn)象主要存在于各個開發(fā)區(qū)內(nèi)。工業(yè)園區(qū)布局分散，產(chǎn)業(yè)定位不明確。湖南省除開現(xiàn)有的77個省級開發(fā)區(qū)，許多縣也擁有自己的開發(fā)區(qū)。由于早期省里對各類開發(fā)區(qū)用地缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，園區(qū)產(chǎn)業(yè)定位不明確，工業(yè)項目產(chǎn)業(yè)集聚度低，重復建設多，產(chǎn)業(yè)結構趨同，占地多但集聚效益低。

長期以來，各地為了吸引投資商競相殺價，大打土地價格戰(zhàn)，形成了惡性競爭的局面，導致土地貶值與收益流失，企業(yè)逐步喪失了提高土地效率的動力和壓力。低價出讓土地背離了市場價格機制，助長了企業(yè)圈地、囤地等尋租和投機行為，導致土地投資強度的降低和項目質(zhì)量的降低。

第三，存量土地難以盤活導致增量土地供求失衡。

各地比較普遍存在政府大量征地、企業(yè)大量囤地，多圈少用、圈而不用的情況。盤活存量土地難度大主要有以下幾個方面：一是一些影響大的企業(yè)控制的存量土地可能涉及到企業(yè)與政府的債權債務糾葛，要及時盤活難度較大。二是一些破產(chǎn)或瀕臨破產(chǎn)的企業(yè)由于債權債務大、職工難以安置等歷史原因，無法及時轉讓盤活。由于存量土地無法盤活導致存量土地不能調(diào)整，政府要獲得用于發(fā)展的土地，充實土地儲備庫，只有向上爭取征用土地指標，從而加劇了增量土地的供求失衡。

第四，農(nóng)村集體建設用地難以流轉導致土地無法實現(xiàn)其經(jīng)濟價值，造成農(nóng)村集體建設用地的大量閑置。

2008年，黨的十七屆三中全會通過了《關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》。《決定》要求，在逐步縮小征地范圍的同時，對符合土地利用總體規(guī)劃、依法取得的農(nóng)村集體建設用地，允許其流轉并享有與國有建設用地同等權益，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。

雖然《決定》已經(jīng)從法律上允許了集體建設用地流轉，但是相關政策法規(guī)還未完全配套完善，導致集體建設用地流轉在實踐工作層面動作不大。一是目前農(nóng)村集體建設用地還普遍存在著責權不清、權屬不明的現(xiàn)象，集體土地登記發(fā)證率不高；二是金融機構等部門對集體建設用地存在顧慮，如集體建設用地設定抵押等問題，絕大多數(shù)金融機構不予認可，給企業(yè)融資帶來很多困難，導致土地所有者和土地使用者對集體建設用地流轉的積極性不高。