韓經(jīng)緯

（中國刑警學(xué)院 遼寧沈陽 110035）

菲利普·萊斯禮認(rèn)為“20世紀(jì)前三分之一的主角是發(fā)明，中間三分之一則是管理，而后面三分之一則是情緒——決定社會(huì)各種功能運(yùn)作的人類態(tài)度，而公共關(guān)系所處理的即是人類的態(tài)度”[1]。在我國構(gòu)建和諧社會(huì)的大背景下，構(gòu)建和諧的社會(huì)關(guān)系是政府工作的重要任務(wù)。警民關(guān)系作為當(dāng)今社會(huì)最基本的關(guān)系之一，直接體現(xiàn)著國家政權(quán)與人民大眾的關(guān)系，直接關(guān)系著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與發(fā)展，受到了中央領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。2008年9月，在南京召開的全國公安廳局長座談會(huì)上，孟建柱同志首次作出“三項(xiàng)建設(shè)”的重大戰(zhàn)略決策，其中構(gòu)建和諧警民關(guān)系作為重要的一項(xiàng)，是胡錦濤總書記科學(xué)發(fā)展觀中以人為本思想在警務(wù)工作中的重要體現(xiàn)。孟部長同時(shí)要求人民警察勇敢肩負(fù)起人民的囑托，堅(jiān)持人民群眾的利益高于一切，不斷提升人民群眾的安全感和滿意度，切實(shí)夯實(shí)公安工作的根基。

近五年來，針對(duì)“三項(xiàng)建設(shè)”，公安機(jī)關(guān)做了大量的相關(guān)工作：包括“三評(píng)”、“大走訪”開門評(píng)警等各種活動(dòng)以及公安微博、網(wǎng)上問政等網(wǎng)上警民互動(dòng)新形式，受到了人民群眾的普遍歡迎，取得了良好的社會(huì)反響。然而，在看到成績的同時(shí)，近年來頻發(fā)的警民沖突事件值得引起我們深思，如2012年9月遼寧盤錦因征地發(fā)生的警民沖突、2012年11月福建福安警車被掀翻的群體性事件等。這些事件表明，在某些地方，群眾與警察依然存在著隔閡乃至對(duì)立，涉及到個(gè)人利益時(shí)，群眾對(duì)于公權(quán)力也不再噤聲不語，警察執(zhí)法的合法性受到了質(zhì)疑。這些事件為我國政府構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，構(gòu)建新型和諧警民關(guān)系蒙上了陰影。

一、警民沖突之成因分析

調(diào)查表明，目前我國警民沖突的成因體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

（一）社會(huì)轉(zhuǎn)型的復(fù)雜化、社會(huì)結(jié)構(gòu)的分層化。

社會(huì)轉(zhuǎn)型復(fù)雜化、社會(huì)結(jié)構(gòu)分層化是警民沖突產(chǎn)生的根本原因。我國目前正處在劇烈的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，區(qū)域之間差異很大。樊平認(rèn)為“當(dāng)代中國的區(qū)域差異，是區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和區(qū)域間社會(huì)結(jié)構(gòu)的綜合差異”[2]，這表現(xiàn)在：

1.經(jīng)濟(jì)高速增長，工業(yè)化轉(zhuǎn)變不斷進(jìn)行，地域差異以及城鄉(xiāng)差異非常突出。2.社會(huì)各階層發(fā)育程度不一，導(dǎo)致社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重失衡，同時(shí)階層相對(duì)固定，階層之間流動(dòng)性小。底層社會(huì)人數(shù)眾多，掌握的社會(huì)資源少，又難以向上層流動(dòng)，因此易引發(fā)利益沖突。上述差異產(chǎn)生的根源是政府造成的，因此警民沖突乃至社會(huì)沖突本質(zhì)來說是政府與民眾之間的矛盾。公安機(jī)關(guān)一定要認(rèn)識(shí)到這個(gè)矛盾，同時(shí)明確自身作為社會(huì)秩序的維護(hù)者，而非社會(huì)矛盾的強(qiáng)制解決者才能在處理矛盾時(shí)有的放矢。正是某些地方公安機(jī)關(guān)缺乏這種認(rèn)識(shí)，才會(huì)加劇警民沖突。

（二）政府公信力的缺失。

政府公信力即政府的信用與社會(huì)對(duì)政府的信任。《小康》雜志2013年“中國信用小康指數(shù)”調(diào)查顯示，雖然從2005年至2013年這9年間，政府公信力指數(shù)成逐年上升的趨勢（如表1所示），但政府信用依然排在“公眾最擔(dān)憂的信用問題”之首，參與調(diào)查的人中，63.6%的人表示出了對(duì)政府信用的擔(dān)憂[3]。公信力的喪失直接影響到政府的社會(huì)管理能力，貴州“甕安事件”就是公安機(jī)關(guān)喪失公信力從而引發(fā)大規(guī)模警民沖突的典型案例。

表1 2005-2013年度中國政府公信力指數(shù)

（三）群眾對(duì)公安工作缺乏了解。

雖然我國的法制建設(shè)取得了突出的成績，但就全國范圍來看，基層民眾的法治意識(shí)還相對(duì)薄弱。由于對(duì)法律知識(shí)的缺乏，在警察執(zhí)行公務(wù)時(shí)，一些人經(jīng)常提出不合理的要求，如要求查看相關(guān)案卷、要求超出量刑范圍嚴(yán)懲兇手等，如不遂愿，便引發(fā)沖突。另外，由于政府公信力的缺失和網(wǎng)絡(luò)謠言的興起，在不了解公安工作的情況下，公眾很難做到對(duì)警察的理解和支持。

（四）公安隊(duì)伍自身的腐敗問題，群眾“仇警”現(xiàn)象突出。

任何社會(huì)任何時(shí)期都避免不了腐敗問題，腐敗是政府公信力重塑的最大障礙。近些年，隨著中央反腐力度的不斷加大，一大批公安高官紛紛落馬。這既體現(xiàn)了中央打擊腐敗的決心，也側(cè)面反映了公安隊(duì)伍中腐敗問題的嚴(yán)重性。腐敗的表現(xiàn)不僅體現(xiàn)在貪污受賄等問題，同樣表現(xiàn)在警察的不作為，安徽蚌埠兩名民警的不作為就把警察推向了輿論的風(fēng)口浪尖。頻出的腐敗問題造成了社會(huì)上“仇警”的不良風(fēng)氣，進(jìn)一步加劇了警民沖突。

二、社會(huì)治理新思路

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中提出要“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”，這與十八大報(bào)告中“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理”的表述有著明顯的區(qū)別。縱觀20世紀(jì)管理主義的興起與發(fā)展，正是沿著統(tǒng)治——管理——治理——善治這一脈絡(luò)來進(jìn)行。創(chuàng)新社會(huì)治理體制的表述，與世界范圍內(nèi)政府改革的趨勢不謀而合，也體現(xiàn)了我黨執(zhí)政思維的新發(fā)展。

20世紀(jì)是管理的世紀(jì)，這表現(xiàn)在世界范圍內(nèi)大量國家開始由傳統(tǒng)的政治統(tǒng)治轉(zhuǎn)向了政治管理，各種管理技術(shù)被運(yùn)用和借鑒來幫助政府更好地處理社會(huì)矛盾和提供公共福利，管理主義的風(fēng)頭一時(shí)無兩。然而，管理雖淡化了統(tǒng)治的單向意志性和政治目的性，但依然只屬于政府單方面的職能，在這個(gè)層面來說，管理與統(tǒng)治其實(shí)并無差別，社會(huì)公眾只能被動(dòng)地服從。隨著時(shí)代的發(fā)展，管理的單向性越來越難以滿足人們?nèi)找媾畈恼螀⑴c熱情，治理理論便應(yīng)運(yùn)而生。

治理理論最早源自20世紀(jì)80年代初的“地方治理”和產(chǎn)生于80年代后期的“公司治理”運(yùn)動(dòng)。它提出將被管理者納入管理過程中來，強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化以及各主體之間的依賴性與互動(dòng)性，提出要建立自主自治的網(wǎng)絡(luò)體系。全球治理委員會(huì)對(duì)治理的定義最具權(quán)威性，它將治理定義為“個(gè)人與機(jī)構(gòu)、官方與私人治理其共同事務(wù)的總和”。俞可平也認(rèn)為治理是“公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)的合作”[4]。

誠然，治理理論在彌補(bǔ)政府失靈和市場失靈上取得了一定的成效，但任何制度都不是萬能的，相較于上述兩者，治理也會(huì)出現(xiàn)“失靈”。用杰索普（Jessop）的話來說，“治理的要點(diǎn)在于：目標(biāo)定于談判和反思過程之中，要通過談判和反思加以調(diào)整。就這個(gè)意義而言，治理的失敗可以理解成是由于有關(guān)各方對(duì)原定目標(biāo)是否仍然有效發(fā)生爭議而未能重新界定目標(biāo)所致”。[5]既然存在著治理失靈的情形，那么如何克服失靈問題以及如何發(fā)展治理理論就成為了學(xué)者們需要思索的新問題。在此基礎(chǔ)上，善治（good governance）理論理所當(dāng)然的誕生并迅速風(fēng)靡全球，成為了20世紀(jì)90年代乃至今天出現(xiàn)頻率最高且最為時(shí)髦的政治與管理術(shù)語之一。

簡單來說，善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程。它是治理理論的新發(fā)展，它強(qiáng)調(diào)政府與公民之間的良好合作，更加看重政府與社會(huì)之間的緊密關(guān)系。它包括合法性、法治、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)、有效性、參與、穩(wěn)定性、廉潔、公正等十個(gè)基本要素，范圍更加廣泛。因此，應(yīng)用善治理論，將公眾納入到公安機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)的管理中來，不僅可以遏制目前警民沖突愈加激化的勢頭，更會(huì)對(duì)我國社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)產(chǎn)生積極的促進(jìn)作用?！稕Q定》中提出的“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”無疑成為了公安機(jī)關(guān)社會(huì)管理體制改革的新方向。

三、構(gòu)建新型警民關(guān)系之路徑選擇

（一）完善各地社區(qū)警務(wù)建設(shè)，大力加強(qiáng)參與式治理力度。

社區(qū)警務(wù)是世界范圍內(nèi)第四次警務(wù)革命所提出的公安機(jī)關(guān)的治理模式，也是當(dāng)前在美國占主導(dǎo)地位的警務(wù)模式。該種模式強(qiáng)調(diào)社區(qū)的自治，通過授權(quán)和實(shí)行參與式管理來調(diào)動(dòng)社區(qū)民眾的積極性，社區(qū)警察作為社區(qū)的領(lǐng)袖，引導(dǎo)社區(qū)民眾進(jìn)行治安防范和犯罪預(yù)防。公安部于2006年10月下發(fā)的《關(guān)于實(shí)施社區(qū)和農(nóng)村警務(wù)戰(zhàn)略的決定》更是在全國范圍內(nèi)部署實(shí)施了社區(qū)和農(nóng)村警務(wù)戰(zhàn)略。但是在這8年時(shí)間，各地的社區(qū)警務(wù)建設(shè)卻并未取得預(yù)期的效果，2006年底，我國社區(qū)民警約為13萬人[6]，社區(qū)民警與人口數(shù)之間的比重為0.10‰，而美國在1999年，社區(qū)警務(wù)警官的數(shù)量就達(dá)到了113000人[7]，警民比為0.45‰，是我國的4倍有余。導(dǎo)致我國社區(qū)警務(wù)建設(shè)進(jìn)展過緩的原因在于社區(qū)民警待遇低、升職慢、工作負(fù)擔(dān)重且繁瑣等數(shù)方面，因此要構(gòu)建新型和諧警民關(guān)系，就要提高社區(qū)民警待遇，改善其晉升途徑，用政策引導(dǎo)警力下沉。在警力下沉的同時(shí)，還要發(fā)揮社區(qū)民警在社區(qū)的作用，不光是處理矛盾糾紛的警官，還應(yīng)是社區(qū)的領(lǐng)袖，發(fā)動(dòng)群眾、依靠群眾，針對(duì)我國社區(qū)人員構(gòu)成復(fù)雜的情況做好相關(guān)工作，讓群眾愿意參與到社區(qū)治安防范中來。

（二）持續(xù)加強(qiáng)公安隊(duì)伍正規(guī)化建設(shè)，重塑公安機(jī)關(guān)形象。

腐敗是影響公安機(jī)關(guān)公信力的重要因素，如前所述，公安機(jī)關(guān)的腐敗表現(xiàn)在貪污受賄和不作為兩個(gè)重要方面，而最遭公眾詬病的則是警察的不作為，某種意義上來說，警察的不作為所帶來的惡劣影響更甚于貪污受賄。因此，要持續(xù)加強(qiáng)公安隊(duì)伍的正規(guī)化建設(shè)，杜絕貪腐現(xiàn)象，杜絕“冷、硬、橫、推”的不良作風(fēng)，讓警察牢固樹立宗旨意識(shí)，積極下到基層，貼近群眾，為群眾排憂解難，重新塑造公安機(jī)關(guān)的良好形象，重拾警民魚水情。

（三）切實(shí)加強(qiáng)警民雙向溝通。

“和諧警民關(guān)系的理想狀態(tài)是在警民關(guān)系的互動(dòng)中達(dá)到一種相依相生、和衷共濟(jì)、合作雙贏的動(dòng)態(tài)平衡狀態(tài)”[8]。要取得公眾對(duì)警務(wù)工作的支持，讓其了解乃至理解警察是非常必要的。近些年，公安機(jī)關(guān)在警民溝通方面采取了許多措施：“三訪三評(píng)”活動(dòng)、法制宣傳周、警察開放日、局長接待日等傳統(tǒng)溝通方法以及社區(qū)QQ群、警務(wù)微博、網(wǎng)上公安局、網(wǎng)上服務(wù)大廳等現(xiàn)代信息手段共同打開了警民溝通的新渠道。要切實(shí)加強(qiáng)警民溝通，不光要開辟出上述公民反映問題的渠道，更要讓公民了解警務(wù)理念以及警務(wù)工作。在這個(gè)層面上，在美國已取得成熟經(jīng)驗(yàn)、在我國方興未艾的公民警?？梢猿袚?dān)這一任務(wù)。

對(duì)公民警校的探索實(shí)際上是以警察公共關(guān)系、社區(qū)警務(wù)等重要理論或?qū)崉?wù)為基礎(chǔ)展開的，其目的在于對(duì)普通民眾講解警察工作，使民眾和警察能夠友好的進(jìn)行面對(duì)面思想交流，彼此間相互信任。這種新形式的探索有助于搭建警察與民眾溝通與合作的橋梁，傳播警務(wù)理念和警務(wù)文化，同時(shí)也能讓群眾了解警察的工作環(huán)境、工作方法及工作困難所在，提升群眾的社會(huì)責(zé)任感，積極鼓勵(lì)群眾參與到維護(hù)社會(huì)治安的警務(wù)活動(dòng)中來。在和諧警民關(guān)系的構(gòu)建研究中，“公民警?！睂?shí)質(zhì)上是為如何加強(qiáng)警民之間的有效溝通提供了新路徑，并主要側(cè)重于普通民眾在警務(wù)活動(dòng)中的積極參與性。這不僅符合黨中央提出的“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”的工作要求，而且對(duì)于形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理格局、形成“社會(huì)管理人人參與、和諧社會(huì)人人共享”的良好局面具有不可忽視的重要意義。

四、結(jié)語

警民關(guān)系是公安機(jī)關(guān)從事社會(huì)管理工作中要處理的最重要的一項(xiàng)公共關(guān)系。在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的大背景下，警民關(guān)系的和諧與否直接關(guān)系到國家與社會(huì)的穩(wěn)定。近幾年中央領(lǐng)導(dǎo)也對(duì)警民關(guān)系予以了高度的重視，提出了“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”這一構(gòu)建新型和諧警民關(guān)系的工作新方向。在新時(shí)期，公安機(jī)關(guān)要繼續(xù)堅(jiān)持公安工作群眾路線，增加與群眾的溝通交流，將公眾引導(dǎo)并納入到社會(huì)治理中來，從而構(gòu)建起新時(shí)期新型和諧警民關(guān)系。

[1][美]菲利普·萊斯禮.公關(guān)圣經(jīng)[M].石芳瑜譯,汕頭：汕頭大學(xué)出版社，2004:31.

[2]樊 平.階層結(jié)構(gòu)與區(qū)域差異[J].江蘇社會(huì)科學(xué)，2007,（2）：117.

[3]鄂 璠.“兩員大將”助政府打造誠信通道[J].小康，2013，（8）：50.

[4]俞可平.治理與善治[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000：6.

[5]鮑勃·杰索普.治理的興起及其失敗的風(fēng)險(xiǎn):以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為例的論述[J].國際社會(huì)科學(xué)雜志（中文版），1999，（1）：41.

[6]徐京躍，吳 晶.我國已配備13萬名社區(qū)民警和9萬名駐村民警[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/legal/2007-01/09/content_5584776.htm.

[7][美]羅伯特·蘭沃西，尤小文譯.什么是警察——美國的經(jīng)驗(yàn)[M].北京：群眾出版社，2004：394.

[8]蘇 娜.和諧警民關(guān)系評(píng)價(jià)主體體系研討[J].四川警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，（8）：1.