楊淇茵

摘 要 作為水土流失最嚴重的國家之一，我國積極開展水土保持工作，這一制度取得巨大進展的同時，存在著群眾及社會團體在水土保持工作中參與機制不健全、缺乏鼓勵支持水土保持方案之政策及責任體系有待優(yōu)化等問題。通過介紹澳大利亞新南威爾士州《土壤保持法》相關制度，對比分析以借鑒適合我國國情的經(jīng)驗，完善我國水土保持制度。

關鍵詞 水土流失 水土保持 澳大利亞 社會參與機制 責任體系

一、我國水土保持工作現(xiàn)狀

我國是世界上水土流失最嚴重的國家之一：根據(jù)水利部2013年公布的《第一次全國水利普查水土保持情況公報》 顯示，2011年土壤侵蝕總面積294.91萬平方公里，占普查范圍總面積的31.12%。而2012年《全國水土保持監(jiān)測公告》 反映國家級重點防治區(qū)水土流失狀況為東北黑土地重點治理區(qū)內水土流失面積6269.53平方公里，占土地總面積的26.70%；太行山重點治理區(qū)（北部）內水土流失面積11389.68平方公里，占土地總面積的51.92%。我國水土流失的現(xiàn)狀讓人擔憂。

為保證可持續(xù)發(fā)展，我國十分重視水土保持工作，全國人民代表大會常務委員會在2010年對《水土保持法》進行了修訂。修訂后的《水土保持法》對經(jīng)濟、社會的快速發(fā)展和人民群眾對生態(tài)環(huán)境要求不斷提高的現(xiàn)實作出了回應：首先，新增水土保持規(guī)劃一章，針對水土保持工作統(tǒng)籌規(guī)劃不夠的問題，修訂版對水土保持規(guī)劃編制的依據(jù)、規(guī)劃的內容、編制的主體和批準程序等都作了明確規(guī)定，強調遵循統(tǒng)籌協(xié)調、分類指導原則。其次，對水土流失的預防有進一步完善的規(guī)定。在“預防為主”的基礎上，新修訂法第三條明確增加了“保護優(yōu)先”的方針，也完善了生產(chǎn)建設項目水土保持方案制度的適用范圍：原限制在山區(qū)、丘陵區(qū)、風沙區(qū) ，新修訂在原基礎上擴展到容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域開辦可能造成水土流失的生產(chǎn)項目也要編制水土保持方案 。再次，治理方面措施亮點多，明確了對水土保持重點工程的建設和管護，建立水土保持生態(tài)效益補償制度等。此外，完善監(jiān)測與監(jiān)督：國務院水行政部門完善全國水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡，對全國水土流失進行動態(tài)監(jiān)測；國務院和省（自治區(qū)、直轄市）人民政府水行政部門定期對水土流失狀況、變化趨勢、造成危害以及水土流失預防和治理情況進行公告 。最后，完善法律責任體系，增加了對違法行為的處罰種類，加大了處罰力度，也加強了追責可執(zhí)行性和可操作性，更可貴是增加了對水行政主管部門自身的法律責任 。

除《水土保持法》自身完善外，我國還頒布了《開發(fā)建設項目水土保持方案管理辦法》、《開發(fā)建設項目水土保持方案報批管理規(guī)定》、《關于規(guī)范水土保持方案技術評審工作的意見》、《水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡管理辦法》等規(guī)范性文件及《開發(fā)建設項目水土保持技術規(guī)范》、《土壤侵蝕分類分級標準》、《水土保持試驗規(guī)范》、《水土保持工程概算定額》等規(guī)范標準，建立了水土保持工作相對完整的監(jiān)測體系，保證基礎數(shù)據(jù)獲得的途徑及其準確性，為水土保持工作開展提供了很多方法指引，促進水土保持工作順利進行。

二、存在問題及借鑒

取得巨大進展的同時，這一制度仍存在有待改善的空間，而農(nóng)牧業(yè)發(fā)達的澳大利亞新南威爾士州對水土保持非常重視，經(jīng)驗豐富，其《土壤保持法》可引用為《1938年土壤保持法案》，期間經(jīng)過多次修正，與我國水土保持規(guī)定存在部分差異，兩者相關制度對比，可得到完善我國水土保持制度的有益借鑒。

1、群眾及社會團體參與水土保持工作機制

我國在水土流失預防部分，由人民政府組織單位和個人植樹種草 ，無法體現(xiàn)個人和單位自主主動參與水土保護的義務，只有在容易發(fā)生水土流失區(qū)域的生產(chǎn)建設項目，負責人才有義務編制和履行水土保持方案，且建設項目完成后水土保持方案未繼續(xù)實施難以追責 ，不明確的規(guī)定導致法的實施性打折扣，這極有可能導致水土保持工作難以持續(xù)運行。

治理方面，專項水土流失預防和治理由水行政主管部門負責組織實施 ，只是鼓勵單位和個人按照水土保持規(guī)劃參與水土流失治理 ，缺乏具體支持方案。社會群眾主動、親自參與水土保持工作的鼓勵與義務設置并未落到實處，水土流失預防與治理工作目前主要還是行政部門職責，缺乏完善的有效的社會參與機制以動員群眾這一重要力量參與水土保持工作。

相比之下，新南威爾士州《土壤保持法》（下稱《土壤保持法》）中部長可以代表王室與被提議加以處理的土地的所有（占有）者或者抵押人簽署一份協(xié)議，保證項目 的實施 ，而項目所需的工事可以由土地所有者、占有者或者抵押人自行完成、也可以申請部長完成工事，只要申請人付款 。另外，與我國生產(chǎn)建設項目自行或委托編制水土保持方案不同，新南威爾士州水土保持行動方案由土壤保持局委員提供，更能保證方案的科學性和可操作性。

借鑒經(jīng)驗，鼓勵參與水土保持工作外，我國更應創(chuàng)造條件讓民眾切實參與。在治理方面，可通過與個人或單位簽訂協(xié)議的形式，讓單位和個人直接對正在使用的土地的質量保持而負責。隨社會科技發(fā)展，群眾掌握水土保持技術的可能性越來越高，通過平等協(xié)議機制讓使用者解決水土保持問題而非單純交水土保持補償費，這一做法有諸多好處：水土保持任務十分艱巨，單純依靠行政部門難以保證效率，由占用者選擇進行治理的主體并為治理費用負責，可以在一定程度上減輕行政部門的壓力，提高完成效率；進一步，土地占用者對水土保持工作直接負責，水行政部門有更多精力投入于水土保持方案的制定或對相關技術人員進行培訓，從源頭上及技術上更有效地保護水土；同時，這一協(xié)議可簽訂于任何有需要之時，對解決工程驗收后水土保持設施停止運作的問題有很大幫助；另一優(yōu)勢是行政部門與民眾更多處于平等對話的狀態(tài)，有利于水土保持工作的展開。

當然，我們可以看到澳大利亞的土地所有制與我國不同，我國不存在土地私人所有制，但我們有土地承包轉讓等制度，大部分土地的使用者都與所有者非屬同一主體，土地的使用者對其正在使用的土地質量予以保證符合法理。因此，筆者認為，我國應選擇性地吸收借鑒新南威爾士州《土壤保持法》的協(xié)議制度，完善群眾及社會團體在水土保持工作中的參與機制。

2、鼓勵支持實施水土保持方案的政策

我國《水土保持法》規(guī)定生產(chǎn)建設項目中的水土保持設施應當與主體工程同時設計、施工及投產(chǎn)使用，生產(chǎn)建設項目竣工驗收，應當驗收水土保持設施 ，但缺乏稅收、資金方面的實質支持。達標且持續(xù)有效的水土保持設施或其他環(huán)保設施往往價格較高，缺乏國家在技術、資金等方面的實質具體支持，可能導致部分高生態(tài)效益卻缺乏資金的建設項目被擱置，經(jīng)濟效益與生態(tài)效益同時受損；若將驗收不合格的生產(chǎn)建設項目投產(chǎn)使用，導致水土流失和環(huán)境破壞，相比之下，《土壤保持法》規(guī)定在國會沒有提供資金的情況下，部長可為已依據(jù)本法簽署了某協(xié)議的土地所有（占有）者提供預付款 ，并提供一份包括已核準并應實施的工事的描述、所有者在使用預付款期間應遵守的土地使用條件或其他條件、部長已暫時性同意的應提供的預付款數(shù)量及由部長估計的工事費用等內容的聲明。該預付款將由新南威爾士農(nóng)村援助機構通過貸款方式加以提供 。這一預付款本質上與我國的貸款是一致的，通過貸款在資金方面給予土地所有（占有）者實質支持。

借鑒經(jīng)驗，為實現(xiàn)水土流失預防治理的目的，保證生產(chǎn)建設項目水土保持方案持續(xù)有效實施，國家提供貸款或其他資金支持是重要且有效的。其中批準貸款相對于調整稅收等其他政策應更為簡單，社會的接受度相對也更高，我國可以嘗試建立為水土保持工程服務的貸款業(yè)務，授權機關及審批事項規(guī)范化、利率和歸還期限規(guī)定明確，通過這一措施可為需要資金完成水土保持設施安裝的建設項目解決燃眉之急，也讓水土保持設施更易落到實處。更進一步，我國若可建立由土地占用人直接負責正在使用土地的質量制度，給予行為人申請貸款的機會可促進水土流失的治理。貸款的批準條件也可以參照新南威爾士州的規(guī)定 ，設定以下條件：貸款以采取之措施須是合理的且有成功前景，符合已經(jīng)審批的土地使用條件或其他方面條件；對這些措施的必要性和有效性進行詳細有說服力的論證等。

當然，在保證貸款歸還的方案上，因我國土地非私有，因此不可如新南威爾士州規(guī)定的以土地作為擔保 ，但可結合我國實際，通過房屋抵押或者擔保等形式予以保證。

3、重點預防區(qū)和重點治理區(qū)公告方式

我國《水土保持法》第十二條規(guī)定：縣級以上人民政府應當依據(jù)水土流失調查結果劃定并公告水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)。然而，這一公告主要渠道是各級《水土保持公報》，這一權威的信息來源卻少有公眾查閱，且公報的出版間隔一般為一年，單純依賴公報難以及時讓群眾了解最新的水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)。

相比之下，《土壤保持法》規(guī)定可在政府公報上以及在發(fā)行于相關土地當?shù)氐膱蠹埳项C布公告，建議將某些地區(qū)宣布為侵蝕危險區(qū)域。公告應通過參考地圖或計劃的方式定義與建議，同時把計劃副本送達土地所有（占有）者，指定公告頒布后30天后的某個日期，在此日期之前公眾可對建議提出書面異議，部長應考慮所有在指定時間內提出的異議，通報裁決 。除在相關土地的報紙上頒布公告、詳述計劃外，其還設置了異議及處理程序。

借鑒經(jīng)驗，在目前網(wǎng)絡傳媒、電視傳媒及報刊影響力巨大的情況下，我國可通過更多途徑發(fā)布重點預防區(qū)和重點治理區(qū)公告，并對劃定的依據(jù)進行詳細的論述，使社會群眾更多接觸到這一信息，在理解前提下熱心投入；同時，應多渠道確保正在使用或與新被劃定為重點預防區(qū)和治理區(qū)土地有直接利益關系的民眾了解這一公告。再者，也許出于土地使用者非所有者的考慮，或基于民眾可能缺乏足夠水土資源知識的觀點，我國在確定某些地區(qū)為重點預防區(qū)和重點治理區(qū)的時候并未規(guī)定公眾異議程序，在目前民主意識覺醒、知識爆炸的現(xiàn)實下應該被修正，這也是程序正義的要求，更重要的是，處理異議對重點區(qū)域確定的科學性有驗證之效果。

4、責任體系設置

我國水土保持責任采用責令停止違法行為的同時直接對單位或個人處以罰款的責任體系，這一體系易于執(zhí)行卻不利于群眾投身水土保持工作中，可能使民眾認為其停止違法行為且繳清罰款后對水土流失和土壤破壞的責任隨之消滅，不利于培養(yǎng)民眾珍惜水土資源的意識。

相比之下，《土壤保持法》規(guī)定：如果委員認為在任何土地做出或者被提議做出的、或未能做出某種行為已經(jīng)或者可能在該土地或者其他土地上導致土壤侵蝕或者土地退化，并且上述影響可以被減輕或者避免，委員可通過直接發(fā)送給上述土地所有（持有）者一份通知的方式，要求其在通知中規(guī)定的時間內完成通知中規(guī)定的事情 。只有在接到通知不提出異議又拒絕執(zhí)行的情況下，行為人才會被處以罰款。這一措施是在新南威爾士州的土地所有（占有）者須為其土地質量負責的前提下，即民眾自主完成水土保持工作的前提下，政府通知讓所有（占有）者做出某些措施而非如我國民眾繳納水土保持補償費，由水行政部門實施治理。

借鑒經(jīng)驗，創(chuàng)造機制讓民眾為水土質量負責，我國應優(yōu)化目前直接罰款的責任體系，責令停止違法活動并跟蹤監(jiān)督，要求其修復對水土資源的破壞，執(zhí)行命令且無再犯，則免于罰款；若未能按照命令執(zhí)行則處以罰款。如此，讓群眾成為水土保持工作的重要力量，了解水土保持工作難度之大，加強保護水土意識；也有利于改善民眾對于政府亂收費的印象，促進政府和民眾的和諧關系。

四、結語

通過了解土壤保護歷史悠久且經(jīng)驗豐富的澳大利亞新南威爾士州的相關制度，結合我國實際加以借鑒，希望為完善目前存在社會參與機制不健全、缺乏鼓勵措施及責任體系有待優(yōu)化等問題的水土保持制度提供思路，推動我國水土保持工作進一步發(fā)展。

注釋：

中華人民共和國水利部網(wǎng)站：http：//www.mwr.gov.cn/zwzc/hygb/zgstbcgb/，訪問日期：2014年2月21日。

中華人民共和國1991年《水土保持法》第19條：在山區(qū)、丘陵區(qū)、風沙區(qū)修建鐵路、公路、水工程，開辦礦山企業(yè)、電力企業(yè)和其他大中型工業(yè)企業(yè)，在建設項目環(huán)境影響報告書中，必須有水行政主管部門同意的水土保持方案。

中華人民共和國2010年《水土保持法》第25條第一款：在山區(qū)、丘陵區(qū)、風沙區(qū)以及水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域開辦可能造成水土流失的生產(chǎn)建設項目，生產(chǎn)建設單位應當編制水土保持方案，報縣級以上人民政府水行政主管部門審批，并按照經(jīng)批準的水土保持方案，采取水土流失預防和治理措施。沒有能力編制水土保持方案的，應當委托具備相應技術條件的機構編制。

中華人民共和國2010年《水土保持法》第42條。

黃建初.水土保持法修訂重點及主要成果[J].中國水資源，2011（6）.

中國人民共和國2010年《水土保持法》第16條。

中國人民共和國2010年《水土保持法》第25條、第27條及第29條。

中國人民共和國2010年《水土保持法》第32條。

中國人民共和國2010年《水土保持法》第33條。

澳大利亞新南威爾士州《土壤保持法》第10條第1款、第5款“為了土壤保持或者減輕侵蝕之目的，為了保持水資源的目的，或者為了本法所考慮的其他目的，委員應準備并向部長遞交一份或多份行動方案，由州長批準的行動方案稱之為‘項目”，見中華人民共和國全國人民代表大會環(huán)境與資源保護委員會毛如柏主編：《世界環(huán)境法匯編澳大利亞卷[二]》，中國檔案出版社2007年版，第779頁-799頁。

澳大利亞新南威爾士州《土壤保持法》第11條第1A款“為了確保該項目實現(xiàn)，部長可以代表王室與被提議加以處理的土地的所有者、占有者或者抵押人簽署一份協(xié)議，可以包括與以下內容有關的契約、條件和規(guī)定：1.牲畜總量的限制。2.在上述土地被采取的土地利用或者土地管理的方法和實踐。3.將由部長提供的援助，為了有助于完成上述土地所要求采取的措施或工事”，同注11。

澳大利亞新南威爾士州《土壤保持法》第22H條第1款，同注11。

中華人民共和國2010年《水土保持法》第27條。

澳大利亞新南威爾士州《土壤保持法》第12條，同注11。

澳大利亞新南威爾士州《土壤保持法》第4A部分有具體規(guī)定，同注11。

澳大利亞新南威爾士州《土壤保持法》第22E條“預付款有先決條件：1.將在受工事影響的土地上有效實施農(nóng)業(yè)、牧業(yè)或者相似的操作，同時這些操作具有合理的成功前景并且符合依據(jù)第22C條提供給申請人的聲明中所指定的土地使用條件或其他方面條件，以及2.為了確保土地的土壤保持，減輕土地侵蝕，或者保持土地上的水資源，在上述工地上實施工事是必要的”。同注11。

澳大利亞通過收費契約保證預付款的償還，見澳大利亞新南威爾士州《土壤保持法》第22K條第1款、第2款，同注11。

澳大利亞新南威爾士州《土壤保持法》第17條，同注11..

澳大利亞新南威爾士州《土壤保持法》第15A條第1款，同注11。

（作者單位：中山大學法學院）