賴智慧

樓繼偉表示，財(cái)稅改革涉及到中央和地方管理責(zé)任和支出責(zé)任的劃分問題，因此要處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)放給市場(chǎng)的權(quán)力堅(jiān)決要下放，這樣才能更好地發(fā)揮市場(chǎng)的作用。

在中共十八屆三中全會(huì)關(guān)于深化改革的《決定》明確提出要建立現(xiàn)代財(cái)政制度?！柏?cái)政是庶政之母。”財(cái)政部部長樓繼偉如此定義財(cái)政在國家治理中的地位。

樓繼偉表示，財(cái)政政策是國家公共治理政策的組成部分和政府宏觀調(diào)控的重要工具，國家通過預(yù)算、稅收、公債、補(bǔ)貼等手段熨平經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國家治理目標(biāo)。

要處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系

談到備受關(guān)注的財(cái)稅改革，樓繼偉表示，這涉及到中央和地方管理責(zé)任和支出責(zé)任的劃分問題，因此要處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)放給市場(chǎng)的權(quán)力堅(jiān)決要下放，這樣才能更好地發(fā)揮市場(chǎng)的作用。對(duì)于如何處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，樓繼偉認(rèn)為要做到三點(diǎn)。

第一個(gè)問題，就是政府的職能如何在不同層級(jí)政府之間劃分的問題。

他以大氣污染為例，認(rèn)為大氣污染實(shí)際是一個(gè)跨區(qū)域性的外部性的問題，一個(gè)是燃煤造成的，一個(gè)是汽車尾氣造成的。那么這就帶來一個(gè)問題：汽車在全國到處在生產(chǎn)，又在進(jìn)口，在一個(gè)地方能創(chuàng)造GDP和就業(yè)和稅收，但是它是賣到全國各處的，如果尾氣的排放標(biāo)準(zhǔn)不達(dá)標(biāo)，就會(huì)影響全國各處的大氣，造成霧霾。油品和燃煤也是一樣。

“如果我們簡單的把審批權(quán)都下放，比如說市政府，縣政府，比如他那里生產(chǎn)汽車，他并不關(guān)心這個(gè)車賣到全國各地造成的尾氣的危害，這就帶來一個(gè)問題，一個(gè)區(qū)域外部性的問題應(yīng)該由哪級(jí)政府來管？”

以洛杉磯為例，洛杉磯在上世紀(jì)40年代就發(fā)生了霧霾，最后很多科學(xué)家分析發(fā)現(xiàn)，主要是燃煤和尾氣。洛杉磯自己沒有什么電廠，也不生產(chǎn)汽車，也不生產(chǎn)汽油，是其他地方生產(chǎn)賣到他這里來的，他們做了很多的斗爭沒有結(jié)果，最后紐約、華盛頓都發(fā)生污染了。這時(shí)候很多人就覺醒了，1960年把國會(huì)包圍了，然后出現(xiàn)了一個(gè)法案，聯(lián)邦環(huán)保署成立，是個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，因?yàn)樵谥埃滋芈傻哪切┢囍圃鞆S，德克薩斯那些煉油廠他們不愿意提高成本，這個(gè)時(shí)候有了環(huán)保署在全國執(zhí)法。經(jīng)過40年的努力，洛杉磯空氣達(dá)標(biāo)了。

“這個(gè)例子說明了，不是什么權(quán)都要放的，我們國家是缺水的，我們現(xiàn)在會(huì)發(fā)現(xiàn)很多的地方城市為了造風(fēng)景把水到處截流，導(dǎo)致水的下游干枯，水的問題是全局性的問題，影響一個(gè)省內(nèi)的整體生態(tài)是省里邊管，你不能放到縣里管，他會(huì)讓臨縣沒有水的。所以就帶來一個(gè)問題，不是說政府的事情都可以下放，要看一些原則，這是第一個(gè)政府間如何劃分職能的問題?！?/p>

第二個(gè)問題是要公眾參與。

樓繼偉認(rèn)為，下放權(quán)力的時(shí)候，有的市政府把規(guī)劃權(quán)下放給所屬的區(qū)里，這個(gè)區(qū)實(shí)際上沒這個(gè)能力，那么就可以對(duì)其進(jìn)行培訓(xùn)。但是有一個(gè)大的問題，如何使規(guī)劃符合實(shí)際，符合城市長遠(yuǎn)的發(fā)展？

“我們發(fā)現(xiàn)透明度不夠，公眾參與不夠，應(yīng)該是公眾參與把它公開，使得開發(fā)商們有準(zhǔn)確的預(yù)期，有時(shí)間表，有路線圖。公眾的參與使得這個(gè)規(guī)劃更為科學(xué)，我們可以看到，我們很多的城市都建開發(fā)區(qū)和住宅區(qū)，住宅區(qū)都是封閉的院子，空間利用率是非常低的，交通是非常擁堵的，這就帶來一個(gè)問題，怎么樣透明？讓公眾參與，這個(gè)過程是給開發(fā)商一個(gè)預(yù)期，同時(shí)也能監(jiān)督政府。”

第三個(gè)問題是如何轉(zhuǎn)向事中和事后監(jiān)管。

樓繼偉認(rèn)為，國內(nèi)金融業(yè)走得比較前一些，這個(gè)行業(yè)定了一些規(guī)則是透明的，按月按季考核，但很多其他部門還沒有做到這樣，基本還是靠審批?！爱?dāng)然他們定的這些規(guī)則是不是都合理，是不是需要改善這是另一個(gè)問題。但是對(duì)違規(guī)，特別是造成公眾利益嚴(yán)重?fù)p害的違規(guī)的懲罰不夠，應(yīng)該有讓企業(yè)得到足夠教訓(xùn)的懲罰。三中全會(huì)第19節(jié)專門講不同層級(jí)政府之間責(zé)任的劃分的問題，就涉及這個(gè)事?！?/p>

房地產(chǎn)稅立法將加快

房地產(chǎn)稅怎樣立法？個(gè)稅起征點(diǎn)是否還上調(diào)？消費(fèi)稅改革有何設(shè)想？如何理順中央和地方收入劃分問題？這些問題也都是目前大眾關(guān)注的，對(duì)此，樓繼偉認(rèn)為，財(cái)稅體制改革要從預(yù)算和稅制改革起步。

樓繼偉說，黨的十八屆三中全會(huì)明確了全面深化財(cái)稅體制改革的三項(xiàng)主要任務(wù)：預(yù)算管理制度改革，稅收制度改革以及中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分的問題。從目前看，主要是從前兩個(gè)方面先起步。

預(yù)算改革方面，他說，今年預(yù)算報(bào)告更加透明，審查預(yù)算的重點(diǎn)從赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展，報(bào)告語言也跟原來不太一樣，先講預(yù)算改革和稅制改革，然后解釋主要政策，對(duì)所列數(shù)據(jù)做了簡化，并在預(yù)算草案中增加注解，構(gòu)成新的預(yù)算編制模式。此外，還將逐步推進(jìn)預(yù)算公開，打造“陽光財(cái)政”。

稅制改革方面，樓繼偉說，今年將繼續(xù)推進(jìn)營改增，資源稅改革也在研究中，還要推進(jìn)環(huán)保稅、房地產(chǎn)稅的立法。此外，正在研究對(duì)消費(fèi)稅的征稅范圍和稅率做適當(dāng)調(diào)整。

對(duì)于中央和地方的事權(quán)劃分，他指出，這是下一步改革要做的事情。一個(gè)國家，中央政府、省政府、市政府、縣政府各承擔(dān)什么責(zé)任，相應(yīng)承擔(dān)多少支出，這些已不是純粹的財(cái)政問題，而是一個(gè)國家治理問題。大部分國家都是通過立法來解決。財(cái)政部也會(huì)提出一些設(shè)想，然后再報(bào)告立法部門，看看這些事情怎么處理。

在回應(yīng)有關(guān)“18個(gè)稅種僅3個(gè)立法”問題時(shí)，樓繼偉說，以稅收條例形式進(jìn)行稅制改革是全國人大授權(quán)的，目前這個(gè)授權(quán)并沒有收回，因此是合法的。但這種方式有好處，也有弊端。好處是能比較快地建立起稅制，但弊端是帶來一些稅收的隨意性。

樓繼偉說，十八屆三中全會(huì)明確規(guī)定要落實(shí)“稅收法定”原則，今后稅收條例會(huì)逐步改成立法。房地產(chǎn)稅立法進(jìn)程也會(huì)加快，并適時(shí)推進(jìn)改革。談到如何清理稅收優(yōu)惠政策，樓繼偉說，將兩手推進(jìn)，一是現(xiàn)在已經(jīng)規(guī)定的，如經(jīng)過國務(wù)院批準(zhǔn)的區(qū)域性優(yōu)惠政策，有時(shí)限的到時(shí)限要解決；沒時(shí)限的就定時(shí)限，沒有經(jīng)過批準(zhǔn)的一律取消；二是中央統(tǒng)一規(guī)定，地方自行清理自己出臺(tái)的稅收優(yōu)惠政策?！拔覀円ＷC做到資源是由市場(chǎng)決定配置，而不是各種區(qū)域性的優(yōu)惠來配置?！?/p>

環(huán)境稅將逐步增加對(duì)排污的懲罰

財(cái)稅體制改革是2014年改革的重頭戲。財(cái)政部部長樓繼偉3月23日在中國發(fā)展高層論壇2014年會(huì)上透露，需要提交全國人大立法的環(huán)境稅未來會(huì)逐步增加對(duì)排污的懲罰，可能要先增加對(duì)二氧化硫和氮氧化物排放的懲罰。

樓繼偉表示，環(huán)境稅實(shí)際上是一個(gè)對(duì)排污懲罰的稅種。下一步也會(huì)考慮推進(jìn)碳交易，但前提是要確保在行政上有嚴(yán)格的執(zhí)法，對(duì)企業(yè)排放多少碳要有嚴(yán)格的測(cè)度，只有做到這些才有可能推進(jìn)碳交易。

除了環(huán)境稅外，對(duì)于社會(huì)關(guān)注的房地產(chǎn)稅改革，樓繼偉表示，這一稅種也需全國人大立法，盡管改革比較復(fù)雜，但立法進(jìn)程會(huì)適時(shí)推進(jìn)，財(cái)政部將積極配合。

論壇上，針對(duì)是否開征資本利得稅問題，樓繼偉說，這需要先改革個(gè)稅制度。中國目前個(gè)稅實(shí)行分項(xiàng)征稅，只有薪酬收入累計(jì)征收。十八屆三中全會(huì)明確個(gè)稅改革要從分類計(jì)征改為綜合征收，個(gè)人所得收入都算為應(yīng)稅收入。只有在這種情況下，才能考慮對(duì)資本利得征稅。

十八屆三中全會(huì)決定明確了新一輪財(cái)稅體制改革將從改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度三方面入手。樓繼偉說，前兩項(xiàng)明確了具體的改革任務(wù)，后一項(xiàng)更大程度上涉及國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

他認(rèn)為，政府推進(jìn)簡政放權(quán)的改革舉措需要深化財(cái)稅體制改革配合。從處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系來說，應(yīng)當(dāng)放給市場(chǎng)的權(quán)力堅(jiān)決要放，在此基礎(chǔ)上再更好地發(fā)揮市場(chǎng)的作用。 要做到這一點(diǎn)，首先要在不同層級(jí)政府之間對(duì)政府履行的職能進(jìn)行明確劃分，不是說政府的權(quán)力都可以下放；其次推進(jìn)政府管理轉(zhuǎn)型，關(guān)鍵要增強(qiáng)公眾參與度和政府的透明度；此外，政府在減少管制時(shí)，重點(diǎn)是如何從事前審批轉(zhuǎn)向事中和事后監(jiān)管，這樣才能更好發(fā)揮政府的作用。

今明兩年不會(huì)開征資本利得稅

對(duì)于社會(huì)關(guān)注的房地產(chǎn)稅改革，樓繼偉表示，這一稅種也需全國人大立法，盡管改革比較復(fù)雜，但立法進(jìn)程會(huì)適時(shí)推進(jìn)，財(cái)政部將積極配合。

至于地方債，樓繼偉說，有兩個(gè)考慮：首先地方不能像中央政府那樣——中央政府有宏觀責(zé)任，所以根據(jù)商業(yè)景氣程度，財(cái)政有時(shí)候要盈余，有時(shí)候要赤字，基于這方面的要求來發(fā)債；而地方政府雖沒有宏觀職能，考慮到基礎(chǔ)設(shè)施惠及后代，故可以發(fā)一部分債，但是要嚴(yán)格控制，類似于美國的市政債。

針對(duì)是否開征資本利得稅問題，樓繼偉說，這需要先改革個(gè)稅制度。中國目前個(gè)稅實(shí)行分項(xiàng)征稅，只有薪酬收入累計(jì)征收。十八屆三中全會(huì)明確個(gè)稅改革要從分類計(jì)征改為綜合征收，個(gè)人所得收入都算為應(yīng)稅收入。只有在這種情況下，才能考慮對(duì)資本利得征稅?？紤]到中國國情，這項(xiàng)改革在計(jì)劃之中，但不是今明兩年。

十八屆三中全會(huì)決定明確了新一輪財(cái)稅體制改革將從改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度三方面入手。樓繼偉說，前兩項(xiàng)明確了具體的改革任務(wù)，后一項(xiàng)更大程度上涉及國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。