熊利群

[摘要]目前社會上社會福利社會化存在著多方面的認識誤區(qū)，即將“社會福利社會化”或等同于政府“甩包袱”，或等同于“社會福利市場化”，或等同于“福利責任的轉(zhuǎn)移”。本文針對上述問題給出明確界定政府、社會團體以及個人的責任，在社會福利領(lǐng)域倡導市場經(jīng)濟的競爭原則，福利部門提供服務的所有組織的運行都要受到法律的規(guī)范和監(jiān)督這三個對策。

[關(guān)鍵詞]社會福利業(yè)；社會福利；福利部門

[中圖分類號]D632.1[文獻標識碼]A[文章編號]1005-6432（2014）29-0119-02

在“社會福利社會化”改革實踐后，企業(yè)辦社會的包袱基本被取消了，但政府支撐福利服務的狀況基本沒有改變，社會福利社會化改革的困難一直存在。如何認識二十多年來社會福利社會化改革進程，分析目前我國社會福利社會化存在誤區(qū)和解決對策，這既是社會各界普遍關(guān)注的一個現(xiàn)實議題，也是社會福利研究的一個重要理論問題。

1存在誤區(qū)

1.1將社會福利社會化等同于私有化或市場化

部分私營福利機構(gòu)的社會福利服務市場化有余、福利性不足。近年來，由于各地政府先后出臺了對民間福利機構(gòu)的免稅、床位補貼等一系列扶持政策，已經(jīng)有不少民間資本轉(zhuǎn)而投向福利服務領(lǐng)域。這本是件好事。然而，據(jù)一些學者對多家福利機構(gòu)的調(diào)查，私營福利機構(gòu)的服務對象幾乎全為自費代養(yǎng)人員。除對三無人員外，現(xiàn)在的福利院根本體現(xiàn)不出福利，更像是一種賓館式服務，服務對象與福利院的關(guān)系是市場關(guān)系，而不是福利關(guān)系。有相當一部分老人抱怨，“福利院里伙食很差，服務態(tài)度也很差，甚至連平時志愿者、調(diào)查人員送去的水果、食物之類的禮品都要被工作人員據(jù)為己有”。還有老人反映，“工作人員不允許我們對外來調(diào)查人員講任何不利于福利院的話，否則將會受到變相的懲戒”。這些情況表明，有相當一部分私營福利服務機構(gòu)不是為福利而服務，而是為“牟利”服務。

1.2將社會福利社會化當作甩掉包袱的手段

將社會福利社會化當作甩掉包袱的手段，政府“缺位”與“越位”并存。社會福利社會化改革的總體目標是走“民辦公助”的福利服務發(fā)展道路。顧名思義，“民辦公助”是指民間福利機構(gòu)主要承擔服務輸送的功能，政府福利部門和國家辦福利機構(gòu)主要發(fā)揮服務引導、服務示范、服務資助和服務支持等功能。當前，不同地區(qū)的政府部門和國家辦福利機構(gòu)普遍能較好地發(fā)揮服務示范和服務引導的功能，這一方面表現(xiàn)為各地紛紛出臺了有關(guān)“社會福利社會化”改革的具體實施辦法，鼓勵民間力量投資福利事業(yè)；另一方面表現(xiàn)為各地紛紛建立了“基礎(chǔ)性、示范性”的國家辦福利機構(gòu)，為民間辦福利機構(gòu)設(shè)定服務內(nèi)容、收費標準、服務方式及服務章程提供了范本。然而，政府部門一方面試圖退出經(jīng)費資助等某些本應由政府承擔且應加強承擔的福利領(lǐng)域；另一方面又傾向于過度干預甚至直接介入福利服務具體業(yè)務，導致政府“缺位”與“越位”并存。

1.3非營利組織存在“缺位”問題

習慣于計劃經(jīng)濟時代的傳統(tǒng)做法，自覺或不自覺地將非政府的社會組織作為依附于政府的附屬單位或下屬單位，并且直接干預這些組織的自主權(quán)利。對社會保障社會化實施所依靠的社區(qū)多方資源的整合，也因為我國非營利組織的發(fā)展還很不成熟而受到直接影響。①第三部門發(fā)展具有不均衡性。據(jù)統(tǒng)計，1966—1976年的“文革”期間，全國各類社團陷入癱瘓狀態(tài)。1976年以后社團開始“復活”，并再度進入繁榮時期。但是，社團的空間分布呈現(xiàn)出高度的不平衡性，城市的發(fā)展水平遠遠高于農(nóng)村，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)遠遠高于經(jīng)濟落后地區(qū)，沿海地區(qū)遠遠高于內(nèi)陸地區(qū)。②組建第三部門的動機。政府擔當了中國第三部門發(fā)展的“第一推動力”角色。其積極意義在于政府在社會領(lǐng)域的改革中的主導作用的發(fā)揮有利于政府職能的轉(zhuǎn)變；其消極作用是部門利益的作祟。第三部門的招牌是一種受控制的、限量供應的資源，具體的行政部門通過組建第三部門建立小金庫，謀取部門利益。③組織結(jié)構(gòu)上的雙重管理體制。組織結(jié)構(gòu)上的雙重管理體制造就了一部分社團的半官半民性格。半官半民屬性以及由此而來的獲取資源的雙重渠道，領(lǐng)導人事安排上的雙重渠道，使得中國的社會團體同時受到行政機制和自治機制的“雙重支配”。雙重管理體制使社團不具備完整意義上獨立性或自治性。此外，第三部門的自身能力的薄弱以及中國第三部門法律制度的諸多缺陷與不足等也成為第三部門與政府互動的障礙。有關(guān)非營利組織的內(nèi)部組織、財產(chǎn)關(guān)系等民事問題法律規(guī)定的空白，對于這些組織在一個穩(wěn)固的框架下開展活動也形成一定的法律障礙。

1.4二元福利制度的格局未能改變

我國傳統(tǒng)的老年福利事業(yè)，保障面比較窄，主要是限于城鄉(xiāng)“三無”老人。即使是在推進養(yǎng)老服務社會化過程中，有的地區(qū)也仍然只重視在城市發(fā)展面向全體老年人的養(yǎng)老服務，而忽視了農(nóng)村養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展，導致在農(nóng)村，不論是養(yǎng)老服務設(shè)施，還是養(yǎng)老服務隊伍，都發(fā)展緩慢相對滯后。而有的地區(qū)如上海、浙江、廣東、吉林等地，緊緊抓住養(yǎng)老服務社會化的機遇，適應形勢，因地制宜，及時出臺了有關(guān)政策措施，探索將農(nóng)村社會老人納入服務對象，辟了農(nóng)村養(yǎng)老服務的新天地。在養(yǎng)老服務中，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，不僅體現(xiàn)了建立完善的養(yǎng)老服務體系的必然要求，也是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的迫切需要。與發(fā)達國家人口老齡化特點不同，我國農(nóng)村人口老齡化水平明顯高于城鎮(zhèn)，以上的老年人口生活在農(nóng)村。隨著人口老齡化加速，特別是農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移的加劇，農(nóng)村“留守老人”或者說是“空巢老人”的數(shù)量日益增多，使得農(nóng)村養(yǎng)老服務問題日益突出，迫切需要更多地注意扶持和加強農(nóng)村養(yǎng)老服務業(yè)，否則，不僅農(nóng)村老年人的養(yǎng)老服務需求得不到有效保障，“生活寬裕、鄉(xiāng)風文明”的新農(nóng)村建設(shè)目標更不可能實現(xiàn)。解決農(nóng)村老年人的養(yǎng)老問題，必須按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的原則，采取家庭保障和社會保障相結(jié)合的辦法，逐步建立適應農(nóng)村老年人養(yǎng)老服務需求的服務網(wǎng)絡。第一，應發(fā)揮家庭保障的基礎(chǔ)性作用，加快完善家庭養(yǎng)老功能，教育和要求進城務工的人員?；丶铱纯矗粌H對老年人在經(jīng)濟上供養(yǎng)，還要在生活上照料，在精神上慰藉。第二，應加強社會保障的養(yǎng)老功能，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院，在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍建設(shè)一所綜合性、多功能的老年社會福利服務中心，采用集中供養(yǎng)、院戶掛鉤、包戶服務等方式開展養(yǎng)老服務，有條件的地方，還可以在農(nóng)村村級建立養(yǎng)老服務設(shè)施，為農(nóng)村有需要的老人提供便捷的養(yǎng)老服務。第三，應積極發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務組織，充分發(fā)揮老年人協(xié)會及相關(guān)組織的作用，開展多樣化的服務，滿足農(nóng)村老年人的養(yǎng)老服務需求。我國不同地區(qū)農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展水平不盡相同，老年人的養(yǎng)老服務需求也不一致，在農(nóng)村養(yǎng)老服務設(shè)施建設(shè)、養(yǎng)老服務組織發(fā)展以及養(yǎng)老服務資金保障等方面，各地應量力而行。

2政策建議

2.1明確界定政府、社會團體以及個人的責任

政府的介入應該是有限度的，更多的應該是充當管理者和監(jiān)督者的角色，當然政府也不能全面退出，在真正需要的時候，例如當大面積災荒導致社會資源急劇減少的時候，政府還要扮演最后保護人的角色社會團體，尤其是社區(qū)，應在對社會弱者的福利服務方面提供專業(yè)服務，成為個人承擔自我照顧責任和社會解決問題的良好結(jié)合點。個人則要首先承擔個人的自我照顧責任，在享受福利權(quán)前首先要承擔福利義務。

2.2在社會福利領(lǐng)域倡導市場經(jīng)濟的競爭原則

盡管社會福利的特殊性質(zhì)決定其不能完全走市場化的道路，但在市場經(jīng)濟條件下，將市場機制下的競爭原則適度引入福利領(lǐng)域卻是很有必要的。在社會福利部門，計劃經(jīng)濟舊體制的所有特征都頑強地保存著，國家所有制的主要作用仍在持續(xù)，集中計劃、統(tǒng)一協(xié)調(diào)方式、短缺經(jīng)濟等依然如故。相應地，計劃經(jīng)濟下典型的社會意識、行為方式仍無改觀。缺少競爭使得人們沒有動力去提高服務質(zhì)量，改善經(jīng)濟效益?？傊鐣＠拇蟛糠质聞者€被排除在競爭之外，因此在市場化取向的社會福利觀構(gòu)建過程中要格外強調(diào)市場經(jīng)濟競爭原則的引入。

2.3福利部門提供服務所有組織的運行都要受到法律的規(guī)范和監(jiān)督進入這個領(lǐng)域提供服務要獲得許可，并經(jīng)常受到政府督察部門的檢查。無論是國有還是非國有組織提供給公眾的服務都必須保證質(zhì)量。最后，一旦出現(xiàn)非國有組織破產(chǎn)不能履行其對公眾承諾的情況，這時國家就得出面，作為最后的擔保人支付這些賬單。國家只是最后的擔保人，而不是強調(diào)個人的自我照顧責任發(fā)揚傳統(tǒng)儒家倫理觀念對個人角色及責任的界定，個人有其道德責任進行自我照顧，也有責任在家庭成員之間展開互助，使家庭成為最基本的照顧系統(tǒng)。這就要求社會成員在面臨社會問題時，首先應該承擔個人的自我照顧責任，只有在個人實在沒有辦法解決問題時，才向社會、政府尋求幫助。社會成員有權(quán)利享受代表社會集體的政府所提供的各項服務，但首先應以納稅等形式承擔福利義務，這也是個人自我照顧責任的一種體現(xiàn)。

當前，我國在重視社會福利事業(yè)的結(jié)構(gòu)體系構(gòu)建和政策體系完善的同時，更應該重視這些體系在實際運行當中的適應性和功能性問題。社會福利事業(yè)本來的任務，并不是單純的行政事務性工作，而是在具體生活過程中處理活生生的一個個具體人的工作，是由人來解決人的問題，是面對面的工作。人的主觀觀念，即社會福利觀，將在其中起到非常重要的作用。

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