周龍躍

[摘 要] 規(guī)范和促進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是新形勢下促進規(guī)模經(jīng)營、建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的客觀要求。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村 土地流轉(zhuǎn) 現(xiàn)狀 規(guī)范措施

[中圖分類號] S216.4 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1003-1650 （2014）08-0017-02

一、規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的重要性

在堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度和充分尊重農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的前提下，允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)依法自愿有償流轉(zhuǎn)，是農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀要求，符合黨在農(nóng)村的一貫政策。目前隨著土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模擴大、速度加快、流轉(zhuǎn)對象和利益關(guān)系日趨多元化，迫切需要加強土地流轉(zhuǎn)的管理和規(guī)范，以防止發(fā)生違背農(nóng)民意愿強行流轉(zhuǎn)、侵害農(nóng)民土地承包權(quán)益、改變土地用途出現(xiàn)“非農(nóng)化”與“非糧化”以及流轉(zhuǎn)工作不規(guī)范化引發(fā)糾紛等問題。各級農(nóng)業(yè)部門要充分認(rèn)識當(dāng)前規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的重要性和緊迫性，增強責(zé)任感和使命感，正確指導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)平穩(wěn)健康發(fā)展。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

建水縣是一個典型的農(nóng)業(yè)大縣，轄8鎮(zhèn)6鄉(xiāng)142個村（居）民委員會，1563個村（居）民小組。據(jù)2013年農(nóng)村經(jīng)營管理情況統(tǒng)計年報記載，共有總農(nóng)戶13.25萬戶；總農(nóng)業(yè)人口46.28 萬人；總農(nóng)用地總面積171.77萬畝，其中：家庭承包經(jīng)營的耕地面積32.0052萬畝。近年來，我縣在穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，積極引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)依法、自愿、有序流轉(zhuǎn)。到2014年6 月30日止，全縣土地總流轉(zhuǎn)面積為 16.2828 萬畝，約占總土地面積的9.48 %，其中家庭承包經(jīng)營的耕地流轉(zhuǎn)面積5.4159萬畝，占承包耕地總面積的16.92 %。

1.形式趨向多樣。目前，我縣土地流轉(zhuǎn)基本形式主要有轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等，其中轉(zhuǎn)包、出租兩種形式最為常見。在家庭承包耕地總流轉(zhuǎn)面積 5.4159萬畝中出租形式流轉(zhuǎn)土地面積 4.435 萬畝、轉(zhuǎn)包形式流轉(zhuǎn)土地面積0.7625萬畝，分別占家庭承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)總面積的82%、14%。

2.面積由零散向集中連片轉(zhuǎn)變。全縣通過土地流轉(zhuǎn)，形成規(guī)模經(jīng)營50畝以上的面積11.4585萬畝，占全縣土地總流轉(zhuǎn)面積的70%，實現(xiàn)了土地由零散向連片集中種植。

3.主體趨向多元。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主體由農(nóng)戶之間單一主體向種植大戶、合作社等多樣成分轉(zhuǎn)變。如南莊鎮(zhèn)葡萄專業(yè)合作社通過土地流轉(zhuǎn)，將農(nóng)戶與業(yè)主聯(lián)系起來，大力發(fā)展葡萄產(chǎn)業(yè)全鎮(zhèn)種植葡萄6萬畝，成為建水縣土地流轉(zhuǎn)面積最大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

4.對象趨向跨區(qū)域。流轉(zhuǎn)對象打破了原來流轉(zhuǎn)不出鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、不出縣的傳統(tǒng)觀念的局限，趨于縣外、甚至省外的企業(yè)和個體種植戶。這種跨區(qū)作業(yè)豐富了本縣農(nóng)村種植品種，這些外來種植大戶的涌現(xiàn)加快了建水縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度。

5.期限由短期向長期轉(zhuǎn)變。據(jù)調(diào)查，全縣16.2828萬畝的土地流轉(zhuǎn)中，流轉(zhuǎn)期限10年以上的流轉(zhuǎn)面積11.873萬畝、占總流轉(zhuǎn)面積的73%。

三、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在問題

盡管我縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進展較快，并取得一定的成效，但由于我縣土地流轉(zhuǎn)目前還處于探索階段，在實際運作過程中仍然存在諸多困難和問題。

1.土地流轉(zhuǎn)機制不健全，操作不規(guī)范。目前我縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村沒有相應(yīng)的土地承包流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，土地流轉(zhuǎn)還處于自發(fā)、零散的狀態(tài)，相關(guān)部門摸不清底子，上報的數(shù)字不準(zhǔn)確、不及時。大多數(shù)農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)，只有口頭約定，沒有書面合同，即使有書面合同，其內(nèi)容不完整，在某些方面不具有法律效力。土地流轉(zhuǎn)有的不按規(guī)范簽訂合同，合同條款、標(biāo)的不明確，甚至與現(xiàn)行法規(guī)相沖突，如流轉(zhuǎn)土地的時間超過了二輪延包的剩余時間等。

2.創(chuàng)業(yè)扶持難度大。政府對流出土地農(nóng)民的就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持措施缺乏，農(nóng)民轉(zhuǎn)出土地普遍存在后顧之憂，山區(qū)大部分土地因地形多樣、交通不便導(dǎo)致成片流轉(zhuǎn)、集中連片難度較大。

3.資金杯水車薪。政府扶持規(guī)模經(jīng)營的資金投入不足，盡管縣政府出臺了一些獎補政策，劃定一定金額作為專項獎補，但畢竟數(shù)額有限。相對于農(nóng)業(yè)項目大投入實屬杯水車薪，且遠水難解近渴。

4.技術(shù)層次低弱。目前農(nóng)業(yè)大戶、專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)等流轉(zhuǎn)主體大多還處于起步階段，普遍存在缺資金、缺技術(shù)、缺管理、缺信息等問題，制約了農(nóng)村土地經(jīng)營規(guī)模的擴大。

5.效益緩慢低微。當(dāng)前流轉(zhuǎn)土地從事農(nóng)業(yè)種植的居多，且農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營項目投入大、周期長、見效慢，利潤低。加之當(dāng)前短期流轉(zhuǎn)、粗放經(jīng)營較多，同時農(nóng)業(yè)是受自然與市場雙重影響的弱勢產(chǎn)業(yè)，風(fēng)險大，土地流轉(zhuǎn)的綜合效益緩慢低微，直接影響企業(yè)、個人轉(zhuǎn)入土地的積極性。

6.糾紛時有發(fā)生。受農(nóng)村土地所有權(quán)和土地界限（特別是自留山和自留地）的登記資料缺失、土地流轉(zhuǎn)過程中操作不規(guī)范現(xiàn)象、因國家惠農(nóng)政策農(nóng)民爭搶土地承包權(quán)、農(nóng)民因利益趨動爭奪國家征地的補償款等因素影響，土地流轉(zhuǎn)糾紛時有發(fā)生，且有時難以調(diào)和。

四、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范及措施

建水縣委、政府高度重視農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作，將其作為發(fā)展農(nóng)村現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的切入點，不斷研究新情況，解決新問題，強力推進土地流轉(zhuǎn)，加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)步伐。

1.健全機構(gòu)，完善土地流轉(zhuǎn)機制。我縣依法成立縣農(nóng)村土地承包糾紛仲裁委員會，組建仲裁庭；設(shè)立縣農(nóng)村土地承包糾紛仲裁委員會辦公室；成立建水縣農(nóng)村土地承包管理中心，同時，建議成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站和土地承包糾紛調(diào)解小組，有條件的村建立村級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)點，基本形成以縣為中心，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元，以村為基點的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，外引內(nèi)聯(lián)、牽線搭橋，及時為土地流轉(zhuǎn)提供流轉(zhuǎn)信息、政策咨詢、資質(zhì)考察、合同指導(dǎo)、備案登記等服務(wù)，為做好土地流轉(zhuǎn)工作提供了堅強組織保障體系。

2.加大宣傳力度，引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)。強化宣傳引導(dǎo)。為充分調(diào)動農(nóng)戶流轉(zhuǎn)積極性，讓農(nóng)民認(rèn)清開展土地流轉(zhuǎn)的實際好處，徹底打消農(nóng)民后顧之憂。我縣多次組織鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村相關(guān)人員學(xué)習(xí)土地流轉(zhuǎn)經(jīng)驗，以會代訓(xùn)或下村與農(nóng)戶面對面交談等多種形式，大力宣傳《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，通過宣傳發(fā)動、考察學(xué)習(xí)，充分進行前期鋪墊，使廣大干部群眾從理解接受到積極支持、廣泛參與，促進了土地流轉(zhuǎn)依法、有序、規(guī)范地進行。

3.是搞好工作督導(dǎo)。為確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的穩(wěn)妥、順利運行，我縣紀(jì)檢、監(jiān)察、國土、農(nóng)業(yè)、農(nóng)經(jīng)、信訪等部門加強溝通與協(xié)作，強化部門責(zé)任意識，發(fā)揮各部門的督查主體作用，建立了多層次、多方位的督導(dǎo)機制，形成督查合力，督促指導(dǎo)各地依法、有序開展土地流轉(zhuǎn)工作。

4.建立健全社會保障體系，強化金融信貸，促進土地流轉(zhuǎn)。一是國家不斷完善了農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度、農(nóng)村最低生活保障制度、農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，逐步強化土地的社會保障功能，解除土地流出戶的后顧之憂；二是充分發(fā)揮涉農(nóng)金融機構(gòu)服務(wù)“三農(nóng)”的作用，增加對農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體的信貸投入，實行優(yōu)惠貸款利率，幫助規(guī)模經(jīng)營主體解決融資難的實際困難，為土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造良好的條件。

5.搭建平臺，搞好服務(wù)，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)

為規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，確保流轉(zhuǎn)平穩(wěn)有序進行，一是建立“有形市場”，針對過去農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)渠道不暢、運作不規(guī)范、容易產(chǎn)生糾紛、農(nóng)民利益得不到保障等問題，2004年，我縣成立了農(nóng)村土地承包仲裁委員會并于2012年在縣農(nóng)經(jīng)站修建了仲裁庭，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解小組，把農(nóng)村土地承包糾紛化解在基層；二是強化流轉(zhuǎn)服務(wù)?？h農(nóng)村土地承包管理中心在日常工作中收集、整理、掌握全縣有關(guān)土地流轉(zhuǎn)信息，無償為供求雙方提供流轉(zhuǎn)信息、流轉(zhuǎn)程序咨詢和法律咨詢；指導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方簽定規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同；三是規(guī)范操作程序。首先是規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的主體。土地流轉(zhuǎn)的主體是群眾，在群眾自愿基礎(chǔ)上，重點引導(dǎo)土地向有實力的農(nóng)業(yè)企業(yè)、種植大戶、專業(yè)合作社流轉(zhuǎn)。其次是規(guī)范流轉(zhuǎn)程序。流轉(zhuǎn)供需方必須向鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站提出流轉(zhuǎn)申請，明確土地流轉(zhuǎn)的形式、期限、指導(dǎo)價格等。有流轉(zhuǎn)意向的供需兩方達成口頭協(xié)商后，依法簽訂土地流轉(zhuǎn)合同。第三是規(guī)范土地流轉(zhuǎn)登記備案制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)服務(wù)站對轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、互換或其它方式流轉(zhuǎn)土地的，及時辦理相關(guān)備案登記；對以轉(zhuǎn)讓、互換方式流轉(zhuǎn)的，及時辦理有關(guān)承包合同和土地承包經(jīng)營權(quán)證變更手續(xù)。

6.進一步培育經(jīng)營主體。積極鼓勵有資金、懂技術(shù)、會管理的農(nóng)村能人和經(jīng)營主體建立農(nóng)產(chǎn)品基地，開展規(guī)模經(jīng)營，使其成為專業(yè)大戶；強化流轉(zhuǎn)大戶扶持措施，提高規(guī)模經(jīng)營水平，鞏固擴大土地流轉(zhuǎn)成果。

7.強化流轉(zhuǎn)服務(wù)。完善縣級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站健全管理制度，規(guī)范運行規(guī)則，搭建信息平臺，及時掌握土地流轉(zhuǎn)的熱點難點，包裝推出一批土地流轉(zhuǎn)項目，實現(xiàn)對外招商。同時強化經(jīng)營實體監(jiān)管，確保其履約能力，減少低層次、短期性流轉(zhuǎn)。

8.繼續(xù)加大扶持力度。積極統(tǒng)籌涉農(nóng)投入，整合涉農(nóng)資金、項目，繼續(xù)加大規(guī)模經(jīng)營扶持投入；逐步擴大和深化農(nóng)業(yè)保險，構(gòu)筑農(nóng)業(yè)實體應(yīng)對自然災(zāi)害和市場風(fēng)險的保障體系，通過社會力量參與土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的積極性。

參考文獻

[1]農(nóng)村土地承包工作手冊 農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟體制與經(jīng)營管理司 中國農(nóng)業(yè)出版社 2009年10月第1版；

[2]《農(nóng)業(yè)部關(guān)于做好當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)工作的通知》（農(nóng)經(jīng)發(fā)[2008]10號）文件；

[3] 2013年農(nóng)村經(jīng)營管理情況統(tǒng)計年報。