謝前木

[摘要]近年來，我國貧困兒童問題越來越突出，其生存現(xiàn)狀不容樂觀。在我國現(xiàn)有的政策與理論框架下，貧困兒童問題已備受關(guān)注，但并沒有形成完整、體系化的理論與政策支持框架。無論是貧困兒童測量、因素分析，還是其救助、福利政策設(shè)計，都存在一定缺陷，一個完整的貧困兒童界定與社會福利救助體系尚未形成。解決兒童貧困問題必須立足國情，了解其生存現(xiàn)狀、分析貧困根源以及其對政策需求，探索相關(guān)保障政策的適應(yīng)性，為貧困兒童問題的解決提供理論支撐。

[關(guān)鍵詞]貧困兒童；現(xiàn)狀；救助；福利

[中圖分類號]D632.1[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1005-6432（2014）29-0121-02

1我國貧困兒童生存現(xiàn)狀

目前，我國對貧困兒童的界定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，且國家層面上也未明確這一概念，因而對這一群體數(shù)量的統(tǒng)計也很粗略。2012年亞行經(jīng)過對16個省的抽樣調(diào)查推測，我國目前有超過900萬名的貧困兒童，而這還是保守數(shù)字。而貧困兒童中有大部分都生活在農(nóng)村地區(qū)。[1]

我國貧困兒童中絕大部分面臨著身體發(fā)育問題，營養(yǎng)物質(zhì)嚴(yán)重不足；衣著破舊，融入同齡人群體存在障礙；居住環(huán)境差，缺乏獨立的生活、學(xué)習(xí)和娛樂空間。還面臨生活衛(wèi)生設(shè)施差、安全飲用水缺乏、資源獲取困難等問題。[2]在醫(yī)療衛(wèi)生方面，貧困兒童醫(yī)療保障只能單一的依賴父母參加醫(yī)保，醫(yī)保體系十分脆弱。在教育方面，貧困兒童的輟學(xué)率和失學(xué)率都較高。[3]在心理方面，很多留守貧困兒童也面臨一定的心理“邊緣化”問題。

2貧困兒童的界定與測量

國際上對兒童貧困的定義由來已久，也存在一定差異。聯(lián)合國兒童基金會（UNICEF）指出貧困兒童就是指“兒童不能作為完整且公平的社會成員參與社會，自身發(fā)展的能力受阻，兒童在生存、成長、發(fā)展過程中，被剝奪了物質(zhì)、精神及情感資源獲取的權(quán)利”。[4]基督教兒童福利會（CCF）也進(jìn)一步提出了兒童貧困與成人貧困的差異：排斥、剝奪和脆弱性：即遭遇不公正待遇，被否定的話語與權(quán)利；發(fā)揮自身潛能所必需的條件被剝奪；對其所處生活環(huán)境中的危險缺乏應(yīng)對能力。[5]加拿大國際發(fā)展署（CIDA）則以人權(quán)為基礎(chǔ)來定義兒童貧困，認(rèn)為兒童貧困是對人權(quán)的侵犯。

關(guān)于兒童貧困的測量，比較常見的主要有四種方法：貨幣分析法、剝奪法、社會排斥法以及福利指數(shù)法。[6]貨幣分析法是比較傳統(tǒng)的貧困測量方法，主要是通過家庭的收入和消費情況對貧困進(jìn)行測量；剝奪法使用食物剝奪、居所剝奪、健康剝奪、飲用水剝奪、教育剝奪、生活的基礎(chǔ)設(shè)施剝奪、信息來源剝奪7個指標(biāo)來測量貧困；社會排斥法的衡量指標(biāo)主要與住房、就業(yè)、收入、公民權(quán)以及社會關(guān)系有關(guān)，兒童社會排斥既包括限制兒童參加社會活動，也包括父母、家庭以及鄰居可能對兒童產(chǎn)生的影響；福利指數(shù)法采用8個指標(biāo)對貧困兒童進(jìn)行測量，包括：物質(zhì)生活資料、住房、醫(yī)療、主觀福利、教育、兒童的社會關(guān)系、公民參與性、風(fēng)險和安全性。[6]

貨幣測量法可以將兒童貧困進(jìn)行量化，具有較強(qiáng)的可操作性和可解釋性。但是該方法僅僅關(guān)注兒童貧困的一個維度，即收入/消費維度，而忽視了教育、醫(yī)療等其他維度，忽略了兒童與其他家庭成員的差異性以及不同類型兒童的差異性需求。而剝奪法、社會排斥法和福利指數(shù)法等兒童貧困測量方法從不同的視角，采取多維指標(biāo)體系對兒童貧困進(jìn)行測量和識別值得借鑒。我國學(xué)者王小林基于阿瑪?shù)賮啞ど亩嗑S貧困理論，建構(gòu)了一個測量貧困的多維指標(biāo)體系，[7]并結(jié)合《兒童權(quán)利公約》中規(guī)定的兒童基本權(quán)利體系和我國的實際情況，建構(gòu)出基于兒童權(quán)利的兒童多維貧困分析框架。其兒童多維貧困分析框架包括五個維度的指標(biāo)：生存、健康、保護(hù)、發(fā)展和參與。[8]其多維貧困分析框架為我國兒童貧困問題的深入研究指出了一條可行的路徑。

3貧困兒童社會救助政策研究

從國際上來看，貧困兒童進(jìn)行救助的措施主要包括以下內(nèi)容：[9]一是有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付，如低保等；二是基本公共服務(wù)費用的減免或者補(bǔ)貼，如教育費用減免、寄養(yǎng)服務(wù)等；三是針對貧困兒童家庭的就業(yè)政策和家庭政策，如促進(jìn)母親就業(yè)政策、產(chǎn)假政策等；四是針對兒童自身成長的保護(hù)與支持政策，如兒童營養(yǎng)改善計劃等。

目前我國還沒有形成專門針對貧困兒童的救助政策，現(xiàn)有的救助政策主要分散在各種社會政策中。針對貧困兒童的救助政策主要包括：一是基本生活救助，如最低生活保障制度、五保供養(yǎng)制度等；二是教育救助，如“兩免一補(bǔ)貼”政策、“希望工程”、“春蕾計劃”等；三是醫(yī)療救助，如兒童大病救助、受艾滋病影響兒童救助政策等。[10]在貧困兒童基本生活保障方面，學(xué)者們沒有做專門的研究，而只是將關(guān)注點放在政策整體的瞄準(zhǔn)對象上。在兒童醫(yī)療救助方面，欒文敬等人通過對我國兒童醫(yī)療救助政策的梳理，認(rèn)為我國兒童醫(yī)療救助政策經(jīng)歷了：隸屬公費醫(yī)療、合作醫(yī)療、勞保醫(yī)療，完全家庭保障，城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療，兒童大病醫(yī)療救助四個階段。從以家庭為主到以政府為主導(dǎo)、社會參與，從殘補(bǔ)型兒童救助發(fā)展到制度性救助，其主要特點是廣覆蓋且低水平。[11]在兒童教育救助方面，自改革開放以來，我國弱勢兒童教育發(fā)展經(jīng)歷了弱關(guān)注的發(fā)展、關(guān)注覺醒的發(fā)展、綜合發(fā)展階段，并取得了巨大成就。[12]據(jù)2011年《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告》數(shù)據(jù)顯示，我國扶貧重點縣的學(xué)齡兒童在校率達(dá)到97.7%。[13]

雖然我國在貧困兒童救助方面已經(jīng)形成了一個基本的政策框架，并且取得了較大的成績，但是目前我國的貧困兒童救助仍然存在著諸多的問題。第一，貧困兒童生活依然非常困難，部分貧困兒童依然未被納入社會保障與社會救助范圍。第二，貧困兒童救助政策在城鄉(xiāng)和區(qū)域之間不平衡。第三，兒童醫(yī)療救助政策申請程序煩瑣、定點醫(yī)療機(jī)構(gòu)可獲得性低等問題致使很多貧困兒童無法得到應(yīng)有的救助。第四，貧困兒童在非義務(wù)教育階段缺乏補(bǔ)貼，費用過高。第五，對貧困兒童的家庭養(yǎng)護(hù)的重視依然不足。[14]另外，尚曉援等學(xué)者對農(nóng)村孤兒的研究發(fā)現(xiàn)，國家正式制度在孤兒保護(hù)中往往出現(xiàn)錯位、缺位現(xiàn)象，這使得一些農(nóng)村孤兒無法得到正式制度的保護(hù)。[15]這也從一個側(cè)面反映了我國貧困兒童救助制度在貧困救助過程中存在錯位與缺位現(xiàn)象。

學(xué)者在分析我國貧困兒童救助體系及其存在問題的同時，也對貧困兒童救助的相關(guān)理論與基本原則進(jìn)行了一些探討。李迎生從社會政策視角出發(fā)，指出社會政策在貧困兒童的社會保護(hù)與發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，提出了完善弱勢兒童社會保護(hù)政策的原則：基本權(quán)利保障原則；無歧視原則；特殊保護(hù)原則；社會責(zé)任原則。[16]也有學(xué)者從社會保護(hù)的內(nèi)涵出發(fā)探討了社會保護(hù)政策在緩解兒童貧困方面的作用，緩解兒童貧困應(yīng)首先健全與完善社會保護(hù)。[17]尚曉援基于社會權(quán)利視角對農(nóng)村孤兒保護(hù)體制進(jìn)行研究，指出農(nóng)村孤兒的家庭養(yǎng)護(hù)不是基于公民權(quán)而是親屬權(quán)，從基于親權(quán)保護(hù)原則的制度向基于公民社會權(quán)利的制度轉(zhuǎn)變是當(dāng)前我國兒童保護(hù)制度最為迫切的任務(wù)也是最大的困難，也只有基于公民權(quán)才能對兒童提供更為有效的支持和保護(hù)。[18]而易紅認(rèn)為心理學(xué)的彈性理論可以為促進(jìn)貧困兒童走出逆境提供一條可行的思路，兒童的彈性發(fā)展不僅取決于個人素質(zhì)，而是來自兒童與環(huán)境的積極互動中。[19]

對貧困兒童救助進(jìn)行研究的目的在于界定、發(fā)現(xiàn)與解決問題。學(xué)者們在發(fā)現(xiàn)我國貧困兒童救助存在的問題的同時，也根據(jù)相關(guān)的理論與原則，提出了建立和完善我國貧困兒童救助體系的政策建議。總體上來看，學(xué)者們提出的政策建議主要包括以下幾個方面：一是根據(jù)不同貧困兒童的現(xiàn)實需求完善相應(yīng)的救助政策，擴(kuò)大貧困兒童救助政策的覆蓋面，保障貧困兒童的基本生存權(quán)利、健康權(quán)利、發(fā)展權(quán)利；二是將兒童作為獨立的主體看待，注重兒童的全面發(fā)展；三是健全家庭支持政策，為貧困兒童提供良好的成長環(huán)境；四是動員社會力量，整合各種資源，緩解兒童貧困；五是建立貧困兒童救助政策的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制。

4結(jié)論

總體來看，貧困兒童群體開始作為一個特殊的貧困群體出現(xiàn)在政府和學(xué)者們的視野中。政府和學(xué)界在貧困對兒童成長所產(chǎn)生的影響方面已經(jīng)形成共識。深入探究貧困兒童救助政策運行邏輯，分析政策執(zhí)行過程中各個行為主體之間的互動關(guān)系，發(fā)掘救助政策與目標(biāo)群體之間的邏輯關(guān)系，能夠幫助我們找到貧困兒童救助所面臨問題的根源，從而推動貧困兒童社會救助政策研究的完善與深入開展。

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