內(nèi)容提要通過對臨渭區(qū)舊城改造的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)存在政府、開發(fā)商及被拆遷戶的利益博弈、依法行政、群眾利益訴求的扭曲及法治政府的權(quán)力架構(gòu)等問題，而這些問題的核心是利益協(xié)調(diào)與政府法治。在研究政府角色定位、舊城改造中的公共利益、正當(dāng)程序以及調(diào)控工具等舊城改造的頂層設(shè)計的基礎(chǔ)上，提出協(xié)調(diào)各方利益與政府法治這一核心問題的四個解決策略。

關(guān)鍵詞舊城改造利益協(xié)調(diào)政府法治

〔中圖分類號〕C914〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕0447-662X(2014)06-0117-07

舊城改造可以釋放城市中社會與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大能量，從而促進(jìn)城市跨越式發(fā)展，是城市面貌質(zhì)變的重要轉(zhuǎn)換器，研究舊城改造具有重要的現(xiàn)實意義。但是，傳統(tǒng)上研究舊城改造的學(xué)者多關(guān)注于物質(zhì)層面上的問題，比如舊城改造中的房屋拆遷、資金來源、容積率補償、城市景觀等問題，而從社會性角度去深入探究的很少。①從社會性的角度看舊城改造，其實是參與改造的主體之間利益博弈的過程，這些利益博弈在法治社會需要依法進(jìn)行，因此舊城改造的主導(dǎo)者政府以及主要參與方開發(fā)商及被拆遷戶之間的利益博弈與政府法治之間的沖突就成為影響舊城改造的一個核心問題。2013年11月21日，我們項目組四人去渭南市臨渭區(qū)城改辦調(diào)研城改情況。經(jīng)過調(diào)研了解到目前臨渭區(qū)舊城改造中的利益博弈與政府法治存在的問題，這些問題就全國而言具有一定的普遍性。因此，研究解決這些問題具有一定的理論與實踐意義。

一、臨渭區(qū)舊城改造當(dāng)前存在的主要問題

總體而言，目前渭南臨渭區(qū)城改所面臨的最核心問題是各方利益的博弈與政府法治如何實施之間的矛盾沖突與協(xié)調(diào)。這一核心問題體現(xiàn)在以下幾個方面：

1閉府、開發(fā)商、被拆遷戶三者的利益博弈

在舊城改造過程中參與的三方各有自己的憑借之處，政府有行政權(quán)力，開發(fā)商有資金，被拆遷戶實際占有著被拆遷的房屋，這三者憑借各自的優(yōu)勢展開力量博弈。在利益博弈過程中三者都能夠影響到其他一方的利益，并通過各自的優(yōu)勢取得博弈過程中利益最大化。

（1）政府與開發(fā)商之間的博弈模式

舊城改造主要是政府牽頭實施，但由于政府資金困難，在拆遷中政府主要利用開發(fā)商資金實施拆遷。但是，當(dāng)政府拆遷出凈地后卻需要按照法律規(guī)定進(jìn)行拍賣，這塊凈地能否拍賣到投入拆遷資金參與到拆遷中的開發(fā)商手里并不確定，因此，開發(fā)商擔(dān)心自己投資參與拆遷的土地最終不能拍賣到自己手

* 基金項目：國家社會科學(xué)基金項目“管制性征收研究” （13BFX049）

① 張伊娜、王桂新：《舊城改造的社會性思考》，《城市問題》2007年第7期。

里，對拆遷就不積極。政府引入開發(fā)商資金的實質(zhì)是政府將開發(fā)商作為銀行來利用，而開發(fā)商參與拆遷主要是為了后期開發(fā)的利益而不是給政府提供無息貸款，因而政府與開發(fā)商在拆遷資金的利用上展開博弈。

開發(fā)商會試圖對拆遷資金進(jìn)行監(jiān)控，要求政府為利用資金而承諾一定行為。為了監(jiān)控拆遷資金的利用，開發(fā)商還會介入拆遷評估，即對被拆遷房屋附屬物的認(rèn)定、拆遷面積的認(rèn)定都需要得到開發(fā)商的確認(rèn)，因此政府與開發(fā)商之間的溝通協(xié)調(diào)難度增大。由于前期拆遷的資金是開發(fā)商的，因此政府對這些資金使用的管控比較難。有時候安置與拆遷的資金不能及時到位，產(chǎn)生開發(fā)商制約了政府拆遷的現(xiàn)象。資金不到位的時候，安置樓建設(shè)不起來，無法保證群眾的安置。一個項目拆遷到一半的時候，開發(fā)商不注入資金，可能導(dǎo)致項目停止。

（2）被拆遷戶參與博弈的模式

被拆遷戶參與博弈之后，增加了政府拆遷的難度，同時對于法治政府也提出了新的要求，即為了保護(hù)被拆遷戶的利益政府不得隨意強拆。但是如果過于側(cè)重個別被拆遷戶的利益，則可能造成其他被拆遷戶的利益損失，甚至造成群眾內(nèi)部的矛盾。如政府拆遷無法進(jìn)行的時候，其他村民開始自行強拆釘子戶。參見《村民合伙強拆“釘子戶” 因想早點搬進(jìn)新房》，http:∥news.sohu.com/20140222/n395480702.shtml，2014年2月22日。而實際上被拆遷戶方面對利益博弈中各方力量對比影響最大的只是一些對利益追求有特殊要求的被拆遷戶，一般的被拆遷戶在利益博弈過程中并不提出過分的要求，比較容易處理。這些對利益訴求有特殊要求的被拆遷戶主要是：

第一，拆遷遺留戶及釘子戶問題。在拆遷開始時有一些居民沒有隨著大家一起拆遷，從而成為拆遷遺留戶及釘子戶，當(dāng)拆遷問題拖了幾年之后，地價上漲，遺留戶及釘子戶隨即提高了他們的房屋拆遷補償要求。隨著地價不斷上漲，這些人的補償要求也不斷上漲，拆遷單位如果按照新的標(biāo)準(zhǔn)補償則對以前被拆遷者造成不公平，因此雙方僵持。如青島的房主索要2億元的補償金，導(dǎo)致10年沒有拆遷，從而遺留成為釘子戶的典型案例。參見《10年釘子樓的孤島生活》，http:∥csxb.bandao.cn/data/20131224/html/5/content_1.html，2013年12月25日。遺留戶及釘子戶體現(xiàn)了愛哭的孩子有奶吃，侵占集體利益的人、能糾纏的人得到的利益最大。

第二，安置問題。一些拆遷項目已經(jīng)建成了安置房，地段與戶型都不錯，但是被拆遷戶就是不愿意搬去安置房住。安置難，導(dǎo)致拆遷戶一直處于被拆遷狀態(tài)，“居”不安，則社會穩(wěn)定難度加大。加之有些釘子戶對方案不滿意，排斥安置從而導(dǎo)致問題越來越嚴(yán)重，有時候可能只有一、兩戶不同意就會導(dǎo)致整體安置難度加大。

2014年第6期

舊城改造中的利益博弈與政府法治

2幣婪ㄌ跣姓還是依法行政

政府法治要求行政機(jī)關(guān)依法行政，但是對于法治有實質(zhì)法治與形式法治兩種實踐方式。在實踐中有些行政機(jī)關(guān)理解為必需遵守法律的條文規(guī)定，否則不是法治，這在實質(zhì)上是一種形式化的理解法治。在舊城改造過程中一些行政機(jī)關(guān)選擇性的解釋法律，即按照是否有利于自己選擇對法條進(jìn)行形式性解釋或?qū)嵸|(zhì)解釋。這些選擇性的解釋法條來實施依法行政實質(zhì)上是對依法行政的破壞。

（1）規(guī)劃剛性的問題

規(guī)劃的立法本意在于規(guī)劃應(yīng)當(dāng)具有剛性不得隨意被修改，但按照規(guī)劃法第48條的規(guī)定，市區(qū)內(nèi)的控制性規(guī)劃是可以修改的。因此市級規(guī)劃部門就利用該條款的規(guī)定頻繁修改市區(qū)內(nèi)控制性規(guī)劃，導(dǎo)致規(guī)劃缺乏剛性。舊城改造在建的項目因為規(guī)劃的不斷修改而受到影響，典型的如渭南老火車站改造項目中一個廣場的區(qū)域連續(xù)變動三次，導(dǎo)致項目的建設(shè)隨著規(guī)劃的變化在變。建設(shè)難于實施下去，行政機(jī)關(guān)的權(quán)威及信用也在規(guī)劃變動中受到影響。如有的工程在施工的時候是符合規(guī)劃的，但在施工過程中，或者工程竣工之后，規(guī)劃發(fā)生變化從而導(dǎo)致正在施工的工程或者已經(jīng)完工的工程不符合規(guī)劃，從而導(dǎo)致合法性存在問題。因此開發(fā)商無法繼續(xù)投資，項目處于停工狀態(tài)，合法性沒有得到最終決定，項目去向無法確定。

整體而言，臨渭區(qū)目前規(guī)劃的調(diào)整沒有合理的程序，行政機(jī)關(guān)借法律規(guī)定控制性規(guī)劃可以修改的空間對規(guī)劃調(diào)整比較隨意。調(diào)整的時候不與相關(guān)利害人進(jìn)行協(xié)調(diào)。從而導(dǎo)致政府與群眾矛盾加大。

（2）城改容積率的問題

法律對于規(guī)劃中的城市容積率問題并沒有強制性的規(guī)定，只是原則性的要求“合理確定拆遷和建設(shè)規(guī)?！薄！吨腥A人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（2007年10月28日第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議通過），第31條。渭南市舊城改造實踐中對于容積率的規(guī)定卻過于教條。

最典型的例子就是園里堡村，該村村民已經(jīng)全部轉(zhuǎn)化為居民。村中已經(jīng)沒有農(nóng)地，村民居住條件擁擠，防火條件不符合要求。因而，全村群眾對于城改的期待比較高。但是在城改辦與開發(fā)商測算之后，由于地塊面積的限制，該村的改造需要在容積率上達(dá)到56甚至更高才能保證投資的成本收回。但是，臨渭區(qū)限定城區(qū)的35的容積率，導(dǎo)致園里堡村這個最合適的城中村改造難于實現(xiàn)。對于開發(fā)商來說，只有容積率達(dá)到56的時候成本與支出才能平衡，否則開發(fā)商不合算。因而，在法律規(guī)定的框架內(nèi)部，城市容積率能否改變就成了一個問題。

（3）舊城改造中的法律程序問題

我國沒有制定專門的舊城改造方面的法律規(guī)范，因而舊城改造部門在執(zhí)行改造任務(wù)的時候面臨著缺乏相關(guān)法律依據(jù)的問題，最突出的就是在舊城改造程序方面沒有明確的法律規(guī)定。

臨渭區(qū)的舊城改造申報項目的手續(xù)繁瑣，需要申報的部門多，各部門制定的法律程序政策指導(dǎo)性差。尤其是由于國家在舊城改造方面沒有法定的程序期限規(guī)定，因此負(fù)責(zé)舊城改造的機(jī)關(guān)如臨渭區(qū)城改辦報告打上去之后，渭南市政府相關(guān)部門遲遲沒有回音。這些作法從法律的條文規(guī)定來看似乎不違法，因為目前沒有城改申請的法定期限，所以上級的答復(fù)通常比較晚，甚至沒有答復(fù)。在法律程序不明確的時候，臨渭區(qū)的城改辦無法向法院申請強制拆遷，這就更進(jìn)一步增多了釘子戶的數(shù)量。

3崩益訴求的扭曲

群眾對于舊城改造有一定的利益訴求，通常情況下群眾對于拆遷并不反對，甚至有不少群眾期望通過拆遷來實現(xiàn)生活的轉(zhuǎn)折。但是有個別群體對于通過舊城改造來改善生活的期望過高，從而造成利益訴求的扭曲，存在一些漫天要價現(xiàn)象，如有要求一間房屋補償300多萬的，這是參照北京的地價來要求的。群眾補償期待比較高，有許多補償要求超出合理的范圍。

在實踐中臨渭區(qū)對于被拆遷的住房缺乏統(tǒng)一的補償標(biāo)準(zhǔn)，有的項目補償高，有的項目補償?shù)?。從而?dǎo)致一些群眾等待心理，期待其他高補償?shù)捻椖繕?biāo)準(zhǔn)能夠?qū)崿F(xiàn)到自己身上。有些項目前期補償?shù)停笃谘a償高導(dǎo)致前期的群眾不滿意。在公平、統(tǒng)一原則沒有確立之前，不一樣的補償標(biāo)準(zhǔn)反而促進(jìn)了群眾在利益訴求方面的扭曲。

4閉府行政權(quán)力架構(gòu)問題

法治政府需要對政府行政權(quán)力架構(gòu)有一定的設(shè)計，否則容易造成權(quán)力的內(nèi)耗。目前來看，臨渭區(qū)在舊城改造法治政府的架構(gòu)上主要存在以下兩個問題：

（1）舊城改造部門與其他部門的協(xié)調(diào)問題

舊城改造部門與其他職能部門之間的協(xié)調(diào)不順暢，城改部門單打獨斗，缺乏與其他部門之間的協(xié)作。舊城改造部門需要政府主要領(lǐng)導(dǎo)全力支持，要求各相關(guān)部門相互配合。從舊城改造的便利性方面來看，目前設(shè)置的城改辦就是舊城改造的主管部門。因此，在集體土地變國有土地；村民變居民的問題上應(yīng)當(dāng)由城改辦牽頭其他單位協(xié)調(diào)盡快處理相關(guān)問題。

（2）市、區(qū)城改權(quán)力體制不順暢

按照現(xiàn)行市政府與區(qū)政府的權(quán)力體制來看，與舊城改造相關(guān)的規(guī)劃與城建等權(quán)力在市上，而實際的舊城改造事情卻是由區(qū)政府在實施。這一權(quán)力體制之下，區(qū)政府實施舊城改造項目需要向市政府申請，從而導(dǎo)致舊城改造項目的手續(xù)環(huán)節(jié)過多、周期過長，有的項目需要一至二年才能申請下來。同樣由于權(quán)力體制上的問題，區(qū)上各單位在政策的執(zhí)行上各自為政，即使在同一個街道辦也有不同之處。但是有些項目是市上的，市上會執(zhí)行市上的政策，而與區(qū)上不同。這樣就產(chǎn)生了市政府與區(qū)政府執(zhí)行的舊城改造政策有差異，而在同一個區(qū)內(nèi)不同的街道辦也可能執(zhí)行不同的舊城改造政策。

二、舊城改造的頂層設(shè)計

舊城改造盡管是渭南市臨渭區(qū)的具體工作，但是該工作在實施的過程中還是需要頂層設(shè)計，即宏觀的指導(dǎo)思想。既然是宏觀指導(dǎo)思想，則涉及舊城改造的最重大方面，這些問題的解決不僅對臨渭區(qū)有意義，對全國舊城改造的推進(jìn)實施也有借鑒意義。這些設(shè)計主要有：

1閉府的角色定位

舊城改造中的政府角色定位問題并不是中國獨有的問題，其他發(fā)達(dá)國家發(fā)展的過程中也遇到過類似的問題。1996年聯(lián)合國第二次人居會議的《伊斯坦布爾宣言》提出在全球住房戰(zhàn)略中政府的責(zé)任包括“能力賦予”。See Report of The United Nations Conference on Human Settlements (HABITAT II) (Istanbul, 3-14 June 1996)，Chapter IV Global Plan of Action: Strategies for Implementation, A/CONF.165/14, p.33.政府賦予能力政策是將政府的積極性和個人的積極性合理地結(jié)合起來，為居民提供表達(dá)自己要求的機(jī)會，從而鼓勵居民參與自身居住環(huán)境的改善。李東泉：《政府賦予能力與舊城改造》，《城市問題》2003年第2期。這樣才能解決兩個全球性的主題：第一，為所有人提供適當(dāng)?shù)淖》?；第二，城市化世界中可持續(xù)發(fā)展的人類住區(qū)。See HABITAT II - Second United Nations Conference on Human Settlements Istanbul, 3-14 June 1996 ，https:∥www.un.org/en/development/devagenda/habitat.shtml, 2013年12月8日。而這兩個主題也正是與中國目前的舊城改造的主題相吻合。

政府需要積極引導(dǎo)私人力量進(jìn)入舊城改造項目。國務(wù)院明確規(guī)定政府對于可以實行市場化運作的基礎(chǔ)設(shè)施、市政工程和其他公共服務(wù)領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)鼓勵和支持民間資本進(jìn)入?！蛾P(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2010〕13號）。該規(guī)定為舊城改造引入社會資本進(jìn)入土地一級開發(fā)運作領(lǐng)域提供了政策依據(jù)。事實上，上海、北京、深圳、天津、海南、昆明等城市都提出舊城改造開發(fā)中要積極引入市場競爭機(jī)制，走市場運作模式，只是各地鼓勵社會資本進(jìn)入土地開發(fā)的程度不盡相同。大多數(shù)城市采取的是政府投資土地一級開發(fā)，通過土地招商引入社會資本進(jìn)行土地二級開發(fā)的做法，如深圳市就規(guī)定，城市更新涉及的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)資金從土地出讓金中安排，征地拆遷補償成本從土地出讓收入中支付。《深圳市城市更新辦法》（深圳市人民政府令2009年第211號）。所以政府應(yīng)當(dāng)在基礎(chǔ)性的土地一級開發(fā)中起到主導(dǎo)作用，而在具體建設(shè)性的二級開發(fā)中不宜過多涉入。從舊城改造比較成功的香港來看，政府也不宜過多的涉入改造過程。徐建華：《香港和廣州：舊城改造的模式及行動者比較》，《中山大學(xué)學(xué)報論叢》2005年第25卷第5期。

政府的角色定位應(yīng)當(dāng)是在發(fā)揮私人力量的前提下，積極加強政府引導(dǎo)，而不是以政府替代私人，走一條一級市場政府主導(dǎo)私人協(xié)助，二級市場政府引導(dǎo)調(diào)控以市場力量為主的路線。

2本沙歉腦斕姆較潁汗共利益

舊城改造的公共利益主要體現(xiàn)在居住在舊城區(qū)群眾每個人個體生活的各個方面利益增加，如房屋面積、醫(yī)療保障、教育、生活便利程度等。盡管帶有公共的定語，但公共利益則是以個體的利益為出發(fā)點的，是包含在個體利益之中的公共性因素。張康之、張乾友：《考察“公共”概念建構(gòu)的歷史》，《人文雜志》2013年第4期。因此，各個個體利益的增加就是公共利益得到增加，舊城改造的方向應(yīng)當(dāng)是提高群眾的生活水平，促進(jìn)城市的發(fā)展。城市的發(fā)展與進(jìn)步主要的衡量標(biāo)準(zhǔn)就是城市中各個居民的生活水平是否得到提高。

從巴黎的舊城改造歷史來看，為了群眾利益在改造過程中還應(yīng)當(dāng)防止出現(xiàn)城市分化與破壞城市的歷史風(fēng)貌。張欽楠：《百年功罪誰論說——評奧斯曼對巴黎的舊城改造》，《讀書》2009年第7期。在改造過程中需將一些與群眾生活相關(guān)的產(chǎn)業(yè)作相應(yīng)的保留，以便于群眾生活。舊城改造還應(yīng)當(dāng)保障群眾的生活方式不受到改變，因為一定的生活方式代表了一定的社會存在方式。這些社會存在方式承載著社會的群體記憶與文化傳承等，也反映了公共利益。

3本沙歉腦熘械惱當(dāng)程序

舊城改造中對私有財產(chǎn)權(quán)的限制是符合公共利益的，但是對于限制的過程卻需要符合法律的正當(dāng)程序。以縣級政府作出房屋征收的程序規(guī)定為例來看，至少有以下程序是必需的：社會穩(wěn)定風(fēng)險評估、政府常務(wù)會議討論、征收補償費用應(yīng)當(dāng)足額到位、擬定征收補償方案、征求公眾意見、公布意見及根據(jù)意見修改的情況、聽證會、根據(jù)聽證會修改征收補償方案、征收決定、載明征收補償方案和行政復(fù)議、行政訴訟權(quán)利等事項的公告、宣傳及解釋工作等一系列的程序。尤其是大型的改造項目，更需要增加公眾參與等程序。因為大型的拆遷改造項目，不能單一的由一方主體決定，這樣不利于拆遷項目的完善和民主監(jiān)督。倪楠、白永秀：《中心城區(qū)城中村拆遷改造研究》，《人文雜志》2013年第8期。因此，從程序上來看所有的與舊城改造相關(guān)的法定程序政府都必需遵守，并且在各個不同的程序中引入公眾參與。提高群眾的參與不但可以保證舊城改造中的正當(dāng)程序，而且還能使群眾利益受到保護(hù)。

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城市土地的面積是有限的，在有限的土地上政府進(jìn)行可能超過土地承載能力的舊城改造時就需要一定的手段來增加土地供應(yīng)。這些手段主要有土地儲備與管制性征收。

（1）土地儲備

作為舊城改造的實施主體如果手中沒有一些機(jī)動的用地指標(biāo)，那么當(dāng)一些土地不夠用時，舊城改造辦可能會出現(xiàn)“巧媳婦難為無米之炊”的困境。如臨渭區(qū)園里堡村舊城改造的問題已經(jīng)拖了四年，這四年中街道辦一直控制著群眾拆舊房建新房的需求，控制的手段就是承諾即將進(jìn)行舊城改造。但是由于市區(qū)沒有土地儲備，而現(xiàn)有土地上無法滿足改造要求，目前問題如果再不解決，干部可能無法控制群眾的建房需求，從而導(dǎo)致群眾突破建設(shè)的限制大量的加蓋房層。這樣如果要拆遷時，政府面對的問題更難于解決。如政府有一定的土地儲備就可以置換或者劃撥一些土地給園里堡村從而解決園里堡村舊城改造的困境。

（2）管制性征收

管制征收指政府采用強制性權(quán)力對私人使用不動產(chǎn)進(jìn)行管制的時候?qū)λ饺素敭a(chǎn)權(quán)益造成類似于征收的損失，從而認(rèn)為該管制轉(zhuǎn)化為征收，對該被管制人財產(chǎn)價值的減損需要參照征收進(jìn)行公正補償?shù)姆芍贫?。彭濤：《論美國管制征收的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)》，《行政法學(xué)研究》2011年第3期。管制性征收強調(diào)政府對土地利用進(jìn)行管制從而實現(xiàn)政府的行政目標(biāo)。因而土地儲備是在硬件上增加土地供應(yīng)量，而管制性征收則是通過管制手段，軟性的調(diào)節(jié)土地供應(yīng)。如前述園里堡村的問題通過土地儲備增加土地供應(yīng)可以解決問題，也可以通過管制性征收解決問題。即政府對園里村土地利用進(jìn)行管制，不允許其建造超出容積率的建筑，若因此而給該村造成一定的損失，這些損失通過經(jīng)濟(jì)補償給予村民，而村民利用這些經(jīng)濟(jì)補償?shù)狡渌胤饺ベ徺I住房，從而解決目前的困境。

三、協(xié)調(diào)利益的法治政府

基于前述分析，我們認(rèn)為舊城改造中各方有各自的利益訴求是正常的，各自的利益存在沖突也是可以理解的，解決利益沖突的關(guān)鍵在于政府在法治框架內(nèi)協(xié)調(diào)各方的利益。當(dāng)利益沖突無法調(diào)解的時候，依據(jù)法律規(guī)定確定各個利益之間的優(yōu)先次序以解決利益沖突。即在法律的框架內(nèi)進(jìn)行協(xié)調(diào)以解決利益沖突問題。

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在各方力量博弈的時候需要確立一個協(xié)調(diào)的原則，否則協(xié)調(diào)就會變成和稀泥。舊城改造總體上是為了公共利益，因此各方利益協(xié)調(diào)的基本前提是公共利益得到維護(hù)。只有在公共利益得到提升的前提下，才能談得到各方的利益協(xié)調(diào)問題，否則就是政府對其他各方利益的無原則讓步，而不是協(xié)調(diào)各方利益了。對于各方利益的確認(rèn)必須是在法治政府的框架內(nèi)進(jìn)行，即依法確認(rèn)各方利益。

（1）政府與開發(fā)商之間的利益協(xié)調(diào)

民營資本參與舊城改造使得改造的資金來源多元化，解決了相當(dāng)一部分政府資金方面的壓力。因此，需要鼓勵民營資本進(jìn)入舊城改造領(lǐng)域，但同時對于資本的盈利需求要進(jìn)行控制，否則舊城改造的公益性將會受到巨大的沖擊。在政府與開發(fā)商之間的利益分成中，政府應(yīng)當(dāng)在一級土地開發(fā)中占主導(dǎo)地位，在二級土地開發(fā)中占次要地位。

在各方利益的協(xié)調(diào)中還需要注意區(qū)政府與市政府的利益協(xié)調(diào)。這方面可以參考廈門的作法。廈門在土地出讓收入分成體制方面規(guī)定，原則上實行市區(qū)分成，分成辦法和比例由市政府另行確定。《關(guān)于調(diào)整部分事權(quán)與財政體制的通知》（廈委發(fā)〔2003〕19號）。在實際執(zhí)行過程中，舊城改造的土地出讓收入分成體制復(fù)雜多樣，因而市級政府與區(qū)級政府都需要參與利益分成，這樣以提高各級政府的積極性。

（2）被拆遷者的利益協(xié)調(diào)

產(chǎn)生拆遷釘子戶與遺留戶的一個重要原因就是群眾對于房屋拆遷補償?shù)膬r值構(gòu)成不清楚。房地產(chǎn)的價值應(yīng)取決于房地產(chǎn)未來可能獲得的收益，而不是現(xiàn)狀或歷史獲得的收益。作為現(xiàn)狀存在的待拆遷房地產(chǎn)，目前所產(chǎn)生的收益較低，因此評估價不高。但因有了政府規(guī)劃的改變以及其他條件的變化，該房地產(chǎn)未來可獲收益的能力增加了。被拆遷人通常會覺得開發(fā)后的土地增值收益也應(yīng)該包含在安置補償費中。事實上，土地的增值收益屬于國家所有。因為政府對土地的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行了改善，才會使得土地價值有所提高。在實際的拆遷工作中，很多被拆遷人對此并不理解，他們認(rèn)為這部分收益應(yīng)當(dāng)是自己的，這是拆遷雙方矛盾產(chǎn)生的一個原因。

在拆遷程序中應(yīng)當(dāng)以公眾參與等靈活的方式使群眾明白：中國的房地產(chǎn)價值是由兩部分構(gòu)成：一是房屋的價值，二是土地使用權(quán)價值。我國實行土地公有制度，因此房產(chǎn)的價值由國家或者集體所有的土地的使用權(quán)價值以及房屋價值共同構(gòu)成。以公共利益的保障為基礎(chǔ)，確定在相同或者相類似的城市區(qū)域有相同的拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)。這樣在相同補償標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域被拆遷戶對于拆遷補償有確定的心理預(yù)期，減少了被拆遷者漫天要價的現(xiàn)象。

對于遺留戶及釘子戶來說，主要是補償是否合理的問題，如果補償合理，則是是否符合強制拆遷的問題。對于遺留戶及釘子戶來說，不能一味遷就，否則不利于公平的實現(xiàn)。在符合法律程序的前提下對于遺留戶及釘子戶要申請法院進(jìn)行強制拆遷。

2幣婪ㄐ姓

（1）增加規(guī)劃的剛性

規(guī)劃的剛性不足主要在于《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》以及《陜西省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》規(guī)定的控制性規(guī)劃修改程序本身彈性比較大。為了增加規(guī)劃的剛性，渭南市政府首先可以在制定規(guī)劃時加強公眾參與，力求制定出的規(guī)劃比較科學(xué)，減少修改的可能性。決策式規(guī)劃對弱勢群體的影響在整體上是不利的，盧源：《論舊城改造規(guī)劃過程中弱勢群體的利益保障》，《現(xiàn)代城市研究》2005年第11期。因此需要引入公眾參與以加強對這些群體的保護(hù)。其次，加強行政機(jī)關(guān)的自我約束，即在規(guī)劃法與陜西省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例的范圍內(nèi)自行限定一些嚴(yán)格的規(guī)劃修改的條件與程序，以防止規(guī)劃隨意變動而影響舊城改造的進(jìn)程。

（2）轉(zhuǎn)變規(guī)劃理念

城市容積率的問題涉及城市建設(shè)是“攤大餅”還是“集約用地”這個老問題。城市土地的集約利用勢必會提高建設(shè)的容積率，而容積率提高后，群眾的生活質(zhì)量可能會受到一定的影響，這兩者是有一定內(nèi)在沖突的。這一矛盾的解決需要從更高層面上來看，土地是不可再生的資源，土地只能集約利用，沒有別的途徑。至于多少容積率才是合理的，需要從舊城改造的整體出發(fā)，從經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和空間形態(tài)等多方面考慮，分析各方之間的關(guān)系和結(jié)合點，實現(xiàn)規(guī)劃容積率控制的剛性和彈性的結(jié)合，制定科學(xué)合理的容積率。劉貴文等：《舊城改造開發(fā)項目的容積率問題研究》，《城市發(fā)展研究》2010年第3期。從城市的發(fā)展來看，既然是城市，必然是人群聚集的地方，只有作為生產(chǎn)要素之一的人聚集起來了，城市也才能有自己的經(jīng)濟(jì)驅(qū)動力。從這一角度來看，降低容積率所帶來的生活環(huán)境的平靜、安寧與城市本身的職能是相沖突的。因此，在城市土地利用上，只要符合法律規(guī)定，適度提高容積率才是正確的。

（3）拆遷的法律程序

在全國范圍并沒有單行的針對舊城改造的立法，而作為渭南市政府雖然也沒有地方立法權(quán)限，但并不意味著在舊城改造中就可以不遵守一定的程序要求?？梢栽诶眄槼歉捏w制，確定城改負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)之后，由該機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)制定城改相關(guān)事項的程序期限。在城改事項申請的程序中明確各個程序的時間期限，對于公民來說申請行政機(jī)關(guān)之后60日內(nèi)沒有答復(fù)就可以起訴，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（1999年11月24日最高人民法院審判委員會第1088次會議通過法釋〔2000〕8號），第39條。那么按照一般的法律邏輯，下級向上級城改部門的申請事項也不應(yīng)當(dāng)比這個期限長。當(dāng)城改負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)在舊城改造過程中遵守了法律程序，《最高人民法院關(guān)于辦理申請人民法院強制執(zhí)行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規(guī)定》。并符合相應(yīng)條件的時候就可以申請人民法院強制拆除，這樣釘子戶也將會減少。

3迸で利益的矯正

解決利益扭曲的根本方法在于由政府制定統(tǒng)一的、合理的補償標(biāo)準(zhǔn)，并且合乎法律程序的強制性的貫徹下去。統(tǒng)一的補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)由兩大主要部分構(gòu)成：其一，土地使用權(quán)；其二，房屋價值。在合適的補償標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一確定并公布之后，過分的利益訴求才會減少。

4本沙歉腦熘械惱府權(quán)力架構(gòu)：市區(qū)行政管理體制的變革

法治政府需要適當(dāng)?shù)恼{(diào)整政府權(quán)力架構(gòu)來適應(yīng)舊城改造。否則政府的權(quán)力運行可能會出現(xiàn)與法治發(fā)展不相適應(yīng)的地方。如廣州越秀區(qū)就規(guī)定越秀區(qū)城市更新改造項目辦公室負(fù)責(zé)編制全區(qū)舊城改造整體規(guī)劃，《關(guān)于舊城改造工作體制調(diào)整的意見》 （越府辦〔2008〕68號），http:∥xxgk.yuexiu.gov.cn/YX01/200907/t20090720_1073.html，2013年12月14日。這樣符合行政管理體制設(shè)定的一個基本原則“權(quán)隨事走”，即一定的權(quán)力是與一定的管理事務(wù)相結(jié)合的，當(dāng)事務(wù)被委派給某一機(jī)構(gòu)的時候，相應(yīng)的權(quán)力也會被委托。目前臨渭區(qū)面臨的問題是城改辦負(fù)責(zé)舊城改造的具體事務(wù)，但是與舊城改造相關(guān)的規(guī)劃等權(quán)力卻并沒有委托給城改辦，從而導(dǎo)致城改辦在處理問題時有心無力。廣州市確立以區(qū)為主征收體制，區(qū)政府面臨著直接的居民群體。《補償獎勵≤同區(qū)位一手房價》，《廣州日報》2011年9月15日，第A3版。在臨渭區(qū)的舊城改造中也應(yīng)當(dāng)這樣，即將與舊城改造相關(guān)具體事務(wù)交由區(qū)城改辦負(fù)責(zé)，相關(guān)的權(quán)力應(yīng)當(dāng)理順，以便于改造的實施。具體來說應(yīng)當(dāng)建構(gòu)區(qū)城改辦集中行使與舊城改造相關(guān)的規(guī)劃、處罰、拆遷等一系列權(quán)力，這樣才能在舊城改造事項上減少各級政府之間的權(quán)力沖突，才能為法治政府的建立奠定基礎(chǔ)。

四、結(jié)語

舊城改造中的利益協(xié)調(diào)與政府法治問題影響著改造的進(jìn)程與效果，只有在法律框架內(nèi)協(xié)調(diào)好各方利益，即以法治政府為前提以利益協(xié)調(diào)為手段，才能推動舊城改造的順利實施，從而提高全社會的福利。政府在舊城改造中的利益協(xié)調(diào)應(yīng)當(dāng)是在法治框架內(nèi)的協(xié)調(diào)，不應(yīng)當(dāng)將非法利益合法化，也不應(yīng)當(dāng)讓合法利益受到損失。利益協(xié)調(diào)只能是在法律框架內(nèi)的相互妥協(xié)，將沖突調(diào)整到最小。以法治政府為前提更需要靈活的運用法律，不能簡單粗暴的適用法律條文來規(guī)制舊城改造，而應(yīng)當(dāng)立足于立法者的本意，在舊城改造中追求公共利益的實現(xiàn)為原則，對法律條文靈活地運用。

舊城改造中的利益協(xié)調(diào)與政府法治問題從某種程序上來說是一個永恒的話題，因為隨著社會的發(fā)展，利益的內(nèi)容在發(fā)展，而法治的內(nèi)容也在發(fā)展，兩者在發(fā)展中仍然需要協(xié)調(diào)。只是博弈各方為了各自的利益作出的讓步會隨著時代的發(fā)展而不同、法治政府在利益博弈中關(guān)注的重點不同而已。

從發(fā)展的角度來看，舊城改造中的利益在協(xié)調(diào)之后可能還會在一段時期之后再一次失衡。在法治政府框架內(nèi)研究如何在舊城改造中各方利益發(fā)展變化過程保持利益的協(xié)調(diào)可能是舊城改造問題研究的下一個重要話題了。

作者單位：西北政法大學(xué)行政法學(xué)院

責(zé)任編輯：秦開鳳