趙方忠

至少今年以來(lái)，社會(huì)服務(wù)市場(chǎng)化已經(jīng)是最熱門(mén)的改革話題之一。人們對(duì)其報(bào)以巨大熱情，期待在“發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用”鼓舞下，社會(huì)服務(wù)行業(yè)衍生出新的投資機(jī)會(huì)，甚至催生出一個(gè)足以充滿想象的新產(chǎn)業(yè)。

這個(gè)領(lǐng)域的探路者，也被推到了風(fēng)口浪尖。房山區(qū)委社會(huì)工委從今年年初提出將“一老一小一環(huán)?！弊鳛樵圏c(diǎn)領(lǐng)域推動(dòng)社會(huì)服務(wù)市場(chǎng)化改革，通過(guò)在市場(chǎng)中優(yōu)選出的服務(wù)商開(kāi)展社會(huì)服務(wù)，這個(gè)從理念邁向?qū)嵺`的一小步探索，旋即吸引了來(lái)自社會(huì)各界的審視目光。

“能不能做好，關(guān)鍵是要找到政府責(zé)任的支撐點(diǎn)和企業(yè)盈利的平衡點(diǎn)?！狈可絽^(qū)委社會(huì)工委書(shū)記、社會(huì)辦主任于瑞林坦言，社會(huì)資本進(jìn)入社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域很容易，但把服務(wù)做好很難，形成產(chǎn)業(yè)更難，而這恰恰也是房山試圖通過(guò)試點(diǎn)力求破解的難題。

要市場(chǎng)化須去行政化

盡管市場(chǎng)被描繪得無(wú)限大，投資者的商業(yè)構(gòu)想也足夠好，各界政府鼓勵(lì)的聲音又此起彼伏，但在社會(huì)服務(wù)市場(chǎng)化這個(gè)社會(huì)資本覬覦許久的熱土上，還沒(méi)有多少勇者能夠?qū)⒗砟畛晒?shí)現(xiàn)，一切似乎仍是“看上去很美”。

“前景很美好，卻又遙不可及”，是社會(huì)服務(wù)市場(chǎng)化當(dāng)前的真實(shí)寫(xiě)照。而之所以形成這樣的尷尬局面，于瑞林認(rèn)為是公共服務(wù)體系太落后的結(jié)果。

“在當(dāng)前的公共服務(wù)體系下，所有的社會(huì)服務(wù)都在用行政手段去管理，但大多數(shù)領(lǐng)域卻沒(méi)管好。”于瑞林表示，隨著首都經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市的規(guī)模越來(lái)越大，需要提供社會(huì)服務(wù)的方面也越來(lái)越多，這就要求行政單位增加大量的服務(wù)人員，可行政單位因?yàn)橛芯幹频南拗疲ǔＧ闆r下只能依靠不斷增加協(xié)管員來(lái)填補(bǔ)行政服務(wù)人員的不足。

如此一來(lái)的結(jié)果是，北京各個(gè)行政服務(wù)領(lǐng)域的協(xié)管員數(shù)量幾乎都超過(guò)了公務(wù)員編制。據(jù)了解，房山區(qū)各類(lèi)協(xié)管員總數(shù)為3.18萬(wàn)人，而房山卻是北京協(xié)管員人數(shù)最少的區(qū)縣，臨近的大興區(qū)協(xié)管員約5萬(wàn)人，城六區(qū)大多都超過(guò)了6萬(wàn)人。

“建立協(xié)管員隊(duì)伍，只是解決了很多人的就業(yè)問(wèn)題，但卻把有限的財(cái)政資金花在了無(wú)限的人員膨脹上，不僅沒(méi)有引導(dǎo)形成一個(gè)社會(huì)服務(wù)的產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)，也沒(méi)有提供百姓真正需要的社會(huì)服務(wù)?！庇谌鹆终f(shuō)。

實(shí)際上，政府大包大攬式地提供各種社會(huì)服務(wù)，不僅導(dǎo)致了嚴(yán)重的機(jī)構(gòu)臃腫，而且與百姓獲取服務(wù)的要求相去甚遠(yuǎn)。在某種程度上，政府在提供社會(huì)服務(wù)時(shí)，往往認(rèn)為自己是在行使某種權(quán)力，并沒(méi)有真正將自己定位為服務(wù)的提供者，而通過(guò)這種方式提供的服務(wù)，在老百姓看來(lái)更多的是政府的一種施舍。

其實(shí)，在去年7月31日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)已經(jīng)對(duì)社會(huì)服務(wù)市場(chǎng)化指明了方向：一是要惠及民生，二是要放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入，引入社會(huì)力量加快服務(wù)業(yè)發(fā)展，三是要借此推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府。

“推動(dòng)市場(chǎng)化就必須去行政化。”在于瑞林看來(lái)，社會(huì)服務(wù)市場(chǎng)化推行的關(guān)鍵在于政府角色的重新定位，政府應(yīng)該是政策的制定者、改革的組織者、秩序的監(jiān)管者和資金的補(bǔ)貼者。

讓樞紐型社會(huì)組織走向前臺(tái)

社會(huì)公共服務(wù)產(chǎn)品并非一般商品，而是始終具有公益性質(zhì)的公共產(chǎn)品，需要在政府承擔(dān)責(zé)任的前提下，實(shí)現(xiàn)服務(wù)供給機(jī)制的市場(chǎng)化，而非連帶著將政府的責(zé)任一起市場(chǎng)化了。

于瑞林認(rèn)為，要明確政府與市場(chǎng)的各自責(zé)任，讓政府與社會(huì)力量互融，才能形成改善社會(huì)服務(wù)的合力?！胺可絽^(qū)明確政府和市場(chǎng)之間相互補(bǔ)充的合作態(tài)勢(shì)，將政府手中掌握的資源配置權(quán)利適度還給市場(chǎng)，房山區(qū)委社會(huì)工委改變以往傳統(tǒng)的用政府資金直接生產(chǎn)服務(wù)的形式，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，利用政府補(bǔ)貼資金，將‘一老一小一環(huán)保確立為市場(chǎng)化的重點(diǎn)領(lǐng)域，引導(dǎo)社會(huì)服務(wù)形成競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，并針對(duì)政府與社會(huì)組織不同的服務(wù)供給方，創(chuàng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，用市場(chǎng)調(diào)配資本，共同提高社會(huì)服務(wù)的針對(duì)性和服務(wù)質(zhì)量?！?/p>

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，是近年來(lái)北京市社會(huì)服務(wù)供給的重大改革，并非是房山獨(dú)創(chuàng)。于瑞林告訴記者，房山區(qū)在推動(dòng)社會(huì)服務(wù)市場(chǎng)化創(chuàng)新方面，突出的表現(xiàn)是建立了社會(huì)組織孵化中心，重點(diǎn)培育樞紐型組織。

2014年，房山區(qū)委社會(huì)工委率先于全市建立了社會(huì)組織孵化中心，將其確立為政府與社會(huì)組織在提供社會(huì)服務(wù)政策和資金方面的對(duì)接平臺(tái)，加大力度培育具有廣覆蓋和鮮明特點(diǎn)，并且根植于社區(qū)服務(wù)的市場(chǎng)化樞紐組織，充分體現(xiàn)政府資金的引導(dǎo)和放大作用，由此促進(jìn)更多具有社會(huì)服務(wù)基礎(chǔ)的樞紐型組織涌現(xiàn)。

北京康普瑞生中國(guó)老年人健康生活指導(dǎo)中心，便是房山區(qū)推動(dòng)社會(huì)服務(wù)“一老”市場(chǎng)化試點(diǎn)的樞紐型組織。該中心位于城關(guān)街道興房東里社區(qū)，是一家完全由社會(huì)資本投資興建的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，它之所以被房山區(qū)社會(huì)工委所看中，源于其是一家立足社區(qū)養(yǎng)老，以老年人健康管理為切入點(diǎn)，涵蓋了疾病預(yù)防、遠(yuǎn)程門(mén)診、醫(yī)院轉(zhuǎn)診、生活照料、醫(yī)療護(hù)理、康復(fù)養(yǎng)生、健康飲食與精神慰藉等老年人健康服務(wù)鏈條的社會(huì)服務(wù)提供商。

該中心發(fā)起人白汾河更愿意把人們對(duì)樞紐型組織的注意力轉(zhuǎn)移到組織自身的發(fā)展模式上——“我們建立了老年人呼叫中心平臺(tái)，無(wú)論老年人居住在哪個(gè)社區(qū)，都可以通過(guò)呼叫中心享受到我們提供的服務(wù)，因?yàn)橛旋嫶蟮睦夏耆巳后w做支撐，我們整合了家政服務(wù)、護(hù)理服務(wù)、心理治療、老年人生活用品銷(xiāo)售、老年餐桌等分布于房山各區(qū)域的老年人中小服務(wù)商資源，制定統(tǒng)一的服務(wù)和取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)房山區(qū)養(yǎng)老服務(wù)提供商的規(guī)模化、專業(yè)化發(fā)展?！彼谩罢腺Y源”來(lái)體現(xiàn)樞紐型組織的價(jià)值和重要性。

事實(shí)上，白汾河整合的資源已經(jīng)不再局限于北京，目前已經(jīng)與國(guó)內(nèi)首創(chuàng)了“分權(quán)度假”模式的美爾（中國(guó)）公司建立了合作關(guān)系，美爾（中國(guó)）引入經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“眾籌”概念，以分布在全球各地的旅游地產(chǎn)項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)作為眾籌基礎(chǔ)和載體，將原本分套賣(mài)出的旅游酒店、公寓等分割成份來(lái)出售，康普瑞生與美爾合作，可以讓有需求的養(yǎng)老人群花最少的消費(fèi)獲得40年每年28天全球精裝度假酒店免費(fèi)自由換住權(quán)利，同時(shí)還可以對(duì)房屋產(chǎn)權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、繼承、出售，享受未來(lái)升值的權(quán)益。

“政府的監(jiān)管要有層次，不可能監(jiān)管到所有的社會(huì)服務(wù)提供商，但可以通過(guò)引導(dǎo)建立大型的綜合服務(wù)商，規(guī)范其服務(wù)鏈條上的中小服務(wù)商行為，并鏈接上游其他服務(wù)商，提高服務(wù)的效率和質(zhì)量?！庇谌鹆终f(shuō)。

在研究學(xué)者們看來(lái)，推進(jìn)公共服務(wù)市場(chǎng)化的本質(zhì)和關(guān)鍵皆在于實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)力量和公眾“三贏”這一終極目標(biāo)，但要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，最重要的一點(diǎn)就是要在公眾、政府與社會(huì)力量，特別是后兩者之間形成利益的重新分配。

實(shí)際上，要培育樞紐型社會(huì)組織，讓其代替政府走到社會(huì)服務(wù)供給的前臺(tái)，恰恰需要利用“政府手中掌握的資源配置權(quán)利”這一有效杠桿，讓政府與社會(huì)力量形成利益的重新分配。

推動(dòng)有限的市場(chǎng)化

事實(shí)上，“社會(huì)服務(wù)市場(chǎng)化”的故事早已不再新鮮。2000年前后，國(guó)內(nèi)曾掀起政府職能轉(zhuǎn)變的一波浪潮，明確提出過(guò)社會(huì)公共服務(wù)市場(chǎng)化，當(dāng)時(shí)推進(jìn)的主要領(lǐng)域是教育和醫(yī)療。

但這一進(jìn)程推進(jìn)十多年來(lái)，最終結(jié)果卻不盡如人意，一方面醫(yī)療教育機(jī)構(gòu)缺乏有效監(jiān)管，不斷上漲的價(jià)格導(dǎo)致“看病難”、“上學(xué)難”問(wèn)題；另一方面，政府公共財(cái)政在教育醫(yī)療方面的投入逐年下降，例如醫(yī)療支出從改革開(kāi)放初期的52%一路降至當(dāng)前的不足20%的水平。

如何避免重蹈此前的覆轍？從歐美國(guó)家長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，社會(huì)公共服務(wù)市場(chǎng)化始終是有限的市場(chǎng)化，這種有限性一方面體現(xiàn)在市場(chǎng)化領(lǐng)域有限，另一方面則體現(xiàn)為市場(chǎng)化程度有限。

“從市場(chǎng)角度看，社會(huì)服務(wù)完全依靠政府提供是有問(wèn)題的，不僅供給不足，而且也不均衡，但要走向市場(chǎng)也是有條件的，全面放開(kāi)也不可能，要有嚴(yán)格的準(zhǔn)入?！痹诎追诤涌磥?lái)，所謂的市場(chǎng)化，是對(duì)投資者全面放開(kāi)，也就是說(shuō)無(wú)論是誰(shuí)都可以將資金投入到社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，但投資者未必都是服務(wù)商，最終的社會(huì)服務(wù)提供者必須要有嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。

其實(shí)，縱觀國(guó)內(nèi)在社會(huì)服務(wù)市場(chǎng)化方面相對(duì)領(lǐng)先的上海、蘇州等城市，均打破了“公辦公營(yíng)”的傳統(tǒng)管理模式，采取“公辦民營(yíng)”或者“民辦公助”的方式，創(chuàng)新了政府投入機(jī)制，調(diào)動(dòng)更多的社會(huì)力量參與社會(huì)服務(wù)。

而兩地最為外界稱道的亮點(diǎn)就在于，在選擇社會(huì)服務(wù)組織方面也是有限的市場(chǎng)化，并非外界想像的完全向市場(chǎng)放開(kāi)，而是通過(guò)設(shè)定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，篩選一家或幾家符合標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)商提供專業(yè)服務(wù)。

國(guó)外對(duì)于社會(huì)服務(wù)投資者和管理者界限劃分的非常清晰，白汾河說(shuō)，歐美國(guó)家就對(duì)社會(huì)服務(wù)組織的投資者和管理者進(jìn)行了嚴(yán)格的區(qū)分，投資者將資金托管到相應(yīng)的管理方，政府通過(guò)制定非常完善的資金托管辦法，保障投資者與管理者的不同利益?！皣?guó)內(nèi)在這方面幾乎還是空白，要營(yíng)造社會(huì)服務(wù)市場(chǎng)化的大環(huán)境，必須用完善的法制環(huán)境做支撐?！?/p>

對(duì)于嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入，白汾河認(rèn)為起碼要用三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)加以衡量：其一是有長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金投入，投資者不能急功近利追求短期的經(jīng)濟(jì)利益；其二是樞紐型社會(huì)組織作為市場(chǎng)主體，必須要有清晰的盈利模式，即便短期之內(nèi)無(wú)法實(shí)現(xiàn)盈利，但對(duì)未來(lái)的盈利要有一個(gè)良好的預(yù)期；其三是政府要以建立專業(yè)化的服務(wù)隊(duì)伍為考核基礎(chǔ)，來(lái)衡量樞紐型社會(huì)組織是否合格。

“為什么一到逢年過(guò)節(jié)就會(huì)出現(xiàn)‘保姆荒、‘保潔荒等現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)亂漲價(jià)的行為，因?yàn)檫@些服務(wù)已經(jīng)高度的市場(chǎng)化，而且大多由個(gè)體在提供，沒(méi)有形成團(tuán)隊(duì)管理的體制機(jī)制，要使社會(huì)服務(wù)市場(chǎng)化形成規(guī)范的市場(chǎng)行為，就必須使服務(wù)的隊(duì)伍職業(yè)化、服務(wù)的方式專業(yè)化?！卑追诤诱f(shuō)。