財政支出是政府履行其職能的主要手段與體現(xiàn)。分析財政支出問題主要關(guān)注其規(guī)模和結(jié)構(gòu)。財政支出的規(guī)模，是指財政支出的總額，衡量的是政府支配了多少經(jīng)濟(jì)資源，體現(xiàn)了政府對于市場經(jīng)濟(jì)、社會活動的干預(yù)程度。財政支出結(jié)構(gòu)，是指在財政支出總額中各類支出所占的比重，其反映的是政府活動的范圍和方向，或者說體現(xiàn)了政府職能和公共政策的重點(diǎn)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)。

按照黨的十八大報告的要求，我國新一輪改革的核心是“處理好政府和市場的關(guān)系，必須更加尊重市場規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用”。十八屆三中全會通過的“中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定”(以下簡稱《決定》)，將改革的目標(biāo)明確為“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，而將財政定位為“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。其原因在于，國家治理的主體是政府，財政則是政府履行職能的基礎(chǔ)所在。①高培勇:《筑牢國家治理的財政基礎(chǔ)和財政支柱》，載于《光明日報》2013年11月15日。考慮到財政支出是履行政府職能，或者說發(fā)揮政府作用的直接體現(xiàn)和主要表現(xiàn)，可以說財政支出領(lǐng)域的改革，是新一輪財稅體制改革，乃至新一輪經(jīng)濟(jì)體制改革、全面深化改革的核心領(lǐng)域。新一輪經(jīng)濟(jì)體制改革的核心是“處理好政府與市場的關(guān)系”，抓手是政府職能的轉(zhuǎn)變，因此改革的主要措施與成果，也必然要通過財政支出的規(guī)模與結(jié)構(gòu)的調(diào)整得以體現(xiàn)。

分析中國財政支出問題，面臨的一大障礙是其規(guī)模統(tǒng)計與分類方式與國際標(biāo)準(zhǔn)有所不同。為此，本文嘗試按照國際標(biāo)準(zhǔn)對中國財政支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)進(jìn)行新的核算，并以此為基礎(chǔ)分析我國財政支出領(lǐng)域的當(dāng)前現(xiàn)狀與存在問題，進(jìn)而提出財政支出領(lǐng)域的整體改革建議。除此之外，本文還針對政府投資與社會福利這兩個當(dāng)前我國財政支出最主要的領(lǐng)域進(jìn)行專門分析。

一、政府職能與財政支出

財政支出的規(guī)模與范圍，要以政府應(yīng)履行的職能為界限。人們對于政府應(yīng)履行何種職能的認(rèn)識并非一成不變的，而是經(jīng)過諸多學(xué)界先賢的思考與辯論，逐步影響現(xiàn)實社會進(jìn)而成為國家政策。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家，所謂政府職能就是討論政府與市場之間的關(guān)系。在這方面，傳統(tǒng)的財政學(xué)文獻(xiàn)，以及近期新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)等領(lǐng)域都有爭議性的觀點(diǎn)。發(fā)達(dá)國家財政支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)的演變，也體現(xiàn)了理論觀念的影響。

(一)有關(guān)政府職能與財政支出的理論。

1.財政學(xué)文獻(xiàn)的觀點(diǎn)。無論是理論上還是實踐中，人們對于政府與市場關(guān)系都難以取得共識。之所以如此，主要是在政治哲學(xué)上對于政府的看法就有歷史悠久的兩大流派:政府有機(jī)論和政府機(jī)械論(羅森，2009，中文第八版)。

第一個流派是政府有機(jī)論。其基本觀點(diǎn)認(rèn)為:社會是一個自然的有機(jī)體，每一個人是這個有機(jī)體的一部分，而政府是該有機(jī)體的心臟。為此，個人利益要服從于整體利益。

第二個流派是政府機(jī)械論。其基本觀點(diǎn)認(rèn)為:政府不是社會的有機(jī)組成部分，而是為更好實現(xiàn)個人目標(biāo)而創(chuàng)立的。因此，政府的存在是為了維護(hù)和促進(jìn)個人的利益。斯密的《國富論》對此有很多分析，如主張政府必須獨(dú)家行使強(qiáng)制性權(quán)力，保護(hù)個人免受暴力侵犯;也主張政府有責(zé)任“建立和維護(hù)某些公共工程與公共機(jī)構(gòu)，而這些公共工程與公共機(jī)構(gòu)是任何個人或少數(shù)人出于個人利益永遠(yuǎn)不會建立和維護(hù)的”。

應(yīng)當(dāng)說，在英美政治經(jīng)濟(jì)學(xué)以及財政學(xué)的文獻(xiàn)中，政府機(jī)械論占據(jù)了主導(dǎo)地位，成為分析眾多現(xiàn)實問題的立論基礎(chǔ)。但是，即使承認(rèn)政府的存在是為了保護(hù)個人利益，但政府干預(yù)的范圍包含哪些?爭議依然很大。一種觀點(diǎn)認(rèn)為政府的職能應(yīng)當(dāng)非常有限，如斯密(2009，中譯本)及其后來的追隨者。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為政府應(yīng)在更大范圍內(nèi)干預(yù)市場，如收入再分配、社會管理等。這兩種觀點(diǎn)分歧典型的體現(xiàn)是美國共和黨和民主黨之間的爭議。

對于后來各國財政支出結(jié)構(gòu)影響較大的，是關(guān)于政府社會職能方面的討論。其一是關(guān)于政府應(yīng)在環(huán)境、食品藥品質(zhì)量監(jiān)管、勞工權(quán)益保護(hù)等各方面發(fā)揮積極作用。這要求政府應(yīng)建立相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對抗公司強(qiáng)權(quán)的擴(kuò)張，以實現(xiàn)更多的人類社會追求的良好目標(biāo)。①參見《美國黑幫——公司強(qiáng)權(quán)的擴(kuò)張和民主制度的衰落》，汪德華、張研人譯，中信出版社2006年出版。其二是隨著各種社會思潮中對社會公平的重視，要求國家在收入再分配方面發(fā)揮更大的作用，大力發(fā)展各種社會福利事業(yè)。第二次世界大戰(zhàn)之后，隨著英國《貝弗里奇報告》的影響力日盛，很多歐洲國家開始把福利權(quán)利當(dāng)做一項憲法權(quán)利來看待。醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)以及貧困救助等項目日益成為發(fā)達(dá)國家政府的重要支出責(zé)任，與之對應(yīng)的政府支出規(guī)模擴(kuò)張大大加速。

在財政學(xué)文獻(xiàn)中，馬斯格雷夫(1959)作為集大成者，尤其是受凱恩斯主義的影響，提出政府三職能說:資源配置、收入分配、宏觀調(diào)控。這一觀點(diǎn)認(rèn)為，政府干預(yù)的目的是解決市場失靈問題。而公共物品、外部性、收入分配、宏觀經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定等，都是市場內(nèi)在的失靈問題，需要政府干預(yù)才能得以解決或緩解。以布坎南領(lǐng)銜的公共選擇學(xué)派，指出政府自身也是由自利的個人組成，利益集團(tuán)的博弈會導(dǎo)致政府失靈問題。在政府也存在失靈問題的前提下，針對市場失靈是否需要政府干預(yù)，如何干預(yù)，其答案就有可能有所不同。在這些不同學(xué)派和思潮的影響之下，當(dāng)前國內(nèi)外主流的財政學(xué)教材，一般均會獨(dú)列一章介紹公共選擇學(xué)派的理論，但在對政府各項行為的分析方面，依然從市場失靈出發(fā)，將政府假設(shè)為以社會利益最大化為目標(biāo)的“哲人王”來進(jìn)行分析。

由此看來，即使我們接受市場失靈需要政府干預(yù)，但政府干預(yù)應(yīng)確定在什么樣的規(guī)模和范圍之內(nèi)，依然無法準(zhǔn)確地作出回答。這是因為一個社會對于政府職能的界定，不僅取決于市場的缺陷或者說經(jīng)濟(jì)因素，還取決于這個社會的政治結(jié)構(gòu)、價值觀(如對平等的渴求)、公眾意識及各種利益集團(tuán)的選擇。某種程度上，社會價值觀對于政府職能以及財政支出的規(guī)模與結(jié)構(gòu)影響更大，典型的如美國和歐洲諸國財政支出規(guī)模方面的差別。政府干預(yù)本身還可能帶來很多問題。這種政府職能的不確定性和復(fù)雜性，使其在現(xiàn)實中呈現(xiàn)出各種各樣的政府干預(yù)形式，并在理論上成為現(xiàn)代政治經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)注的一個焦點(diǎn)。

2.經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的新進(jìn)展。在財政學(xué)文獻(xiàn)之外，經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域?qū)τ谡c市場之間關(guān)系的理論觀點(diǎn)，在近些年也有新的進(jìn)展。這一方面體現(xiàn)在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)以及相關(guān)經(jīng)濟(jì)史、計量檢驗文獻(xiàn)中，主要關(guān)注點(diǎn)是斯密強(qiáng)調(diào)的政府基本職能對于市場經(jīng)濟(jì)的影響，尤為強(qiáng)調(diào)政府質(zhì)量問題;另一方面體現(xiàn)在關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的討論中，主要關(guān)注點(diǎn)是政府是否有必要采取扭曲性的政策，促使部分有前景產(chǎn)業(yè)的更快發(fā)展，從而提高國家競爭力。

North(1981，1990)等通過西方國家興起的經(jīng)濟(jì)史的考察，指出制度的好壞，對一個國家后來的經(jīng)濟(jì)績效至關(guān)重要。制度的內(nèi)涵多種多樣，但其中最為重要的還是以政府為載體的正式制度，包括國家的政治框架、法律制度、司法制度等。按照North(1981)的看法，良好的制度應(yīng)當(dāng)具備兩項重要的職能，一是可以限制政府以及各類精英群體對私營部門的掠奪行為，為社會提供良好的私人財產(chǎn)保護(hù)，從而可以促進(jìn)私營部門在物質(zhì)資本和人力資本上的投資，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長;二是可以提供一個高效的司法體系作為第三方，解決私營部門之間，以及其與公共部門在契約簽訂和執(zhí)行上的糾紛，從而促進(jìn)社會分工和交易，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。按照Acemoglu等(2005)的定義，前者可以稱之為“財產(chǎn)保護(hù)制度”(Property rights institution)，后者可稱之為“契約維護(hù)制度”(Contracting institution)。

從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角分析政府與市場的關(guān)系，后續(xù)還有很多結(jié)合經(jīng)濟(jì)史考察的發(fā)展。反響較大的如奧爾森(2005)的《權(quán)力與繁榮》等一系列的著作;Acemoglu等(2012)近期出版的名為“Why Nations Fail”的著作。值得注意的是，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)及其后續(xù)的發(fā)展，實質(zhì)上是將斯密關(guān)于政府與市場關(guān)系思想的深化。這種深化體現(xiàn)在兩方面，一者將政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能細(xì)化;二者著重強(qiáng)調(diào)為促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，應(yīng)當(dāng)對于政府自身權(quán)力有相應(yīng)的制度性限制。這就說明，為促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不僅僅應(yīng)界定政府職能的范圍，還需要有良好的制度設(shè)計，促使政府履行好，同時不過度擴(kuò)張其職能。其中，國家審計制度應(yīng)是這一制度框架下的重要一環(huán)(劉家義，2012)。

發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的討論，是政府與市場關(guān)系的另外一個重要進(jìn)展。這里所關(guān)注的主要問題是:欠發(fā)達(dá)國家的政府能否發(fā)揮其能動作用，通過政府強(qiáng)力干預(yù)促進(jìn)一些關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)的更快發(fā)展，進(jìn)而帶動國民經(jīng)濟(jì)整體結(jié)構(gòu)的提升從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)更快發(fā)展。這種做法在我國已經(jīng)非常普遍，但有關(guān)這一問題的研究，無論是實踐中還是理論上都爭議很大。

從歷史上看，在發(fā)達(dá)國家崛起階段，雖然各國采取的模式可能有所差異，但其中央政府和地方政府在金融產(chǎn)業(yè)、鐵路產(chǎn)業(yè)等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中都發(fā)揮了關(guān)鍵性的作用。①具體可參見恩格爾曼等著的《劍橋美國經(jīng)濟(jì)史》(2008，中譯本)關(guān)于美國情況的分析;道賓(2008，中譯本)的《打造產(chǎn)業(yè)政策:鐵路時代的美國、英國和法國》。不過，這些產(chǎn)業(yè)都可以歸之于基礎(chǔ)設(shè)施類產(chǎn)業(yè)。當(dāng)然，很多發(fā)達(dá)國家也曾采取重商主義的政策，為其一般性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供幫助。第二次世界大戰(zhàn)之后，結(jié)構(gòu)主義分析的思潮興起，認(rèn)為發(fā)展中國家之所以落后，是因為一些關(guān)鍵性的市場化產(chǎn)業(yè)落后，政府應(yīng)當(dāng)采取扭曲性的產(chǎn)業(yè)政策，通過強(qiáng)力干預(yù)推進(jìn)這些關(guān)鍵性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，進(jìn)而帶動國民經(jīng)濟(jì)整體的發(fā)展。在這一思潮的指引下，拉美等欠發(fā)達(dá)國家紛紛采取進(jìn)口替代戰(zhàn)略，試圖通過政府主導(dǎo)的扭曲性政策促進(jìn)本國較落后的重工業(yè)發(fā)展，但并沒有取得成功。東亞的日本、韓國，“四小龍”經(jīng)濟(jì)體，在快速增長階段都采取出口導(dǎo)向的戰(zhàn)略，大量運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策促進(jìn)出口產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。②查默斯·約翰森:《通產(chǎn)省與日本奇跡——產(chǎn)業(yè)政策的成長(1925～1975)》。雖然事后來看，日韓兩國都成功進(jìn)入發(fā)達(dá)國家行列，但其產(chǎn)業(yè)政策是否在這一進(jìn)程中發(fā)揮關(guān)鍵性作用，卻難以斷定。③張鵬飛、徐朝陽:《干預(yù)抑或不干預(yù)?——圍繞產(chǎn)業(yè)政策有效性的爭議》，載于《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2007年第4期。20世紀(jì)80年代末期，以自由市場主義為指導(dǎo)的“華盛頓共識”逐漸成為西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)的主導(dǎo)思想，也逐漸被國際貨幣基金組織等若干國際機(jī)構(gòu)接受。這種思潮強(qiáng)調(diào)政府干預(yù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的弊端，反對各類產(chǎn)業(yè)政策。

不過，21世紀(jì)以來，以美國學(xué)者 Rodrik(2004)為代表的一些學(xué)者，在克魯格曼等人開創(chuàng)的戰(zhàn)略性新貿(mào)易政策的基礎(chǔ)上，提出政府應(yīng)當(dāng)通過各方面的干預(yù)措施，促進(jìn)本國戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。林毅夫(2010)進(jìn)一步綜合了這些學(xué)派關(guān)于政府與市場關(guān)系的觀點(diǎn)，提出“新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)”:遵循新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)政府在構(gòu)建促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性制度方面的重要性，從市場失靈觀點(diǎn)出發(fā)強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)干預(yù)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，遵循Rodrik等學(xué)者的觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)按照本國比較優(yōu)勢促進(jìn)若干戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

總體而言，經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的研究新進(jìn)展，在斯密之后深化了政府與市場關(guān)系的認(rèn)識，既取得了一些共識，也依然存在很多爭議。以林毅夫(2010)“新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)”所綜合的三點(diǎn)來看，關(guān)于政府構(gòu)建和維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)制度方面的功能，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的功能，學(xué)術(shù)界較無異議，值得進(jìn)一步探討的是如何實施好;而政府是否應(yīng)選擇若干戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)進(jìn)行干預(yù)，依然有很多的批評意見。這里的爭議包括，政府如何能夠選擇出正確的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)?即使選擇出正確的產(chǎn)業(yè)，采取扭曲性的產(chǎn)業(yè)政策也將帶來很多負(fù)面作用，如尋租，干預(yù)了市場配置資源功能，可能妨礙其他有前景產(chǎn)業(yè)的發(fā)展等，利弊如何權(quán)衡?有關(guān)這方面的討論還在繼續(xù)，需要更多的實證性研究予以支持。

(二)政府職能的具體界定。

通過對經(jīng)濟(jì)學(xué)和財政學(xué)理論思潮演變的梳理可以發(fā)現(xiàn)，政府與市場經(jīng)濟(jì)并非可以兩分的兩個極端，政府是內(nèi)嵌于市場經(jīng)濟(jì)的重要基礎(chǔ)設(shè)施。政府在所有社會組織機(jī)構(gòu)中是獨(dú)一無二的，其基本特點(diǎn)是有強(qiáng)制人們采取行動的權(quán)力。作為強(qiáng)權(quán)機(jī)構(gòu)的政府，具備保護(hù)市場的能力，也有具有掠奪市場的能力。從保護(hù)市場經(jīng)濟(jì)良性運(yùn)轉(zhuǎn)，克服市場失靈，實現(xiàn)若干社會目標(biāo)這些視角出發(fā)，現(xiàn)實中政府的職能可以歸納為如下幾點(diǎn):①本文所總結(jié)的幾項政府職能在一定程度上已成為學(xué)術(shù)界的共識，但不同的學(xué)者對于不同政府職能的重要性或必要性的評價可能有所不同。本文部分內(nèi)容參考費(fèi)希拜克，《美國經(jīng)濟(jì)史新論:政府與經(jīng)濟(jì)》，中信出版社2013年版;樓繼偉，《中國政府間財政關(guān)系再思考》，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社2013年版，等等。

1.保護(hù)財產(chǎn)權(quán)利。政府扮演的一個重要角色就是界定和實施財產(chǎn)權(quán)利，保護(hù)財產(chǎn)權(quán)利。這種財產(chǎn)權(quán)利的界定范圍包括共有的財產(chǎn)權(quán)利、公有的財產(chǎn)權(quán)以及私人的財產(chǎn)權(quán)利。

對于私人財產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)非常重要，可以激勵人們創(chuàng)造更多的財富。但財產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)需要成本，有時私人財產(chǎn)權(quán)利可能會和公共利益發(fā)生沖突，因此是個復(fù)雜的問題，為此需要一套復(fù)雜有效的制度予以明確。一般說來，政府會要求特定財產(chǎn)所有者支付稅收以彌補(bǔ)成本，對于私人財產(chǎn)權(quán)的過度使用要予以限制，為了公共利益政府還享有征用權(quán)。當(dāng)然，政府征用私人財產(chǎn)要合乎程序，并須給有財產(chǎn)所有人全額補(bǔ)償。以專利權(quán)為例，在更好的保護(hù)下發(fā)明者獲得更多的激勵，并使全社會有積極性從事發(fā)明創(chuàng)造。但是在保護(hù)專利的同時，發(fā)明的傳播速度和受益范圍也將受到限制，為此政府會限定專利保護(hù)一定的期限。

2.以“規(guī)范的司法管理”維護(hù)契約執(zhí)行。契約的有效執(zhí)行，是降低交易成本，讓市場經(jīng)濟(jì)高效運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。由于語言和談判的復(fù)雜性，把各種可能性都寫進(jìn)合同條款的成本很高，所以合同雙方將不可避免地在條款解釋上存在分歧。為此，必須有一個中立、公正的機(jī)構(gòu)，來解決契約或合同中的各種爭議。作為擁有強(qiáng)權(quán)的政府，以公正、透明、可預(yù)期的法律維護(hù)契約有效執(zhí)行，是其一項基本職能。如斯密所認(rèn)為的:如果缺乏“規(guī)范的司法管理”或“一定程度的對政府公正的信心”，那么經(jīng)濟(jì)“很少會繁榮”。

3.以政府監(jiān)管實現(xiàn)各類經(jīng)濟(jì)和社會目標(biāo)。一些人類社會認(rèn)為合理有益的社會目標(biāo)，市場自身并不能解決，甚至可能隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大公司的擴(kuò)張而受到侵犯。例如，生產(chǎn)作業(yè)環(huán)境，產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管，勞動保護(hù)，婦女和兒童保護(hù)，環(huán)境污染的監(jiān)督，壟斷公司的高價或打壓競爭對手，金融機(jī)構(gòu)的高風(fēng)險行為等，其中一些是具有外部性特征的事項，一些是市場機(jī)構(gòu)(如大公司)的勢力過大導(dǎo)致其侵犯其他主體的權(quán)益。這些方面如沒有政府一致有效的監(jiān)管，就可能損害公共利益，促使企業(yè)一味追求利潤，引發(fā)地方政府的區(qū)域性保護(hù)。當(dāng)然，政府管制在解決這些問題上不是萬能的，有時甚至使問題變得更糟。政府監(jiān)管還可能帶來利益分歧，對某些人和地區(qū)來說可能是最優(yōu)的，但對其他的來說卻是次優(yōu)的。在市場和政府管制解決方案兩者之間選擇最優(yōu)的解決辦法通常要依據(jù)具體情況而定，因此這就需要我們具體問題具體分析。

4.作為再分配機(jī)構(gòu)的政府，促進(jìn)社會和諧。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，影響收入分配公平性的因素高度復(fù)雜化了，極端的自由競爭，收入分配肯定是不公平的。政府履行好前述各方面的職能，將奠定效率和公平的基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上政府還應(yīng)承擔(dān)作為再分配機(jī)構(gòu)的職責(zé)，追求更高水平的效率和公平。政府履行這一職能的手段包括稅收和補(bǔ)貼兩個方面。在一些情況下，政府可以將稅收和補(bǔ)貼聯(lián)系起來，即專項稅的形式，典型的如養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險項目。需要注意的是，政府在行使再分配職能時，無論采用稅收或補(bǔ)貼的手段，都會影響到人們從事創(chuàng)造財富活動的激勵，為此還需要權(quán)衡效率與公平的沖突，再分配過度或不足都是不利于社會良性發(fā)展。

5.在不宜由市場配置資源或配置效率不高的領(lǐng)域由政府直接配置。在現(xiàn)代國家，政府還需要擔(dān)負(fù)提供公共物品或有益物品的職能。有益物品主要是指那些被認(rèn)為有益于社會，因此即使一些社會成員不想要也應(yīng)由政府支持的物品，如藝術(shù)，教育等。公共物品是指具有非競爭性、非排他性兩個特性的物品或服務(wù)。典型的如國防，其他的像公共衛(wèi)生和水處理設(shè)施，研發(fā)，公園和高速公路等，也具有公共物品的部分性質(zhì)。公共物品的兩個性質(zhì)決定了，人們傾向免費(fèi)使用公共物品的“免費(fèi)搭車問題”。此外，人們生產(chǎn)的公共物品的意愿量，通常遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于實際中所需的數(shù)量。為此需要一個外在的中立機(jī)構(gòu)，且有強(qiáng)制實施的權(quán)利加以干預(yù)，這一般說來需要政府擔(dān)負(fù)這一角色。

6.實施產(chǎn)業(yè)政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如上所述，這是理論和實證研究中備受爭議的一項政府職能。但在國際經(jīng)濟(jì)競爭愈演愈烈的今天，各國以及各級政府都高度重視提升本國產(chǎn)業(yè)的競爭力。如發(fā)達(dá)國家在中央政府層面對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展盡可能在公平一致規(guī)則下予以扶持，對于高科技產(chǎn)業(yè)、綠色產(chǎn)業(yè)給予特殊支持，通過稅制改革吸引投資;聯(lián)邦國家地方政府層面往往通過“稅收競爭”以爭取更多的投資等。但像中國這樣，中央政府層面出臺大量的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，給予眾多產(chǎn)業(yè)以特殊政策支持，地方政府甚至不惜犧牲環(huán)境、土地資源、安全監(jiān)管等方面的利益，全力招商引資的現(xiàn)象，全球卻不多見。

7.以總量宏觀調(diào)控抑制經(jīng)濟(jì)波動。經(jīng)濟(jì)波動被認(rèn)為降低了社會福利，而市場經(jīng)濟(jì)的波動幾乎是常態(tài)。在凱恩斯思想的指導(dǎo)下，政府應(yīng)當(dāng)采取貨幣政策和財政政策以使經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展。雖然后來的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，如理性預(yù)期學(xué)派等，對凱恩斯思想提出了很多挑戰(zhàn)，但在現(xiàn)實中各國政府依然將宏觀調(diào)控視為政府的重要職能，典型的如2008年全球金融危機(jī)之后，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家政府普遍采取了大規(guī)模的刺激性政策。

以上所列市場經(jīng)濟(jì)七大類政府職能，其中一些職能是讓市場充分發(fā)揮配置資源功能的基礎(chǔ);一些職能是克服市場失靈，進(jìn)一步提高資源配置效率;一些職能是為了實現(xiàn)各種社會合意的目標(biāo)。值得關(guān)注的是，這些職能幾乎所有國家的政府都具備，但發(fā)揮作用的好壞差異很大，同時一些職能發(fā)揮作用的好壞與財力投入之間的關(guān)系并不密切。這表明，政府與市場之間的關(guān)系體現(xiàn)在很多方面。其中一些表現(xiàn)在政府的財政收支活動中，一些并不一定如此，而僅是通過政府的管制性活動表現(xiàn)出來，還有一些體現(xiàn)在政府主導(dǎo)的金融活動和土地等資源的調(diào)配上。

(三)發(fā)達(dá)國家的歷史經(jīng)驗。

從發(fā)達(dá)國家的歷史經(jīng)驗來看，政府承擔(dān)的職能隨著時間的推移，范圍在不斷變化。究其原因，在于人們對于政府職能的界定，或者說對于政府應(yīng)當(dāng)提供的產(chǎn)品的觀念在不斷發(fā)生變化。在19世紀(jì)的古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家看來，政府的職能應(yīng)限于國防、治安和行政管理。這一時期的思想家也認(rèn)識到教育具有外部性，從而對政府辦教育非常支持。但總體上在人們的觀念中，政府的職能應(yīng)是非常有限的。這一觀念在現(xiàn)實中的體現(xiàn)即是政府支出也非常少。表1中總結(jié)的是1870年以來德國、法國、日本、挪威、瑞典、荷蘭、英國、美國、加拿大、澳大利亞十個發(fā)達(dá)國家政府支出規(guī)模及其結(jié)構(gòu)的變化。如表1所示，在1870年前后，這些國家財政總支出占GDP比重的平均值不超過10%。19世紀(jì)后期至第二次世界大戰(zhàn)期間，尤其是受大蕭條之后凱恩斯主義思潮的影響，人們對政府職能的觀點(diǎn)開始發(fā)生改變。以往那種政府應(yīng)局限于有限職能的觀點(diǎn)在思想界受到了很大的攻擊。例如凱恩斯就說，“對政府而言，重要的事情是去做那些目前根本沒有做的事情”。換句話說，凱恩斯認(rèn)為政府職能的范圍應(yīng)大大擴(kuò)張。這種觀念在實踐中的表現(xiàn)即是政府支出的比重大幅增加，到1920年前后十個發(fā)達(dá)國家的平均值已達(dá)到15%，到1960年已達(dá)到28.8%。其中較為突出的一是教育的支出比重增加較快。二是各國的公共投資支出比重大幅增加，以發(fā)揮政府支出在拉動就業(yè)、促進(jìn)增長方面的作用。三是各個發(fā)達(dá)國家也開始進(jìn)行社會保障體系的建設(shè)，如在養(yǎng)老、醫(yī)療方面的支出也有所增加。

第二次世界大戰(zhàn)后至20世紀(jì)80年代是各個發(fā)達(dá)國家政府職能擴(kuò)大最主要的時期，主要表現(xiàn)在社會福利事業(yè)的擴(kuò)張上。受各種社會思潮中對社會公平的重視，很多歐洲國家開始把福利權(quán)利當(dāng)做一項憲法權(quán)利來看待，福利國家的建設(shè)在這一時期達(dá)到一個巔峰。如表1所示，醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)以及貧困救助等項目成為政府的重要支出責(zé)任，與之對應(yīng)的政府支出規(guī)模擴(kuò)張大大加速。表1中數(shù)據(jù)顯示，到1980年十個國家的政府支出比重較之前有較大增長，從平均值上看1980年的支出比重較1960年高出15個百分點(diǎn)，幾乎是20世紀(jì)30年代的2倍。從結(jié)構(gòu)上看，醫(yī)療、養(yǎng)老、教育已經(jīng)成為各個發(fā)達(dá)國家政府支出的主要三項，尤其是醫(yī)療和養(yǎng)老支出在這一時期增長很快。在1980年，十個國家醫(yī)療、養(yǎng)老、教育三項支出合計平均比重已占到GDP的20%，是1960年的2倍，也占到1980年各國政府總支出的一半左右。而主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的公共投資支出比重則有所下降。在1980年代之后，由于政府支出規(guī)模過高所帶來的種種問題開始出現(xiàn)，人們對于福利國家以及政府過多干預(yù)的懷疑日益增加，由此也導(dǎo)致政府支出規(guī)模的增幅開始大幅下降，一些國家的政府支出比重也開始下降。

總結(jié)發(fā)達(dá)國家的歷史經(jīng)驗我們可以看出，無論是人們的觀念還是實踐中，政府職能的范圍是動態(tài)演化的。在最初，政府提供的主要是國防、外交、公共治理以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。而在整個20世紀(jì)，以財政支出集中體現(xiàn)的政府職能范圍大大擴(kuò)張，其中教育、醫(yī)療和養(yǎng)老等方面的支出增加尤為醒目。可以看出，20世紀(jì)以來發(fā)達(dá)國家政府職能的擴(kuò)張主要集中在提高社會公平，降低普通民眾生活風(fēng)險等領(lǐng)域。當(dāng)然可以預(yù)期的是，隨著社會思潮和人們觀念的變化，即使是發(fā)達(dá)國家，政府職能的范圍還將不斷變化。

表1 1870年以來十國政府支出項目的結(jié)構(gòu)變化 %

(四)對中國的啟示。

財政支出的規(guī)模與結(jié)構(gòu)應(yīng)該如何安排，取決于關(guān)于政府應(yīng)履行哪些職能的認(rèn)識?？v觀歷史，人類對于政府職能的認(rèn)識存在一個不斷演化、逐步收斂的過程。到現(xiàn)代社會，雖然還存在諸多理念上的爭議，但各國均大致存在一個共同認(rèn)可的政府職能范圍。中國也不例外，民族復(fù)興以及國家現(xiàn)代化目標(biāo)的實現(xiàn)，必然會表現(xiàn)為財政支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)與發(fā)達(dá)國家逐步趨同的過程。當(dāng)然，各國有不同的國情，雖然存在大致趨同的政府職能范圍，但在不同國家對于不同類別政府職能的重視程度就會有所差異。中國在經(jīng)濟(jì)制度上正處于向成熟市場經(jīng)濟(jì)國家轉(zhuǎn)型過程中，在發(fā)展水平上正處于中等收入國家階段，政府職能以及與之相應(yīng)的財政支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)自然應(yīng)有其自身特點(diǎn)?？陀^認(rèn)識這些特點(diǎn)與存在的問題，是制定下一步改革方案的基礎(chǔ)。

新中國成立以后，我國長期實施了計劃經(jīng)濟(jì)體制。1978年開始改革開放，到1993年十四屆三中全會明確提出了建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的基本框架，2003年十六屆三中全會對新世紀(jì)新階段經(jīng)濟(jì)體制改革的戰(zhàn)略任務(wù)作出了全面部署和規(guī)劃，明確了完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的戰(zhàn)略方向?？梢哉f，中國改革開放的歷程，就是在不斷探索如何界定清楚政府與市場關(guān)系，以改善資源配置效率并實現(xiàn)相關(guān)社會目標(biāo)的歷程。

按照這些綱領(lǐng)性文件，市場應(yīng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)作用，政府在創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義中應(yīng)發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用。政府應(yīng)按照政企分開、政資分開、政事分開以及政府與市場中介組織分開的原則，合理界定政府職責(zé)范圍;在調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)方面，主要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)和法律手段進(jìn)行間接調(diào)控。在監(jiān)管市場方面，反對壟斷和一切有礙競爭的消極因素，消除市場壁壘，為市場公平競爭創(chuàng)造和維護(hù)必要的制度環(huán)境;在提供公共服務(wù)方面，承擔(dān)起基本的責(zé)任，注重改善民生狀況;在社會管理方面，應(yīng)著力維護(hù)社會公正正義和社會穩(wěn)定。

雖然這些中央文件已經(jīng)清楚指明了處理政府與市場關(guān)系的相關(guān)原則與方向，也是完全正確的，但正如黨的十八大報告所指出的，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題依然是“處理好政府和市場的關(guān)系”。這反映了在當(dāng)前中國，無論是理論上還是實踐中，關(guān)于政府與市場之間的關(guān)系仍然有認(rèn)識不清之處。作為一個從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的大國，如果說改革開放前三十余年我們對于什么是好的市場機(jī)制有認(rèn)識不清之處，那么今天更欠缺的是如何認(rèn)識政府在市場經(jīng)濟(jì)中應(yīng)承擔(dān)的功能。按照前文對于理論思想和發(fā)達(dá)國家實踐的梳理，我們可以將現(xiàn)代國家的政府職能概括為以下幾個方面。

1.維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)轉(zhuǎn)的基本政府職能。市場發(fā)揮配置資源的基礎(chǔ)性作用，是人類至今為止所發(fā)現(xiàn)的最有效的促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度。但如前文所論述，市場與政府并非可以二分的，市場經(jīng)濟(jì)并非叢林經(jīng)濟(jì)，需要政府發(fā)揮保護(hù)市場良好運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性作用。保護(hù)財權(quán)產(chǎn)權(quán)、維護(hù)契約執(zhí)行，市場經(jīng)濟(jì)能夠有效運(yùn)轉(zhuǎn)的兩大基礎(chǔ)性功能，需要政府這一強(qiáng)權(quán)機(jī)構(gòu)去承擔(dān)。打破壟斷，維護(hù)市場秩序，維護(hù)公共安全，消防等公共物品的提供，需要政府發(fā)揮集體行動的功能。這些功能發(fā)揮的好壞，直接影響一國市場經(jīng)濟(jì)體制配置資源功能的好壞。對應(yīng)于財政支出，這部分政府職能對應(yīng)了一般公共服務(wù)、國防、外交等方面的支出，這方面的支出可以概括稱之為基本政府職能支出。

2.政府的社會職能。除經(jīng)濟(jì)發(fā)展之外，作為一個社會共同體還有很多社會目標(biāo)，需要政府發(fā)揮作用。這一方面體現(xiàn)在勞工權(quán)益保護(hù)、環(huán)境污染防治、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管等方面，需要政府建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)揮規(guī)制作用;另一方面體現(xiàn)在需要政府大力發(fā)展教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等社會事業(yè)，降低人們的基本生存風(fēng)險，發(fā)揮收入再分配職能。對應(yīng)于財政支出，前者在現(xiàn)代國家主要體現(xiàn)為建立各類監(jiān)管機(jī)構(gòu)的支出，同樣屬于基本政府職能支出范圍內(nèi);后者屬于社會福利領(lǐng)域的支出，是發(fā)達(dá)國家財政支出的主要部分。

3.發(fā)揮能動作用促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展的政府職能。雖然理論上存在很多爭議，但實踐中各國的中央政府和地方政府都會采取多種手段，力爭經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展。這包括各級政府促進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);中央政府以財政政策、貨幣政策為主體的宏觀調(diào)控職能，采取傾斜政策促進(jìn)高科技產(chǎn)業(yè)、綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，或者保護(hù)農(nóng)業(yè)等弱勢產(chǎn)業(yè)的發(fā)展等;地方政府采取各種手段招商引資等?？紤]到經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，是就業(yè)以及各項社會事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，因此政府以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展為政策目標(biāo)也是應(yīng)有之舉。值得討論的是各種政策手段是否起到了應(yīng)有的作用，其收益是否大于成本。對應(yīng)于財政支出，這部分包含了基礎(chǔ)設(shè)施方面的支出以及若干經(jīng)濟(jì)事務(wù)方面的支出，可以稱之為經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域的支出。按照OECD(2011)的定義，政府投資是以一般政府部門為主體的投資活動，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在內(nèi)的固定資本形成，以及對私營部門投資補(bǔ)助等資本轉(zhuǎn)移這兩種形式。因此財政在經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域的支出，也可以稱之為政府投資支出。

4.轉(zhuǎn)變政府職能的方向。以此一般性的標(biāo)準(zhǔn)對照，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前中國已經(jīng)逐步形成這些現(xiàn)代國家的政府職能架構(gòu)。21世紀(jì)以來，尤為突出的是各項社會事業(yè)的發(fā)展成績喜人，教育投入大幅增加，醫(yī)療和養(yǎng)老保障均即將實現(xiàn)全覆蓋。隨著社會各界對于食品安全、環(huán)境污染、勞工保護(hù)、生產(chǎn)安全等社會目標(biāo)的日益重視，政府在這些方面的監(jiān)管職能也日益加強(qiáng)。不過，總體而言，在新中國成立以來趕超戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，相對而言我國各級政府對于發(fā)揮能動作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展更為重視，這也部分體現(xiàn)在財政支出結(jié)構(gòu)和政府的日?；顒又小＿@方面當(dāng)前社會關(guān)注的焦點(diǎn)主要有:國有企業(yè)控制了較多基礎(chǔ)性行業(yè)且其勢力越來越大，國企壟斷優(yōu)勢地位影響了整體經(jīng)濟(jì)的活力;中央層面出臺的產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域政策過多過泛;地方政府以GDP為中心的行為模式。其中，在當(dāng)前的晉升錦標(biāo)賽和稅收分成模式的激勵之下，地方政府以GDP為中心的發(fā)展模式，如大搞土地財政、動用各種手段招商引資的行為，備受爭議。①周黎安:《轉(zhuǎn)型中的地方政府:官員激勵與治理》，格致出版社、上海人民出版社2008年版。

如前所指出的，我國地方政府以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心的行為動機(jī)，與地方居民的利益以及國家整體利益實際上是一致的，即使在發(fā)達(dá)國家也是如此，因此無可指責(zé)。我國真正存在的問題，或許是地方政府為發(fā)揮能動作用促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽視或侵犯了其他政府應(yīng)履行的職能。例如，地方政府為招商引資促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，損害農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，忽視勞工權(quán)益保護(hù)，忽視環(huán)境污染危害，財政支出結(jié)構(gòu)中過多地用于招商引資而對社會事業(yè)的發(fā)展重視不夠;為保護(hù)本地企業(yè)，忽視以食品為代表的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管，司法體系中地方保護(hù)主義色彩濃重等;為獲取城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金支持而放任房價過快上漲，放任地方政府債務(wù)規(guī)模膨脹等。即使在中央政府已高度強(qiáng)調(diào)科學(xué)發(fā)展觀的今天，地方政府的行為模式改善也不明顯。這些問題近些年來已引起了多起群體性事件，也受到社會各界的廣泛批評。

總結(jié)而言，我國在清楚界定政府與市場關(guān)系方面，正確履行政府職能方面已經(jīng)取得了很大的進(jìn)步。但在中央政府層面如何界定國有企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)體制中的地位，傾斜性的各類產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域政策如何能發(fā)揮實效且減少其負(fù)面效應(yīng)，都是需要結(jié)合中國實際情況值得進(jìn)一步討論的問題。在備受爭議的地方政府以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心的行為模式方面，根本性的矛盾應(yīng)是如何平衡政府的三大職能。我國當(dāng)前的現(xiàn)狀是所有政府職能的執(zhí)行層面都?xì)w之于地方政府，從而導(dǎo)致其在突出經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能的同時，忽視或侵犯了財產(chǎn)權(quán)利保護(hù)、維護(hù)契約執(zhí)行、發(fā)展社會事業(yè)這些政府的基本職能。深層次的原因是所有職能的執(zhí)行集中于地方政府，而國家治理架構(gòu)設(shè)計上未能形成有效制約的機(jī)制，激勵不相容導(dǎo)致政府職能之間的沖突。為此，深化財稅體制改革，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)并調(diào)整政府間事權(quán)劃分，避免政府職能間的沖突，是中國正確處理政府與市場之間關(guān)系的重要改革方向。

二、財政支出領(lǐng)域的現(xiàn)狀與改革方向

(一)財政支出的總體規(guī)模。

財政支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)是政府職能的體現(xiàn)。了解中國財政收支規(guī)模的現(xiàn)狀，存在一個突出困難，即中國的財政統(tǒng)計口徑并未遵循IMF等國際組織制定的標(biāo)準(zhǔn)。長期以來，由于中國政府的財政行為較為復(fù)雜，財政統(tǒng)計口徑以及公布的數(shù)據(jù)都與國際標(biāo)準(zhǔn)相差甚遠(yuǎn)，較為詳細(xì)的數(shù)據(jù)往往僅限于公共財政收支。2007年開始修訂實施的《政府收支分類科目》開始按照IMF(2001)的標(biāo)準(zhǔn)對政府收支的范圍以及分類進(jìn)行了界定，但公布的財政統(tǒng)計資料依然主要限于一般預(yù)算收支，而沒有公布全口徑的財政收支及其細(xì)節(jié)?？傮w上看，按照若干國際組織的標(biāo)準(zhǔn)，我國財政支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)的統(tǒng)計上，一方面未能全口徑涵蓋所有財政支出資金，另一方面在若干分類標(biāo)準(zhǔn)方面存在差異。

本文將結(jié)合多方面的統(tǒng)計資料，按國際標(biāo)準(zhǔn)對中國的財政支出進(jìn)行全口徑的考察，以此為基礎(chǔ)討論當(dāng)前我國財政支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀與存在的問題。

1.核算財政支出規(guī)模的困難及解決辦法。目前，我國財政部門公布的財政支出僅為公共財政支出，這并沒有涵蓋所有為行使政府職能所發(fā)生的財政支出，大量資金被排除在這一口徑之外。為核算國際可比意義上的財政支出規(guī)模，首先要按照國際標(biāo)準(zhǔn)確立我國全口徑財政支出的口徑。按照 IMF(2001)的《政府財政統(tǒng)計手冊》，我國的財政支出至少應(yīng)包含公共財政支出、政府性基金支出、預(yù)算外支出、社?；鹬С?。其中，預(yù)算外支出自2011年開始已全部納入公共財政支出;政府性基金支出包含了土地出讓金對應(yīng)的支出;社?；鹬С鰬?yīng)僅包含針對企業(yè)職工的五項社會保險基金，針對居民的社會保險基金支出已核算在公共財政支出范圍內(nèi)。社會上普遍關(guān)注的國企利潤，按照IMF(2001)的界定，是公共部門而非一般政府部門的資金來源。當(dāng)前我國的國有資本經(jīng)營預(yù)算所對應(yīng)的資金支出，并未分紅到政府賬戶內(nèi)，而僅在國有企業(yè)內(nèi)部循環(huán)使用，因此本節(jié)未將其視為全口徑財政支出的一部分。這與汪德華(2011)的處理是一致的。

以上核算的全口徑財政支出均有對應(yīng)的財政收入來源。除此之外，政府還可以通過舉債的方式獲取資金用于財政支出。在這方面，中央政府的國債或代地方政府發(fā)行的債務(wù)對應(yīng)的支出已包含在公共財政支出之內(nèi)，但21世紀(jì)以來愈演愈烈的以地方融資平臺為主體的地方政府性債務(wù)未包含在以上口徑中。地方融資平臺雖然一般以國有企業(yè)的形式存在，但其運(yùn)轉(zhuǎn)實質(zhì)是行使政府職能而非企業(yè)行為，因此其每年的資金使用應(yīng)包含在我國的全口徑財政支出之內(nèi)。

總結(jié)而言，我國的全口徑財政支出應(yīng)包含公共財政支出、預(yù)算外支出、政府性基金支出、社保基金支出、以地方融資平臺為主體的地方政府性債務(wù)增量對應(yīng)的財政支出五個部分?？紤]到政府性基金包含的土地出讓金規(guī)模龐大，且使用范圍的性質(zhì)較為復(fù)雜，本節(jié)將其獨(dú)立出來處理。確立了全口徑財政支出的口徑，還需要注意不同類財政支出之間的重復(fù)計算問題:一是公共財政支出中每年有向五項社?；鸬妮^高補(bǔ)貼，本節(jié)將其從五項社保基金總支出中予以扣減;二是土地出讓金支出的一部分要形成國有土地收益基金、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、水利建設(shè)基金等政府性基金的一部分，這部分支出資金也應(yīng)予以扣除。同時，土地出讓金支出的一部分是用于對拆遷戶的補(bǔ)償，這部分資金不宜于認(rèn)定為財政支出。然而，在各年土地出讓金支出中究竟多少比例用于上述類別的支出，缺乏可得數(shù)據(jù)。為此，本文參考陳多長、洪丹萍(2012)對若干城市的考察以及土地出讓金相關(guān)管理制度的出臺時間，對土地出讓金對應(yīng)的財政支出采取簡化的折算處理方法:2003～2006年按其支出總額的65%折算為財政支出，2007年和2008年兩年按60%折算，2009～2012年按55%折算。①陳多長、洪丹萍:《我國土地出讓金支出結(jié)構(gòu)及其問題》，載于《技術(shù)經(jīng)濟(jì)》2012年第7期。地方融資平臺每年的增量是全口徑財政支出的一部分，但目前沒有政府機(jī)構(gòu)公布這一數(shù)據(jù)，僅有審計署在2011年公布了2010年年末全國地方政府性債務(wù)余額，以及在2013年公布的36個地方政府2012年債務(wù)余額。本文將利用審計署這兩份審計報告所提供的債務(wù)余額數(shù)據(jù)以及歷年的債務(wù)增長率數(shù)據(jù)推算每年的債務(wù)增量。

2.財政支出規(guī)模核算結(jié)果。按照以上所列示的統(tǒng)計口徑和核算方法，表2列出了2003年至2012年中國全口徑財政支出的總額、各構(gòu)成項以及總額占GDP的比重。從表中可以看出，我國全口徑財政支出的總額從2003年的約4.2萬億元逐年上升，到2012年已達(dá)約17.2萬億元，十年時間增長4倍有余。從各構(gòu)成項看，公共財政支出、五項社?；鹬С?、土地出讓金折算財政支出一直穩(wěn)步增長，地方融資平臺增量對應(yīng)的財政支出在2009年前后變化很大，這幾項構(gòu)成全口徑財政支出的主體部分。其中，公共財政支出占全口徑財政支出的比重也穩(wěn)步增加，已從2003年的58%上漲到2012年的73%。從占GDP比重來看，我國的財政支出在2008年之前一直穩(wěn)定在31%左右。到2009年，受全球金融危機(jī)的影響，我國出臺了“四萬億”經(jīng)濟(jì)增長刺激計劃，全口徑財政支出比重躍遷到約41%，2010年依然維持在37%的高位，到2011年、2012年快速回落到33%的水平。

表2 中國2003～2012年全口徑財政支出規(guī)模估算 億元

續(xù)表

從估算的結(jié)果來看，過去十年中我國財政支出規(guī)模增長較快。一般說來，衡量財政支出規(guī)模較為合適的指標(biāo)是財政支出占GDP的比重。按照這一指標(biāo)，我國財政支出規(guī)模過去十年均超過30%，近年來維持在33%以上，這較為接近發(fā)達(dá)國家財政支出規(guī)模較低國家(如韓國、美國等)的水平。另外一個突出特征是波動較大，主要表現(xiàn)在受2009年出臺刺激性政策的影響，財政支出占GDP比重從2008年的約32%跳躍到2009年的余額41%。另外，在全口徑財政支出中，通常所說的公共財政支出只是其中的一部分，社保基金支出、土地出讓金對應(yīng)的支出、政府性基金支出都是其中的主要部分。尤為值得關(guān)注的是地方政府性債務(wù)增量，其對于財政支出規(guī)模波動的影響特別大，反映出我國常規(guī)的財政管理制度無法有效監(jiān)管這部分支出。

(二)財政支出結(jié)構(gòu)。

1.比較分析財政支出結(jié)構(gòu)的方法。財政支出結(jié)構(gòu)反映了對應(yīng)各項政府職能在國家政策體系中的優(yōu)先程度。分析中國財政支出結(jié)構(gòu)面臨兩個困難，一是財政支出的分類方式與國際標(biāo)準(zhǔn)有所差異，二是有詳細(xì)支出分類數(shù)據(jù)的僅限于公共財政支出，其他類財政支出未涵蓋在內(nèi)。這種狀況導(dǎo)致無法將中國財政支出結(jié)構(gòu)與其他國家直接進(jìn)行對比。本文主要是嘗試性按以IMF等國際組織的財政支出功能性分類標(biāo)準(zhǔn)，對中國財政支出數(shù)據(jù)進(jìn)行分類調(diào)整以核算新的國際可比財政支出結(jié)構(gòu)，并將其與若干OECD成員國加以比較。

專欄1

中國與OECD組織財政支出功能分類對照辦法

OECD組織公布的各成員國財政支出功能分類，按照IMF(2001)的標(biāo)準(zhǔn)共10類，分別為一般公共服務(wù)、國防、公共秩序和安全、經(jīng)濟(jì)事務(wù)、環(huán)境保護(hù)、住房和社區(qū)設(shè)施、醫(yī)療保健、娛樂文化和宗教、教育、社會保障。而按照中國公布的2012年全國財政支出決算數(shù)據(jù)，公共財政支出功能分類有二十三大類。其中部分可以按照IMF(2001)的標(biāo)準(zhǔn)直接加總起來，如農(nóng)林水事務(wù)、交通運(yùn)輸、工業(yè)商業(yè)和金融等事務(wù)三類可加總為“經(jīng)濟(jì)事務(wù)”，中國的一般公共服務(wù)和外交可加總為OECD的一般公共服務(wù)。但還有科學(xué)技術(shù)、地震災(zāi)后恢復(fù)重建支出、其他支出三類在OECD組織數(shù)據(jù)中沒有對應(yīng)項，一些大類中的具體項也需要按照IMF(2001)的分類標(biāo)準(zhǔn)予以調(diào)整。具體如下述。

“商貿(mào)事務(wù)”應(yīng)該分別歸屬于OECD標(biāo)準(zhǔn)的“一般公共服務(wù)”和“經(jīng)濟(jì)事務(wù)”。具體來說行政運(yùn)行、一般行政管理事務(wù)、機(jī)關(guān)服務(wù)、事業(yè)運(yùn)行和其他商貿(mào)事務(wù)支出歸屬于“一般公共服務(wù)”;對外貿(mào)易管理、國際經(jīng)濟(jì)合作、外資管理、國內(nèi)貿(mào)易管理、招商引資歸屬于“經(jīng)濟(jì)事務(wù)”;“外交”這一大類全部劃歸于OECD標(biāo)準(zhǔn)的“一般公共服務(wù)”;中國單獨(dú)分類的“國債付息支出”與OECD標(biāo)準(zhǔn)“一般公共服務(wù)”中的“公共債務(wù)交易”是相對應(yīng)的，因此“應(yīng)劃歸于OECD標(biāo)準(zhǔn)的“一般公共服務(wù)”;中國支出分類中將“金融監(jiān)管等事務(wù)支出”單獨(dú)劃分為第十六類，但是根據(jù)OECD標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該將“金融監(jiān)管等事務(wù)支出”劃歸于“一般公共服務(wù)”。

中國分類中第六大類“科學(xué)技術(shù)”中的“基礎(chǔ)研究”應(yīng)劃分至OECD標(biāo)準(zhǔn)的“一般公共服務(wù)”;除了基礎(chǔ)研究，在OECD的分類中每一大項中都會有一項是關(guān)于從事同該項目有關(guān)的應(yīng)用研究和試驗性開發(fā)支出項，由此我們簡化分類將“科學(xué)技術(shù)”中除了“基礎(chǔ)研究”的剩余各項平均分配到十種分類中。

中國的分類中第十二類“農(nóng)林水事務(wù)”，第十三類“交通運(yùn)輸”，第十四類“資源勘探電力信息等事務(wù)”，第十五類“商業(yè)服務(wù)業(yè)等事務(wù)”，第十九項“糧油物資儲備事務(wù)”這五項根據(jù)OECD標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該全部歸入“經(jīng)濟(jì)事務(wù)”中。中國的分類中第八項“社會保障和就業(yè)”劃歸于OECD標(biāo)準(zhǔn)的“社會保障”;“城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)”和“住房保障事務(wù)”歸于OECD標(biāo)準(zhǔn)的“住房和社會福利”。

中國的分類中第十七類“國土資源氣象等事務(wù)”是指政府用于國土資源、海洋、測繪、地震、氣象等公益服務(wù)事業(yè)方面的支出。這一項比較復(fù)雜，涉及OECD標(biāo)準(zhǔn)的“經(jīng)濟(jì)事務(wù)”，“公共秩序和安全”，“環(huán)境保護(hù)”這三項，為了簡化分類，將該項平均分配到OECD標(biāo)準(zhǔn)的這三項中。

中國的分類中的“地震災(zāi)后恢復(fù)重建支出”是中國獨(dú)有的，無法直接與OECD標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對應(yīng)。但是每一項支出的用途是清楚的，因此可以逐項將其分配到OECD的十項中。比如，“倒塌毀損民房恢復(fù)重建”可歸入“住房和社區(qū)設(shè)施”中;“公路、鐵路路網(wǎng)、水利工程、市政道路、橋梁的恢復(fù)重建”可以歸入“經(jīng)濟(jì)事務(wù)”中，等等?！捌渌С觥痹?0類功能中平均分配。

2.公共財政口徑的財政支出結(jié)構(gòu)。如何將中國公共財政支出數(shù)據(jù)按照國際貨幣基金組織制定的功能分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整，參見專欄1。表3是按照這一方法重新核算的2012年中國財政支出結(jié)構(gòu)以及與部分OECD成員國2010年數(shù)據(jù)的比較，其中中國1僅限于公共財政支出，中國2將社?；鸬闹С霭趦?nèi)。①白重恩、汪德華、錢震杰(2010)曾用類似方法對中國2008年的數(shù)據(jù)做了核算，并將其與OECD國家2007年數(shù)據(jù)進(jìn)行比較，所得結(jié)論與本文類似。參見“公共財政促進(jìn)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的若干問題”，《比較》第48輯，2010年7月。從表中可見，不同發(fā)達(dá)國家的財政支出結(jié)構(gòu)有所差異，但共性還是很明顯。經(jīng)濟(jì)事務(wù)支出比重均不超過10%;住房和社區(qū)設(shè)施對應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比重2%～3%左右，德國和北歐國家在1%左右;環(huán)境保護(hù)和文化體育傳媒已是政府的重要職能，但財政支出比重不高;政府支出的重點(diǎn)是醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社會保障就業(yè)這些社會事務(wù)，歐洲國家和日本均在70%左右，美國也接近60%，其中美國的醫(yī)療衛(wèi)生和教育支出比重較其他發(fā)達(dá)國家更高，但社會保障就業(yè)支出比重較低。其原因在于，美國的養(yǎng)老保障體系較為依賴于企業(yè)，而其醫(yī)療衛(wèi)生總費(fèi)用遠(yuǎn)超其他發(fā)達(dá)國家。

將發(fā)達(dá)國家、轉(zhuǎn)型國家與我國進(jìn)行比較，可以獲得很多有價值的信息。與OECD發(fā)達(dá)國家相比，當(dāng)前我國財政支出具有明顯的重經(jīng)濟(jì)建設(shè)、輕社會福利支出的特點(diǎn)。從表3的數(shù)據(jù)來看，社會保障和就業(yè)、一般公共服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育是OECD各成員國財政支出的主要項目。而我國的經(jīng)濟(jì)事務(wù)(包括農(nóng)林水、交通、工商金融等項目)支出比重異常高，遠(yuǎn)超OECD諸國。在僅考慮公共財政支出的情況下，我國的經(jīng)濟(jì)事務(wù)比重為23%。即使是與中國類似從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的匈牙利、捷克、波蘭三國，這一比重也僅為13%。與之同時，以基礎(chǔ)建設(shè)為主的住房和社區(qū)設(shè)施，中國的比重也大約是其他國家的3倍左右。綜合這兩方面的情況來看，即使僅以公共財政支出為考察對象，我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比重遠(yuǎn)超OECD諸國，達(dá)到30%以上。另外，我國的醫(yī)療衛(wèi)生支出比重較其他國家顯著低。當(dāng)然，僅以中國公共財政支出核算的財政支出結(jié)構(gòu)與OECD國家比較有不合理之處，典型的如未將五項社會保險基金的支出核算在內(nèi)，而OECD的數(shù)據(jù)均包含了這部分支出。“中國2”將五項社會保險基金的支出計入社會保障與就業(yè)的支出中，但如表3所示，此時我國的經(jīng)濟(jì)事務(wù)支出和城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出的比重，依然遠(yuǎn)超OECD諸國，而醫(yī)療衛(wèi)生支出較OECD國家顯著較低，總體上在其一半左右。社會保障和就業(yè)支出的比重接近于美國，但與其他國家相比差距較大，如與轉(zhuǎn)型三國的差距也在15個百分點(diǎn)。

表3 中國與OECD成員國財政支出結(jié)構(gòu)比較①感謝對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)張潔溪的研究協(xié)助。 %

3.全口徑財政支出結(jié)構(gòu)。以上分析尚未包含全口徑的財政支出，而是將大量政府性基金(包含土地出讓金)、地方政府債務(wù)的支出排除在外。表4將2012年中國全口徑財政支出涵蓋在內(nèi)，估算財政支出結(jié)構(gòu)。由于公共財政之外的財政支出數(shù)據(jù)無法獲得細(xì)分?jǐn)?shù)據(jù)，表4將IMF分類中的十項功能分類，歸結(jié)為基本政府職能支出、經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出、社會福利支出三大項。對公共財政、社會保險基金之外的支出，按其具體性質(zhì)，表4將政府性基金中如地方教育附加費(fèi)支出、彩票公益金支出等歸到社會福利支出，其他計入經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出;土地出讓金支出與地方政府性債務(wù)支出的10%計入社會福利支出，其他計入經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出。如表4所示，按照全口徑財政支出來分析，我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出(經(jīng)濟(jì)事務(wù)和城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù))比重為38.67%，遠(yuǎn)高于OECD成員國中發(fā)達(dá)國家10%左右的水平，也高于轉(zhuǎn)型三國14.72%。而醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障就業(yè)、教育等社會福利支出的比重為40.51%，較OECD成員國60%～70%的比重低20個百分點(diǎn)以上。需要注意的是，以上結(jié)論是以2012年全口徑財政支出的數(shù)據(jù)核算的結(jié)果，如以2009年或2010年地方政府性債務(wù)規(guī)模龐大時的數(shù)據(jù)來核算，則我國財政支出的經(jīng)濟(jì)建設(shè)色彩更為嚴(yán)重。在基本政府職能支出比重方面，我國的數(shù)據(jù)與OECD成員國較為接近，沒有明顯差異。其中美國的基本政府職能支出高達(dá)29.03%，主要原因是其擔(dān)當(dāng)“世界警察”的角色，國防支出較高所致。

總結(jié)來看，表2和表3按不同口徑財政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行比較的結(jié)果來看，發(fā)達(dá)國家當(dāng)前財政支出體現(xiàn)的政府職能主體是教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障就業(yè)等各項社會福利事業(yè)，而我國的重點(diǎn)依然是經(jīng)濟(jì)建設(shè)事務(wù)。各項社會事業(yè)的支出比重近些年來已經(jīng)大幅增加，但與發(fā)達(dá)國家比較差距依然明顯。這從國際比較的角度反映我國財政支出的經(jīng)濟(jì)建設(shè)色彩較為突出，社會福利性支出卻存在不足。

(三)財政支出領(lǐng)域的改革方向。

現(xiàn)階段我國新財稅改革的方案設(shè)計，應(yīng)建立在問題導(dǎo)向的方法論基礎(chǔ)上。但解決問題應(yīng)注重制度設(shè)計、統(tǒng)籌安排，而非“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”。在財政支出領(lǐng)域同樣如此。

1.主要問題。在成熟的市場經(jīng)濟(jì)國家，市場應(yīng)作為資源配置的基礎(chǔ)方式。但市場經(jīng)濟(jì)的良性健康發(fā)展，需要政府履行好保護(hù)財權(quán)權(quán)利、維護(hù)市場秩序，履行市場監(jiān)管職能;提供基礎(chǔ)設(shè)施等公共物品，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展等職能;需要政府集中財力發(fā)展教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等社會事業(yè)，發(fā)揮收入再分配職能。①費(fèi)希拜克:《美國經(jīng)濟(jì)史新論:政府與經(jīng)濟(jì)》，中信出版社2013年版。而財政支出是政府履行其職能的基礎(chǔ)和直接體現(xiàn)。從發(fā)達(dá)國家歷史來看，其政府職能以及財政支出在不同的歷史時期側(cè)重點(diǎn)有所差異，到20世紀(jì)80年代之后逐步趨于穩(wěn)定。在20世紀(jì)的初期，各國的公共支出水平均非常低，因為那時越小的政府被認(rèn)為越好，政府的職能主要限于社會管理和社會秩序的維持;在經(jīng)歷了兩次世界大戰(zhàn)由于戰(zhàn)爭導(dǎo)致的高支出之后，60年代各國普遍開始強(qiáng)調(diào)政府的收入調(diào)節(jié)及經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定功能，各主要工業(yè)國家的財政支出水平大幅上升，并由此形成了福利國家的基本特征;但70年代的經(jīng)濟(jì)滯脹讓人們又開始重新思考政府職能的邊界與程度。②維托·坦齊、盧德格爾·舒克內(nèi)希特著:《20世紀(jì)的公共支出:全球視野》，商務(wù)印書館2005年版。到今天，面向民生的社會保障類支出已成為發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家的財政支出主體。隨著社會保障制度的逐步健全，許多國家財政在社會保障上的負(fù)擔(dān)越來越重，又對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來諸多負(fù)面影響。尤其是近些年來發(fā)達(dá)國家政府債務(wù)危機(jī)表明，社會保障制度的改革，是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家不得不面對的突出難題。

表4 中國全口徑財政支出結(jié)構(gòu)及與OECD國家的比較 %

以上核算結(jié)果表明，與發(fā)達(dá)國家財政支出歷史演變路徑相比較，當(dāng)前我國財政支出領(lǐng)域存在的主要問題表現(xiàn)在:經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出比重過高，社會福利性支出比重較低且制度設(shè)計碎片化嚴(yán)重，降低行政成本的社會期望很高。單純分析公共財政支出資金，我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出比重已大幅下降，社會福利性支出比重上升很快。但以土地出讓金為主體的政府性基金、地方融資平臺資金基本上都屬于經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出，因此以全口徑綜合考察經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出比重近40%，遠(yuǎn)超發(fā)達(dá)國家10%左右的比重;社會福利性支出比重約40%左右，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家60%～70%的比重。社會福利體系近年來發(fā)展很快，但制度設(shè)計碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重，尤其是對于高達(dá)2億以上流動人口的公共服務(wù)提供缺乏系統(tǒng)性安排，阻礙了新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的順利推進(jìn)。未來以基本公共服務(wù)均等化為主要內(nèi)容的改善民生的壓力依然很大，現(xiàn)有社會福利體系的成本控制與激勵導(dǎo)向考慮不足，財政可持續(xù)性需要特別關(guān)注。除此之外，社會對于“三公消費(fèi)”等問題的高度關(guān)注表明，需盡快避免鋪張浪費(fèi)、降低行政成本。

2.適度控制總體規(guī)模，逐步壓縮經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出的規(guī)模，繼續(xù)加大社會福利性支出比重。這一點(diǎn)應(yīng)是財政支出領(lǐng)域改革的總體思路。財政支出的規(guī)模與結(jié)構(gòu)應(yīng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段與現(xiàn)實國情相適應(yīng)。當(dāng)前我國財政支出規(guī)模較高，支出結(jié)構(gòu)中經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出比重較大等現(xiàn)象，主要是由我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)高峰期和社會福利體系建設(shè)雙碰頭的特殊國情所決定。③汪德華執(zhí)筆:《中國財政收入規(guī)模的演變與展望》，載于《經(jīng)濟(jì)學(xué)動態(tài)》2011年第3期。財政支出規(guī)模過大不利于經(jīng)濟(jì)增長。但未來以環(huán)保、水利等為主要方向的公共投資壓力依然不輕，繼續(xù)加強(qiáng)社會福利體系建設(shè)是“改善民生”施政目標(biāo)的必然要求。為此應(yīng)嚴(yán)格控制一般行政性支出，通過加強(qiáng)管理逐步壓縮經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出，繼續(xù)加大社會福利性支出比重，從而在總體上適度控制財政支出規(guī)模。隨著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)高峰期的逐步渡過，財政支出結(jié)構(gòu)要向以社會福利性支出為主體，經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出比重不斷降低的組合轉(zhuǎn)變。

為實現(xiàn)這一總體思路，特別要注意以下兩點(diǎn):

首先是使財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)變政府職能相互促進(jìn)。與市場經(jīng)濟(jì)國家政府職能相對應(yīng)，財政資金應(yīng)滿足基本政府職能支出、經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出、社會福利性支出的需要。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，主要矛盾是政府職能定位不清，治理不善，改革的主要方向是建設(shè)公共服務(wù)性政府。財政支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)應(yīng)與公共服務(wù)性政府的要求相適應(yīng)，財政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整應(yīng)成為轉(zhuǎn)變政府職能的抓手和保障。

其次是強(qiáng)化財政資金的全口徑管理，統(tǒng)籌解決發(fā)展中的突出問題。收入分配改革，以農(nóng)民工市民化為主體的新型城鎮(zhèn)化，環(huán)境污染日益嚴(yán)重、生態(tài)保護(hù)壓力日重等問題，是當(dāng)前和未來一段時期中國發(fā)展過程中面臨的突出挑戰(zhàn)。財政支出安排應(yīng)立足當(dāng)前，著眼長遠(yuǎn)，通過社會福利體系的建設(shè)促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，加大城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域的投入，助力“中國夢”。為此需要解決當(dāng)前財政支出管理權(quán)力碎片化這一突出矛盾。公共財政、政府性基金、社會保障基金、地方融資平臺等資金，支配權(quán)力分割于政府不同部門，這不利于整體分析財政支出是否符合國家政策的方向，不利于控制政府規(guī)模和政府債務(wù)水平，也不利于提高公共資源的配置效率。未來應(yīng)強(qiáng)化全口徑管理，從宏觀上確定財政支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向，使之更好地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的大局。

3.建立優(yōu)化一般性行政支出結(jié)構(gòu)的長效機(jī)制，降低行政成本。一般性行政支出是政府機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，保證正常支出需要是提高政府效率的必要條件，反對鋪張浪費(fèi)是提高政府公信力的重要措施。未來應(yīng)大幅壓縮審批權(quán)力堵住腐敗漏洞，建設(shè)廉潔政府;以制度建設(shè)為重點(diǎn)，針對社會關(guān)注的熱點(diǎn)問題快速出臺若干改革措施，進(jìn)一步降低行政成本。可以采取的主要政策包括:

首先是以“改進(jìn)工作作風(fēng)”為契機(jī)，以“三公消費(fèi)”為突破口，建立控制一般性行政支出的長效機(jī)制。要將“改進(jìn)工作作風(fēng)”常抓不懈，將改革重點(diǎn)放在建立控制一般性行政支出、降低行政成本的長效機(jī)制上。在政府機(jī)構(gòu)和職能轉(zhuǎn)變改革中，要注意不搞一刀切，有保有壓，審批權(quán)力削減的部門的編制與財政經(jīng)費(fèi)應(yīng)大幅壓縮，需要加強(qiáng)的監(jiān)管、公共服務(wù)部門的編制和財政經(jīng)費(fèi)應(yīng)給予充分保障。制定與物價水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平聯(lián)動的各類行政性支出的具體標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格執(zhí)行各項制度并明確“一票否決”。以“三公消費(fèi)”、政府辦公場所等為突破口，逐步擴(kuò)大范圍，加大預(yù)算公開、透明的力度，加強(qiáng)社會監(jiān)督。加強(qiáng)部門預(yù)算管理力度，以項目支出為重點(diǎn)，將公共財政資金與其他財政性經(jīng)費(fèi)的支出整體納入監(jiān)督視野。

其次可考慮推進(jìn)養(yǎng)老保障并軌并增加公職人員薪酬，改善公職人員薪酬結(jié)構(gòu)。公職人員與企業(yè)職工養(yǎng)老保障制度雙軌制，是社會高度關(guān)注的焦點(diǎn)問題。應(yīng)注意從整體角度把握公職人員養(yǎng)老保障制度改革問題，養(yǎng)老金與在職期間的工資收入不應(yīng)隔離開來，都是終生薪酬的一部分?！稕Q定》提出，要“推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革”，還要“改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資和津貼補(bǔ)貼制度”。未來應(yīng)沿著《決定》指出的改革方向，通過建立公共部門與私營部門終生薪酬對照體系，明確公職人員薪酬標(biāo)準(zhǔn)。采用新老劃斷方式，將公職人員的退休制度并入企業(yè)職工養(yǎng)老保險體系，同步適度提高公職人員在職薪酬、建立補(bǔ)充養(yǎng)老金，回應(yīng)社會熱點(diǎn)并理順公職人員薪酬關(guān)系。

4.逐步壓縮經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的規(guī)模，優(yōu)化公共投資結(jié)構(gòu)。在幾十年時間內(nèi)要完成發(fā)達(dá)國家上百年的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)，過于頻繁密集的產(chǎn)業(yè)政策，決定了我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出規(guī)模偏高?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)適度超前有利于國家長遠(yuǎn)發(fā)展，但過度超前易發(fā)生債務(wù)風(fēng)險等問題。產(chǎn)業(yè)政策的實施應(yīng)避免影響市場公平競爭。展望未來，維持一定的公共投資規(guī)模依然要延續(xù)一段時間。改革的方向是在結(jié)構(gòu)調(diào)整、強(qiáng)化管理的基礎(chǔ)上逐步壓縮經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出規(guī)模?？梢圆扇〉闹饕甙?

首先是以環(huán)境、水利、城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系、綜合交通體系等為重點(diǎn)，加大利長遠(yuǎn)、惠民生類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度，優(yōu)化公共投資結(jié)構(gòu)。我國人均資本存量依然遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家，決定了以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主體的公共投資在較長時期內(nèi)依然大有可為。重要的是選準(zhǔn)方向，加大對群眾生活影響大的環(huán)境、水利、城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系、綜合交通體系等領(lǐng)域的投入，控制過于超前領(lǐng)域的投資，優(yōu)化公共投資結(jié)構(gòu)。應(yīng)通過嚴(yán)格執(zhí)行科學(xué)規(guī)劃、增強(qiáng)項目透明度等措施加強(qiáng)管理，提高公共投資的實效。應(yīng)高度重視“土地財政”加“地方融資平臺”籌資方式的負(fù)面效應(yīng)，關(guān)注未來公共投資項目直接籌資能力大幅下降問題，打造以市政債、政策性融資為主體的長期資本融資體系。

其次是清理并壓縮各類企業(yè)補(bǔ)貼，將其方向集中到科技創(chuàng)新與節(jié)能環(huán)保上。企業(yè)應(yīng)在市場環(huán)境下公平競爭，為解決外部性問題政府可以給予適度補(bǔ)貼。但當(dāng)前我國中央層面以各類產(chǎn)業(yè)政策名目、地方政府以“招商引資”為目的出臺的各類企業(yè)補(bǔ)貼，過多過雜，影響市場公平競爭，滋生騙補(bǔ)、尋租等現(xiàn)象，政策實施效果不佳又浪費(fèi)了財政資金。應(yīng)削減產(chǎn)業(yè)政策出臺的數(shù)量，將地方政府的工作重心轉(zhuǎn)移到提供公共服務(wù)上，在此基礎(chǔ)上清理并壓縮各類企業(yè)補(bǔ)貼資金項目，壓縮規(guī)模。保留下來的企業(yè)補(bǔ)貼資金，應(yīng)主要用于科技創(chuàng)新和節(jié)能環(huán)保等外部性較強(qiáng)的領(lǐng)域。應(yīng)加強(qiáng)對企業(yè)補(bǔ)貼項目的資金管理、績效評估，杜絕騙補(bǔ)、腐敗問題。提高資金實效。

5.繼續(xù)加大社會福利性支出比重，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。基本公共服務(wù)均等化是政府職能轉(zhuǎn)變的重要目標(biāo)，也是改善民生施政目標(biāo)、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略、收入分配改革的重要抓手。我國應(yīng)繼續(xù)加大社會福利性支出比重，以就業(yè)促進(jìn)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、低收入群體生活保障、住房保障為重點(diǎn)，以常住人口而非戶籍人口為單位，從推進(jìn)城鄉(xiāng)融合和農(nóng)民工市民化的大局出發(fā)，著力于縮小城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間在享受基本公共服務(wù)方面的差距?？梢圆扇〉闹饕甙?

首先是加強(qiáng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)規(guī)劃一體化，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度銜接。以制度統(tǒng)一和人群全覆蓋為切入點(diǎn)，抓緊制定和實施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度的工作目標(biāo)和階段任務(wù)。整合城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險制度，鼓勵各地開展統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度改革試點(diǎn)，暫不具備條件的要注重縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平差距，加大公共資源向農(nóng)村傾斜力度，預(yù)留制度對接空間。

其次是以輸入地政府管理為主，實現(xiàn)基本公共服務(wù)由戶籍人口向常住人口擴(kuò)展，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。結(jié)合戶籍管理制度改革和完善農(nóng)村土地管理制度，逐步將基本公共服務(wù)領(lǐng)域各項法律法規(guī)和政策與戶口性質(zhì)相脫離，保障符合條件的外來人口與本地居民平等享有基本公共服務(wù)。積極探索多種有效方式，對符合條件的農(nóng)民工及其子女，分階段、有重點(diǎn)地納入居住地基本公共服務(wù)保障范圍。

再次是豐富并優(yōu)化人力資本投資型社會福利項目。要在充分考慮財政承受能力的基礎(chǔ)上，以貧困群體為主要目標(biāo)人群，采取“有條件轉(zhuǎn)移支付”措施選擇推行一些營養(yǎng)、健康、教育等人力資本投資型的福利項目，促進(jìn)機(jī)會公平。采取以結(jié)果導(dǎo)向確立發(fā)放現(xiàn)金補(bǔ)助的方式，充分發(fā)揮民間組織、社會團(tuán)體的積極性。

最后是建立基本公共服務(wù)財政支出適度增長機(jī)制，切實增強(qiáng)各級財政特別是縣級財政提供基本公共服務(wù)的保障能力，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)的區(qū)域均等化。各級政府均要優(yōu)先安排預(yù)算資金用于基本公共服務(wù)，并確保增長幅度與財力的增長相匹配、同基本公共服務(wù)需求相適應(yīng)。合理界定中央政府與地方政府的基本公共服務(wù)事權(quán)和支出責(zé)任，條件成熟時應(yīng)將養(yǎng)老保險等支出責(zé)任劃歸中央，強(qiáng)化省級政府在基本公共服務(wù)均等化方面的支出責(zé)任。中央財政要完善縣級財政保障基本公共服務(wù)的激勵約束機(jī)制，加大專項轉(zhuǎn)移支付力度，確保財力困難地區(qū)的支出需要，引導(dǎo)各地按照常住人口安排基本公共服務(wù)支出。

6.加快改革步伐堵上制度漏洞，提升社會福利體系的可持續(xù)性和績效。社會福利體系的建設(shè)，既要加大財政支持的力度，又要高度重視制度建設(shè)?！案＠B(yǎng)懶漢”是福利體系建設(shè)的國際難題，缺乏有效設(shè)計且嚴(yán)格執(zhí)行的制度，既無助于提升社會公平，又會給財政帶來難以彌補(bǔ)的漏洞。拉美國家的“中等收入陷阱”以及近期的歐債危機(jī)均表明，社會福利水平過高或缺乏制度上的制約，不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及福利水平的長期改善。為此，當(dāng)前我國可以采取的主要政策包括:

首先是改善整體制度設(shè)計，提升社會福利體系建設(shè)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極影響。應(yīng)堅持低水平起步，逐步提高待遇水平的做法，從整體上評估社會福利水平，確保其與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相適應(yīng)。積極推進(jìn)社會福利體系的廣覆蓋，加強(qiáng)制度上、地區(qū)間的有機(jī)銜接，使之促進(jìn)而非阻礙勞動力流動，提高就業(yè)率。加強(qiáng)基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療保險基金的中長期收支分析，將短期內(nèi)的政策調(diào)整與長期的資金平衡結(jié)合起來，確?；鹭攧?wù)的長期可持續(xù)性。養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障領(lǐng)域需要特別關(guān)注老齡化的影響，通過改革提升長期的財務(wù)可持續(xù)性。

其次是以教育、就業(yè)支持項目為重點(diǎn)，加強(qiáng)績效評估，以強(qiáng)化激勵為導(dǎo)向改善制度設(shè)計。利用教育財政性經(jīng)費(fèi)達(dá)到GDP4%，就業(yè)支持資金大幅增長的時機(jī)，創(chuàng)新投入方式，提供專項資金鼓勵多角度、大范圍的績效評估研究。以績效評估為基礎(chǔ)，改善制度設(shè)計，增強(qiáng)財政資金投入的激勵導(dǎo)向，并為其他福利項目提供借鑒經(jīng)驗。

最后是加強(qiáng)社會信用體系建設(shè)，改善瞄準(zhǔn)機(jī)制和退出機(jī)制，提高面向低收入群體福利項目的福利效果。結(jié)合社會信用體系建設(shè)提高收入調(diào)查準(zhǔn)確程度，規(guī)范執(zhí)行退出機(jī)制，合理確定待遇水平，提高低收入生活保障、住房保障以及醫(yī)療救助等福利項目的瞄準(zhǔn)率，減少福利依賴。全面梳理面向低收入群體福利項目、社會保險項目和就業(yè)支持項目，實現(xiàn)各類項目間的有效對接和共同發(fā)展，減少管理和協(xié)調(diào)成本，進(jìn)一步發(fā)揮整體保障功能。

7.完善政府治理，以體制改革推進(jìn)財政支出結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整。財政支出領(lǐng)域的改革牽涉面廣，尤其是不同政府部門的資金支配權(quán)力受到影響，或增或減。改革的阻力將主要來自于政府部門內(nèi)部，需要中央層面堅定以體制改革促進(jìn)政府轉(zhuǎn)型的決心，在完善政府治理制度設(shè)計的同時落實財政支出結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整。

首先是改革政績考核機(jī)制，加強(qiáng)基層民主建設(shè)，促使地方政府將提供公共服務(wù)作為工作重心?！稕Q定》中提出，要“完善發(fā)展成果考核評價體系，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長速度評定政績的偏向”。按照《決定》的要求，地方政府應(yīng)成為公共服務(wù)提供的主體。但當(dāng)前現(xiàn)狀是地方官員的晉升由上級任命，而考核的主要指標(biāo)則是GDP增長率和招商引資的數(shù)額，導(dǎo)致地方政府相互競爭經(jīng)濟(jì)增長非公共服務(wù)，成為地方財政“重基本建設(shè)、輕人力資本和公共服務(wù)”的體制根源。①傅勇、張晏:《中國式分權(quán)與財政支出結(jié)構(gòu)偏向——為增長而競爭的代價》，載于《管理世界》2007年第3期。改革的基本思路是通過重構(gòu)地方政府官員的激勵機(jī)制，促使其轉(zhuǎn)變工作重心。一是制定、調(diào)整綜合性的政績考核標(biāo)準(zhǔn)，提高環(huán)境污染、就業(yè)與社會福利體系建設(shè)等領(lǐng)域的權(quán)重;二是加大力度推動基層民主建設(shè)，強(qiáng)化地方人大對政府部門的監(jiān)督與問責(zé)，積極引入由公民參與的自下而上的績效評估機(jī)制，進(jìn)而形成以結(jié)果為導(dǎo)向，以居民滿意度為主要標(biāo)準(zhǔn)的問責(zé)機(jī)制。②周黎安:《中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，載于《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期。

其次是加強(qiáng)預(yù)算管理和審計力度，完善決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制約又相互協(xié)調(diào)的政府治理體系。決策科學(xué)、執(zhí)行有力、監(jiān)督完善的政府治理體系，是提高財政資金配置效率與運(yùn)營效率的基礎(chǔ)。決策機(jī)構(gòu)應(yīng)堅守全局觀，擺脫部門利益的影響;執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)注重提高財政資金的運(yùn)營效率;監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)全面深入，確保政策有效落實。預(yù)算制度與審計制度是現(xiàn)代國家治理的關(guān)鍵制度安排，可以從事前、事后確保財政資金安全有效。③劉家義:《論國家審計與國家治理》，載于《中國社會科學(xué)》2012年第6期。應(yīng)構(gòu)建公民普遍參與的公共預(yù)算監(jiān)督機(jī)制，大力加強(qiáng)審計機(jī)構(gòu)以查錯糾弊、績效審核、健全制度為主體的免疫功能。

三、社會福利領(lǐng)域的問題與改革思路

社會福利領(lǐng)域?qū)?yīng)與財政支出，主要涉及社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育三大塊，我國常將其稱之為社會事業(yè)。在《決定》的十二部分“推進(jìn)社會事業(yè)改革創(chuàng)新”，對這一問題提出了諸多改革的要求。在發(fā)達(dá)國家，這一領(lǐng)域的支出是其財政支出的主體，且日益成為其財政管理與控制政府債務(wù)的挑戰(zhàn)。我國適應(yīng)于社會主義市場經(jīng)濟(jì)的社會福利體系建設(shè)起步不久，但目前也已占到全口徑財政支出的近40%。展望未來，如同發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗所顯示的，社會福利領(lǐng)域的財政支出必將成為主體部分，其改革的壓力也將倍增。

(一)中國社會福利體系的發(fā)展成就。

中國適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的社會福利體系自20世紀(jì)末開始啟動以來，在2000年以后取得了長足的進(jìn)步?？梢哉f，過去十年是中國社會福利體系發(fā)展最快的時期。這主要表現(xiàn)在:

一是社會福利體系的制度覆蓋范圍從正規(guī)部門就業(yè)人員，擴(kuò)展到非正規(guī)部門就業(yè)人員，再擴(kuò)展到非就業(yè)人員，基本上對各類群體都做了相應(yīng)的制度安排。從而在實現(xiàn)各個福利項目人群制度全覆蓋方面邁出了重要步伐。各類福利項目的實際覆蓋率也大幅提高。如城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的覆蓋率從2000年的45%上升到2010年的62%，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的覆蓋率從2004年的34%上升到2010年的57%。

二是社會福利體系的福利項目也從最基本的養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障擴(kuò)展到生活的各個方面，涉及教育保障、就業(yè)保障、住房保障和基本生活保障等，為人民生活提供了較為全面、較為系統(tǒng)的保障。近年來，農(nóng)村的社會福利制度發(fā)展尤為迅速，福利項目不斷增多，為農(nóng)村居民提供了越來越多的保障。

三是與就業(yè)人員相比，非就業(yè)人員的社會保障制度起步較晚，但擴(kuò)面較快。2003年，國家開始試行新農(nóng)合制度，2010年新農(nóng)合的覆蓋率已達(dá)96%，只有4%的農(nóng)村居民未被納入進(jìn)來。2007年，國家開始試行城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度，到2010年，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險的覆蓋率已從2007年的14%上升到55%，雖然只覆蓋了一半的城鎮(zhèn)非就業(yè)居民，但其增長速度極快，今后幾年內(nèi)有望實現(xiàn)全覆蓋的目標(biāo)。

四是絕大多數(shù)社會福利項目的保障水平有所提高。如2009年，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的月人均養(yǎng)老金水平從2000年的556元增加到1276元;新農(nóng)合的年人均支出水平從2004年的35元增加到2009年的122元;農(nóng)村醫(yī)療救助的人均救助水平從2005年的67元增加到2009年的135元;城市低保的月人均補(bǔ)助水平從2000年的45元增加到171元，占人均可支配收入的比重從8.7%上升到12.0%，農(nóng)村低保的月人均補(bǔ)助水平從2000年的10元增加到101元，占人均純收入的比重從5.4%上升到23.5%。

五是財政對社會福利的支出不斷增加，建立了一些非繳費(fèi)型的福利項目，如城鄉(xiāng)低保、醫(yī)療救助和高齡津(貼)等，也對一些繳費(fèi)型的福利項目進(jìn)行補(bǔ)貼，如城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、新農(nóng)合、新農(nóng)保、就業(yè)培訓(xùn)和保障性住房等。另外，國家還將義務(wù)教育納入財政預(yù)算，為城鄉(xiāng)學(xué)齡人口免除學(xué)雜費(fèi)，提供真正免費(fèi)的義務(wù)教育。當(dāng)然，雖然財政社會福利支出的絕對水平逐年增加，但其占財政總支出的比重仍然較小。

(二)社會福利支出領(lǐng)域的問題。

1.人群間差異依然存在，但差距在逐步縮小。由于我國社會福利體系的建設(shè)采取的是逐步推進(jìn)的戰(zhàn)略，因此人群間的差異始終是個重要問題。討論中國社會福利體系的“適度”問題，特別需要關(guān)注的是不同人群福利水平的差異問題:一些人群的福利水平可能較高，而另一些人群的福利水平卻非常低。單純的以平均水平來衡量，可能會掩蓋人群間存在較大差異這一事實。

在2003年之前，由于我國的社會福利體系的建設(shè)主要集中在城鎮(zhèn)職工群體，因此人群之間的差異巨大。但以2003年新農(nóng)合的啟動為標(biāo)志，近些年來以農(nóng)民為代表的居民福利項目大大擴(kuò)展，這也使得人群間的福利差異開始縮小，社會福利體系的普惠性開始顯現(xiàn)。當(dāng)然，即使取得這些進(jìn)步，一些福利項目的不同群體的待遇存在較大差異。在城市內(nèi)部，公職人員與企業(yè)職工的待遇存在差異，就業(yè)人員與非就業(yè)人員的待遇也存在差異。同時，城鄉(xiāng)之間的差異也較為明顯。如圖1所示，我國的城鎮(zhèn)職工和農(nóng)村居民的醫(yī)療保障水平一直差距較大，在2004年前者是后者的20倍。但隨著新農(nóng)合的大力推廣和保障水平的提高，到2010年城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險的福利水平僅為農(nóng)村居民的7.5倍。雖然兩者之間的差距依然較大，但緩解的趨勢非常明顯，且考慮到城鄉(xiāng)醫(yī)療服務(wù)價格的差異，兩者間的實際差距也沒有數(shù)字顯示的這么大。

圖1 2004～2010年城市與農(nóng)村的醫(yī)療保險人均福利水平比較

理解這種差距分為兩個方面:一是福利待遇，二是一般預(yù)算對不同人群的補(bǔ)貼。在福利待遇方面，目前公職人員的養(yǎng)老、醫(yī)療福利待遇均最高，在職職工次之，居民尤其是農(nóng)村居民最低。可以說，公職人員的養(yǎng)老、醫(yī)療等福利水平非常高，這在國際上也有其先例，但各國要求改革的呼聲也非常強(qiáng)。從財政補(bǔ)貼的角度來看，由于城市非就業(yè)人員和農(nóng)村居民的收入較低且不穩(wěn)定，所以在他們的社會保障項目中，如城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、農(nóng)保、新農(nóng)合等，都是財政補(bǔ)助占資金來源的絕大部分，而個人繳費(fèi)只占極少部分。這與城市就業(yè)人員的情況恰好相反，他們福利待遇中財政補(bǔ)助只占很小的比重。同時，從非繳費(fèi)型的社會救助制度來看，雖然農(nóng)村居民的人均絕對救助水平低于城市，但其相對救助水平高于城市。由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和人均收入水平存在較大差異，因此我們不能只看福利待遇的絕對水平，而忽視相對水平。評價福利水平的高低，要綜合考慮多種因素。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，福利體制機(jī)制的理順以及財力的加大投入，以發(fā)展的眼光來看，這種人群間的福利差距也將逐步縮小。

2.社會福利體系目標(biāo)模式有待明確。觀察近十年來中國社會福利體系的建設(shè)歷程，一個典型的特征是各類福利項目的覆蓋面大幅擴(kuò)展，取得了明顯的進(jìn)步。然而由于我國尚處于發(fā)展中國家階段，非正式就業(yè)人口規(guī)模龐大，再加上城鄉(xiāng)分割的管理體制，為盡快達(dá)到廣覆蓋的目標(biāo)，不得不針對特定人群出臺不同類型的福利項目，造成社會福利體系嚴(yán)重割裂的局面。加上我國目前處于城鄉(xiāng)流動人口規(guī)模龐大的時期，這種嚴(yán)重割裂的社會福利體系也造成了嚴(yán)重的問題。例如，截至2010年年底，參加基本養(yǎng)老保險的農(nóng)民工為3284萬人，占全國農(nóng)民工總量的14%;參加醫(yī)療保險的農(nóng)民工為4583萬人，占全國農(nóng)民工總量的19%。此外，農(nóng)民工中參加失業(yè)保險和工傷保險的比例分別為8%和26%。因此，絕大部分農(nóng)民工仍未被納入職工社會保障體系，并未被視為城鎮(zhèn)職工。與之同時，大量農(nóng)民工參加了針對農(nóng)村居民的養(yǎng)老、醫(yī)療福利項目，部分還被迫兩者同時參加。由于長期以來教育福利采取以戶口所在地分配責(zé)任的方式，流動人口子女教育福利的提供責(zé)任及其資金沒有明確，規(guī)模龐大的流動人口的子女教育也造成了嚴(yán)重的社會問題，影響深遠(yuǎn)。

總體而言，短期內(nèi)為提高社會福利項目的覆蓋面，采取這種分割的社會福利體系有其必要性。但從流動人口規(guī)模龐大現(xiàn)實國情來看，急需有明確的未來目標(biāo)模式，改變以戶籍來識別福利項目適用人群的做法，以提高其實際效果。

3.應(yīng)對老齡化沖擊的福利項目不夠豐富。我國目前已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會，且老齡化的速度非常快，這要求老年福利得到更快的發(fā)展。經(jīng)過十余年的努力，目前我國在制度上已經(jīng)具備養(yǎng)老保險全覆蓋的條件，且有望在“十二五”時期真正實現(xiàn)“全民皆年金”。然而，目前居民養(yǎng)老保險保障水平較低，保障體系割裂等問題尚需進(jìn)一步深化改革加以解決。更為重要的是，我國的老年福利項目尚不夠豐富，不能適應(yīng)老年人的現(xiàn)實需求。典型的如，尚缺乏發(fā)達(dá)國家常見的老齡照護(hù)保險，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展尚跟不上需求等。

4.人力資本投資型福利項目不夠完備。從發(fā)達(dá)國家以及巴西等國的經(jīng)驗來看，近年來高度重視人力資本投資型福利項目的發(fā)展，也取得了積極的效果。與之對比，我國已實現(xiàn)九年制免費(fèi)義務(wù)教育，近年來已大規(guī)模啟動積極就業(yè)政策，近期也開始每年耗費(fèi)數(shù)百億元人民幣以推動貧困地區(qū)中小學(xué)生營養(yǎng)補(bǔ)助計劃，但有待補(bǔ)充的環(huán)節(jié)還很多。以貧困家庭兒童營養(yǎng)健康為例，福利關(guān)懷應(yīng)當(dāng)從懷孕期間開始直至兒童發(fā)育期，目前在整個鏈條中唯一開始推行的僅有學(xué)齡兒童免費(fèi)午餐計劃;以免費(fèi)義務(wù)教育為例，目前主要管理體制以戶籍為主要依據(jù)，對于數(shù)千萬的流動人員子女缺乏特別的關(guān)懷計劃。

總體來看，通過促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速增長，規(guī)模較大的區(qū)域開發(fā)性扶貧資金，我國已經(jīng)取得大量貧困人口快速脫貧的不俗成就，城鄉(xiāng)低保的廣泛覆蓋，也使得部分貧困人口的基本生活得到維持。然而一些成本較低，著眼于提前打斷貧困鏈條的人力資本投資型福利項目明顯不足，應(yīng)當(dāng)成為未來發(fā)展的一個重點(diǎn)。

5.福利項目的激勵機(jī)制設(shè)計不足。應(yīng)當(dāng)說，我國各項福利項目的制度設(shè)計都高度重視內(nèi)在的激勵機(jī)制設(shè)計，然而受限于現(xiàn)實國情以及其他政策目標(biāo)，至少從執(zhí)行層面來看，這種內(nèi)在激勵的效果體現(xiàn)得并不明顯。主要表現(xiàn)在:一是職工養(yǎng)老保險提前退休現(xiàn)象非常嚴(yán)重。在法定退休年齡遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家的基礎(chǔ)上，多數(shù)地區(qū)未達(dá)法定退休年齡提前退休比例高達(dá)30%以上。二是雖高度重視醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)的內(nèi)在管理，但“大處方”、“以藥養(yǎng)醫(yī)”等低效率現(xiàn)象依然嚴(yán)重。三是在城鄉(xiāng)低保領(lǐng)域，目前保障人群中大約超過30%具有勞動能力，近期還出現(xiàn)低齡化趨勢。四是針對中低收入人群的專項救助以及城鄉(xiāng)低保，都存在極為嚴(yán)重的“退出難”問題。未來的公租房管理，將會更為明顯地受到這方面的壓力。五是促進(jìn)就業(yè)領(lǐng)域支出力度越來越大，如何更為充分地發(fā)揮出資金效率尚有不小的挑戰(zhàn)。

出現(xiàn)這些問題，有中國特殊國情的因素。例如養(yǎng)老保險擔(dān)負(fù)著部分濟(jì)貧的功能，如部分提前退休人群依然會繼續(xù)工作，只不過提前退休可以幫助低收入人群獲取兩份收入來源;例如我國的城鄉(xiāng)低保，還擔(dān)負(fù)著維持社會穩(wěn)定，安撫特定人群的功能，實踐中無法完全遵循按收入水平確定保障人群的原則。為此，未來的改革應(yīng)在逐步分離這些社會福利項目多重目標(biāo)的基礎(chǔ)上，將其自身難以承擔(dān)的功能剝離到其他社會福利項目，再來重視其激勵機(jī)制設(shè)計問題。

(三)社會福利領(lǐng)域的改革思路。

在社會福利領(lǐng)域，三中全會的《決定》強(qiáng)調(diào)了發(fā)展社會福利事業(yè)對于調(diào)節(jié)收入分配、促進(jìn)社會公平的重要意義。對于教育領(lǐng)域，《決定》強(qiáng)調(diào)改革應(yīng)側(cè)重于如何提高教育的績效和保障教育公平;對于社會保障提出建立“更加公平可持續(xù)的社會保障制度”的要求;對于醫(yī)藥衛(wèi)生領(lǐng)域側(cè)重于深化并積極推進(jìn)已有各項改革措施。從財政角度看，按照《決定》指引的方向，下一步改革應(yīng)特別注意社會福利事業(yè)的公平、效率和可持續(xù)性。

1.繼續(xù)大力推進(jìn)社會福利體系的廣覆蓋。社會福利體系的廣覆蓋，既有利于實現(xiàn)社會發(fā)展成果的全民共享，又有利于降低居民的生存風(fēng)險，進(jìn)而促進(jìn)其消費(fèi)，從而達(dá)到促進(jìn)擴(kuò)大內(nèi)需的政策效果。在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的訴求較為強(qiáng)烈的時期，繼續(xù)大力推進(jìn)社會福利體系的廣覆蓋應(yīng)是首要選擇。廣覆蓋一方面是現(xiàn)有福利項目的人群廣覆蓋，另一方面查漏補(bǔ)缺，增加若干可持續(xù)發(fā)展，有積極意義的福利項目。在具體措施上，應(yīng)堅持目前低水平起步，逐步探索機(jī)制，提高待遇水平和統(tǒng)籌層次的做法。

2.以籌資為基礎(chǔ)，以可持續(xù)為原則，合理確立不同人群社會福利項目的待遇水平?？傮w看來，當(dāng)前我國社會福利體系的保障水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，是適度的。與發(fā)達(dá)國家相比較，我國大部分社會福利項目的水平還較低，未來隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，社會福利體系的待遇水平也應(yīng)進(jìn)一步提高。但也應(yīng)注意，應(yīng)充分吸取發(fā)達(dá)國家社會福利體系發(fā)展歷程中的經(jīng)驗教訓(xùn)，以適度為原則合理確立社會福利項目的待遇水平。針對我國不同人群福利待遇水平差距較大的現(xiàn)實，應(yīng)避免民粹主義思維，盲目重視福利待遇水平的平均，而不充分考慮其背后的籌資問題。正如《決定》所要求的，應(yīng)“建立健全合理兼顧各類人員的社會保障待遇確定和正常調(diào)整機(jī)制”。未來政府應(yīng)在測算財力平衡的情況下，適度采取“逆向公平”的思維，明確確立給予各類群體的福利項目財政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。所謂逆向公平，即是對弱勢群體給予更多的財政補(bǔ)貼，對于中高收入群體則不給或少給財政補(bǔ)貼。

目前需要高度關(guān)注的是，對于養(yǎng)老、醫(yī)療方面的社會福利項目，重要的是加強(qiáng)長期預(yù)測，將短期內(nèi)的政策調(diào)整與體系的長期資金平衡前景結(jié)合起來考慮，對于需要一般財政予以補(bǔ)貼的程度有明確的提前預(yù)判。以養(yǎng)老保障為例，由于其是一個長期內(nèi)的資金配置問題。任何一個當(dāng)期的政策，往往會產(chǎn)生長期的影響。因此，養(yǎng)老保障領(lǐng)域的管理必須有長期視野，堅持精算平衡原則，政策的制定和調(diào)整必須考慮到其長期影響。而這一點(diǎn)正是當(dāng)前我國各級政府部門較為缺乏的認(rèn)識。各級政府的社保部門所關(guān)注的重點(diǎn)，往往是當(dāng)年的資金收支問題，很少關(guān)心養(yǎng)老保障領(lǐng)域的長期資金平衡問題。在這方面，美國的養(yǎng)老保障管理提供了很好的榜樣。美國自從其養(yǎng)老保障體系產(chǎn)生之初，就堅持定期預(yù)測體系的長期前景。其所發(fā)布的報告，向全社會和政府部門展示了養(yǎng)老保障體系所存在的問題，最終多次主動進(jìn)行政策調(diào)整，未雨綢繆，從而使其體系出現(xiàn)資金缺口的時間一再推遲。我國也應(yīng)堅持推廣這一做法，將短期的政策調(diào)整、針對未來的政策建議，都與其資金前景結(jié)合起來。

其次是社會救助類福利項目的支出水平。中國是一個發(fā)展中國家，從人均國民收入水平看，現(xiàn)在還只是下中等收入國家?；谶@樣的基本國情，中國社會救助和福利支出的標(biāo)準(zhǔn)不可能跟發(fā)達(dá)國家相提并論，盲目攀比更是要不得。對于社會救助來說，其基本目標(biāo)是滿足困難群眾的最低生活需求，應(yīng)對生存危機(jī)。發(fā)達(dá)國家的高福利支出已經(jīng)給他們帶來了很大的財政壓力，財政不堪重負(fù)已經(jīng)逼著各國在積極探索福利改革新思路;世界上目前還沒有找到能夠克服“養(yǎng)懶漢”、解決福利依賴的有效辦法，將社會救助標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定在最低生活需求水平，也是為了充分發(fā)揮社會救助制度自動篩選機(jī)制的功能。

再次是需要合理確定補(bǔ)充出臺的人力資本投資型社會福利項目的支出水平。在這方面，首先應(yīng)充分考慮財力的可持續(xù)性;其次是注重推廣低成本且安全有效的福利項目;再次是優(yōu)先側(cè)重貧困人口，在此基礎(chǔ)上再逐步擴(kuò)大范圍，成為普惠制的制度安排;最后是需充分發(fā)揮民間慈善組織的積極作用，鼓勵他們擴(kuò)大慈善范圍，探索福利機(jī)制。

3.加快推進(jìn)各類社會福利項目之間的體系整合。針對當(dāng)前我國社會福利體系相互割裂的狀況，構(gòu)建適度社會福利體系尤其要重視頂層設(shè)計，加快推進(jìn)各類社會福利項目之間的體系整合。《決定》提出，2020年之前應(yīng)做到“整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度、基本醫(yī)療保險制度。推進(jìn)城鄉(xiāng)最低生活保障統(tǒng)籌發(fā)展”。從長期來看，還應(yīng)實現(xiàn)社會保障制度覆蓋的全民統(tǒng)一。

一是不同社會保險體系之間的整合。當(dāng)前我國尤其是以城鄉(xiāng)為界限，針對不同人群出臺不同的社會福利項目，隨著城市化進(jìn)程的加快，最終需要將其整合起來。從順序上看，首先就應(yīng)啟動的是不同社會保險項目之間的自由轉(zhuǎn)續(xù)，繳費(fèi)記錄和待遇水平持續(xù)計算;其次是應(yīng)明確農(nóng)民工參加社會保險的具體思路和長遠(yuǎn)規(guī)劃，改變目前較為含糊的狀況，同時要充分考慮其職業(yè)特點(diǎn)和參保利益;再次是將城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險整合為統(tǒng)一的居民養(yǎng)老保險、居民醫(yī)療保險。由于目前財政對各類居民養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險補(bǔ)助力度大體差不多，未來僅需適用城鄉(xiāng)居民不同的支付能力和福利需求，設(shè)置多檔繳費(fèi)水平供城鄉(xiāng)居民自行選擇，因此整合起來難度不大。最后是應(yīng)考慮將居民類社會保險與職工類社會保險相互整合，可以考慮以家庭為單位，對職工的繳費(fèi)水平設(shè)置多檔次，允許其攜帶家庭人口享受一定的福利待遇。對于不能滿足這一條件的，可以作為職工社會保險的特例，設(shè)置相應(yīng)的繳費(fèi)水平和待遇水平。推行這一領(lǐng)域的改革，應(yīng)同步實現(xiàn)社會福利領(lǐng)域政府管理機(jī)構(gòu)的大部制改革。

二是同一社會保險福利項目統(tǒng)籌層次的提高。當(dāng)前各類醫(yī)療保險大多以縣(區(qū))為單位，養(yǎng)老保險在福利待遇上以省、地級市為單位，部分地區(qū)資金責(zé)任甚至還是以縣(區(qū))為單位，這種狀況不利于社會保險福利項目的持續(xù)發(fā)展，需要借鑒國際經(jīng)驗加快轉(zhuǎn)變。統(tǒng)籌層次的提高，基本目標(biāo)均是實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，次序上應(yīng)優(yōu)先考慮養(yǎng)老保險，其次是醫(yī)療保險;核心困難是地方政府之間的籌資責(zé)任分擔(dān)與激勵問題，對此應(yīng)有針對性考慮和專門設(shè)計。

三是中國目前的社會救助體系一方面項目繁多、管理分散，另一方面救助體系與社會保險體系等協(xié)調(diào)銜接不夠等客觀現(xiàn)實，中國推進(jìn)社會福利體系建設(shè)的重要步驟之一就是全面梳理社會救助項目和社會保險項目，在整合和調(diào)整相關(guān)項目的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)兩大體系的有效對接和共同發(fā)展，具體來說包括:將“無生活來源、無勞動能力、無法定撫養(yǎng)義務(wù)人”的“三無人員”和“五保戶”，作為社會救助的首要對象;對于有勞動能力人員的救助，可以考慮通過政府補(bǔ)貼的方式，將這部分救助對象納入到社會保險體系中去，實現(xiàn)社會救助與社會保險的有效銜接。其中，最低生活保障可以與失業(yè)保險相銜接(便于實現(xiàn)社會救助與就業(yè)聯(lián)動)，臨時醫(yī)療救助與醫(yī)療保險相銜接，住房救助與住房保障相銜接;同時，還可以通過為他們繳納養(yǎng)老保險，將他們納入養(yǎng)老保險體系。通過這兩個體系的梳理和整合，既簡化了社會救助體系的項目內(nèi)容、減少了管理和協(xié)調(diào)成本，又可以將社會救助與社會保險有效銜接起來，一方面可以充分發(fā)揮社會保障體系的整體保障功能，另一方面也為大部制式管理的推行鋪墊基礎(chǔ)。

4.加快建設(shè)適應(yīng)老齡化沖擊的老年福利體系。對應(yīng)于我國老齡化速度越來越快的局面，大力發(fā)展并豐富老年福利體系的任務(wù)越來越迫切?！稕Q定》提出，要“加快建立社會養(yǎng)老服務(wù)體系和發(fā)展老年服務(wù)產(chǎn)業(yè)”。實現(xiàn)這一目標(biāo)還需要大力探索具體的制度設(shè)計。除此之外，還可考慮探索出臺長期照護(hù)保險項目。

第一，根據(jù)國情，合理選擇養(yǎng)老服務(wù)的模式。主要依賴正規(guī)養(yǎng)老服務(wù)的模式，會對公共財政造成巨大壓力，我國現(xiàn)有財力也不支持采用這一模式。而主要依賴非正規(guī)養(yǎng)老服務(wù)的模式，不能充分地滿足老年人對養(yǎng)老服務(wù)的差異化需求。相比之下，兼顧正規(guī)與非正規(guī)養(yǎng)老服務(wù)、堅持“兩條腿走路”的模式更為可取。正規(guī)養(yǎng)老服務(wù)與非正規(guī)養(yǎng)老服務(wù)的互促互助，既豐富了老年人選擇養(yǎng)老服務(wù)的多樣性，又減輕了養(yǎng)老服務(wù)對公共財政的依賴度，是值得我國借鑒的、比較科學(xué)的養(yǎng)老服務(wù)模式。

第二，循序漸進(jìn)，逐步推廣養(yǎng)老服務(wù)。根據(jù)OECD國家的經(jīng)驗，養(yǎng)老服務(wù)并非一開始就實施全覆蓋。由于能夠提供養(yǎng)老服務(wù)的人力資本、機(jī)構(gòu)和資金均有限，一般的做法是先覆蓋高齡人群，尤其是低收入的高齡女性人群。然后，隨著社會提供養(yǎng)老服務(wù)能力的增強(qiáng)，逐步擴(kuò)大其覆蓋率。我國發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)也應(yīng)遵循上述規(guī)律，可先覆蓋80歲以上的老年人，重點(diǎn)是將80歲以上的低收入女性納入養(yǎng)老服務(wù)，然后再視條件的變化逐步提高養(yǎng)老服務(wù)的覆蓋率。

第三，政府引導(dǎo)，市場為基，發(fā)展多樣化的養(yǎng)老服務(wù)體系。OECD國家的經(jīng)驗告訴我們，老年人對養(yǎng)老服務(wù)的需求并不具有同一性。不同國家、不同收入水平、不同性別、不同文化的老年人對養(yǎng)老服務(wù)的需求，均存在較大差異。為了更好地滿足差異化的養(yǎng)老服務(wù)需求，應(yīng)保證養(yǎng)老服務(wù)的制度設(shè)計具有充分的彈性，并盡可能多地給予老年人選擇不同養(yǎng)老服務(wù)的自由。同時在增強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)供給能力方面，應(yīng)綜合運(yùn)用稅收政策，直接投入，加強(qiáng)公益培訓(xùn)等多種措施，形成公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、私營非營利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、私營營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、小時工型專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)人員、居家托養(yǎng)等多種模式，形成一個統(tǒng)一協(xié)調(diào)，豐富多樣的養(yǎng)老服務(wù)體系。

第四，出臺長期照護(hù)保險，構(gòu)建制度平臺，實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。結(jié)合OECD國家的經(jīng)驗，一般都將養(yǎng)老服務(wù)納入長期照護(hù)保險項目(long-term care system)。這是因為，長期照護(hù)計劃既涵蓋了老年人對養(yǎng)老服務(wù)的大部分需求，又可與繳費(fèi)型社會保險(比如醫(yī)療保險)相結(jié)合，以緩解養(yǎng)老服務(wù)的資金壓力及其對公共財政的依賴。這意味著，在人口老齡化問題日益突出的未來，納入長期照護(hù)保險項目的養(yǎng)老服務(wù)既能滿足社會的養(yǎng)老需求，又能通過與其他社會福利政策的有機(jī)結(jié)合來保障資金，從而為我國養(yǎng)老服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展提供了一個可靠的制度平臺。

5.大力發(fā)展人力資本投資型社會福利項目。借鑒國際上有益的經(jīng)驗，中國也應(yīng)該填補(bǔ)短板，高度重視社會福利項目的人力資本投資功能，為中國國家競爭力的持續(xù)增強(qiáng)奠定堅實基礎(chǔ)。從發(fā)展的優(yōu)先次序上看，首先是出臺針對流動人口子女教育的專項計劃，明確各級政府的責(zé)任尤其是資金責(zé)任，中央政府的財政補(bǔ)貼可采取“教育券”的模式，錢隨人走，以提高接受流動人員子女的地方政府的積極性。對于不得不作為留守兒童在家鄉(xiāng)接受教育的兒童，應(yīng)有專項資金，針對其上下學(xué)、住宿、心理、課外活動、校內(nèi)生活給予專門的關(guān)照。

其次是重點(diǎn)發(fā)展貧困家庭的兒童營養(yǎng)項目，干預(yù)的階段應(yīng)逐步突破目前僅限于上學(xué)期間的午餐營養(yǎng)的狀況，向幼兒階段、孕婦階段拓展。區(qū)分不同的家庭狀況，應(yīng)開發(fā)若干類成本較低，安全有效的營養(yǎng)補(bǔ)充手段，例如幼兒時期的飲用豆?jié){等，提供資金補(bǔ)貼或免費(fèi)向貧困家庭提供。具體措施上可考慮以結(jié)果為導(dǎo)向，采取國際上正在積極探索的有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移方式。

再次是職業(yè)教育與積極就業(yè)政策的結(jié)合。當(dāng)前我國在職業(yè)教育和積極就業(yè)政策領(lǐng)域都大幅度加大了投入，未來應(yīng)進(jìn)一步鞏固這一趨勢。與之同時，應(yīng)加強(qiáng)職業(yè)教育與積極就業(yè)政策的相互配合，將職業(yè)教育的理念擴(kuò)充到終生，提高資金的使用效率。其中，對于貧困家庭的職業(yè)教育與就業(yè)技能教育，應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上給予特別的關(guān)照。

教育與健康狀況決定著未來收入的前景，如果不能通過社會福利體系保證它們的公平性，會增加形成不平等陷阱的可能性。在我國當(dāng)前尤其需要注意的是，這種公平可能更需要“逆向公平”的思維，針對部分弱勢群體的現(xiàn)狀，例如農(nóng)民或農(nóng)民工群體的子女，給予特別的政策安排。

6.改善制度設(shè)計，增強(qiáng)社會福利項目的內(nèi)在激勵。福利項目如不注重內(nèi)在激勵，則其“免費(fèi)午餐”的性質(zhì)將使管理難度大大增加，政策目標(biāo)無法實現(xiàn)。一旦廣泛發(fā)生“福利養(yǎng)懶漢”這一現(xiàn)象，則既不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府的財力也難以支撐。應(yīng)當(dāng)說，我國各項社會福利項目的設(shè)計都非常注重激勵及管理問題，但從實際運(yùn)行效果來看，可供改善的空間還很大。

在健康福利領(lǐng)域，如何緩解醫(yī)療保險覆蓋之后的醫(yī)療費(fèi)用上漲趨勢，是廣受世界關(guān)注的難題。各國探索的經(jīng)驗包括降低醫(yī)藥費(fèi)用報銷比例，價格費(fèi)用管制等措施，近期均重視通過支付方式的改革，通過改善醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)和人員的激勵，以實現(xiàn)提高服務(wù)質(zhì)量和費(fèi)用控制的統(tǒng)一。我國應(yīng)當(dāng)注重大力吸收各國成功或失敗的經(jīng)驗，加強(qiáng)支付方式領(lǐng)域的探索。

在養(yǎng)老保障領(lǐng)域，我國的法定退休年齡在世界主要國家中最低，且目前非常突出的問題是職工養(yǎng)老保險提前退休問題嚴(yán)重?！稕Q定》提出，應(yīng)“研究制定漸進(jìn)式延遲退休年齡政策”。在當(dāng)前，尤為重要的是通過規(guī)則的調(diào)整，抑制不適當(dāng)?shù)奶崆巴诵??？梢钥紤]的政策選項包括:進(jìn)一步增強(qiáng)實際退休年齡與養(yǎng)老金支付水平掛鉤程度，鼓勵勞動者主動選擇推遲退休;借鑒歐美等國的經(jīng)驗，設(shè)置若干檔退休年齡，對于提前退休的參保人員，降低養(yǎng)老金支付的替代率，對于延遲退休的參保人員，適當(dāng)提高養(yǎng)老金支付的替代率。后面一種方案，還可以作為間接探索提高退休年齡的一種方式。

在城鄉(xiāng)低保領(lǐng)域，目前保障人群中大約超過30%具有勞動能力，近期還出現(xiàn)低齡化趨勢。一定程度上，我國的低保具有發(fā)達(dá)國家失業(yè)救助的性質(zhì)，也是地方政府安撫特定人群的重要手段。促進(jìn)低保對象中具有勞動能力的人群就業(yè)，既有利于控制財政支出的壓力，又有助于增加真正需要保障人群的待遇。在這方面，工作福利制雖然受到一些非議，但是它的積極作用還是值得肯定的。即使在發(fā)達(dá)國家，工作福利制目前也被廣泛采用。我們建議，應(yīng)學(xué)習(xí)英國的經(jīng)驗，尤其在城市設(shè)置大量要求較低且待遇不高的公益崗位。對有勞動能力的救助對象，應(yīng)從目前要求其參加暫時的公益活動，改變?yōu)橐笤谝欢〞r間內(nèi)常態(tài)化地在公益崗位工作。這種方式一方面可以起到救助的效果，另一方面可以激勵失業(yè)人群更努力的找工作。還可以考慮將一些地方正在推行的小額貸款計劃，與社會救助結(jié)合起來，從而為那些具有勞動能力和創(chuàng)業(yè)精神、但缺乏相應(yīng)的勞動條件支持的救助對象提供脫貧的機(jī)會。借鑒美國EITC的思想，對于這些有志于創(chuàng)業(yè)的救助對象，可以從工商稅收上給予優(yōu)惠;對于那些正在享受低?；蚴I(yè)救助金，同時又找到工作的人，可以給他們享受低保或失業(yè)救助金一個過渡期，這樣可以避免他們落入“失業(yè)陷阱”而不愿意去工作，進(jìn)而解決“退?！彪y等問題。

在人力資本投資型福利項目領(lǐng)域，可以考慮采取世界銀行等機(jī)構(gòu)大力推廣的“有條件轉(zhuǎn)移支付”措施，以激勵手段達(dá)到政策目標(biāo)。如目前我國已經(jīng)著手大力推廣的貧困地區(qū)學(xué)齡兒童免費(fèi)午餐計劃，即可借鑒墨西哥和巴西等國的經(jīng)驗，采取以結(jié)果導(dǎo)向確立發(fā)放現(xiàn)金補(bǔ)助的條件。除目前采取的食物補(bǔ)助形式，由學(xué)校要求家庭出示相關(guān)證明，確保以前的補(bǔ)助用在了兒童營養(yǎng)改善方面，否則不予發(fā)放。還可以采取實物補(bǔ)助的形式，建立專門的食品生產(chǎn)線，由固定的機(jī)構(gòu)對食物進(jìn)行配送。教育補(bǔ)助則可與上課出勤率、遲到率掛鉤。

7.創(chuàng)新社會福利項目的實現(xiàn)方式，提高真實福利效果。社會福利體系的發(fā)展，除了制度與資金層面的安排之外，福利項目的實現(xiàn)方式，即福利項目服務(wù)供給面的創(chuàng)新發(fā)展，對于真正改善廣大居民的福利效果也影響很大。

在老年福利領(lǐng)域，由于中國進(jìn)入快速老齡化階段的時期，除加快覆蓋養(yǎng)老保障體系解決老年生活資金來源之外，養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)以及老齡照護(hù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，類似于保健、文化、旅游等老年福利項目的豐富，對于真正改善老年人的生活質(zhì)量同樣重要。從現(xiàn)實情況看，我國這方面還存在很大不足。為此，需要采取若干創(chuàng)新性政策措施，政府引導(dǎo)，市場為基，協(xié)調(diào)政府、社會和家庭各方面的力量予以發(fā)展，滿足老齡居民多樣化的需求。在養(yǎng)老服務(wù)和老齡照護(hù)產(chǎn)業(yè)，政府應(yīng)在保留較低規(guī)模的養(yǎng)老福利院的基礎(chǔ)上，通過制定并嚴(yán)格執(zhí)行行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、予以財稅優(yōu)惠等措施，鼓勵有品牌聲譽(yù)、有社會責(zé)任、有實力的民營資本和慈善團(tuán)體進(jìn)入這一市場，提供服務(wù)形式多樣化、收費(fèi)水平高低不同的養(yǎng)老和照護(hù)服務(wù)。由于養(yǎng)老服務(wù)和老齡照護(hù)業(yè)是典型的勞動密集型產(chǎn)業(yè)，市場的發(fā)展在短期、長期內(nèi)對于促進(jìn)就業(yè)也具有重要的意義。在滿足老年人保健、文化、旅游等方面的需求上，政府同樣應(yīng)以加強(qiáng)監(jiān)管為主要職責(zé)，適時出臺財稅優(yōu)惠措施加以引導(dǎo)，通過市場的力量來實現(xiàn)政策目標(biāo)。

在就業(yè)培訓(xùn)領(lǐng)域，最近幾年我國的資金投入增長較快，在勞動力供需形勢逐步發(fā)生變化的新階段，更需要注重創(chuàng)新工作方式，提高培訓(xùn)效果。一是要注重將貧困地區(qū)、就業(yè)困難人群的低端崗位培訓(xùn)，與面向新型戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的高端崗位培訓(xùn)均衡發(fā)展。針對貧困地區(qū)人群，40、50就業(yè)困難人員的培訓(xùn)，在當(dāng)前低端崗位勞動力供給不足的背景下，重點(diǎn)是提升其基本就業(yè)技能，找準(zhǔn)未來需求廣的就業(yè)方向(如養(yǎng)老服務(wù))，將其納入市場化進(jìn)程中。這應(yīng)是國家扶貧政策的一項重要內(nèi)容。面向新型戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的高端崗位培訓(xùn)，重點(diǎn)是提升教育水平較高人群的高端崗位適應(yīng)能力，以此為基礎(chǔ)提高國家產(chǎn)業(yè)競爭力。兩者的實施，都可以考慮學(xué)習(xí)巴西經(jīng)驗，出臺若干針對重點(diǎn)人群、重點(diǎn)行業(yè)的專項就業(yè)培訓(xùn)計劃。二是要將輸入地培訓(xùn)與輸出地培訓(xùn)相結(jié)合。如高端崗位的培訓(xùn)項目，適合輸入地培訓(xùn)模式。就業(yè)困難人員、貧困地區(qū)人員的培訓(xùn)適合采取輸出地模式。三是要將就業(yè)培訓(xùn)與企業(yè)相結(jié)合。一些外部性較強(qiáng)的培訓(xùn)項目需要政府投入較多的財力，一些企業(yè)受益較大的培訓(xùn)項目政府將主要起引導(dǎo)作用。就業(yè)培訓(xùn)項目還可以采取企業(yè)訂單的操作模式。四是探索實施就業(yè)培訓(xùn)訂單的招標(biāo)采購制，通過明確培訓(xùn)內(nèi)容與要求，采取市場招標(biāo)確立培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，提高資金使用效率。

四、政府投資領(lǐng)域的問題與改革建議

按照OECD(2011)的界定，政府投資包括以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主體的直接投資和向企業(yè)部門的投資補(bǔ)貼量部分。這恰好與上文所說財政支出分類中的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出相對應(yīng)。因此，所謂政府投資，即是財政支出中的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出。由于中國的特殊國情，政府投資目前是全口徑財政支出的主要部分之一，比重達(dá)到38%以上，且這一局面可能還將維持一段時間。而政府投資的資金來源在所有財政支出中最為復(fù)雜，管理也相對薄弱?？紤]到政府投資對于我國未來發(fā)展前景的重要性以及其管理的復(fù)雜性，深化政府投資管理體制改革應(yīng)當(dāng)作為財政支出領(lǐng)域改革的重點(diǎn)之一。

(一)政府投資的重要性。

1.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)高峰期的特殊國情。我國政府投資占全口徑財政支出的比重高達(dá)38%，遠(yuǎn)高于若干發(fā)達(dá)國家。圖2也顯示，OECD成員國的政府投資支出占GDP的比重，無論是2000年，還是2009年，均在10%左右波動。顯然，我國當(dāng)前的政府投資比重遠(yuǎn)超這些經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的國家。需要說明的是，發(fā)達(dá)國家的財政支出結(jié)構(gòu)也是經(jīng)過長期的歷史演變而來，在第二次世界大戰(zhàn)之前其公共投資占財政支出的比重也是很高。到今天，或許是其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)較為完備，增加支出的空間比較狹小。從這個角度看，單純的將我國的財政支出結(jié)構(gòu)與其比較并不可取，尤其是對政府投資的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，需要考慮到發(fā)展階段的影響。

圖2 2012年中國與部分國家政府投資占財政支出比重比較

如汪德華(2011)所分析的，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)高峰期與社會福利體系建設(shè)雙碰頭的特殊國情，應(yīng)是評價和改革我國財稅體制的立足點(diǎn)。在多數(shù)老牌發(fā)達(dá)國家，其基礎(chǔ)設(shè)施體系的建設(shè)在第二次世界大戰(zhàn)之前已歷經(jīng)百年基本完成，其后主要是更新改造;而其社會福利性支出的大幅攀升，基本上是在第二次世界大戰(zhàn)之后。但在我國現(xiàn)階段，受趕超發(fā)展戰(zhàn)略的影響，基礎(chǔ)設(shè)施體系要壓縮在幾十年內(nèi)完成，未來十余年內(nèi)依然處于高峰期;按照改善民生執(zhí)政目標(biāo)以及國際潮流的要求，社會福利體系的建設(shè)也必須同步加大投入。簡言之，保障社會福利體系建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)這兩大歷史性任務(wù)的公共資金需要，是現(xiàn)階段中國財稅體制需要擔(dān)負(fù)的基本功能。

由此可見，即使我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比重接近40%左右，其對于我國經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)發(fā)展是否存在嚴(yán)重障礙，還需要客觀評價。存在一種可能，對于一個發(fā)展中國家來說，在一定時期內(nèi)適度提前進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，總體上是有利于長期福利水平的提升。從中國的當(dāng)前情況看，高速鐵路、軌道交通、城市基礎(chǔ)建設(shè)等，還是值得財政投入的領(lǐng)域。如表5所示，以城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的投資來看，我國過去幾十年間雖然投資很大，但與發(fā)達(dá)國家歷史上的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)高峰期并不為過，與國際組織推薦的投資力度甚至還有差距。由此可見，在多數(shù)發(fā)達(dá)國家，由于其基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)比較完善，財政支出的主體是社會福利性支出，政府投資的比重較低比較合理。但我國目前尚處于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的高峰期，加上趕超發(fā)展戰(zhàn)略的影響，全口徑財政的經(jīng)濟(jì)建設(shè)色彩依然濃重。這就決定了我國政府投資在全口徑財政支出中比重很高。

表5 各國城市基礎(chǔ)設(shè)施投資情況比較

2.政府投資管理體制是宏觀調(diào)控體系的重要組成部分。與社會福利性支出較為剛性有所不同，政府投資的擴(kuò)張或收縮相對容易操作，因此一直是我國宏觀財政政策的主要手段。正是因為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尚處于高峰期的基本國情，導(dǎo)致我國的政府投資規(guī)模較高。政府投資既是我國經(jīng)濟(jì)增長高度依賴投資的原因之一，也對于宏觀經(jīng)濟(jì)波動影響也很大。改革開放后，中國經(jīng)濟(jì)增長的每一次大起大落，都與政府主導(dǎo)的投資擴(kuò)張密切相關(guān)。特別是地方政府熱衷于擴(kuò)大投資，或者直接投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，或者給予企業(yè)部門投資補(bǔ)助以招商引資，當(dāng)投資增長過快引起經(jīng)濟(jì)過熱時，中央政府開始采取收緊信貸、要求地方壓縮投資項目等調(diào)控措施，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)變冷，從而形成“一放就亂，一收就死”的循環(huán)。與其他財政政策手段相比，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)直接擴(kuò)張總需求，對私營部門的投資補(bǔ)助有放大效應(yīng)，因此政府投資既是政府財政資金運(yùn)用的一種形式，也是實施財政政策的重要抓手，其在調(diào)控總需求方面作用直接，見效快。

面向未來，政府投資將依然在國民經(jīng)濟(jì)中占據(jù)重要地位。導(dǎo)致地方政府投資沖動的體制性因素未消除，基礎(chǔ)設(shè)施高峰期仍將延續(xù)，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進(jìn)也需要以較大力度的政府投資為支撐。從完善宏觀調(diào)控體系的角度，這就要求構(gòu)建良好的政府投資管理體制。2004年頒布的《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》(國發(fā)［2004］20號文)，明確了在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下由國家發(fā)改委牽頭負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控全社會的投資活動，也明確了政府投資是幾大調(diào)控手段之一。文件的第三部分“完善政府投資體制，規(guī)范政府投資行為”，是目前關(guān)于政府投資管理體制的最權(quán)威表述。然而，近十年來我國的政府投資活動有很多新的變化，新一屆政府按照“轉(zhuǎn)變政府職能、簡政放權(quán)”的原則，開始下放或取消部分政府投資審批權(quán)限。因此，如何適應(yīng)新的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢與政府職能格局，改革現(xiàn)有政府投資管理體制，既提高財政性投資資金的績效，又發(fā)揮好其在宏觀調(diào)控體系中的應(yīng)有功能，已成為一個迫切任務(wù)。近期公布的“2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作”，也已明確提出制定政府投資條例的要求。

(二)政府投資領(lǐng)域的主要問題。

1.地方政府投資沖動強(qiáng)烈，易熱不易冷。地方政府投資沖動強(qiáng)烈，是分析中國宏觀經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象不可忽視的一個前提。文獻(xiàn)中關(guān)于中國地方政府官員行為動機(jī)的假說有兩種，一是在現(xiàn)行政績考核體制下地方官員特別關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長，進(jìn)而獲取晉升優(yōu)勢的“政治動機(jī)”假說，另一種是盡可能獲取更多的地方自有財力的“經(jīng)濟(jì)動機(jī)”假說。無論是出于何種動機(jī)，擴(kuò)大本地投資都可以滿足其要求，而增加政府投資則是擴(kuò)大本地投資的重要手段。受任期制影響，地方政府的投資行為還短期化傾向嚴(yán)重，可能出現(xiàn)不計成本，不顧長期后果的投資決策。

從宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控角度看，政府投資應(yīng)該逆周期運(yùn)行，即在經(jīng)濟(jì)蕭條時增加投資以刺激經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)繁榮時則相應(yīng)減少以免經(jīng)濟(jì)過熱。在我國，中央政府擔(dān)負(fù)宏觀調(diào)控的責(zé)任，可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢讓政府投資逆周期運(yùn)行。但是受地方政府投資沖動強(qiáng)烈的影響，地方政府投資典型的體現(xiàn)為易熱不易冷，部分表現(xiàn)為順周期運(yùn)行。當(dāng)經(jīng)濟(jì)繁榮時，地方政府可支配財力增加，作為資本金通過信貸體系放大投資能力，政府投資規(guī)模進(jìn)一步膨脹;當(dāng)經(jīng)濟(jì)蕭條時，雖然地方政府同樣希望擴(kuò)大投資，但受可支配財力縮水的約束，卻缺乏擴(kuò)大政府投資規(guī)模的能力。與之同時，在各項政府職能屬地化管理的體制背景下，地方政府為擴(kuò)大投資會忽視環(huán)境保護(hù)、土地開發(fā)管理等方面的要求，由此帶來諸多結(jié)構(gòu)性問題。

2.投資補(bǔ)貼過度、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)速度過快易誘發(fā)產(chǎn)能過剩。隨著改革的深入，尤其是20世紀(jì)末亞洲金融危機(jī)之后，我國的政府投資活動一般已不直接投向競爭性產(chǎn)業(yè)，而主要集中于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。遺留的問題有兩個，一是國有企業(yè)的利潤并不向公共財政上繳，相當(dāng)于變相增加了國有企業(yè)的投資能力;二是地方政府招商引資競爭程度過于強(qiáng)烈，大建開發(fā)區(qū)，對企業(yè)部門投資補(bǔ)貼過度，將市場化產(chǎn)業(yè)投資的成本壓低到不正常的水平。這兩者都會扭曲市場決策，導(dǎo)致一些行業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩。后者的一個典型體現(xiàn)是當(dāng)前的新能源產(chǎn)業(yè)。

就以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主體的政府直接投資來說，一旦速度過快，也易誘發(fā)產(chǎn)能過剩?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)適度超前發(fā)展，是中國過去三十多年發(fā)展成就的一個突出體現(xiàn)，也是其重要原因。但是近些年來，尤其是2009年“四萬億”經(jīng)濟(jì)刺激計劃的出臺，使得基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目上馬過多，鋼鐵、水泥等相關(guān)產(chǎn)業(yè)受錯誤市場信號的干擾，為滿足短期激增的需求而大幅擴(kuò)充產(chǎn)能。但這種短期激增的需求不可能持續(xù)下去，當(dāng)受政府債務(wù)、金融風(fēng)險等因素的干擾出現(xiàn)下滑時，相關(guān)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能過剩就出現(xiàn)了。我國近二十年來產(chǎn)能過剩問題反復(fù)出現(xiàn)，從需求面來看，以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主體的政府直接投資波動過大是重要原因。

3.“土地財政”加“地方融資平臺”的籌資模式負(fù)面效應(yīng)凸顯。政府投資一般說來不可能僅僅依賴于當(dāng)年的財政收入，需要配套的外部融資手段。近年來地方政府逐步發(fā)展出“土地財政”加“地方融資平臺”的建設(shè)融資機(jī)制，對于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起到了較大的促進(jìn)作用，但其負(fù)面作用日益凸顯。其一，正常的預(yù)算管理制度無法管理這類體外循環(huán)資金，進(jìn)而導(dǎo)致城市建設(shè)行為缺乏必要的公共約束，浪費(fèi)、腐敗，以及好大喜功的市政建設(shè)難以避免。其二，土地出讓收入是地方融資平臺運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，但地價、房價不斷攀高的現(xiàn)實極度惡化了收入分配，高收入人群的投機(jī)性或投資性購房更是加劇了社會分裂。其三，“地方融資平臺”的籌資模式不透明、不規(guī)范，由此導(dǎo)致籌資成本和金融風(fēng)險較高。其四，未來以環(huán)境、水利為主體的公共投資難以像現(xiàn)在這樣持續(xù)產(chǎn)生顯性回報，原有融資機(jī)制不具有可持續(xù)性。隨著以建設(shè)土地面積增加為主要形式的城市擴(kuò)張步伐越來越慢，未來的政府投資將會集中在對已有城市設(shè)施的改善上。這雖然會提高城市的價值，但投資項目難以通過土地出讓收入等方式產(chǎn)生直接回報，意味著城市基礎(chǔ)設(shè)施投資與土地財政之間的正反饋被打破。

4.以審批和信貸控制作為調(diào)控的主要手段。鑒于中國地方政府的投資沖動異常強(qiáng)烈，政府投資對宏觀經(jīng)濟(jì)的沖擊較大，由中央政府掌握一定的調(diào)控手段是必要的。在現(xiàn)行體制下，中央政府主要采用事前的項目審批制施加直接控制，以信貸控制、土地控制施加間接的影響。但這些手段都帶有一定的行政性調(diào)控的色彩。政府主導(dǎo)和行政調(diào)控會致使經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步扭曲，出現(xiàn)效率不足、腐敗等問題。除此之外，這種直接的行政調(diào)控，由于缺少市場反饋鏈條的平滑作用，容易加大經(jīng)濟(jì)波動的幅度。正在推進(jìn)的轉(zhuǎn)變政府職能改革，已經(jīng)要求大幅削減中央政府審批權(quán)，這意味著需要尋找新的中央對地方政府投資活動的調(diào)控手段。與“事前審批”對應(yīng)，伴隨著后期監(jiān)管的缺失。我國政府投資監(jiān)管主體復(fù)雜，以內(nèi)部監(jiān)督為主，監(jiān)管主體缺乏獨(dú)立性，監(jiān)管效率不高。后期監(jiān)管的缺失，也是地方政府可以不顧投資成本、過度投資的原因之一。

鑒于政府投資對于宏觀經(jīng)濟(jì)波動的巨大影響，地方政府投資沖動強(qiáng)烈的體制背景，在效率低下的審批控制手段逐步淡化的背景下，構(gòu)建新的政府投資管理體制將是完善宏觀調(diào)控體系的制度性基礎(chǔ)。理順政府投資管理體制的總體思路是，讓地方政府的投資融資行為公開化、透明化，推行統(tǒng)一完整的資本預(yù)算制度加以管理監(jiān)督。當(dāng)?shù)胤秸P(guān)注政府投資的成本收益比時，中央政府應(yīng)淡化行政審批的調(diào)控作用，通過對地方政府籌資總量的控制、對市場利率水平的調(diào)控，來實現(xiàn)對政府投資的宏觀調(diào)控，發(fā)揮其促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長的功能。

(三)政府投資領(lǐng)域的改革建議。

鑒于投資對于宏觀經(jīng)濟(jì)波動的重要影響，十八屆三中全會《決定》在第14條“健全宏觀調(diào)控體系”，明確提出深化投資體制改革的要求，強(qiáng)調(diào)以“強(qiáng)化節(jié)能節(jié)地節(jié)水、環(huán)境、技術(shù)、安全等市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，建立健全防范和化解產(chǎn)能過剩長效機(jī)制”?！稕Q定》并沒有專門提及政府投資，但在“完善政績發(fā)展成果考核評價體系”，“完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制”，“改進(jìn)預(yù)算管理”等處所提出的諸多改革方向，都將對政府投資行為產(chǎn)生很大影響。

1.以制度保證基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)遵循“適度超前”原則?；A(chǔ)設(shè)施對于一個國家在物理狀態(tài)上存在一定的空間限制，當(dāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)到一定規(guī)模和水平之后，再繼續(xù)擴(kuò)張將降低宏觀經(jīng)濟(jì)效率。為此，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)適度超前，但不能過度超前，建設(shè)時間適度拉長，為鋼鐵、水泥等相關(guān)產(chǎn)業(yè)提供正確的市場信號。隨著城市化的快速推進(jìn)，我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將依然處于高峰期，城市基礎(chǔ)設(shè)施、水利、環(huán)境保護(hù)設(shè)施等將是政府投資的重點(diǎn)。為此需要制定富有前瞻性、科學(xué)合理的城市規(guī)劃和專項規(guī)劃，確立中長期的項目建設(shè)計劃，并嚴(yán)格實施。對于規(guī)劃確需修改的，應(yīng)經(jīng)過社會公開討論、人大會議批準(zhǔn)等嚴(yán)格的程序。更重要的是，按照《決定》提出的要求，“推動宏觀調(diào)控目標(biāo)制定和政策手段運(yùn)用機(jī)制化”，未來如遇到經(jīng)濟(jì)蕭條，需啟動積極財政政策時，不能僅僅看到政府投資項目見效快而力度過大，還需考慮到政府投資項目的長期影響，考慮到相關(guān)支撐行業(yè)的長期可持續(xù)發(fā)展。中央政府主導(dǎo)的積極財政政策，應(yīng)綜合運(yùn)用減稅、增加居民收入以及政府投資等多種手段，而不能在短期內(nèi)過于集中到政府投資。

2.建立以市政債和地方債為主體的新籌資機(jī)制。在目前“土地財政”加“地方政府融資平臺”負(fù)面效應(yīng)越來越大的情況下，需要積極尋找新的長效籌資機(jī)制。三中全會的《決定》明確提出，“建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營，研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)”。由此看來，爭議很大的地方債或市政債已獲認(rèn)可。為此，應(yīng)按照《決定》提出的，盡快通過立法全面開征差異化房產(chǎn)稅，抑制土地財政;可考慮由市級政府在公開債券市場發(fā)行以一般性稅收(尤其是房產(chǎn)稅)為還款保證的“市政債”，省級政府和縣級政府捆綁在一起發(fā)行“地方債”，為城市建設(shè)等政府投資項目融資。與之同時，應(yīng)繼續(xù)發(fā)展為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供融資的政策性金融機(jī)構(gòu)。除政策性金融外，應(yīng)切斷地方政府直接從銀行系統(tǒng)融資的渠道。在控制地方債務(wù)風(fēng)險方面，應(yīng)按照《決定》的要求，“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度，建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理和風(fēng)險預(yù)警機(jī)制”。具體說來，地方政府如希望從公開債券市場籌資，必須公開透明本級政府的中長期財務(wù)信息，包括預(yù)算安排、政府資產(chǎn)負(fù)債表等。地方政府發(fā)行市政債和地方債，應(yīng)由中央政府實施總量控制和核準(zhǔn)。中央政府的總量控制權(quán)限，將成為新形勢下落實財政政策，實施宏觀調(diào)控的抓手。

地方政府從不規(guī)范、不公開的地方融資平臺轉(zhuǎn)化為到公開債券市場籌資，這既符合經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，也符合中國國情。首先，包括市政建設(shè)在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的受益時間很長，因此采取債務(wù)形式將其成本在代際間分擔(dān)非常必要。單純依賴財政資金進(jìn)行市政建設(shè)存在代際不公平，且會拖累市政建設(shè)的步伐。其次，公開市場籌資能大幅降低地方政府融資成本。最后，“市政債”或“地方債”利用公開市場進(jìn)行交易，對政府融資形成制約，迫使地方政府增加預(yù)算透明度，對將要建設(shè)的項目以及未來的償付計劃都要有具體清晰的規(guī)劃，地區(qū)之間的競爭能夠推動地方財政的全方位改革。

3.建立中長期資本預(yù)算制度，加強(qiáng)事后審計監(jiān)督。地方政府投資沖動是政府投資易熱不易冷、順周期運(yùn)行的體制性原因。缺乏統(tǒng)一完整的資本預(yù)算制度，地方政府可以隨意動用相當(dāng)一部分預(yù)算外管理財政資金和債務(wù)資金，使得政府債務(wù)管理失控，財政政策調(diào)控失效，這是政府投資領(lǐng)域諸多問題的制度性原因。為此，應(yīng)推動地方政府建立中長期資本預(yù)算制度，包括政府直接投資以及用于招商引資的投資性補(bǔ)貼。與現(xiàn)有四本預(yù)算同步，每年均單獨(dú)編制資本預(yù)算，涵蓋所有政府直接投資項目計劃及其中長期的資金安排，項目所涉及的公共財政、政府性基金、債務(wù)性資金均應(yīng)包括起來。資本預(yù)算應(yīng)經(jīng)人大審批，同時向社會公布。審計機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)事后審計監(jiān)督，及時對每年的資本預(yù)算執(zhí)行情況以及單個投資項目進(jìn)行審計。

4.以體制改革削弱地方政府不合理的投資沖動，調(diào)整投資結(jié)構(gòu)。地方政府不顧成本的投資沖動，是政府投資干擾宏觀經(jīng)濟(jì)的體制性因素。對于地方政府偏好于擴(kuò)大投資不能簡單否定，而是應(yīng)通過體制改革，削弱其不合理的投資沖動，確保其投資行為沿著增強(qiáng)本地居民福利、與宏觀經(jīng)濟(jì)大局相適應(yīng)的方向。一是在政績考核上，應(yīng)按照《決定》提出的完善發(fā)展成果考核評價體系，降低經(jīng)濟(jì)增長及其相關(guān)指標(biāo)的權(quán)重，增加代表本地居民福利水平的指標(biāo)。二是在中央與地方之間的財力分配上，在增值稅的分成公式中增加常住人口、環(huán)境保護(hù)類指標(biāo)，使得地方所獲得分成收入與擴(kuò)大投資之間的關(guān)聯(lián)度下降。三是在政府職能配置以及支出責(zé)任分擔(dān)上改變一邊倒的屬地化管理傾向，將區(qū)域外部性較強(qiáng)的環(huán)保等職能上收到上級政府，通過不同級次政府間政府職能的相互制約，使得地方政府的一些不合理的投資行為直接受到限制。

五、小結(jié)

按照黨的十八大報告的要求，我國新一輪改革的核心是“處理好政府和市場的關(guān)系”，轉(zhuǎn)變政府職能是改革的主要抓手。而財政支出是履行政府職能，或者說發(fā)揮政府作用的直接和主要體現(xiàn)。十八屆三中全會《決定》提出:“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。財政作為國家治理的基礎(chǔ)，主要體現(xiàn)在財政支出對國家治理體系和國家發(fā)展政策的全方位支持和控制。從這個角度看，財政支出領(lǐng)域的改革，是新一輪財稅體制改革，乃至新一輪全面深化改革的核心領(lǐng)域。新一輪經(jīng)濟(jì)體制改革的主要措施與成果，也必然要通過財政支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)的調(diào)整得以體現(xiàn)。

人類對于政府職能的認(rèn)識不斷演進(jìn)。以發(fā)達(dá)國家的歷史來考察，理論觀點(diǎn)深刻地影響了現(xiàn)實中的財政支出結(jié)構(gòu)。到今天，現(xiàn)代國家的政府職能一般可歸結(jié)為三大類:一是維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基本政府職能，如保護(hù)財產(chǎn)權(quán)力、維護(hù)契約執(zhí)行、維護(hù)市場秩序等;二是政府的社會職能，如建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)防治環(huán)境污染，發(fā)展教育，提供養(yǎng)老、醫(yī)療保障等;三是發(fā)揮能動作用促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展的職能，如中央政府的宏觀調(diào)控、產(chǎn)業(yè)政策，地方政府的招商引資。從理論上看，前兩類政府職能爭議不大，而第三類的利弊如何并沒有取得共識。我國的政府職能也已向現(xiàn)代國家靠攏，突出特點(diǎn)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能更為重要。我國政府職能的特點(diǎn)也深度影響了我國財政支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)。

提出改革措施的前提是準(zhǔn)確認(rèn)識當(dāng)前我國財政支出領(lǐng)域的現(xiàn)狀。本文按照IMF、OECD等國際機(jī)構(gòu)的財政統(tǒng)計和分類標(biāo)準(zhǔn)，全口徑考察了中國財政支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，克服了以往單純以公共財政支出數(shù)據(jù)進(jìn)行分析導(dǎo)致不全面、不準(zhǔn)確的弊端。結(jié)果顯示:我國全口徑財政支出占GDP的比重從2003～2008年間的31%左右，到2009年躍升為41%，其后逐步回落至2012年的33%。財政支出結(jié)構(gòu)中經(jīng)濟(jì)建設(shè)色彩較為濃重，全口徑考察2012年經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出達(dá)39%，而社會福利方面的支出僅為41%，這與發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出僅為10%左右，而社會福利支出60% ～70%的財政支出結(jié)構(gòu)有很大差異。總體而言，當(dāng)前我國的財政支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)，深受基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)高峰期與社會福利體系建設(shè)雙碰頭的基本國情影響。

針對這一現(xiàn)狀，財政支出領(lǐng)域改革的總體方向是:適度控制總體規(guī)模;建立優(yōu)化一般性行政支出結(jié)構(gòu)的長效機(jī)制，降低行政成本;逐步壓縮經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出的規(guī)模，優(yōu)化公共投資結(jié)構(gòu);繼續(xù)加大社會福利性支出比重，但需要注意加快改革步伐堵上制度漏洞，提升社會福利體系的可持續(xù)性和績效，以促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。為此，需要完善政府治理機(jī)制，改革政績考核方式，加強(qiáng)預(yù)算以及審計能力建設(shè)，以體制改革推進(jìn)財政支出結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整。

社會福利目前已成為中國財政支出的主要領(lǐng)域，且其比重將繼續(xù)提升。針對社會福利待遇人群間差異較大，社會福利體系目標(biāo)模式未明確，福利項目的激勵機(jī)制設(shè)計不足等問題，應(yīng)繼續(xù)大力推進(jìn)社會福利體系的廣覆蓋，加快推進(jìn)各類社會福利項目的整合;以籌資為基礎(chǔ)，以適度為原則，合理確定不同人群社會福利項目的待遇水平;加快建設(shè)適應(yīng)老齡化沖擊的老年福利體系，大力發(fā)展人力資本投資型社會福利項目，同時要改善制度設(shè)計以增強(qiáng)福利項目的內(nèi)在激勵，創(chuàng)新項目實現(xiàn)形式以提高真實福利效果。

基礎(chǔ)設(shè)施高峰期的基本國情決定政府投資支出比重較高還將延續(xù)一段時間。針對政府投資領(lǐng)域地方政府投資易熱不易冷，“土地財政”加“地方融資平臺”的籌資模式負(fù)面作用凸顯，政府投資過度易誘發(fā)產(chǎn)能過剩等問題，應(yīng)注重以體制改革削弱地方政府不合理的投資沖動，調(diào)整投資結(jié)構(gòu)，確?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)遵循適度超前原則，建立以市政債和地方債為主體的新籌資機(jī)制，建立中長期資本預(yù)算制度，加強(qiáng)事后審計監(jiān)督。

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