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目前文物保護單位管理模式及面臨的問題

2014-04-29 13:21:31李洪嶺
文化產(chǎn)業(yè) 2014年2期
關鍵詞:文物保護法

李洪嶺

摘要:文物保護單位是人民政府按照法定程序,將歷代遺留下來的具有歷史、藝術、科學價值的革命遺址、紀念建筑物、古文化遺址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻等不可移動的文物公布為各級文物保護單位,正式列入國家有計劃地、科學的和法治的管理之中。文物保護單位的管理是文物工作的重要內容。如何按《文物保護法》的要求,對文物保護單位進行有效的管理,是我們面臨的難題之一。本文從管理模式的分析,結合我縣的實際情況,對文物保護單位的管理問題作一初步探討。

關鍵詞:紀念建筑物;古文化遺址;文物保護法

中圖分類號:TV62 文獻標識碼:A 文章編號:1674-3520(2014)-02-00176-02

一、目前的管理模式

所謂管理模式,就是根據(jù)各個文物保護單位的不同情況而采取的管理方式。根據(jù)《文物保護法》的規(guī)定,我國文物保護單位分為國家級、省級、市級、縣級和一般文物保護單位。由于文物保護單位級別多,具體情況又千差萬別,因而管理模式,成效也不可避免地存在差異。經(jīng)過多年的探索與實踐,目前所采取的管理模式可歸納為如下幾種:

(一)機構管理模式:即國家針對某一具體的文物保護單位,建立專門的保護管理機構,對其實施有效的保護和管理。它的主要任務,是負責對該處文物保護單位進行保護、管理、維護、修繕、藏品保管、宣傳陳列和科學研究工作。這是對文物保護單位的最佳管理方式。

(二)直接管理模式:即由當?shù)氐奈奈锕芾頇C關對文物保護單位進行直接的管理。該模式通常適用于地面無明顯標志的紀念遺址、古文化遺址、古墓葬等,由于無具體的使用單位或使用者,由文物部門對保護單位進行監(jiān)督或監(jiān)探管理,或由文物部門直接聘請專人,專職或兼職作為文管員,進行日常管理看護,定期向文物部門匯報情況,遇有緊急情況立即報告。文物部門則給予文管員一定的補貼。

(三)部門管理模式:即由非文物系統(tǒng)的其他部門管理的模式。因產(chǎn)權和管理權不在文物部門,只能由使用單位或部門與文物管理部門簽訂使用合同,明確保護責任與任務,并指定法人代表或責任人為文物保護負責人。由于歷史的原因,很多文物保護單位的權屬關系比較復雜,因而在各管理模式中,該模式占有相當比例。

以上三種管理模式,從管理效果來看,由于采用專門的機構管理或直接進行管理,減少了各種干擾,故而第一、二種管理模式效果較佳。第三種模式的關鍵是監(jiān)督管理。各使用者對文物的認識水平不同,在使用或維修的過程中的態(tài)度與處理方式上也存在差異,因而加強監(jiān)督與管理,依法履行合同尤為重要。委托管理模式相對松散,若能與第二種模式互相結合,也能起到良好的效果。從各縣市區(qū)來說,根據(jù)自己的實際情況,管理模式上不盡相同。一些文物保護單位建立文物管理組,利用離退休人員及其他人員進行日常管理,文物部門對其進行監(jiān)督管理,不承擔相應的經(jīng)費,日常開支自籌解決;有些縣市區(qū)根據(jù)文物保護單位的分布情況,聘請兼職文物管理員,每個文管員負責一處或幾處文物保護單位,由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)給一定的補貼,解決了一些文保單位管理難的問題;多縣市區(qū)鑒于境內文物較多的實際,采取多種形式,或成立專門機構,或直接管理,或投專管人員,或簽訂使用合同;其他縣也根據(jù)自己的情況,結合各級文物保護單位的“四有”工作,采取了適合自己特點的措施和管理模式。雖然各縣(市)及各文保單位的情況不同而采取不同的管理模式,但只要認真實施,加強管理,不斷完善,均能取得預期的成效。只采取一種管理模式,或推行一刀切來對情況各異的文保單位進行管理是不切實際的,也無法做到有效的管理。

二、當前面臨的問題

現(xiàn)在的管理模式,是在《文物保護法》及其相關法規(guī)的指導下,各地多年探索的結果,對文物保護管理工作起到一定積極的作用。然而,在新的社會環(huán)境條件下,仍面臨很多問題。一方面,由于各級文物保護單位涵蓋面廣,各單位情況不一,不可能都建立相應的管理機構,將所有的文物單位都納入文物部門的直接管理之下。另一方面,地方領導、部門領導對文物工作的認識、重視程度不一,也影響了對文物保護單位的管理。特別是近幾年經(jīng)濟建設的發(fā)展,文物保護單位管理上的問題日益突出,舊的矛盾未徹底解決,又出現(xiàn)許多新的矛盾、新的問題。目前,困擾文物保護單位的問題有:

(一)現(xiàn)狀經(jīng)費的矛盾:經(jīng)費短缺一直是困擾我們文物工作的一大難題,其中最直接反映在文保單位的管理上。由于經(jīng)費缺乏,很少文保單位的管理、維修能夠真正得到落實,有的只能任其損壞,甚至倒塌。僧多粥少的現(xiàn)實矛盾,使得文物保護中“先革命,后治病”這一起碼的政策也難以真正落實。在保護維修經(jīng)費中,上級的補助經(jīng)費往往是唯一來源,地方上難以籌集。

(二)重視與落實的矛盾:隨著文物在經(jīng)濟建設以及在旅游開發(fā)中的作用的增強,文物保護工作得到普遍的重視,地位得以提高。但這種重視與文物單位的管理顯得有不和諧之處。其一是以加強管理為名,隨意將之納入景區(qū)管理或旅游管理部門,有的成立綜合管理機構,但結果幾乎都是削弱了文物的行政管理和業(yè)務管理;其二是只重視特殊的、經(jīng)濟效率好的文保單位,這種片面重視根本上無法改變文物單位的困難局面,也難已解決文保單位管理中的諸多問題。

(三)開發(fā)與保護的矛盾:文保單位的開發(fā)利用是體現(xiàn)文物價值的重要內容。但目前的開發(fā)熱潮,對文保單位的管理造成空前的威脅,開發(fā)與保護的矛盾較為突出。一些文保單位的管理部門或法律意識淡漠,或功利思想嚴重,只顧眼前利益,未能履行相應的責任和義務,未征得文物部門的同意和批準,隨意維修,甚至拆毀古建筑,破壞地下遺存,造成建設性破壞。這些違法行為,往往發(fā)生在其他部門管理的文保單位,很難對其進行有效的監(jiān)督,管理上也很容易失控。

(四)效益矛盾:由于各文保單位的知名度、地理位置、旅游趨向不同。少數(shù)單位經(jīng)濟效率較好,但絕大多數(shù)經(jīng)濟效益較差或根本沒有效益,這種內部貧富懸殊的矛盾,在全國也帶有普遍性。就部分縣市區(qū)情況而言,景區(qū)文物保護單位平均年收入上千萬元,但是絕大多數(shù)單位卻仍在貧困中徘徊,等待救濟,等待“救命”和“治病”。這種貧富矛盾是由多種因素造成的,但若長期存在,無疑對文物事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展是極為不利的。增強自身活力,緩解效益矛盾,是我們面臨的重要問題。

三、幾點認識

針對當前存在的問題,我們需要認真的分析,冷靜的思考。目前文保單位管理中存在的問題,并不是管理模式不再適應工作的發(fā)展而需徹底改變,幾種管理模式是我們長期以來對各級文物保護單位管理經(jīng)驗的總結,隨著形勢的發(fā)展,新的問題、新的矛盾也因之出現(xiàn),機械地套用某一模式已難適應發(fā)展之需。因此,對現(xiàn)有的的管理模式,一是要不斷完善,二是要依法進行管理。在認真貫徹執(zhí)行對文保單位“有效保護,合理利用,加強管理”原則的基礎上,抓好以下方面的工作:

(一)提高認識。它包括三個方面的內容。一是提高廣大人民群眾對文物及其重要性的認識,這是搞好文物管理的基礎;二是提高領導干部對文物工作的認識水平,這是搞好文物保護管理工作的關鍵;三是進一步提高文物工作者的認識水平,這是搞好文物保護管理工作的保證。作為文物部門,要抱著守土有責的態(tài)度,認真宣傳、貫徹《文物保護法》,不但要向廣大人民群眾宣傳,也要向各級、各部門領導宣傳。同時,面對復雜多變的形勢,文物工作者更要解放思想,轉變觀念,將文物保護單位的管理,與經(jīng)濟建設、社會發(fā)展更好的結合起來,在矛盾中找到共同點,使之能互相促進,和諧發(fā)展。目前的普法教育,雖已開展多年,但《文物保護法》始終未列入范疇,為增強廣大干部、群眾的法制觀念,提高對文物的認識水平,很有必要將《文物保護法》列入全國性的普法計劃,以營造遵守、執(zhí)行《文物保護法》的良好氛圍,這對于文物保護單位的管理,同樣具有積極的意義。

(二)強化管理職能。文物管理職能主要表現(xiàn)在行政執(zhí)法管理和業(yè)務監(jiān)督管理上。全國各地發(fā)生的違反《文物保護法》的行為中,針對文物保護單位的占有相當比例,而法人單位的違法現(xiàn)象比較突出。法人違法反映出來的是群體性違法,且往往涉及部門或集體利益,追究起來難度大。要強化管理職能,須從兩方面入手,一方面,各地要根據(jù)本地的實際情況,制定相應的可操作性的法規(guī)或管理辦法,在此基礎上,針對不同的情況,采取相應的措施,樹立《文物保護法》的權威性,解決執(zhí)法不嚴、違法不究的問題;另一方面,文物管理部門要加強業(yè)務管理,加大監(jiān)管力度,認真履行保護合同及有關管理措施,將文物保護單位納入科學、正規(guī)的管理體系,使業(yè)務管理、監(jiān)督真正落到實處。

(三)處理好開發(fā)與保護的關系。對文物保護單位一味進行保護而不加以利用是無意義的,但只講利用而不注意保護同樣是危險的,二者必須兼顧。對一個地區(qū)來說,眾多的文物保護單位,全面開發(fā)利用也不現(xiàn)實,保護仍是主題,但開發(fā)利用是必然之路,而且要走出自己的路。因此,各地區(qū)的開發(fā)利用應有主次,要貫徹“重點開發(fā),全面保護”的原則,先以一個或幾個點為突破口,不斷摸索經(jīng)驗,循序漸進,促進整個地區(qū)文物保護工作的開展。對先開發(fā)的文物保護單位,要以保護作為前提,以實現(xiàn)開發(fā)利用與保護工作的良性循環(huán);對一時無法開發(fā)利用的,當以保護為主,使其真實性和完整性不受自然和人為的破壞,在適當時候再予以開發(fā)利用。

文物保護單位的管理功在當代,利在子孫,同時也是一項艱巨任務。近幾年經(jīng)濟建設的發(fā)展,既為文物保護單位的管理提供了條件,也對我們的工作提出了更高的要求。適應社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展需求,適應文物事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展需求,完善和補充現(xiàn)有的管理模式,建立靈活多變和行之有效的管理模式,這是客觀形勢對文保單位管理工作的需求,也是我們的目標。

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