1994年啟動的分稅制財政管理體制改革迄今已近20年。新中國成立以來，第一次有一個財政管理體制在保持基本穩(wěn)定的前提下運行了近20年。僅憑這一點，就足以證明分稅制改革的成功。1994年財稅體制改革的直接目標是提高兩個比重，即提高財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)比重和中央財政收入占全國財政總收入的比重。這個目標早已實現(xiàn)。分稅制改革在促進中央財政收入比重提高中更是發(fā)揮了重要作用。分稅制是與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的財政管理體制。但是，受制于當(dāng)時的條件，1994年改革所選擇的分稅制還不夠規(guī)范，后雖經(jīng)多次“打補丁”式的改革，但分稅制距離全面規(guī)范仍有較長的路要走。政府間財政關(guān)系改革需要繼續(xù)堅守“分稅制”的方向并逐步向其逼近，而不能迫于現(xiàn)實條件的制約而部分回到“分錢制”。

一、分稅制改革是怎么開始的?① 需要指出的是，還有大量文獻研究了分稅制改革問題，限于篇幅，本文只能選取其中若干作為代表。還有一些重要的文獻如何振一(1988)、孫蘊素(1988a，1989b)等。孫蘊素(1988a)指出分稅制概念起于1982年。

分稅制財政管理體制何去何從?當(dāng)前的財政管理體制的基本框架是1994年分稅制改革奠定的。本文擬通過整理1978～1993年間關(guān)于分稅制改革的文獻，并結(jié)合實踐，力圖找到1994年改革本來要實現(xiàn)的目標。

(一)分稅制是什么?

1987年中共十三大報告就提出“在合理劃分中央和地方財政收支范圍前提下實行分稅制，正確處理中央和地方、國家、企業(yè)和個人的經(jīng)濟利益關(guān)系”。

社會各界對“分稅制”有一個認識過程。最初有將“分稅制”當(dāng)做稅收管理體制，也有將“分稅制”視為政府收入分配體制。(胡中流、王剛，1989)分稅制不只是劃分稅收，果真如此，那么1980年或更早中國就已經(jīng)實行分稅制。分稅制的特征是按稅種劃分中央與地方政府的收入范圍，建立各自穩(wěn)定的收入來源體系。(劉進、周少云，1988)余小平(1990)將分稅制與“分灶吃飯”對應(yīng)，顯然分稅制包括整個政府間財政關(guān)系。

閻彬(1991)認為，理順中央與地方財政關(guān)系的最終目標是實行分稅制，建立中央與地方相對獨立的分級財政。在他看來，所謂分稅制，就是在現(xiàn)代商品經(jīng)濟條件下，處理中央與地方財政關(guān)系的一種體制形式。分稅制主要指稅種歸屬在中央與地方之間有著明確的劃分，有各自不同的重點，以及有彼此獨立的稅收管理權(quán)限和稅收管理組織體系，以保證雙方都能獲得比較穩(wěn)定的稅源。分稅制的實行標志著中央與地方財政關(guān)系被納入到規(guī)范化，法制化的軌道。分稅制的實質(zhì)主要是指根據(jù)各級政府事權(quán)確定其相應(yīng)財權(quán)的預(yù)算管理體制，分稅制的精髓在于運用商品經(jīng)濟原則處理中央與地方之間收支權(quán)限的劃分，它不以企業(yè)行政隸屬關(guān)系為基礎(chǔ)，而是基本上按稅源劃分中央與地方之間的財政收入，把中央與地方的預(yù)算嚴格分開，實行自收自支，自求平衡，真正做到“一級政權(quán)，一級事權(quán)，一級財政，一級預(yù)算”。這才能夠徹底斬斷中央與地方利益摩擦的體制根源，從而較好地調(diào)動各級政府發(fā)展經(jīng)濟、培養(yǎng)財源、當(dāng)家理財?shù)姆e極性，促進國民經(jīng)濟和財政收入的穩(wěn)定、持續(xù)增長。

隨著1994年分稅制財政管理體制改革方案的出臺，“分稅制”應(yīng)該包括哪些內(nèi)容的爭論也就告一段落。“分稅制”從此就成為分稅制財政管理體制的簡稱。也就是說，“分稅制”規(guī)范的是政府間財政關(guān)系。其內(nèi)容遠遠不止稅收劃分，還包括其他收入的劃分、事權(quán)與支出的劃分、政府間財政轉(zhuǎn)移支付等?！胺侄愔啤备采w了政府間財政關(guān)系的方方面面。

(二)分稅制改革方案是針對“財政包干制”弊病提出的。

分稅制財政管理體制改革方案是針對財政包干制弊病討論的基礎(chǔ)之上提出的。分稅制方案代表著人們對財政體制穩(wěn)定性的一種期盼。①這一點與“利改稅”時對“稅”的期盼類似。當(dāng)時，人們以為用“稅”取代“利”就能規(guī)范政府與企業(yè)的分配關(guān)系?！胺侄愔啤比绻麅?nèi)容僅限于稅收的劃分，顯然也是規(guī)范不了中央與地方財政關(guān)系的。后續(xù)改革方案大大突破了稅收劃分范圍，而將體制方案擴及政府間財政關(guān)系的方方面面。

之所以，提出分稅制改革方案，是因為“財政包干制”走不下去了。沈立人(1987)認為，“分灶吃飯”初步穩(wěn)定了中央和地方財政關(guān)系，調(diào)動地方增收節(jié)支的積極性，進一步發(fā)揮了地方各級的調(diào)節(jié)職能，加強了財政管理和財政監(jiān)督工作。但與此同時，“分灶吃飯”強化了地方對企業(yè)的直接控制和行政干預(yù);助長了畫地為牢的盲目建設(shè)和重復(fù)建設(shè);沒有從根本上理順中央和地方財政關(guān)系;不同地區(qū)不同時期出現(xiàn)了不同對策(上繳比例大的地方，超收增收內(nèi)在動力在下降，開始搞減免稅和稅前還貸;上繳比例小的地區(qū)，有的沒有從輸血轉(zhuǎn)為造血)。

財政包干制削弱了國家財政，特別是削弱了中央財政。因此，改革財政體制，也成為“振興財政”的一項重要內(nèi)容。葉振鵬(1991)在討論“振興財政”問題時，就指出，要理順中央和地方的利益關(guān)系，正確界定和劃分中央與地方政府的事權(quán)和財權(quán)。他認為，調(diào)動中央、地方兩個積極性，應(yīng)首先保證中央為鞏固國家財權(quán)所需要的財力，保證國家對整個宏觀生產(chǎn)力結(jié)構(gòu)進行有效的調(diào)節(jié)，同時兼顧地方需要，使地方有必要和穩(wěn)定的財力，發(fā)展地方的經(jīng)濟文化事業(yè)。②葉振鵬(1991)認為，界定中央與地方權(quán)限的難點在于中央與地方的投資權(quán)限問題。他指出:處理這個問題應(yīng)依各時期情況而定，在經(jīng)濟政治和社會處于穩(wěn)定發(fā)展的條件下，可適當(dāng)多放權(quán)于地方;在經(jīng)濟波動較大的情況下，則應(yīng)多集權(quán)于中央。

戴園晨、徐亞平(1992)認為，財政大包干體制有多個弊端:第一，在中央與地方事權(quán)不清的基礎(chǔ)上，中央財政收入占全國財政總收入的份額過低，連年赤字，削弱了中央財政調(diào)控能力，進一步經(jīng)濟改革的財力基礎(chǔ)缺乏。第二，企業(yè)隸屬關(guān)系決定各級財政收入，各級財稅部門對不同企業(yè)親屬遠近不同，影響財政收入，特別是中央財政收入足額入庫，政府與企業(yè)血緣關(guān)系強化，阻礙政企分開的改革進程。第三，以財政支出基數(shù)作為分配地方財政收入的依據(jù)，造成苦樂不均，鼓勵短期行為。第四，稅制結(jié)構(gòu)不完善，價格體系不合理，企業(yè)承包導(dǎo)致國家與企業(yè)分配關(guān)系不穩(wěn)定不規(guī)范。但他們也認為，“諸侯經(jīng)濟”不是財政包干制引起的，而是市場不夠統(tǒng)一所致。的確，地方有獨立利益，并不意味著地方保護主義和地區(qū)間市場封鎖，否則，我們很難理解國際間統(tǒng)一市場的形成。回首過去，中國現(xiàn)在地方利益也在強化，但“蠶絲大戰(zhàn)”、“棉花大戰(zhàn)”等那樣的“諸侯經(jīng)濟”現(xiàn)象已一去不復(fù)返。

王紹光和胡鞍鋼(1993)認為國家汲取財政能力是最重要的國家能力，是其他能力實現(xiàn)的基礎(chǔ)。①國家能力是國家(中央政府)將自己的意志、目標轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的能力。國家能力包括:汲取財政能力、宏觀調(diào)控能力、合法化能力和強制能力。他們認為:20世紀80年代國家汲取財政能力迅速下降，財政收入增長彈性下降，且處于低彈性范圍;財政收入占GNP比重在不斷下降。中央財政能力降至歷史最低點，屬于“弱中央”。與此同時，預(yù)算外資金增長過快，幾乎與“第一財政”相等。財政大包干制具有的嚴重缺陷，突出表現(xiàn)為對財政收入增長的貢獻為負，且隨著大包干制的推廣，副作用更大。為此，需要提高國家汲取財政能力，途徑有二:一是提高國家外部整合能力;二是提高國家內(nèi)部整合能力。他們主張:撤銷計劃單列市編制，取消地區(qū)行署級;依據(jù)成文憲法劃分中央與地方的權(quán)力，建立現(xiàn)代的、穩(wěn)定的權(quán)力結(jié)構(gòu)和政治制度;在中央和地方之間實行縱向分權(quán)，主張國家財政收入實行現(xiàn)代分稅制，財政收入由三級財政征收，四級財政使用，國稅是全國統(tǒng)一稅，省區(qū)無權(quán)改變或免減。

正是在這樣的背景下，1994年分稅制財政體制改革出臺。②1993年，朱镕基在廣東省的一次談話中指出:“這次實行分稅制的目的，是為了解決中央財政的困難。目前中央財政十分困難，已經(jīng)到了難以為繼的地步?！?《朱镕基講話實錄》，第一卷，360頁)

(三)分稅制怎么實施?

分稅制改革方案怎么實施?是一步到位，還是分步實施，或者還有其他的選擇?基于當(dāng)時中國的財政經(jīng)濟狀況，特別是考慮到各地經(jīng)濟發(fā)展不均衡，徹底的分稅制方案并不怎么流行。較為流行的方案是分地區(qū)分類逐步實施分稅制。例如，同時提出的方案還有分稅分成制。王洪(1988)認為，實行徹底的分稅制還有問題，但可實行分稅和分成相結(jié)合的雙重預(yù)算體制。這是一種既要保留分成制的某些長處，又要發(fā)揮分稅制的優(yōu)點的財政體制，旨在實現(xiàn)二者的有機統(tǒng)一。根據(jù)王洪(1988)的表述，統(tǒng)一性表現(xiàn)有三:一是既要分稅，又要確定基數(shù);二是稅種劃分與稅源分享共存;三是全國既有實行分稅制的地區(qū)，也有包干分成制的地區(qū)。之所以提出這套方案，是為了吸收分類分成制的某些合理成分。

徐日清(1988)認為，認為財政包干制是一種過渡形式，但由于國民經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性，分稅制財政管理體制很難全面推行，建議積極準備分稅制采取分別不同區(qū)域推進方式。宋新中認為，應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平，實現(xiàn)不同的財政管理體制，或分地區(qū)逐步推行分稅制。(如宋新中，1990)

葉振鵬(1991)也認為，從當(dāng)時的財政經(jīng)濟發(fā)展狀況來看，中國可劃分為三種類型:第一種是經(jīng)濟發(fā)達的上繳地區(qū);第二種是基本持平地區(qū);第三種是不發(fā)達地區(qū)，即吃中央財政補貼地區(qū)。他認為，在經(jīng)濟發(fā)展極不平衡的國家，一種體制要適合所有地區(qū)，是不可能的，只能分類型實行，可在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)實行分稅制，在經(jīng)濟基本持平地區(qū)實行“分成制”(待經(jīng)濟發(fā)展后也可搞分稅制)，而對不發(fā)達地區(qū)繼續(xù)保留補貼體制。

鄧子基(1991)認為分稅包干制是向分稅制過渡的一種財政管理體制。在他看來，向分稅制過渡必須選擇地區(qū)進行周密的試點、測算，在做大量工作后逐步推廣。他認為，分稅包干制能夠克服現(xiàn)有矛盾，實現(xiàn)分稅制與包干制在現(xiàn)有條件下的兩優(yōu)結(jié)合。分稅包干制通過劃分稅種、重新調(diào)整財政收入，能夠逐步理順中央和地方之間的分配關(guān)系，調(diào)動中央和地方的兩個積極性，緩解財政，特別是中央財政的困難，促進改革的順利進行和國民經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定與協(xié)調(diào)發(fā)展。

王衛(wèi)星和周凱利(1992)認為，以“分稅制”為基礎(chǔ)的分級財政管理體制是一種高度規(guī)范的、高度完善的財政管理體制，但其實施受制于外部條件，如各級政府的職能未能劃分清楚，相應(yīng)的財政收支范圍也無法劃分清楚，再如政府與企業(yè)的從屬關(guān)系尚未規(guī)范化，國家與企業(yè)的分配關(guān)系還不夠穩(wěn)定，因此作為過渡形態(tài)的“分稅包干制”更為可行。

1992年，中國進行了分稅制改革的試點。試點的基本內(nèi)容和優(yōu)缺點參見專欄1。

專欄1

分稅制財政體制試點

1990年3月20日，時任國務(wù)院總理李鵬在第七屆全國人民代表大會第三次會議上的《政府工作報告》中指出:“在財政體制方面，按照適當(dāng)集中財力的原則，在繼續(xù)實行財政包干體制的情況下，區(qū)別不同地區(qū)和不同情況，適當(dāng)提高地方上繳國家財政的數(shù)額，適當(dāng)減少中央對地方的補貼。在有條件的地方，積極進行分稅制的試點。按照集中稅權(quán)、統(tǒng)一稅法、分級管理的原則，改進稅收管理體制。”

1992年6月5日，財政部公布《關(guān)于實行“分稅制”財政體制試點辦法》[財政部(92)財?shù)刈值?3號]。浙江、遼寧、新疆維吾爾自治區(qū)、天津市、沈陽、大連、青島、武漢、重慶市九個地方進行分稅制試點。“分稅制”財政體制的內(nèi)容:第一，收入的劃分。將各種收入劃分為中央財政固定收入、地方財政固定收入、中央和地方財政共享收入。第二，支出的劃分。將各種支出劃分為中央財政支出、地方財政支出和由中央掌管的專項支出。第三，對試點地區(qū)，按照劃定的收支范圍進行計算。凡地方財政固定收入加上分享收入大于地方財政支出基數(shù)的部分，一律按5%的比例遞增包干上解;凡地方財政固定收入加上分享收入小于地方財政支出基數(shù)的部分，由中央財政給予定額補助，對少數(shù)民族地區(qū)，給予適當(dāng)照顧。第四，基數(shù)的確定。各地區(qū)的收支基數(shù)，以1989年的決算數(shù)為基礎(chǔ)，在進行必要的因素調(diào)整后加以確定。第五，原實行固定比例分成和專項收入，繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)行辦法。第六，關(guān)于金庫收入的報解。中央財政固定收入直接繳入中央金庫，地方財政固定收入直接繳入地方金庫，中央財政和地方財政共享收入按照中央和地方的分享比例，由稅務(wù)部門用專用繳款書分別就地繳入中央金庫和地方金庫。第七，實行“分稅制”財政體制后，中央各部門不要干涉有關(guān)地方財政的收支事項，未經(jīng)國務(wù)院批準或財政部同意，不準擅自開減收增支的口子。

試點的優(yōu)點突出:第一，擴大了地方固定收入范圍，進一步調(diào)動了地方政府組織收入的積極性，有利于提高財政收入占國民收入的比重。第二，有利于促進其他各項配套改革，促進地方政府關(guān)注企業(yè)經(jīng)濟效益。試點將各類企業(yè)政策性補貼由共享改為全部由地方負擔(dān)，推動了價格改革。第三，在一定程度上緩解了區(qū)域封鎖和盲目建設(shè)，有利于產(chǎn)業(yè)政策的貫徹實施。試點對流轉(zhuǎn)稅采取中央和地方“五五”分享的辦法(民族地區(qū)“二八”分享)，在一定程度上淡化了地方政府對流轉(zhuǎn)稅的追求，遏制了地方政府盲目發(fā)展高稅率產(chǎn)品和片面追求產(chǎn)值、速度的沖動。試點帶有舊體制痕跡，缺點也是明顯的。(謝旭人主編，2008)

資料來源:1.財政部:《關(guān)于實行“分稅制”財政體制試點辦法》[財政部(92)財?shù)刈值?3號]，1992年6月5日。

2.李鵬:《為我國政治經(jīng)濟和社會的進一步穩(wěn)定發(fā)展而奮斗——1990年3月20日在第七屆全國人民代表大會第三次會議上》(1990年國務(wù)院政府工作報告)，http://www.gov.cn/test/2006－02/16/content_200883.htm。

3.謝旭人(主編，2008)。

(四)分級財政:改革的目標模式。

王紹飛(1989)①王紹飛的《改革財政學(xué)》(1989)是一部值得財政學(xué)界重新高度關(guān)注的著作。它不僅僅提出了一系列財政改革方案，而且對財政基礎(chǔ)理論作了深入的探索。該書“結(jié)束語”包括兩方面的內(nèi)容:一是現(xiàn)代財政學(xué)的發(fā)展趨勢?，F(xiàn)代財政學(xué)循著三個層次發(fā)展，分別是宏觀財政學(xué)(或稱財政經(jīng)濟學(xué))、專門財政學(xué)或稱領(lǐng)域財政學(xué)(如國際財政學(xué)、銀行(或金融)財政學(xué)、教育財政學(xué)、行政財政學(xué)等)、微觀財政學(xué)(包括企業(yè)財政學(xué)和公司財政學(xué))。二是逐步建立適應(yīng)社會主義商品經(jīng)濟發(fā)展的財政學(xué)理論體系。明確指出:分級財政是改革中央和地方財政體制的目標模式，要由分類包干逐步過渡到分級財政。在他看來，分級財政的核心是分級預(yù)算，分級財政的含義有三:一是明確劃分中央和地方的職權(quán)范圍。職權(quán)范圍劃分屬于政治體制改革內(nèi)容，但與財政體制改革有直接聯(lián)系。改革中不能把財政體制當(dāng)做政治體制的附庸，以為政治體制不改革，財政體制就不能進行重大改革。政治體制從根本上要服從經(jīng)濟發(fā)展的需要，從劃分中央和地方政府財政支出范圍入手劃分中央和地方政府的職權(quán)范圍，也許是一種更切合實際的思路。二是實行分稅制。分稅制既是分級財政的基本內(nèi)容，又是分級預(yù)算不可缺少的條件。分稅制要求根據(jù)支出范圍劃分稅源和稅收立法權(quán)，建立中央和地方兩套稅制。中央稅由中央立法，地方稅由地方立法。地方減稅免稅不影響中央財政收入;中央財政收入不足也不能從地方平調(diào)。這與“分灶吃飯”體制中以分收入為目的的分稅辦法性質(zhì)完全不同。三是建立獨立的分級預(yù)算。分級財政以分級預(yù)算為特征，各級政府都有反映本級財政支出的獨立預(yù)算，單獨編制與本身支出范圍相適應(yīng)的收支平衡表，支出和收入相適應(yīng)，自求平衡。預(yù)算的編制和執(zhí)行具有獨立性，不受上級政府干預(yù)?？傊?，分級財政要求:各級政府具有財政自主權(quán)，自收自支，自求平衡，各級財政都要具有相對的獨立性，能因地制宜發(fā)展商品經(jīng)濟。

王紹飛(1989)從所依據(jù)的基礎(chǔ)不同、國家財政對社會財力的控制機能不同、中央和地方的財力分配方式不同、預(yù)算結(jié)構(gòu)不同、對國民經(jīng)濟發(fā)展的作用不同五個方面區(qū)分了分級財政與“分灶吃飯”體制。需要注意的是，“分灶吃飯”體制是單一預(yù)算結(jié)構(gòu)，中央和地方財政收入包括在同一預(yù)算中，收支界限不清。分級財政是多級職能復(fù)合預(yù)算結(jié)構(gòu)，中央和地方都有獨立的經(jīng)費和基金預(yù)算。“分灶吃飯”體制沒有消除部門和地區(qū)條塊交錯的弊病，影響財力分配的綜合平衡。分級財政要求在分級管理的基礎(chǔ)上統(tǒng)一財力，中央級的財政收支由中央財政統(tǒng)一管，不再分部門向地方投資。①王紹飛(1989)還指出，中央企業(yè)的投資由國有財產(chǎn)管理局通過投資公司或投資銀行直接投到企業(yè)，不允許中央各部委再向地方拉資金搞拼盤。顯然，關(guān)于“國有財產(chǎn)管理局”的提法，還帶有時代特征。所有國家機關(guān)(包括各部委)都不能直接管企業(yè)，除自身活動經(jīng)費外，不能再有其他支出。地方預(yù)算收支要按地區(qū)分級統(tǒng)一管理，這是擴大地方財政自主權(quán)，統(tǒng)一財力，統(tǒng)一收支，增強宏觀控制機能，促進經(jīng)濟均衡發(fā)展的唯一道路。

1994年分稅制改革是按照全國統(tǒng)一的稅制、一樣的比例、一樣的做法進行的。這是因為，有了中央對地方的轉(zhuǎn)移支付，不同地方不同經(jīng)濟發(fā)展水平問題是很容易得到克服的。雖然，財政轉(zhuǎn)移支付制度還有諸多亟待完善之處，但分稅制財政管理體制改革畢竟邁出了重要的一步。

二、事權(quán)與財權(quán)關(guān)系界定的五大難點問題分析

事權(quán)與財權(quán)關(guān)系的界定是規(guī)范政府間財政關(guān)系的一個中心問題。計劃經(jīng)濟時期，中國總體上實行集中的財政管理體制，事權(quán)和財權(quán)從實質(zhì)上看，都歸屬于中央。但就是在這樣體制下，仍然強調(diào)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”原則，仍然注意發(fā)揮地方的積極性。(毛澤東，1956)在市場化改革初期(1978～1993年)，中國選擇了不同形式的財政包干制，注意發(fā)揮中央和地方的兩個積極性。1994年之后，按照“事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合”原則設(shè)計的分稅制財政管理體制，進一步規(guī)范了中央和地方的財政關(guān)系。隨著形勢的變化，地方財力不足得到更多的重視，“財力與事權(quán)相匹配”的原則取而代之。財權(quán)、財力與事權(quán)的關(guān)系問題，仍是一個懸而未決的問題。原則更多是形式問題，重要的是實質(zhì)。本部分對事權(quán)與財權(quán)匹配中的五個難點進行了剖析，并提出對應(yīng)的政策建議。

(一)事權(quán)與財權(quán)關(guān)系問題的提出② 關(guān)于財政管理體制(政府間財政關(guān)系)更詳細的內(nèi)容，可參見楊志勇和楊之剛(2008)。

1.1994年及以后的事權(quán)與財權(quán)的相匹配。1994年，全國統(tǒng)一實行分稅制財政管理體制。③1994年通過的《中華人民共和國預(yù)算法》也明確規(guī)定國家實行分稅制。分稅制的原則和主要內(nèi)容是:“按照中央與地方政府的事權(quán)劃分，合理確定各級財政的支出范圍;根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合的原則，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并建立中央稅收和地方稅收體系，分設(shè)中央和地方兩套稅務(wù)機構(gòu)分別征管;科學(xué)核定地方收支數(shù)額，逐步實行比較規(guī)范的中央財政對地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度;建立和健全分級預(yù)算制度，硬化各級預(yù)算約束?！雹軈⒁?《國務(wù)院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》(國發(fā)[1993]85號文)。

從形式上看，1994年財政收支在中央和地方的劃分并不新鮮。分稅制改革的直接目標是提高“兩個比重”(即財政收入占GDP的比重和中央財政收入占全國財政總收入的比重)，并進一步規(guī)范政府間財政關(guān)系。分稅制下，各級財政應(yīng)是相對獨立的?！笆聶?quán)與財權(quán)相結(jié)合”原則成為處理政府間財政關(guān)系的基本原則。

1994年分稅制改革中，中央政府采取了與地方政府(主要是利益受損的發(fā)達地區(qū)政府)協(xié)商的辦法，一一進行溝通，保證了最終通過的方案更易得到實施。⑤參見:《朱镕基講話實錄》，第一卷。中央政府對于稅收返還基數(shù)確定的讓步，①1994年改革方案最初是以1992年的數(shù)字作為基數(shù)的，但為了獲得發(fā)達地區(qū)對改革的支持，中央政府最終確定以1993年的數(shù)字作為基數(shù)。表明改革方案選擇的靈活性。與財政包干制相比較，1994年及后續(xù)改革基本上確立起市場經(jīng)濟下政府間財政關(guān)系的基本框架，促進了地區(qū)間公共服務(wù)的均等化。②1995年引入較為規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付方式，即現(xiàn)行的“均衡性轉(zhuǎn)移支付”(2009年確定的名字，1995年稱“過渡性轉(zhuǎn)移支付”，2002年改稱“一般性轉(zhuǎn)移支付”)。

1994年之后，所得稅分享改革、出口退稅中央和地方負擔(dān)比例的調(diào)整、證券交易印花稅中央和地方分享比例的調(diào)整等，是落實“事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合”原則的表現(xiàn)，也是分稅制財政管理體制進一步完善的重要舉措。

2.財權(quán)、財力與事權(quán)相匹配原則是界定政府間財政關(guān)系的合理原則。1994年分稅制改革確定的原則是“事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合”。2006年10月11日中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會第六次全體會議通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，在“完善公共財政制度，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”的目標下，提出“進一步明確中央和地方的事權(quán)，健全財力與事權(quán)相匹配的財稅體制”。③《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》(2006年10月11日中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會第六次全體會議通過)，http://cpc.people.com.cn/GB/64093/64094/4932424.html。

2007年，中共十七大報告在“深化財稅、金融等體制改革，完善宏觀調(diào)控體系”的部分，進一步強調(diào)“健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制，加快形成統(tǒng)一規(guī)范透明的財政轉(zhuǎn)移支付制度，提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，加大公共服務(wù)領(lǐng)域投入。完善省以下財政體制，增強基層政府提供公共服務(wù)能力。實行有利于科學(xué)發(fā)展的財稅制度，建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補償機制?！雹芎\濤:《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會上的報告》，2007年10月15日，http://news.xinhuanet.com/newscenter/2007－10/24/content_6938568.htm。

1994年改革時的事權(quán)界定基本上是對現(xiàn)狀的“白描”(樓繼偉，2013)，進一步明確中央和地方的事權(quán)顯然是必要的。之所以提出“財力與事權(quán)相匹配”，與基層財政困難不無關(guān)系。是“財力與事權(quán)相匹配”，還是“財權(quán)與事權(quán)相匹配”，這不僅僅是學(xué)術(shù)之爭。即使在現(xiàn)實中，政府不同部門也有不同看法。⑤最典型的莫過于審計署審計報告仍強調(diào)財權(quán)與事權(quán)的相匹配。

財權(quán)強調(diào)積極性，財力強調(diào)結(jié)果。從激勵的效果來看，“財權(quán)”勝過“財力”。但對于財源嚴重不足的地方來說，“財力”優(yōu)于“財權(quán)”?？傊敊?quán)、財力與事權(quán)相匹配的原則是處理政府間財政關(guān)系時更合理的選擇。⑥財力表現(xiàn)為結(jié)果，因此，本文的難點分析仍主要基于事權(quán)與財權(quán)的匹配原則進行。

(二)事權(quán)與財權(quán)的匹配的五大難點問題分析。

1.難點之一:政府間的事權(quán)分得清嗎?事權(quán)的確定不僅僅是一個與財政相關(guān)的問題，它涉及政府職能的界定。事權(quán)就是政府的責(zé)任，按不是簡單的支出責(zé)任。①張永生(2008)將事權(quán)等同于支出責(zé)任，政府做事不一定都自己花錢。政府規(guī)制可能意味著其他經(jīng)濟主體花錢。規(guī)制仍然是政府的責(zé)任。政府規(guī)制與政府支出相互配合，此消彼長，共同實現(xiàn)政府職能?；诖?，提“事權(quán)”比“支出責(zé)任”可能更合適。還有一種意見認為，用“支出責(zé)任”比“事權(quán)”更準確。理由是:“支出責(zé)任”明確，事權(quán)模糊?，F(xiàn)實在不斷變化。相對較為含糊的“事權(quán)”比“支出責(zé)任”更容易突出不同級別政府的責(zé)任。而且，根據(jù)前述，“事權(quán)”可以概括“支出責(zé)任”的政府其他責(zé)任。沒有明確界定的事權(quán)，就很難做到財權(quán)與事權(quán)的相匹配，很難做到財力與事權(quán)的相匹配。事權(quán)的界定是前提條件。要說清各級政府應(yīng)該做什么，的確不是容易的事。即使說清了，在現(xiàn)實中，這能否得到實施還可能是另一回事。

1994年改革方案對事權(quán)作了界定。雖然這種界定還只是對現(xiàn)狀的描述，但它畢竟區(qū)分了中央和地方的事權(quán)?，F(xiàn)實中，中央和地方共同的事權(quán)不易區(qū)分，還能說得通。但是，地方在承擔(dān)部分明確歸屬于中央的事權(quán)，中央也在承擔(dān)部分明確歸屬地方的事權(quán)。這就不應(yīng)該了。為什么已經(jīng)確定的制度不能得到很好的遵守?為什么中央和地方都“越俎代庖”呢?具體分析中，我們能夠發(fā)現(xiàn)其中的邏輯。例如，地方之所以愿意在某些口岸建設(shè)中耗費財力，與地方有求于中央不無關(guān)系。地方先支出，爾后可能從中央進一步的支出中受益。另外，地方政府還會因為其他原因而在中央事權(quán)上增加支出，如為了加強軍民聯(lián)系，在部隊營房建設(shè)中費力。中央也會出于種種原因，幫助地方承擔(dān)獨立的事權(quán)。這種事權(quán)的相互交融，從總體上不利于規(guī)范的政府間財政關(guān)系的形成，只會導(dǎo)致財權(quán)與事權(quán)的相匹配，或財力與事權(quán)的相匹配流于形式。

至于那些同時歸屬于中央和地方的事權(quán)，要分清中央和地方的責(zé)任更是難以做到。實際上，職責(zé)同構(gòu)是正常的。關(guān)鍵在于規(guī)范和明確。同一事權(quán)仍可細分，仍可明確不同級別政府的責(zé)任。有一種思路是不同級別政府之間事權(quán)不交叉，這實際上是做不到的。

事權(quán)分清并不容易。事權(quán)分清可能需要較長的時間。但財權(quán)、財力與事權(quán)的相匹配原則的實現(xiàn)無法等待。更為務(wù)實的做法是，保證事權(quán)的穩(wěn)定性，即事權(quán)一旦確定，任何一方想改變分清事權(quán)，都必須有相應(yīng)的財權(quán)和財力轉(zhuǎn)移作為前提。也就是說，事權(quán)的變更必須是可以量化為具體支出數(shù)量的，以便于財權(quán)和財力的調(diào)整。

2.難點之二:政府職能復(fù)雜化為什么大大增添了事權(quán)劃分的難度?事權(quán)劃分需要明確界定政府職能。由轉(zhuǎn)型期社會現(xiàn)實所決定，雖然市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用正得到發(fā)揮，但是政府與市場關(guān)系的規(guī)范化仍需假以時日。政府與社會關(guān)系也是一個尚待解決的問題?，F(xiàn)實中，復(fù)雜的政府職能直接導(dǎo)致事權(quán)在不同級別政府之間劃分的困難。

地方政府“公司化”就是一個較為突出問題。②朱嘉明(2013)對地方政府“公司化”問題作了較為深入的剖析。政府工作以經(jīng)濟建設(shè)為中心，是要政府直接介入市場活動嗎?一般市場經(jīng)濟國家，政府與市場總是保持一定的距離。中國還處于轉(zhuǎn)軌時期。特殊時期的地方政府應(yīng)該做什么?普遍的“招商引資”活動，這是特殊時期中國地方政府所獨有的現(xiàn)象，實際上構(gòu)成了現(xiàn)實中地方政府的事權(quán)。

面對職能正在轉(zhuǎn)變的政府，事權(quán)的劃分就越發(fā)困難。中國改革，似乎已習(xí)慣了學(xué)習(xí)外面的世界。開放視野沒有什么不好。但是，復(fù)雜職能的政府事權(quán)劃分，就不是那么容易了。學(xué)習(xí)與借鑒中至少會遇到以下兩個問題:一是現(xiàn)實中沒有一個國家的政府職能像中國這么多，這么復(fù)雜。二是國外情況也不一，參照系也很難選擇。于是，學(xué)習(xí)與借鑒的“卡殼”問題也很突出。

政府職能轉(zhuǎn)變的困難還不僅僅在此。政府部門間的矛盾，也是一個不能忽視的因素?！皸l條問題”在影響“塊塊問題”的解決。1994年分稅制改革中，由于擔(dān)心中央各部門不能解決地方政府提出問題，部門改革不能馬上到位。①1993年9月9日～16日朱镕基在廣東省調(diào)研期間，與省委省政府負責(zé)同志座談時說:1994年分稅制改革還有一個“小小”的尾巴沒有改掉。中央各部委都有財政部給的一筆錢，由各部再撥給地方，總共300多億元。這筆錢包括計劃生育經(jīng)費、中小學(xué)教師師資培訓(xùn)補貼等100多項。從地方收上來，再由中央各部分下去，把事權(quán)搞得很復(fù)雜。這種分錢方法，是統(tǒng)收統(tǒng)支，應(yīng)該改革掉。但是，后來考慮到機構(gòu)改革還跟不上，部門還這么多，部長到下面出差，基層提出許多問題，而部長手中沒有“一把米”，就缺乏解決問題的基本條件。把這筆錢砍了，中央50多位部長的顧慮會更大。今后這300多億元不再增加，逐步解決。(參見:《朱镕基講話實錄》，第一卷，第365頁)1994年改革設(shè)想通過第二步分稅制改革中解決問題，但迄今尚未解決。

政府職能轉(zhuǎn)變是一個老生常談的問題。政府機構(gòu)也歷經(jīng)多次改革。政府機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變與機構(gòu)改革都是高難度的改革。改革者對自己動刀，不僅需要莫大的勇氣，還需要高超的智慧。機構(gòu)改革很重要，但如果職能不轉(zhuǎn)變，改革很容易是“換湯不換藥”。只有采取轉(zhuǎn)變職能這一釜底抽薪辦法，放棄與市場經(jīng)濟運行不匹配的職能，機構(gòu)改革才可能真正取得成功。職能轉(zhuǎn)變是機構(gòu)改革的重要基礎(chǔ)工作。政府職能轉(zhuǎn)變，需要重新思考政府存在的意義。現(xiàn)代政府因公共服務(wù)需要而存在。在這種意義上，現(xiàn)代政府就是公共服務(wù)型政府。轉(zhuǎn)變職能，是政府優(yōu)化公共服務(wù)的需要。由此，公共服務(wù)的最優(yōu)提供方式可以進一步探究。公共服務(wù)既可以是公共部門(政府)直接生產(chǎn)，也可以由非公共部門生產(chǎn)而通過政府購買的方式來提供。同樣水平同樣質(zhì)量的公共服務(wù)，哪種生產(chǎn)提供方式更有效率，就應(yīng)該選擇哪種方式。政府職能轉(zhuǎn)變不是要取消所有的審批，不是要讓政府成為無為政府。審批不是不能，但要大幅度縮小范圍，而且要優(yōu)化程序，要減少審批中過多的自由裁量權(quán)，公平與否與程序公正直接相關(guān)。政府職能轉(zhuǎn)變追求的是經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的原動力。它與追求短期宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟政策是并行不悖的。職能轉(zhuǎn)變要求的是宏觀經(jīng)濟政策著力點的轉(zhuǎn)變。政府既要尊重市場，又要改善宏觀經(jīng)濟管理。政府職能轉(zhuǎn)變需要有合理的評價與監(jiān)督，外力和內(nèi)力共同作用，職能轉(zhuǎn)變才可能真正到位。

從現(xiàn)實來看，中國政府，特別是地方政府，仍然像投資型政府，與公共服務(wù)型政府有一定差距。地方政府目標體系中GDP仍處于重要位置。應(yīng)該承認，GDP是一個評價地方政府官員業(yè)績的綜合指標，在特定時期，它甚至是一個非常重要的指標。但是，唯GDP是從顯然是不合適的。為了GDP，而犧牲其他目標，則更不合理。

3.難點之三:單一制政體是事權(quán)劃分的障礙嗎?現(xiàn)實中，事權(quán)的劃分經(jīng)常從單一制國家的現(xiàn)實出發(fā)，得出單一制國家必須實行中央集權(quán)的結(jié)論。且不說即使是在計劃經(jīng)濟時期，中國也強調(diào)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與分級管理原則。只說當(dāng)下。

單一制國家與聯(lián)邦制國家相比，事權(quán)無疑更集中。但我們更應(yīng)該關(guān)注現(xiàn)實的進展。近些年來，聯(lián)邦制國家集權(quán)傾向在增強，單一制國家也出現(xiàn)了分權(quán)趨勢。從某種意義上看，兩類國家有往一個方向邁進的傾向。將自己套進一個陳舊的框框而不能自拔，是要不得的。更重要的是從現(xiàn)實出發(fā)，選擇適合國情的事權(quán)劃分模式。

在世界上，單一制國家的面積相對較小，如我們經(jīng)常討論的單一制國家，英國、法國、日本等都是如此;面積大的國家多選擇聯(lián)邦制，如美國、俄羅斯、加拿大、澳大利亞、巴西、印度等。①張千帆:《憲法學(xué)講義》，北京大學(xué)出版社2011年版。其中意味明顯。面積大的國家各地情況更加復(fù)雜，聯(lián)邦制能夠更好地適應(yīng)各地特殊情況。中國選擇單一制政體，但這并不意味著在財權(quán)、財力與事權(quán)的匹配上，只能采取集中的做法。實際上，不管是單一制國家，還是聯(lián)邦制國家，只要不是城市國家，只要選擇了市場經(jīng)濟，政府間財政關(guān)系在很大程度上都表現(xiàn)為財政聯(lián)邦制。②張馨:《財政·計劃·市場》，中國財政經(jīng)濟出版社1993年版。關(guān)鍵在于財權(quán)、財力與事權(quán)的匹配應(yīng)更多地從政府職能實現(xiàn)的目標出發(fā)。在堅持主權(quán)只能由中央政府行使即不改變單一制政體的前提下，中國完全可以采取更為靈活的做法，以適應(yīng)不同地區(qū)差異較大的國情。③張千帆:《憲法學(xué)講義》，北京大學(xué)出版社2011年版，第234頁。單一制國家由中央政府統(tǒng)一行使主權(quán)，聯(lián)邦制國家由聯(lián)邦和州共享主權(quán)，中央權(quán)力限于憲法授權(quán)范圍。

中央和地方事權(quán)通行的劃分標準有二:一是事權(quán)的影響范圍;二是事權(quán)的重要程度。強調(diào)地方自治的國家多采用按事項的影響范圍劃分事權(quán)歸屬;統(tǒng)一中央集權(quán)國家多按重要程度劃分事權(quán)，事項越重要就留給層級越高的政府處理。④張千帆:《憲法學(xué)講義》，北京大學(xué)出版社2011年版。第245～246頁。從歷史上看，中央和地方事權(quán)的劃分也不是靜止不動的，會隨著社會的發(fā)展而變化。

中國1982年憲法規(guī)定“中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。”這已經(jīng)為較為靈活的中央和地方財政關(guān)系提供了空間。中國改革實踐中所形成的政府間關(guān)系甚至被視為“行為聯(lián)邦制”。⑤鄭永年:《中國的“行為聯(lián)邦制”:中央—地方關(guān)系的變革與動力》，北京大學(xué)出版社2013年版。在中央與地方政府間財政關(guān)系的界定上，重要的是實質(zhì)，而不是形式。財權(quán)、財力與事權(quán)的匹配方式，關(guān)鍵在于是否有利于公共服務(wù)的有效提供。

4.難點之四:國有企業(yè)和國有土地收益分配為什么增添了財權(quán)和財力分配的不確定性?中國改革的出發(fā)點是運轉(zhuǎn)不靈的“囊括了國民經(jīng)濟的超級國家公司”，這一公司的“組織成本”太高。為此，中國推進了分權(quán)改革戰(zhàn)略，重新界定權(quán)利，激發(fā)個人、家庭、基層組織和地方的積極性。⑥周其仁:《中國做對了什么——回望改革，面向未來》，北京大學(xué)出版社2010年版。

分權(quán)戰(zhàn)略的實施降低了組織成本，各種經(jīng)濟主體的積極性均得以發(fā)揮。但與此同時，經(jīng)濟貨幣化進程中釋放出的資源未能有相宜的管理制度相匹配。于是，有機會占有或利用資源的經(jīng)濟主體就會竭力攫取，或帶來收入分配的嚴重不均，或引致地方政府行為的扭曲。

現(xiàn)實中，國有企業(yè)很難做到政企分開。國有土地問題在某種程度上又是國有企業(yè)問題的翻版。政府對土地市場介入很深，此間免不了涉及土地收益的分配問題。

財權(quán)與財力的劃分上，收入流量得到更多的關(guān)注，但實際上存量也是一個重要的問題。當(dāng)稅收收入不足以滿足地方政府支出需要時，地方政府就有動力將自己所掌握的存量資產(chǎn)變現(xiàn)。特別是當(dāng)各種資產(chǎn)資源市場化程度加深，變現(xiàn)可行性也就隨之提高?，F(xiàn)實中，地方政府正是依托分稅制財政體制之外的額外資源，在很大程度上支撐了地方政府職能的實現(xiàn)。

關(guān)于國有企業(yè)，1994年改革之前，國有企業(yè)1/3盈利、1/3明虧、1/3暗虧。對于地方政府來說，虧損國企所帶來的負擔(dān)較重。非國企在存續(xù)期間，只提供稅收，不要求政府虧損補貼。許多地方政府因此加快了地方國企民營化步伐。但是，即使是存在的數(shù)量不多的國企，也有一個產(chǎn)權(quán)所帶來的利潤歸屬問題?，F(xiàn)實中，企業(yè)盈利的不確定性，分紅比例的爭議，簡單地以行政隸屬關(guān)系界定國企紅利的歸屬制度，仍有較大的改進空間。

如果沒有土地實質(zhì)上的地方所有制，那么我們很難想象，地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的資金來源問題能夠得到解決。不僅如此，就連中央政府的其他政策目標，也要求地方從國有土地使用權(quán)出讓金收入中，拿出一定比例來加以滿足，如水利建設(shè)、保障房建設(shè)、教育等。

可見，不僅事權(quán)的界定有不確定性，就連財權(quán)、財力的分配也有較多不確定性。這必然影響財權(quán)、財力與事權(quán)匹配原則的落實。

5.難點之五:地方在財權(quán)和事權(quán)的匹配規(guī)則制定中應(yīng)發(fā)揮什么樣的作用?中央與地方政府地位不對稱的條件下，怎么實現(xiàn)財權(quán)、財力與事權(quán)的相匹配?簡單地從單一制國家主權(quán)歸屬中央政府，推出規(guī)則的制定權(quán)只能歸屬中央，不見得就能適應(yīng)現(xiàn)實的需要。

規(guī)則的制定只是為了將國家建設(shè)得更好。中國是一個大國，中央政府往往很難充分了解地方的信息。無論是從決策的科學(xué)性，還是從調(diào)動地方的積極性來看，規(guī)則的制定中，地方政府不能不參與。實際上，1994年成功的分稅制改革方案，就是在中央與地方多次溝通之后才出臺的。20年來，分稅制基本框架相對穩(wěn)定，和過去多變的制度形成了鮮明對比。20年制度的穩(wěn)定性，更好地發(fā)揮了分稅制財政管理體制的激勵功能?，F(xiàn)在關(guān)鍵是地方參與重要財政規(guī)則的制定應(yīng)制度化。當(dāng)然，最終決策只能由中央政府作出。

中央擁有規(guī)則的制定權(quán)，并不意味著中央政府就可以不受約束地干預(yù)地方政府行為。規(guī)則的制定仍是有規(guī)律可循的。只有尊重規(guī)律的規(guī)則，不偏袒任何一方的規(guī)則，才能真正調(diào)動中央和地方兩個積極性。

規(guī)則改變總是事出有因。規(guī)則變化往往是政策目標變化的結(jié)果。政策應(yīng)與預(yù)算相聯(lián)系?，F(xiàn)實中，政策與預(yù)算聯(lián)系不夠緊密，這直接導(dǎo)致一些從政治上應(yīng)該推行的政策，缺乏財力保障。具體事權(quán)有輕重緩急，宜據(jù)此分步實施。

如果單方面改變規(guī)則的結(jié)果是地方事權(quán)增加和地方政府支出任務(wù)的加重，①當(dāng)然，規(guī)則改變也可能減輕地方支出任務(wù)，現(xiàn)實中這很少見。那么，規(guī)則在什么時候可以改變?要特別注意規(guī)則改變對地方政府預(yù)算的沖擊，要盡可能不破壞地方政府預(yù)算的完整性。也就是說，規(guī)則的改變應(yīng)盡可能在政府預(yù)算編制之前，給地方政府留出充分的緩沖時間。地方政府在財權(quán)和財力的支配中的主動性應(yīng)得到尊重，否則，地方積極性就容易受到影響，財政制度的激勵功能就不容易發(fā)揮。

(三)關(guān)于未來改革的展望:形成真正的分級財政。② 本部分在楊志勇(2013)的基礎(chǔ)之上修改而成。

1994年分稅制財政管理體制改革確立了當(dāng)前政府間財政關(guān)系的基本框架。基本保持穩(wěn)定的體制能夠連續(xù)運行近20年，在新中國，這還是首次。

政府間財政關(guān)系是經(jīng)濟社會發(fā)展的風(fēng)向標。正是在這樣的一套體制，奠定了最近20年中國經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)。這20年，是國家財政能力不斷增強的過程，財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的比例從10%左右的邊緣逐步回升到20%左右，保證了市場經(jīng)濟條件下政府必要調(diào)控所需的基本財力。這20年，也是中央財政財力不斷增強的過程，改變了中央與地方的財力對比關(guān)系，增強了中央財政的調(diào)控能力。

但是，這種體制內(nèi)在的缺陷與其他制度配合，對未來經(jīng)濟社會永續(xù)發(fā)展構(gòu)成了很大的挑戰(zhàn)。坊間常說，現(xiàn)行分稅制導(dǎo)致了“土地財政”。誠然，“土地財政”的形成與地方政府缺錢有著密切的關(guān)系。但是，如果沒有土地實質(zhì)上的地方所有制，沒有土地市場的活躍，那么“土地財政”也是難以形成的。“土地財政”推高房價。房地產(chǎn)調(diào)控僵局的打破，有賴于當(dāng)前不可持續(xù)的土地財政模式的轉(zhuǎn)變。改變土地財政模式，還必須從政府間財政關(guān)系調(diào)整入手。如果土地不是實質(zhì)上的地方所有制，如果地方政府沒有動力抬高地價，那么靠賣地為主的“土地財政”就必然要轉(zhuǎn)型，房地產(chǎn)的源頭問題就可能得到解決。

政府間財政關(guān)系調(diào)整必然要觸動既有利益格局，難度很大。但這并不妨礙我們對理想制度的探索。否則，陷入之中，必不能自拔。事權(quán)劃分再難，也必須迎難而進。

專欄2

中央政府的實際支出到底有多少?

當(dāng)前，中央直接支出占全國財政支出的大量的中央對地方的轉(zhuǎn)移支付約為15%，屬于較低水平。但是，如果考慮到專項轉(zhuǎn)移支付和帶有專項轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)的一般性轉(zhuǎn)移支付均代表著中央政府的政策意圖，那么實際上中央支出(中央本級支出、專項轉(zhuǎn)移支付、扣除均衡性轉(zhuǎn)移支付后的一般性轉(zhuǎn)移支付之和50 415.65億元)占全國財政支出總額(125 952.97億元)的比例約為40%。①需要注意的是，一般性轉(zhuǎn)移支付中的部分非均衡性轉(zhuǎn)移支付中，也有一些本應(yīng)融入均衡性轉(zhuǎn)移支付的支出，因缺乏具體數(shù)據(jù)無法剔除，40%的數(shù)據(jù)部分夸大了中央實際支出水平。但從實際上來看，中央實際支出比例遠遠不止表面數(shù)據(jù)所計算的僅占全國支出的15%。

2012年，中央對地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付總額達45 361.68億元，其中稅收返還5128.04億元，一般性轉(zhuǎn)移支付21 429.51億元，專項轉(zhuǎn)移支付18 804.13億元。②本段的數(shù)據(jù)來源:《2012年全國財政決算》，財政部網(wǎng)站:http://yss.mof.gov.cn/2012qhczjs/201307/t20130715_966184.html。在一般性轉(zhuǎn)移支付中，均衡性轉(zhuǎn)移支付8582.62億元。一般性轉(zhuǎn)移支付中的其他轉(zhuǎn)移支付，如基本養(yǎng)老金和低保等轉(zhuǎn)移支付，義務(wù)教育等轉(zhuǎn)移支付，新型農(nóng)村合作醫(yī)療等轉(zhuǎn)移支付等不同于均衡性轉(zhuǎn)移支付，實際上帶有“專項轉(zhuǎn)移支付”的性質(zhì)。由此推算，純粹的一般性轉(zhuǎn)移支付(即地方可以自由支配的財力)主要是均衡性轉(zhuǎn)移支付。它僅占轉(zhuǎn)移支付總額40 233.64億元的21.33%。即使用標準意義上的轉(zhuǎn)移支付口徑(中央對地方的稅收返還代表著資金從中央政府向地方政府的轉(zhuǎn)移，符合轉(zhuǎn)移支付的定義)來計算，地方可以自由支配的財力即均衡性轉(zhuǎn)移支付與稅收返還的加總，也僅占全部轉(zhuǎn)移支付45 361.68億元的約30%。

另外，在進行國際比較中，我們還需要考慮到中國投資型政府與其他國家公共服務(wù)型政府功能上的差別。投資型政府本身就需要地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施上投入更多，地方支出比例偏高恰恰是正常的表現(xiàn)。

樓繼偉(2013)強調(diào)“政府間財政關(guān)系法治化，以中央財政為主導(dǎo)尋求分權(quán)與集權(quán)的最佳組合”?！胺ㄖ位睂τ谝粐g財政關(guān)系的規(guī)范化至關(guān)重要。中央與地方政府間財政關(guān)系的調(diào)整必須跳出集權(quán)分權(quán)比例的窠臼，追求政府間財政關(guān)系的穩(wěn)定性與確定性。政府間財政關(guān)系的穩(wěn)定性和確定性，比財政集權(quán)分權(quán)比例的確定更加重要。什么樣的比例才是合適的，各國有不同選擇。中國可以借鑒其他國家的做法，但也要因地制宜，立足國情，而不必固守某個收支比例。1994年分稅制改革本來確定的目標是中央收入占六成，地方四成;中央支出四成，地方六成。這樣，中央可以用20%的收入來調(diào)控地方。1994年以來，中央收入從來沒達到六成，2012年甚至下滑至五成以下，但地方由于所承擔(dān)的事情太多，財力問題仍然較為突出?？梢娛罩П壤陌盐障喈?dāng)困難。財政體制的穩(wěn)定性對于地方政府合理預(yù)期形成至關(guān)重要。穩(wěn)定的體制可以減少地方政府的短期行為。

過于籠統(tǒng)的事權(quán)規(guī)定，不利于事權(quán)財政支出責(zé)任的進一步細化，從而容易出現(xiàn)中央和地方，不同級別政府之間相互推卸責(zé)任的狀況，影響分稅制財政體制的效率。全面重構(gòu)財政體制中的技術(shù)難題應(yīng)通過抓緊攻關(guān)，借鑒他國經(jīng)驗，總結(jié)我國改革的經(jīng)驗教訓(xùn)，立足國情來加以解決。在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期，短期內(nèi)要清晰劃分中央和地方的支出責(zé)任，難度較大。在職能尚無可能劃清的條件下，只能取中短期之策。職能暫時難以劃清，但可以保持各級政府職能的相對穩(wěn)定性。按照財權(quán)、財力與事權(quán)相匹配的原則，確定中央和地方財政關(guān)系。政府職能一旦調(diào)整，支出責(zé)任一旦變化，就必須有對應(yīng)的財權(quán)和財力調(diào)整跟上。也就是說，事權(quán)確定之后，重要的是事權(quán)的穩(wěn)定性。任何一方要改變事權(quán)的歸屬，都需要有財權(quán)財力變更來配套。

從理論上看，地方事務(wù)的外部性可以通過中央事權(quán)的擴大來解決，也可以借助于地方之間的協(xié)商機制。這樣，外部性的大量存在也很難得出中央事權(quán)就一定要增加的結(jié)論。如果再考慮到信息處理的復(fù)雜性，地方對當(dāng)?shù)厍闆r的了解遠多于中央，那么中央政府多辦事也不見得是合理的。

政府間財政收入的劃分也是大難題。政府間財政關(guān)系的調(diào)整還需要稅制改革的配合，需要重構(gòu)稅制體系;地方可以根據(jù)一定的規(guī)定和程序開征一些地方新稅種;對一些與地方提供公共服務(wù)有關(guān)的地方稅種，應(yīng)有權(quán)在一定的范圍內(nèi)進行稅率的調(diào)整等，但地方政府的管理權(quán)限不能違反憲法及國家稅法的規(guī)定。

此外，中國還應(yīng)建立中央和地方、地方各級財政之間的分租與分利體制，進一步完善財政收入劃分體制，形成真正的分級財政。中國擁有大量國有土地、國有資源和國有企業(yè)(經(jīng)濟)，和許多市場經(jīng)濟國家相比，具有特殊性。大量的租金收入、產(chǎn)權(quán)收入、分紅收入的管理需要進一步規(guī)范化，且應(yīng)納入財政收入劃分體制，規(guī)范管理，減少因收入主要歸地方所帶來的對中央財政宏觀調(diào)控的負面影響，減少因收入監(jiān)管不足所帶來的收入分配不均問題。

樓繼偉(2013)提到“歷史慣性和特定歷史事件影響政府間財政關(guān)系”。改革的理性設(shè)計還需要考慮“路徑依賴”。能夠長期存在的制度總有其合理性。對口支援就是一例?；谥袊鴮谥г贫仍谡紊系膬?yōu)勢，應(yīng)該盡快構(gòu)建橫向轉(zhuǎn)移支付制度，以減少政策變動對地方政府行為規(guī)范性的破壞。橫向轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)以將現(xiàn)有對口支援制度規(guī)范化為目標。新增橫向轉(zhuǎn)移支付的制度也應(yīng)逐步建立起來。

既有的縱向轉(zhuǎn)移支付制度需要進一步完善?？v向轉(zhuǎn)移支付總量應(yīng)大規(guī)模縮小。地方政府支出平均有20%來自中央，就足以體現(xiàn)中央對地方的調(diào)控，維持國家的統(tǒng)一。

既然中國規(guī)范政府間財政關(guān)系的分級財政體制，那么就必然要賦予地方發(fā)債權(quán)。正式啟動地方債制度，是一級政府一級財政和分級財政體制的內(nèi)在要求。過去多年的實踐表明:全面禁止地方發(fā)債，只會帶來形形色色的地方政府性債務(wù)。顯然，疏比堵更重要。

三、構(gòu)建與完善地方稅系的路徑選擇:以共享稅為主的方向

(一)分級財政呼喚地方稅系。

即使在“財權(quán)與事權(quán)相結(jié)合”的原則下，地方財權(quán)和財力問題也一直未得到很好的解決。1994年稅收劃分時，主要考慮的是“兩個比重”的提高問題。從分稅制改革直接目標的實現(xiàn)的視角來看，這無可厚非。但是，隨著時間的流逝，隨著營業(yè)稅改征增值稅(“營改增”)試點的加快，原先作為地方稅主體收入來源的營業(yè)稅收入勢必受到?jīng)_擊。試點期間，“營改增”行業(yè)的增值稅收入仍然歸屬地方。但這只能是臨時性措施。行業(yè)界限越來越模糊，行業(yè)增值稅收入的歸屬也不容易確定。因此，構(gòu)建與完善地方稅體系勢在必行。

基于稅收的劃分是政府體系內(nèi)部的事的考慮，由哪一級政府征稅應(yīng)更多地從稅種屬性和征管現(xiàn)實出發(fā)。對于各級政府來說，更重要的是財權(quán)和財力的歸屬問題。只要相應(yīng)的財力不在用途上加以限定，那么這樣的稅就可以視為該級政府的稅。這是特定條件下地方稅體系構(gòu)建與完善的特殊國情。

1994年，財政收入的劃分主要涉及稅收。但從財權(quán)和財力劃分的完整性考慮，還應(yīng)將國有資源租金收入、國有土地收入、政府性基金、國有資本經(jīng)營收益等全面納入收入劃分的范圍。1994年分稅制框架所未涉及的收入，都是有“主人”的收入，重新納入財權(quán)、財力與事權(quán)的劃分體系，勢必遭到原有“主人”的反對。沖破利益集團的圍追堵截，需要加快政府改革，需要進一步提高政府預(yù)決算的透明度。與稅收類似，行政性收費與政府性基金的設(shè)立門檻應(yīng)大幅度提高。

最終，中國應(yīng)建立分稅、分租與分利相結(jié)合的政府收入劃分體系。

(二)地方稅系構(gòu)建與完善中的主要問題。

1.地方稅稅種多，但所提供的財力有限。目前，中國地方稅稅種多，包括營業(yè)稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅、房產(chǎn)稅、城市維護建設(shè)稅、資源稅、車船稅等。企業(yè)所得稅和個人所得稅是中央和地方分享稅。雖然稅種很多，但地方政府自身籌集的稅收收入遠遠不能滿足支出的需要。地方政府做事，只能在很大程度上依靠中央。中央對地方財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模偏大就凸顯了這一點。2012年，中央對地方的轉(zhuǎn)移支付(包括稅收返還和轉(zhuǎn)移支付)占地方財政支出約0為41%。①筆者根據(jù)《財政部關(guān)于2012年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2013年中央和地方預(yù)算草案的報告》的數(shù)據(jù)計算。如此龐大的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，必然帶來“跑部錢進”，引發(fā)尋租問題。資金轉(zhuǎn)移過程中的效率損失也不可避免。而且，地方政府稅收不能“自治”，還會導(dǎo)致地方政府濫用資金，造成資金利用效率低下。一般說來，地方政府使用自己取得的收入會更為謹慎，效率較高。

2.地方稅權(quán)缺乏，容易出現(xiàn)違規(guī)操作。選擇了分稅制財政體制，就意味著地方政府應(yīng)該對地方稅有較為靈活的調(diào)整與支配權(quán)。但現(xiàn)實中，地方稅權(quán)缺乏，導(dǎo)致現(xiàn)實違規(guī)操作不時出現(xiàn)。如地方政府為了招商引資，為了引入高端人才，不時采用給予專項資金獎勵、購房補貼或提供住房等實質(zhì)上屬于稅收返還的做法。無疑，中央稅權(quán)需要統(tǒng)一，減免稅需要規(guī)范。地方政府所采取的鼓勵性措施往往不是直接采用減稅的方式，而是繞開稅收，轉(zhuǎn)向財政支出。由于此類財政支出以稅收為依據(jù)，這還是違反了當(dāng)前制度的規(guī)定。按道理，地方支配自有財力，中央不宜干預(yù)。這也凸顯了地方對地方稅支配權(quán)嚴重缺乏的現(xiàn)實。但是，從規(guī)范地區(qū)稅收競爭的角度來看，中央政府的相關(guān)規(guī)定有一定道理。

3.地方稅系的不完善在一定程度上推動了中國式土地財政模式的形成。地方稅系的不完善直接導(dǎo)致地方政府可支配財力與事權(quán)的嚴重不匹配。轉(zhuǎn)移支付可以解決地方政府的部分融資問題，但這主要限于經(jīng)常性支出部分。即使是發(fā)達地區(qū)也不例外。地方發(fā)展支出，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等投入，只能靠公共財政預(yù)算之外的收入。形形色色的地方政府性債務(wù)就是在這樣的背景下形成的。此外，地方政府可支配財力還訴諸土地收入。地方政府的資金需求與土地實質(zhì)上的地方所有制相配合，形成了以賣地為中心的中國式土地財政模式。②楊志勇:《2010，難說再見的中國土地財政》，載于《西部論叢》2010年第2期。當(dāng)前房地產(chǎn)調(diào)控困境，與地方政府融資行為扭曲關(guān)系密切。地方政府依靠與土地有關(guān)的收入，這無可非議。實際上，許多國家也是如此。但是，以賣地來取得收入推高了房價，不利于改善住房民生。而且，賣地收入不可持續(xù)，③受限于土地制度，當(dāng)前中國土地買賣的是使用權(quán)，而非所有權(quán)。并非所有的土地價格都高，地方政府為招商引資，工業(yè)用地價格就可能較低;劃轉(zhuǎn)給機關(guān)事業(yè)單位的土地價格也不可能高。低價土地獲取的成本在很大程度上需要靠商品房用地的高價來支撐。但是，住宅70年產(chǎn)權(quán)即使在期滿之后，政府也將很難再出賣一次土地產(chǎn)權(quán)。是未來地方政府可支配財力穩(wěn)定的嚴重隱患。

(三)地方稅系構(gòu)建與完善之路徑選擇。

在既有的中央和地方稅收收入分配格局下，面對地方稅系構(gòu)建與完善中的難題，破題之路似只有三種選擇:一是中央政府多做事;二是地方政府少做事;三是地方政府多收稅。

1.作為大國，中央政府不能少做事，但也不能做過多的事。國家長治久安，離不開權(quán)威的中央政府。對于中國這樣一個大一統(tǒng)文化源遠流長的國家，更是如此。權(quán)威的中央政府，能夠較好地推動地方公共服務(wù)均等化，維持經(jīng)濟社會穩(wěn)定，能夠較好地履行宏觀經(jīng)濟調(diào)控職能，防止并盡量避免地方政府“以鄰為壑”的政策選擇。作為大國，一些帶有地區(qū)間外部性的事情需要中央政府來做或者由中央政府協(xié)調(diào)地方來做。但超大規(guī)模國家的現(xiàn)實，也決定了中央政府在許多時候，不能代替地方政府做事。

2.地方政府少做事是很難做到的。作為大國，地方政府不能少做事，減少事權(quán)的余地很小。中國還是一個轉(zhuǎn)型國家，成熟的社會主義市場經(jīng)濟體制仍在形成之中，政府與市場關(guān)系需進一步規(guī)范化?！笆袌瞿茏龅模土艚o市場去做。”在政府職能優(yōu)化的過程中，政府事權(quán)有可能減少，但在政府事權(quán)穩(wěn)定下來之后，地方政府依然需承擔(dān)較多事權(quán)。大國管理不同于小國。中央政府往往難以事必躬親。無論從信息的掌握，還是從激勵效應(yīng)的高低來看，地方政府都應(yīng)承擔(dān)較多的事權(quán)。畢竟地方政府靠近當(dāng)?shù)厝嗣瘢瑢Ξ?dāng)?shù)厥虑榱私廨^多。與中央政府相比，地方政府對于有地方特色的事權(quán)信息更豐富，可盡量避免做一些不是當(dāng)?shù)厝嗣裥枰氖?。中國是一個超大規(guī)模國家，更需發(fā)揮中央和地方兩方面的積極性。這種積極性的發(fā)揮，需重塑地方政府的功能。在這個過程中，為了增強地方政府的作用，在某種程度上，國家治理要轉(zhuǎn)向多中心治理模式。①吳稼祥(2013)認為:“在當(dāng)代條件下，一個超大規(guī)模國家，多中心治理，是優(yōu)良政治(活力與穩(wěn)定兼得)的必要條件?！眹抑卫碓瓌t應(yīng)是“地方能做的，盡量留給地方去做”。

3.地方政府多收稅不可行。地方政府多收稅可以解決地方收入不足問題。但是，作為大國，廣義宏觀稅負達到一定水平之后，地方政府多征稅的空間已非常有限。自1994年以來，特別是1998年以來，中國財政收入保持了較快的增長速度。這種增長基本上屬于“恢復(fù)性增長”，是政府基本職能履行的需要。政府收入除了稅收收入、非稅收入之外，還包括政府性基金收入、國有資本經(jīng)營收入等。從絕對規(guī)模來看，政府可支配財力不可謂不多。從相對規(guī)模來看，2012年狹義宏觀稅負(稅收收入)占GDP之比約為19%，但廣義宏觀稅負已達到35%。如果進一步提高廣義宏觀稅負，微觀經(jīng)濟活力勢必受損，最終影響個人可支配財力，妨礙國家擴大民間消費政策的落實。

值得一提到是，在政府籌集收入上，中國內(nèi)地學(xué)習(xí)香港地區(qū)的做法，引入了土地批租制度。這種制度運行的結(jié)果是政府來自于國有土地出讓金的收入大增。但是，這種學(xué)習(xí)和借鑒只是局部的，忽略了香港的輕稅負。學(xué)習(xí)制度片段的結(jié)果，可能是國民廣義稅負的加重。對于國民來說，無論是稅收，還是其他形式的政府負擔(dān)，都構(gòu)成了負擔(dān)。從這個角度看，中國的宏觀稅負不能再提高。對于地方稅系的構(gòu)建與完善而言，更重要的是財權(quán)與財力分布格局的調(diào)整。如果維持地方事權(quán)和支出責(zé)任不變，那么中央還應(yīng)讓渡出更多的財權(quán)與財力。

總之，中央政府多做事、地方政府少做事、地方政府多收稅都不太可能做到。重要的是，打破現(xiàn)有的中央與地方的分配格局，在既有的政府收入結(jié)構(gòu)內(nèi)部大做文章。

(四)地方稅系構(gòu)建與完善:結(jié)合具體稅種的分析。

地方稅系構(gòu)建與完善的關(guān)鍵是找到地方主體稅種。目前，營業(yè)稅是地方最重要的稅種，為地方提供了大量稅收收入。2012年，營業(yè)稅收入為15 748億元，占全國稅收總收入的15.65%。②筆者根據(jù)《財政部關(guān)于2012年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2013年中央和地方預(yù)算草案的報告》的數(shù)據(jù)計算。下文2012年稅收收入數(shù)據(jù)來源與此相同。營業(yè)稅改征增值稅(“營改增”)之后，地方主體稅種的尋找就顯得至關(guān)重要。從目前“營改增”試點來看，改征之后的增值稅收入屬于地方稅。但是，這種安排具有過渡性特征。特別是，社會發(fā)展使得行業(yè)間界限越來越模糊，以行業(yè)來劃分中央和地方稅收收入的做法需要改變，增值稅分稅方法也需要調(diào)整。制度潛在的變化空間，說明這種稅收收入對于地方來說具有不確定性。

還有一些稅種，也為地方政府所重視。這些稅種是否有可能成為地方主體稅種?下文逐一分析。

1.資源稅。2012年資源稅收入達到904.37億元，約占全國稅收總收入的0.9%。近年來，中國一直在推動以提高稅負為中心的資源稅改革。資源稅征收范圍擴大和稅額與稅率的提高，都意味著未來資源稅收入還有一定的增長空間。于是，有人建議應(yīng)將資源稅列為地方主體稅種。但事實上，中國的資源是國有的，將資源稅作為地方稅是不合適的。1994年分稅制改革時，基于保證中西部地方財力的考慮，將資源稅(除海洋石油外)劃為地方稅。這種臨時性措施本應(yīng)盡快取消，不能為保地方稅收收入而將此制度固化。不僅資源稅需要作為中央稅收入，而且就連國有資源所帶來的產(chǎn)權(quán)收入，也不能全部留給地方。如長期延續(xù)資源稅和國有資源產(chǎn)權(quán)收入歸地方的做法，則國家長治久安就可能受影響。另外，各地資源分布不均，資源貧乏地亦難靠資源取得稅收收入。總之，資源稅作為地方主體稅種不可行。

2.城市維護建設(shè)稅(城建稅)。2012年城建稅收入為3126億元，占全國稅收總收入的比例為3.11%。城建稅本是一種附加稅。有人建議，將作為附加稅的城建稅改為獨立稅種，直接對銷售收入、營業(yè)收入等課征，并作為地方主體稅種。但問題是，城建稅規(guī)模較小。即使城建稅能夠改為獨立稅種，它也無法擔(dān)當(dāng)起地方稅主體稅種的重任。若一定要讓城建稅擔(dān)此重任，則稅負須大幅提高。顯然，這有悖于宏觀稅負大致保持穩(wěn)定或適度下調(diào)的改革方向。而且，當(dāng)前稅制結(jié)構(gòu)調(diào)整的主方向是降間接稅，提高城建稅稅負與此背道而馳。

3.房地產(chǎn)稅。2012年，房產(chǎn)稅收入為1372.5億元，占全國稅收總收入的1.36%。顯然，就當(dāng)前的房產(chǎn)稅收入規(guī)模而言，規(guī)模較小，在地方稅系中的地位也不重要。但是，如果考慮到房地產(chǎn)稅應(yīng)該是一種整合既有多個稅種和收費的結(jié)果，那么，房地產(chǎn)稅的重要性也是不言而喻的。只考慮幾個最重要的可能為房地產(chǎn)稅所替代的稅種，如土地增值稅(2012年收入為2718.8億元，占全國稅收總收入的2.7%)、城鎮(zhèn)土地使用稅(2012年收入為1541.7億元，占全國稅收總收入的1.53%)、契稅(2012年收入為2873.92億元，占全國稅收總收入的2.86%)等，我們就會發(fā)現(xiàn)，房產(chǎn)稅與這幾個稅種所提供的稅收收入之和占全國稅收總收入的8.45%，已不容小覷;整合現(xiàn)有的對房地產(chǎn)課征的幾個稅種，在此基礎(chǔ)之上，形成房地產(chǎn)稅。這樣的房地產(chǎn)稅可以在地方稅收體系中占重要地位，但要讓房地產(chǎn)稅成為地方主體稅種，房地產(chǎn)稅收入水平還要大幅提高。然而，房地產(chǎn)稅特別是對個人自用住房征稅，還需謹慎對待。遠水解不了近渴。即使房地產(chǎn)稅可能成為地方主體稅種，但當(dāng)下的房產(chǎn)稅除了上海和重慶兩市之外，還都是對商業(yè)地產(chǎn)征收的。上海和重慶兩市對個人自用住房所征收的房產(chǎn)稅收入規(guī)模也極為有限。對個人自用住房開征房產(chǎn)稅還有漫長的路要走。

在國際上，房地產(chǎn)稅主要是為地方政府融資的一個重要稅種，是與地方公共服務(wù)基本對應(yīng)的稅種。目前，中國房地產(chǎn)基礎(chǔ)信息系統(tǒng)建設(shè)和房地產(chǎn)稅征收技術(shù)條件的成熟還需假以時日。但這不是房地產(chǎn)稅推出的根本性制約因素，因為世界各地開征房地產(chǎn)稅的技術(shù)都可以為我所用。筆者認為，影響房地產(chǎn)稅出臺的更重要因素是社會共識的形成。

房地產(chǎn)稅開征要達成共識，需對房地產(chǎn)稅的功能進行合理定位。房地產(chǎn)稅不應(yīng)作為調(diào)節(jié)收入分配的稅種存在。如將對個人自用住房征收的房地產(chǎn)稅收入用于保障性住房建設(shè)，則類似于讓房地產(chǎn)稅充當(dāng)收入再分配的稅種，其負面影響是多方面的。以收入分配調(diào)節(jié)名義征稅，實際上破壞了社會創(chuàng)造財富的機制。一般說來，能夠自己購買商品房居住的個人(家庭)，是建立在創(chuàng)造社會財富的基礎(chǔ)之上的。商品房的公共政策與公共住房政策需要協(xié)調(diào)。如果憑自身能力購房居住而不麻煩政府的人，還要為其他人建房而出資，顯然只會鼓勵個人不去創(chuàng)造財富，而只是等著政府的統(tǒng)一安排。這樣的政策不利于社會進步。其實，房地產(chǎn)稅要在地方稅系構(gòu)建中擔(dān)當(dāng)更重要的角色，觀念和制度上的障礙超過了技術(shù)障礙。在房地產(chǎn)稅在具體設(shè)計中，應(yīng)將之設(shè)計成一種取代現(xiàn)行房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅、土地增值稅等稅種和房地產(chǎn)開發(fā)購買環(huán)節(jié)稅費的稅種。

從目前的情況看，以上稅種在短期內(nèi)均難以為地方財政支出提供大部分稅收收入。

(五)關(guān)于地方稅系構(gòu)建與完善的對策思路。

地方稅系的構(gòu)建與完善，在既有的地方稅內(nèi)部討論是不能從根本上解決地方財政支出主要靠地方稅收收入的問題的。除了繼續(xù)鞏固既有的地方稅格局外，更為現(xiàn)實的考慮，我們還需要在中央稅和共享稅上做文章。

1.提高增值稅收入地方分成比例。當(dāng)前增值稅分享比例需要調(diào)整。應(yīng)取消稅收返還，取消稅收收入增長中央和地方不對稱分成比例的做法，取消“營改增”試點行業(yè)稅收收入歸地方的規(guī)定，規(guī)范中央和地方共享制度，同時提高地方分成比例。地方分成比例提高應(yīng)能充分體現(xiàn)制度規(guī)范后地方減收需補償?shù)囊蛩?，還要考慮地方可支配財力不足需增加財力的因素。

2.將消費稅改造成中央和地方共享稅?，F(xiàn)行制度中，消費稅是中央稅。但實際上，消費稅收入與稅收返還有關(guān)，一開始就不是純粹的中央稅。再加上成品油稅費改革之后，養(yǎng)路費轉(zhuǎn)換而來的消費稅絕大部分需要返還給地方，消費稅的共享稅屬性已經(jīng)較為明顯。共享稅可以有兩種設(shè)計思路:一是按消費稅稅目設(shè)計分稅方案;二是按總收入確定分稅方案。前者可以更好地適應(yīng)不同地方稅目不同的實際情況。后者則易與財權(quán)財力總體分配格局的調(diào)整對應(yīng)起來。此外，當(dāng)前消費稅主要在生產(chǎn)和批發(fā)環(huán)節(jié)征收，如能進一步將部分消費品的征稅環(huán)節(jié)前移至零售環(huán)節(jié)，并將消費稅收入作為地方稅收入，也可作為一個選擇項。消費稅在零售環(huán)節(jié)征稅，并將稅收收入留在地方，可以鼓勵地方政府刺激地方消費。但問題是消費稅在零售環(huán)節(jié)征收可行性有多大，消費稅煙酒所占比重大，各地收入差距可能因此擴大，能否解決不同地方的收入問題也有疑問。如采用這種方案，那么相應(yīng)地，增值稅收入地方分成比例就可以適當(dāng)下調(diào)。

3.房地產(chǎn)稅與國有土地收益制度的改革。未來，房地產(chǎn)稅在地方稅收收入中的地位還會進一步上升。對個人自用住房開征房產(chǎn)稅，更需要的是稅負承擔(dān)環(huán)節(jié)的轉(zhuǎn)移，即將住房在開發(fā)購買環(huán)節(jié)的稅負轉(zhuǎn)移到持有環(huán)節(jié)。以目前住房持有環(huán)節(jié)幾乎沒有稅負為由，要求增加持有環(huán)節(jié)稅負的看法欠妥。商品房附屬的在開發(fā)和購買環(huán)節(jié)的各種稅費本來就主要由購房自住者負擔(dān)，如果此時還要加重住房持有環(huán)節(jié)的稅負，那么這只會大大加重購房自住者的負擔(dān)。顯然這與改善住房民生之公共政策目標是相悖的。此外，房地產(chǎn)稅不能取代土地出讓金，但是，土地國有制決定了國有土地收益應(yīng)該在改善公共服務(wù)中發(fā)揮作用。①城市停車費也可以成為地方政府重要的收入來源之一。一般地，與土地私有制國家相比，中國的房地產(chǎn)稅稅率應(yīng)該更低。

4.應(yīng)賦予地方一定稅權(quán)，包括稅收立法權(quán)和稅率調(diào)整的權(quán)限。中國是單一制國家，但時下對于單一制的理解有一些誤區(qū)。實際上，單一制國家與聯(lián)邦制國家集權(quán)與分權(quán)趨勢在不斷地改變?？傮w上看，世界上出現(xiàn)了單一制國家分權(quán)化，聯(lián)邦制國家集權(quán)化現(xiàn)象。這樣，固守單一制國家就不能給地方稅權(quán)，也是不合適的。以部分單一制但領(lǐng)土面積較小的國家的地方稅收占比較低為理由，①常見的有對日本的分析。關(guān)于日本的情況，可見神野直彥(2012，2013)和西尾勝(2013)的相關(guān)著作。不贊成中國地方稅系構(gòu)建與完善也是不妥的。作為大國，中國的最優(yōu)政府間財政關(guān)系需在現(xiàn)實中不斷地磨合優(yōu)化。特別是，對個人自用住房全面開征房產(chǎn)稅之后，如不賦予地方稅權(quán)，則可能導(dǎo)致政府某些改善公共服務(wù)導(dǎo)致房價上漲的舉措不受居民歡迎，因為居民很可能認為公共服務(wù)的改善抵不過房地產(chǎn)稅負擔(dān)的增加。②例如，某個地區(qū)地鐵通車后，生活便利了，房價上漲了，但由于房地產(chǎn)稅以評估價為基礎(chǔ)，如果稅率地方不能自己靈活調(diào)節(jié)，那么該地區(qū)業(yè)主的房地產(chǎn)稅負擔(dān)自然就會上升。結(jié)果是，改善公共交通的地鐵，反而可能給居民帶來了負擔(dān)。如果稅權(quán)歸地方，那么在當(dāng)?shù)胤慨a(chǎn)價格普遍上升的條件下，地方可以通過稅率下調(diào)解決稅負上升問題。

需要說明的是，地方政府融資涉及的問題特別復(fù)雜。從總體上看，地方政府支出還是應(yīng)該靠稅收，而不能依靠債務(wù)融資。公共產(chǎn)權(quán)融資也只能適可而止，否則很容易影響地方政府的可持續(xù)性。

四、取消稅收返還，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付

(一)取消稅收返還。

稅收返還推動分稅制改革的積極作用需要正確看待。如果沒有稅收返還，那么分稅制改革就不可能進行下去。雖然稅收返還導(dǎo)致資金大量流向發(fā)達地區(qū)，不利于縮小不同地區(qū)之間的財力差距，且影響公共服務(wù)水平的平均等化，但是稅收返還調(diào)動了發(fā)達地區(qū)的積極性。只是隨著時間推移，財政轉(zhuǎn)移支付制度需進一步規(guī)范化，稅收返還和體制上解(體制補助)需逐漸退出歷史舞臺。雖然近年來稅收返還在財政轉(zhuǎn)移支付制度中的相對地位下降，但稅收返還的絕對規(guī)模不小。中國應(yīng)盡快取消稅收返還，以更好地發(fā)揮分稅制財政體制的功能。考慮到取消稅收返還，勢必會嚴重影響地方財力，因此需要將稅收返還融入一般性轉(zhuǎn)移支付進行重構(gòu)。

(二)構(gòu)建縱向與橫向相結(jié)合的財政轉(zhuǎn)移支付模式。

轉(zhuǎn)移支付模式有縱向轉(zhuǎn)移支付模式、橫向轉(zhuǎn)移支付模式和縱橫交錯轉(zhuǎn)移支付模式。縱向轉(zhuǎn)移支付模式下，所進行的轉(zhuǎn)移支付發(fā)生在中央政府與地方政府之間。橫向轉(zhuǎn)移支付模式下，所進行的是地方政府之間的轉(zhuǎn)移支付。③德國是橫向轉(zhuǎn)移支付制度典型的國家，參見朱秋霞(2005)的有關(guān)介紹。縱橫交錯轉(zhuǎn)移支付模式兼有二者特征。中國目前所實行的是正式轉(zhuǎn)移支付制度屬于縱向模式。

現(xiàn)實中，有許多東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)對西部的有中國特色的對口支援項目。這些支援，事實上屬于橫向轉(zhuǎn)移支付，需要通過建立正式的橫向轉(zhuǎn)移支付制度予以規(guī)范。

地方政府的對口支援，運用地方財力，履行的是公共服務(wù)均等化這一屬于中央政府的職責(zé)。因此，事實上的橫向轉(zhuǎn)移支付需要與縱向轉(zhuǎn)移支付制度統(tǒng)籌考慮。從理論上說，橫向轉(zhuǎn)移支付的目標，通過縱向轉(zhuǎn)移支付同樣可以實現(xiàn)，但是既成事實的橫向轉(zhuǎn)移支付，如果缺少規(guī)范，不利于相關(guān)財政資金使用效率的提高，也不利于縱向轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的確定。建立正式的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，是中國特色的對口支援制度可持續(xù)發(fā)展的需要，是對口支援規(guī)范化的需要，是對口支援效率提高的需要，也是規(guī)范各級政府行為的需要。

在縱向轉(zhuǎn)移支付上，從基層政府是目前中國財力最為缺乏的現(xiàn)實出發(fā)，中央可以考慮越過省一級，直接安排面向縣一級的轉(zhuǎn)移支付，以進一步提高轉(zhuǎn)移支付效率。在確定縱向轉(zhuǎn)移支付數(shù)額時，應(yīng)該充分考慮中央政府在地方的項目的數(shù)量和規(guī)模。在地方的中央項目可以給地方帶來收益，增加地方財力。中央政府在地方的項目對地方經(jīng)濟增長的影響仍需要進一步評估。

(三)盡可能壓縮轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。

中央政府在籌集財政收入上具有規(guī)模經(jīng)濟的優(yōu)勢。許多地方政府依靠本級收入不可能滿足支出需要。中央財政轉(zhuǎn)移支付在滿足地方財政支出中可發(fā)揮重要作用。中央還可借此加強對地方政府的調(diào)控力度。但財政資金轉(zhuǎn)移過程會帶來各種各樣的成本，因此，理想做法應(yīng)是盡可能壓縮轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。

影響轉(zhuǎn)移支付規(guī)模因素有許多。當(dāng)前所能進行的轉(zhuǎn)移支付是針對公共預(yù)算而言的。未來轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的確定還必須考慮到政府掌握的其他財力。轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的確定必須解決好一個問題:中國應(yīng)該選擇集權(quán)型的轉(zhuǎn)移支付制度，還是分權(quán)型的轉(zhuǎn)移支付制度?集權(quán)型轉(zhuǎn)移支付制度有助于中央政府調(diào)控能力的增強，但不利于地方政府積極性的發(fā)揮。分權(quán)型轉(zhuǎn)移支付制度正好相反。集權(quán)型制度下，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較大。分權(quán)型制度下，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較小。集權(quán)型，還是分權(quán)型，或者混合型制度類型的選擇，可能存在某種程度的等價關(guān)系，關(guān)鍵是找到約束制度類型選擇的因素。

(四)重構(gòu)一般性轉(zhuǎn)移支付與專項轉(zhuǎn)移支付。

一般性轉(zhuǎn)移支付是通過測算標準收入與標準支出之間的缺口，再考慮財力因素而確定的，有一定的負激勵效應(yīng)。因此，應(yīng)盡快完善一般性轉(zhuǎn)移支付制度，標準收入測算融入更多激勵因素，考慮更多財政努力因素，以盡可能減少其負面影響。

專項轉(zhuǎn)移支付政策目標明確，但應(yīng)盡可能讓決策公開透明，并在一定范圍內(nèi)引入競爭機制。政策目標實現(xiàn)途徑可能有多條。應(yīng)創(chuàng)造條件讓更多的地方政府參與此類資金的競爭，以盡可能降低政策目標實現(xiàn)的成本。

專項轉(zhuǎn)移支付往往也要求地方政府配套一定比例的資金，影響地方支出格局。一般性轉(zhuǎn)移支付對資金使用沒有過多的限制。①中國目前對一般性轉(zhuǎn)移支付資金作了一些約束，規(guī)定資金只能用于償還到期債務(wù)(緩解財政困難地區(qū)財政運行中的突出矛盾)、保障行政事業(yè)單位職工工資發(fā)放、機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)和社會保障等基本公共支出，嚴禁用于搞“形象工程”和“政績工程”，這種規(guī)定只適合于當(dāng)前一般性轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模不大的情形。從財政支出效率來看，一般性轉(zhuǎn)移支付的效率至少不低于專項轉(zhuǎn)移支付。如果地方政府能合理配置轉(zhuǎn)移支付資金，那么一般性轉(zhuǎn)移支付方式更為可取。如果中央政府的目標是提高全國性的某種公共服務(wù)水平，那么專項轉(zhuǎn)移支付更可取。地方政府支出的約束程度，也影響轉(zhuǎn)移支付方式的選擇。如果約束不夠，那么資金就可能被配置到低效率項目，影響轉(zhuǎn)移支付目標的實現(xiàn)。

專項轉(zhuǎn)移支付能解決許多一般性轉(zhuǎn)移支付所不能解決的問題，特別是一些基本公共服務(wù)水平(最低轉(zhuǎn)移支付所對應(yīng)的公共服務(wù)水平)提高問題，例如義務(wù)教育、衛(wèi)生健康服務(wù)等。財政轉(zhuǎn)移支付的確定還應(yīng)與主體功能區(qū)建設(shè)聯(lián)系在一起，根據(jù)主體功能區(qū)的不同定位，確定其標準收支。限制開發(fā)地區(qū)和禁止開發(fā)地區(qū)的財力會因主體功能區(qū)建設(shè)而受到較大影響。與此同時，不同的主體功能區(qū)對公共服務(wù)的需求不同。限制開發(fā)地區(qū)和禁止開發(fā)地區(qū)為了恢復(fù)和保持原有生態(tài)環(huán)境，往往需要較多的環(huán)境保護支出資金。

當(dāng)前中國專項轉(zhuǎn)移支付內(nèi)容龐雜，種類繁多，項目設(shè)置交叉重復(fù)，資金使用零星分散，部分項目設(shè)計與地方實際需要脫節(jié)，需對這些項目進行歸類整理，進一步提高這些資金的管理水平，以充分發(fā)揮其他轉(zhuǎn)移支付形式在基本公共服務(wù)水平提高中，所不能起到的作用。

另外，已有中央財政專項轉(zhuǎn)移支付過多地要求地方財政有相應(yīng)的配套資金，這直接導(dǎo)致未能拿出足夠財力配套，但實際上更需要專項資金支持的地方拿不到項目。有時，這些地方只好采取虛報數(shù)字的做法，影響了專項轉(zhuǎn)移支付目標的實現(xiàn)。因此，專項轉(zhuǎn)移支付項目的確定有必要根據(jù)實際情況，適當(dāng)放棄需要地方配套資金的要求。

以后，隨著地方政府理財?shù)募s束力增強，可考慮減少專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。中國目前的稅收返還和均衡性轉(zhuǎn)移支付，都屬于無條件轉(zhuǎn)移支付范疇。未來所要做的是整合這些不同的轉(zhuǎn)移支付形式，形成統(tǒng)一的一般性轉(zhuǎn)移支付，根據(jù)各地標準收支的差別，決定轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額。

(五)構(gòu)建規(guī)范化的財政轉(zhuǎn)移支付制度。

至今為止，中國政府間的轉(zhuǎn)移支付的實施還缺少系統(tǒng)性，轉(zhuǎn)移支付的調(diào)整多由中央的有關(guān)“通知”和“決定”規(guī)定。這不僅影響到地方合理的確定性預(yù)期的形成，而且影響到規(guī)范的政府間財政關(guān)系的形成。

當(dāng)今，中國轉(zhuǎn)移支付制度框架的構(gòu)建首先要做的是通過政府間財政轉(zhuǎn)移支付立法，確定轉(zhuǎn)移支付制度的遠景戰(zhàn)略規(guī)劃，使得各相關(guān)經(jīng)濟主體明了轉(zhuǎn)移支付制度的調(diào)整趨勢，明確整體改革的時間表，讓地方政府形成事先的確定性預(yù)期。例如，可以規(guī)定轉(zhuǎn)移支付數(shù)額的確定以五年為期，進行調(diào)整。這種明確的規(guī)定要遠勝于那些臨時性規(guī)定。

為了更好地增加中央財政轉(zhuǎn)移支付的透明度，更好地發(fā)揮地方政府的積極性，更好地處理中央與地方財政之間的關(guān)系協(xié)調(diào)問題，中國有必要成立政府間轉(zhuǎn)移支付理事會。理事會負責(zé)審議中央財政撥款專家委員會提出的轉(zhuǎn)移支付方案，并送全國人大審批。

(六)增強透明度是專項轉(zhuǎn)移支付改革成功的關(guān)鍵。

專項轉(zhuǎn)移支付改革是受到廣泛關(guān)注的難題。一般性轉(zhuǎn)移支付直接增加地方政府財力，有利于地方政府統(tǒng)籌可支配財力。專項轉(zhuǎn)移支付直接服務(wù)于特定的政策目標。在轉(zhuǎn)移支付制度中，二者有著不同的定位，需要長期共存。

專項轉(zhuǎn)移支付在實現(xiàn)中央政府政策目標和促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展上發(fā)揮了重要作用。近年來，中央財政用于民生領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移支付大幅增加，社會保障、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境等公共服務(wù)均得到不同程度的改善。一些專門用于貧困地區(qū)的專項轉(zhuǎn)移支付也有效地改善了這些地區(qū)的公共服務(wù)。因素法、項目法、因素和項目結(jié)合法等在轉(zhuǎn)移支付的分配中得到了運用。但就總體而言，專項轉(zhuǎn)移支付制度仍在不斷地完善中。

專項轉(zhuǎn)移支付從項目的設(shè)立到具體分配，都有一系列制度配套。這保證了專項轉(zhuǎn)移支付制度的正常運轉(zhuǎn)。但僅此還不夠。從現(xiàn)實來看，專項轉(zhuǎn)移支付制度仍有較大的改善空間。當(dāng)前中國專項轉(zhuǎn)移支付資金量巨大，覆蓋面廣，種類較多，在一定程度上影響了專項轉(zhuǎn)移支付效率的發(fā)揮。

專項轉(zhuǎn)移支付資金量大，要合理有效地分配巨量資金，需要處理的信息量較大。其中就蘊含著專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的優(yōu)化問題。資金量大，意味著中央干預(yù)地方的力度大。中國是一個大國，管理半徑較長的現(xiàn)實，決定了相當(dāng)多的事務(wù)仍然需要地方政府的主動性和積極性的發(fā)揮。由地方政府來履責(zé)，較為有效的融資方式應(yīng)能保證地方政府的資金來源主要來自地方政府自有財力，否則，這很容易導(dǎo)致地方政府濫用轉(zhuǎn)移支付，造成資金浪費，甚至出現(xiàn)地方“等、靠、要”問題。壓縮專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，可以在一定程度上解決上述問題。

壓縮專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，還要求優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。在政府職能合理界定的基礎(chǔ)之上，履行各種職能的財政支出都有其合理性。為了進一步提高財政支出效率，應(yīng)打破“法定支出”這一落后的財政支出理念，統(tǒng)籌財政資金，以更好地實現(xiàn)政府政策目標。

不同于一般性轉(zhuǎn)移支付，專項轉(zhuǎn)移支付制度的管理既要涉及中央和地方，還要涉及專業(yè)部門和財政部門。每一種專項轉(zhuǎn)移支付都有具體的政策目標。種類繁多，決定了管理者要做好專項轉(zhuǎn)移支付工作，需要處理的信息量相當(dāng)大。專業(yè)信息的處理在很大程度上要依靠專業(yè)部門，但是，種類繁多的專項轉(zhuǎn)移支付，決定了即使是專業(yè)部門，也不見得就有充分的時間和精力來處理這些信息?，F(xiàn)實中，大量專項轉(zhuǎn)移支付在年末集中“加班加點”下達給地方，就是處理能力不足的表現(xiàn)。

現(xiàn)實中，雖然每一種轉(zhuǎn)移支付都有相應(yīng)的管理制度，但在現(xiàn)實中，專項轉(zhuǎn)移支付制度仍有優(yōu)化的必要。一些專項轉(zhuǎn)移支付目標相似，實則相當(dāng)于重復(fù)設(shè)立具有同等功能的轉(zhuǎn)移支付，財政資金交叉重疊，不利于資金效率的提高。這樣的轉(zhuǎn)移支付種類需要合并。對于這些種類的轉(zhuǎn)移支付，需要認真分析它們的功能定位與運作管理方式，以優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付種類的選擇。合并不同種類的轉(zhuǎn)移支付涉及不同專業(yè)部門的權(quán)限調(diào)整問題。歸口管理專業(yè)部門的變更，往往意味著某些專業(yè)部門專項轉(zhuǎn)移支付分配權(quán)力的失去。

為了提高財政轉(zhuǎn)移支付效率，中國應(yīng)減少、合并一批財政專項轉(zhuǎn)移支付項目，下放一批適合地方管理的專項轉(zhuǎn)移支付項目。轉(zhuǎn)移支付項目的減少、合并、下放勢必破壞既得利益格局。權(quán)力被削弱者勢必以各種各樣的借口和名義加以阻攔。最典型的借口莫過于政策目標不能順利實現(xiàn)。

實際上，只要增強財政轉(zhuǎn)移支付的透明度，許多問題都會迎刃而解。透明度不夠的轉(zhuǎn)移支付分配，很容易癡線“暗箱操作”。一些違規(guī)甚至違法行為也不容易得到應(yīng)有的懲罰。但是，一旦轉(zhuǎn)移支付信息足夠透明，社會各界都能通過這些信息加強監(jiān)督。擁有轉(zhuǎn)移支付分配權(quán)的各相關(guān)經(jīng)濟主體，將會發(fā)現(xiàn)權(quán)力并不會帶來灰黑色收入，相反，權(quán)力意味著責(zé)任。此時，如相應(yīng)加強財政、審計監(jiān)督，則效果會更好。

五、賦予地方發(fā)債權(quán)，規(guī)范地方債務(wù)管理制度

(一)地方政府性債務(wù)何去何從?

“地方政府性債務(wù)”是一個具有中國特色的名詞。它不等于地方政府的直接債務(wù)，不能等同于地方債。分稅制財政管理體制下，地方財政應(yīng)是相對獨立的。由此，地方財政在運行中，收支不相等的狀況是很正常的。當(dāng)收不抵支時，所發(fā)生的赤字就只能通過地方債來加以彌補。現(xiàn)行預(yù)算法對地方債的發(fā)行作了嚴格的限定，只有國務(wù)院批準才能發(fā)債。這堵住了地方政府直接發(fā)債的路。預(yù)算法也禁止地方政府預(yù)算打赤字?？墒聦嵣?，絕大多數(shù)地方政府有債務(wù)。有債務(wù)，卻無赤字，這是無論如何也解釋不通的。

近20年來，各地政府通過成立項目公司或其他途徑，繞開預(yù)算法的約束，舉債融資。債務(wù)融資在地方基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)提供中發(fā)揮了重要作用。其貢獻是不可磨滅的。但是，問題也因此而來。由于“繞道”，由于融資的主管部門很可能不是財政部門，再加上項目公司運作過程的不確定性，結(jié)果就是連舉債的地方政府，也未能全面掌握舉債規(guī)模。2010年10.7萬億元的地方政府性債務(wù)數(shù)據(jù)還是通過審計的方法獲取。時下國家審計署正進行2012年年末地方政府性債務(wù)數(shù)據(jù)審計。地方政府性債務(wù)數(shù)據(jù)要借助審計的方法獲取，本身就是一件很不正常的事。

與地方債務(wù)管理關(guān)系最為密切的財政部門不能集中政府收支信息數(shù)據(jù)，是不可思議的事。政府收支功能或財政的“碎片化”，是遠比巨額地方政府性債務(wù)數(shù)據(jù)更危險的事。

(二)地方政府性債務(wù)亟待分類整理。

審計署通過審計所獲得的地方政府性債務(wù)數(shù)據(jù)亟待細化分析，區(qū)分出顯性、隱性、直接以及或有債務(wù)，并分析各自風(fēng)險，分門別類采取對應(yīng)措施，制止住地方政府債務(wù)擴張的趨勢。

1.地方政府“變通”借錢。解決問題必須說清地方政府何以“變通”借錢的原因。地方政府性的巨額債務(wù)融資不是應(yīng)急性融資所能說通的。1994年分稅制財政體制改革之后，財政收入占GDP的比例從10%左右上升到如今的20%左右，這大大增強了國家財政的宏觀調(diào)控能力。但是，地方政府的公共預(yù)算收入，即使是發(fā)達地區(qū)，往往也只能滿足當(dāng)?shù)亟?jīng)常性支出需要。如果嚴格按照有多少錢辦多少事的規(guī)則辦事，那么地方政府確實沒有另行借錢的必要。但是，現(xiàn)實中，地方政府之間的競爭決定了此規(guī)則行不通。

回首過去，我們會發(fā)現(xiàn)，如果地方政府不采取措施來融資，那么許多地方將不可能有較為完善的基礎(chǔ)設(shè)施，地方政府的招商引資工作也將很難開展。這樣，不僅地方政府官員政績評估所需的GDP指標上不去，就連當(dāng)?shù)厝嗣竦墓卜?wù)也可能受到影響。因此，對于地方政府性債務(wù)，哪怕是突破既有制度約束的地方債，也不應(yīng)一棍子打死。

2.地方政府性債務(wù)數(shù)據(jù)由審計署給出屬不正?，F(xiàn)象。當(dāng)前的地方政府性債務(wù)依托于各類項目，由各種公司舉借。舉債主體往往也有一定的償債能力。只要舉債主體的現(xiàn)金流能夠償還所借債務(wù)，那么對應(yīng)的地方政府性債務(wù)也就不會有什么風(fēng)險。即使舉債主體不能順利償債，首先負責(zé)任的也是舉債主體。只有當(dāng)舉債主體以自身資產(chǎn)都難以償債時，風(fēng)險才可能轉(zhuǎn)移到地方政府身上。但是，當(dāng)?shù)胤截斦o力還債時，出于維護社會穩(wěn)定的考慮，債務(wù)風(fēng)險很可能轉(zhuǎn)嫁給中央政府。當(dāng)然，不同的舉債主體應(yīng)對債務(wù)風(fēng)險的能力不同。這就決定了分類整理的必要性。

地方政府性債務(wù)當(dāng)前最缺乏的是數(shù)目字管理。最終可能兜底的財政部門在債務(wù)形成過程中無法起到應(yīng)有的主導(dǎo)作用。地方政府性債務(wù)規(guī)模較為權(quán)威的數(shù)據(jù)最終由國家審計署給出，就本身是一件極不正常的現(xiàn)象，也凸顯了財政部門在地方政府性債務(wù)融資決策中的尷尬地位。

地方政府性債務(wù)還涉及地方政府財政管理機構(gòu)的設(shè)置問題。所有的地方政府都有財政部門，可是在許多地方又設(shè)置了“金融辦”或類似機構(gòu)。“金融辦”與財政廳(局)是什么關(guān)系?審批項目融資或為地方政府性債務(wù)融資決策的是不是財政部門?地方政府性債務(wù)問題的嚴峻性，也說明財政部門應(yīng)該在地方政府性債務(wù)管理中居于主導(dǎo)地位。只有地方財政部門能夠拿出包括地方政府資產(chǎn)負債表在內(nèi)的財務(wù)報告，能夠給出清晰的地方政府性債務(wù)清單，地方債管理才有扎實的基礎(chǔ)，地方財政的債務(wù)風(fēng)險防范才可能準確到位。

土地出讓金收入是當(dāng)前地方政府在應(yīng)對債務(wù)風(fēng)險的重要保障。但是，如果土地收入持續(xù)下滑，那將如何應(yīng)對?1994年以來地方政府公司化傾向過于明顯，已在嚴重扭曲政府與市場關(guān)系。這需要更深層次的改革來加以應(yīng)對。

1994年中國選擇了分稅制財政體制。一級政府需要有一級財政相對應(yīng)。相對獨立的地方財政在運行中可能有結(jié)余，也可能有赤字。預(yù)算法規(guī)定地方政府預(yù)算不打赤字與現(xiàn)實制度是不匹配的。地方政府缺乏應(yīng)有的財權(quán)，而在現(xiàn)實中又有這個必要性。其結(jié)果就是財政部代發(fā)地方債、地方自行發(fā)債試點以及形形色色的地方政府性債務(wù)。與其如此，不如在規(guī)范的基礎(chǔ)之上正式啟動地方債制度。

正式啟動地方債制度之后，至少地方政府債務(wù)信息可以充分提供。地方政府應(yīng)該擁有什么樣的發(fā)債權(quán)可再作進一步探討。由國情所決定，地方政府發(fā)債總額應(yīng)得到上級政府直至中央政府的批準，以統(tǒng)一公債市場，防范財政風(fēng)險。同時，地方債的發(fā)行必須得到同級地方人大的批準。

專欄3

36個地方政府性債務(wù)審計結(jié)果說明了什么

最近審計署發(fā)布了36個地方政府本級政府性債務(wù)審計結(jié)果。地方政府性債務(wù)風(fēng)險到底有多大?之所以爭議很多，根源是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的缺失。上次審計署公布2010年年末中國地方政府性債務(wù)規(guī)模為10.7萬億元，提供了地方政府性債務(wù)規(guī)模的權(quán)威數(shù)據(jù)，為做好地方債管理提供了有力的數(shù)據(jù)支撐。但是，2011年和2012年一直較全面且權(quán)威的地方債數(shù)據(jù)。

此次審計署發(fā)布的不是全國數(shù)據(jù)，而只是2012年年末36個地方政府的本級政府性債務(wù)數(shù)據(jù)。從全面了解全國地方債信息來看，顯然這是不夠的。但36個地方覆蓋了東部、中部和西部不同地區(qū)，數(shù)據(jù)具有代表性。只要能抓住36個地方政府性債務(wù)變化的規(guī)律，那么我們就不難全面把握當(dāng)前的地方債風(fēng)險狀況。

截至2012年年底，36個地方政府本級政府性債務(wù)余額38 475.81億元，比2010年增加4409.81億元，增長12.94%。36個地方的數(shù)據(jù)表明，地方債規(guī)模仍在擴大，但擴大速度并不像一些人想象的那樣夸張。當(dāng)然，不同地方債務(wù)規(guī)模變化情況不一，36個地方中，有12個債務(wù)規(guī)?？s小，24個擴大。這也進一步說明各地情況不一，地方債務(wù)管理在不同地方應(yīng)有不同的處理辦法，而且，不是所有地方都會想方設(shè)法地擴大債務(wù)規(guī)模。

各地債務(wù)負擔(dān)情況與償債能力不同。36個地方政府本級中，有10個地區(qū)2012年政府負有償還責(zé)任的債務(wù)率超過100%;如加上政府負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，有16個地區(qū)債務(wù)率超過100%。36個地方政府本級中，有14個地區(qū)2012年政府負有償還責(zé)任債務(wù)的償債率超過20%;如加上政府負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，有20個地區(qū)償債率超過20%;36個地方政府本級2012年政府負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和其他相關(guān)債務(wù)的逾期債務(wù)率分別為0.59%和0.75%，分別比2010年上升了0.16個和0.48個百分點。這也說明地方政府性債務(wù)管理必須非常謹慎，要努力避免局部地區(qū)債務(wù)風(fēng)險所帶來的連鎖反應(yīng)。

36個地方政府性債務(wù)中，地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)為18 437.10億元，占地方政府性債務(wù)總額的47.9%。簡單地將所有地方政府性債務(wù)當(dāng)做地方直接債務(wù)來處理，只會夸大地方債務(wù)風(fēng)險。36個地方政府負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)為9079.02億元，占地方政府性債務(wù)總額的23.6%;其他相關(guān)債務(wù)10 959.69億元，占債務(wù)總額的28.5%。

36個地方政府性債務(wù)審計結(jié)果還表明，清理地方融資平臺后，地方政府性債務(wù)仍然在增長。截至2012年年底的債務(wù)中，2011年舉債的占16.39%;2012年舉借的占29.68%。新債不斷需要進一步研究債務(wù)形成機理。地方政府性債務(wù)為什么有那么“頑強”的生命力?是規(guī)律使然?還是另有他因?一般理解是，地方政府的公共預(yù)算收入，只能滿足經(jīng)常性支出需要。各種資本性支出只能靠預(yù)算之外的融資。這樣，只有地方政府支出責(zé)任較大，支出無法滿足時，舉借新債才有必要;唯有融資平臺公司缺乏新資金注入，就無法運行，舉債新債才順理成章。

36個地方政府性債務(wù)的債務(wù)資金來源中，銀行貸款占78.07%。這說明地方政府性債務(wù)風(fēng)險與銀行貸款是緊緊聯(lián)系在一起的。財政金融風(fēng)險的交織，是地方債管理中必須認真面對的問題。銀行貸款出現(xiàn)問題所導(dǎo)致的金融風(fēng)險，本來就可能形成財政風(fēng)險。財政風(fēng)險所帶來的金融風(fēng)險，往往容易形成銀行難以承受之重。因此，即使有一些地方政府不能清償債務(wù)，上級政府直至中央政府很可能被迫承擔(dān)相應(yīng)債務(wù)，以規(guī)避金融風(fēng)險。此間必有預(yù)算軟約束難題。欲破解難題，除了規(guī)范地方債務(wù)管理制度之外，別無選擇。

需要注意的是，地方政府性債務(wù)是在預(yù)算法對地方政府舉債有較為嚴格限定的前提下產(chǎn)生的。債務(wù)形成一定有其合理性。這從債務(wù)資金投向也可以看出來。36個地方政府用于交通運輸、市政建設(shè)、土地收儲、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護、保障性住房等支出占已支出債務(wù)額36 434.47億元的92.14%。多數(shù)支出與地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)有關(guān)。

資料來源:審計署《36個地方政府本級政府性債務(wù)審計結(jié)果》，《審計結(jié)果公告》，2013年第24號，2013年6月10日。

地方政府性債務(wù)管理需要進一步思考的問題還有許多，諸如:為什么有些沒有償債能力或者償債風(fēng)險較高的項目能夠順利融資?什么時候才能形成責(zé)權(quán)利相結(jié)合的地方政府性債務(wù)管理機制?什么時候發(fā)債審批與償還相聯(lián)系，審批者的責(zé)任與債務(wù)清償相掛鉤?有朝一日，債務(wù)發(fā)行審批，應(yīng)引入與商業(yè)銀行放貸類似的究責(zé)機制。某些地方甚至出現(xiàn)違規(guī)發(fā)債的情形，這更應(yīng)該予以嚴懲。

地方政府性債務(wù)存在的一系列問題，都在呼喚引入正式的地方債。財政部代發(fā)地方債、地方自行發(fā)債都在為地方政府發(fā)債作積極的探索。地方政府財務(wù)報告體系的健全也是地方債正式啟動所必需。

3.務(wù)實的做法是尊重地方財政運行規(guī)律，賦予地方政府發(fā)債權(quán)。地方政府舉債，自然應(yīng)該公布自己的預(yù)決算，應(yīng)該公布包括政府資產(chǎn)負債表和資金表在內(nèi)的政府財務(wù)報告?，F(xiàn)實中，各個政府部門實質(zhì)上都是大大小小的財政部門的現(xiàn)狀應(yīng)盡快改變。政府收支(財政收支)權(quán)限只能應(yīng)歸口財政部門。未來的地方債數(shù)據(jù)應(yīng)首先由財政部門提供。審計部門仍可在地方債管理中發(fā)揮作用，但僅限于查驗財政部門數(shù)據(jù)的真實性。要讓地方政府直接舉債，需要尋找適合國情的地方債管理制度。地方的發(fā)債權(quán)仍然是有約束的，特別是發(fā)債規(guī)模需要注意和國債的協(xié)調(diào)。

六、穩(wěn)步推進省以下財政體制改革

政府間財政關(guān)系改革的重點應(yīng)是中央與省級財政關(guān)系的規(guī)范化。省以下財政體制改革應(yīng)在此基礎(chǔ)之上穩(wěn)步推動。

省以下財政體制改革是地方財政改革的重要內(nèi)容。省以下財政體制改革已在緊鑼密鼓進行中。財政的省直管縣改革對省財政管理能力提出更高的要求，可能影響行政效率，可能影響部分縣域經(jīng)濟的發(fā)展。穩(wěn)步推進省以下財政體制改革，我國應(yīng)在合理界定政府與市場關(guān)系的基礎(chǔ)之上，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付，減輕省財政管理壓力;應(yīng)加快行政管理體制改革，進一步做好市縣協(xié)調(diào)工作;應(yīng)允許一些地方暫緩財政的省直管縣改革或探索其他改革模式。

省以下財政體制改革應(yīng)因地制宜，財政的省直管縣改革的實施可以更加穩(wěn)妥，應(yīng)允許一些地方暫緩財政的省直管縣改革或探索其他改革模式，以更好地保證地方經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

(一)三種類型的省以下財政體制改革。

1.財政的省直管縣改革。國家已經(jīng)采取了一系列積極有效的措施，推進了地方財政改革。根據(jù)計劃，2012年年底前，要力爭全國除民族自治地區(qū)外全面推進省直接管理縣財政改革。全國各地基本上都推行了財政的省直管縣改革。改革僅限于財政領(lǐng)域，但也大大緩解了困難地區(qū)縣級財政財力狀況，增強了縣級政府的公共服務(wù)保障能力，促進了縣域經(jīng)濟的發(fā)展。對一些農(nóng)業(yè)縣而言，更是如此，此項改革效果更為明顯。

2.“擴權(quán)強縣”改革。一些地區(qū)的財政省直管縣改革結(jié)合更大范圍的縣經(jīng)濟管理權(quán)限擴大進行，即所謂“擴權(quán)強縣”改革。擴權(quán)縣往往有著較快的發(fā)展速度。例如四川:2009年，四川省試點縣可用財力總額增幅達19.28%，比全省平均水平高0.74個百分點;與此同時，試點縣的經(jīng)濟發(fā)展水平進一步加快。再如陜西:實行強縣擴權(quán)改革試點的一些縣，財力得到迅速提升，成為區(qū)域經(jīng)濟的中心。

3.其他財政改革。一些省份積極探索其他財政改革方案。如遼寧:除了有兩個財政省直管縣試點縣外，該省積極探索省以下財政體制改革新路徑，注意調(diào)動市縣政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性，特別是通過適當(dāng)向下傾斜財力，擴大市縣一般預(yù)算收入規(guī)模，增強了市縣政府財政保障能力，提升基本公共服務(wù)均等化水平，促進了全省經(jīng)濟和社會事業(yè)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。再如福建:除出臺省財政對縣市財政的“六掛六獎”補助辦法外，該省福州市從2012年1月1日起實施直接管理福清、長樂、閩侯、連江四縣(市)的財政體制。

(二)財政的省直管縣改革存在的問題。

1.對省級財政管理能力提出更高的要求。一些省份所轄縣的數(shù)量較多，財政實行省直管縣后，省級財政管理壓力明顯增大，影響了體制改革的效率。例如，河北省推行改革之后，直接導(dǎo)致省財政不僅要面對11個設(shè)區(qū)市，而且還要直接面對92個直管縣，工作量驟然上升，給省一級財政管理帶來了一定的困難。即使是所轄縣(市)數(shù)量不多的省份，也需要面對管理對象數(shù)量驟增所帶來的挑戰(zhàn)。

2.可能在一定程度上直接影響行政效率。財政的省直管縣可能在一定程度上會扭曲政府經(jīng)濟行為，從而影響行政效率。

一些縣擔(dān)心省直管后，自身財力無法得到充分保障。特別是，一些財力相對不足的縣，如其所在城市財力較為充足，往往缺乏被省直管的動力。省財政的補助只能是全省一盤棋。財力較充足的市，與省相比，有更多的財力可用于支持縣。而且，省直管后，縣對于一些市統(tǒng)一部署但缺乏配套撥款的事務(wù)，往往難以適從。

部分市為了應(yīng)對省直管縣后財力可能減少的形勢，往往設(shè)法將所轄縣的部分較為富裕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃歸城區(qū)，而將財力負擔(dān)較重的縣交由省級財政直接管理。

現(xiàn)實中，多種政府考核指標針對的是市。如果直管縣因財力不足而不能達標，那么這很可能倒逼市增加對直管縣的轉(zhuǎn)移支付。如河北省石家莊市每年都要對直管縣財政增加2億～3億元的轉(zhuǎn)移支付。此外，當(dāng)前財政的省直管縣很難徹底做到，一些財政的日常工作，仍然需要市縣財政的合作。市還承擔(dān)著結(jié)算、管理、統(tǒng)計等任務(wù)。這在某種意義上，可視為支出責(zé)任與財權(quán)、財力不對稱的表現(xiàn)。

3.可能影響部分縣域經(jīng)濟的發(fā)展。財政的省直管縣，意味著直管縣的財政收入在很大程度上與市沒有直接關(guān)系。這樣，市可能選擇對直管縣不利的產(chǎn)業(yè)布局。特別是一些重點項目引進時，市出于財政收入的考慮，更愿意將地點選擇在非直管縣或市轄區(qū)內(nèi)，而不是縣，從而可能影響縣域經(jīng)濟的發(fā)展。

(三)對策與建議。

1.合理界定政府與市場關(guān)系，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付，減輕省財政管理壓力。政府在經(jīng)濟領(lǐng)域中的過度干預(yù)，會嚴重影響不同級別政府支出責(zé)任的分工?，F(xiàn)實中，地方政府在項目引進發(fā)揮很大作用的同時，也可能帶來一些負面影響。因此，需要合理界定政府與市場關(guān)系。政府應(yīng)更多地轉(zhuǎn)向提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，這樣，市場機制的作用能更充分地得到發(fā)揮，政府干預(yù)對經(jīng)濟的負面沖擊就會盡可能減少，財政的省直管縣改革才相對更容易推行。

財政的省直管縣改革后所帶來的管理壓力，在很大程度上是因為轉(zhuǎn)移支付制度不夠規(guī)范所帶來的。進一步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付，完善一般轉(zhuǎn)移支付制度，減少專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，推動轉(zhuǎn)移支付的公開透明，能夠?qū)⑹∝斦闹T多雜事中解放出來，從而減輕省財政的管理壓力。

2.加快行政管理體制改革，進一步做好市縣協(xié)調(diào)工作。財政的省直管縣改革所帶來的市縣矛盾問題，要求加快行政管理體制改革，進一步做好市縣協(xié)調(diào)工作。誠然，財政體制是行政管理體制的重要一環(huán)，財政體制改革甚至可視為行政管理體制改革的突破口，但行政管理體制改革不會因為財政改革而自行啟動。

市縣功能定位應(yīng)作調(diào)整。設(shè)區(qū)市是20世紀80年代為適應(yīng)“市管縣”體制的要求而普遍設(shè)立的。在現(xiàn)實中，經(jīng)濟實力雄厚的市的確較好地帶動了城市化，但也有不少市的發(fā)展主要靠攫取縣財力。這兩種類型的市應(yīng)區(qū)別對待。前者可維持現(xiàn)有體制;后者應(yīng)將市轉(zhuǎn)為只負責(zé)城市管理的市，相應(yīng)的財政也轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘胸斦Ｅc此同時，行政管理體制改革應(yīng)與財政體制改革同步進行，以做好市縣協(xié)調(diào)工作。

3.允許一些地方暫緩財政的省直管縣改革或探索其他改革模式。財政的省管縣雖有其優(yōu)點，但市管縣也并非毫無優(yōu)勢。特別是，不同縣域面積差距大，人口數(shù)量不同，財力差距也大。這在很大程度上是歷史因素形成的。根據(jù)現(xiàn)實來看，財政的省直管縣改革不一定要一刀切。只要省以下財政體制有利于地方公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供，就應(yīng)允許地方選擇其他財政管理模式。讓一些地方繼續(xù)實行原先的財政市管縣模式或其他模式，當(dāng)是省以下財政體制改革的可選擇項。福州市直接管理4縣市財政體制的改革，其意義重大。福州市的這種做法有利于整合轄區(qū)的財政資源，有助于轄區(qū)公共服務(wù)的提供，而且，還可以避免財政的省直管縣與行政管理體制的不匹配難題。地方財政體制改革的范圍和進度，也可由各省根據(jù)自己的實際情況確定。

實際上，財政的省直管縣也不是在任何時候都得到認可的。當(dāng)年浙江省保留省直管縣的做法，與全國推行市管縣的做法迥異。但是，正是因為有了浙江省的經(jīng)驗做基礎(chǔ)，今天才有可能在全國推行財政省直管縣改革。

總之，省以下財政體制改革應(yīng)穩(wěn)妥推進。當(dāng)前，只要切合各地實際，有助于當(dāng)?shù)毓伯a(chǎn)品和公共服務(wù)的提供的體制，都應(yīng)予以支持和鼓勵，而不應(yīng)也不宜于“一刀切”。

[1]白彥鋒:《OECD成員國與我國地方稅權(quán)的借鑒研究——基于“稅收自主權(quán)”角度的分析》，載于《涉外稅務(wù)》2007年第2期。

[2]查爾斯·瓊斯:《美國總統(tǒng)制》，譯林出版社2013年版。

[3]陳甬軍:《中國地區(qū)間市場封鎖問題研究》，福建人民出版社1994年版。

[4]戴園晨、徐亞平:《財政體制改革與中央地方財政關(guān)系變化》，載于《經(jīng)濟學(xué)家》1992年第4期。

[5]鄧子基:《財政管理體制改革的戰(zhàn)略選擇》，載于《浙江財經(jīng)學(xué)院學(xué)報》1991年第3期。

[6]何振一:《財政分級形式改革的研究》，載于《財貿(mào)經(jīng)濟》1988年第5期。

[7]李萍主編，許宏才、李承副主編:《財政體制簡明圖解》，中國財政經(jīng)濟出版社2010年版。

[8]劉進、周少云:《關(guān)于建立我國分稅制模式的構(gòu)想》，載于《外國經(jīng)濟與管理》1988年第6期。

[9]樓繼偉:《中國政府間財政關(guān)系再思考》，中國財政經(jīng)濟出版社2013年版。

[10]毛澤東:《論十大關(guān)系》，1956年4月25日，http://news.xinhuanet.com/ziliao/2004－12/30/content_2393996.htm。

[11]神野直彥:《財政學(xué):財政現(xiàn)象的實體化分析》，南京大學(xué)出版社2012年版。

[12]神野直彥:《體制改革的政治經(jīng)濟學(xué)》，社會科學(xué)文獻出版社2013年版。

[13]宋新中:《不同類型的地區(qū)應(yīng)實行不同的分稅制模式》，載于《改革》1990年第2期。

[14]孫蘊素:《論財政體制改革面臨的矛盾及解決的對策》，載于《財政研究》1988年第4期(b)。

[15]孫蘊素:《論分稅制》，載于《財貿(mào)經(jīng)濟》1988年第9期(a)。

[16]王洪:《建立分稅同分成相結(jié)合的雙重預(yù)算管理體制》，載于《改革》1988年第3期。

[17]王紹飛:《振興財政的關(guān)鍵》，載于《財政研究》1991年第12期。

[18]王紹飛:《改革財政學(xué)》，中國財政經(jīng)濟出版社1989年版。

[19]王紹光、胡鞍鋼:《中國國家能力報告》，遼寧人民出版社1993年版。

[20]王衛(wèi)星、周凱利:《向“分稅制”邁出的堅實的一步——“分稅包干”財政體制評析》，載于《經(jīng)濟研究參考》1992年第Z4期。

[21]吳稼祥:《公天下:多中心治理與雙主體法權(quán)》，廣西師范大學(xué)出版社2013年版。

[22]西尾勝:《日本地方分權(quán)改革》，社會科學(xué)文獻出版社2013年版。

[23]項懷誠主編:《中國財政50年》，中國財政經(jīng)濟出版社1999年版。

[24]謝旭人主編:《中國財政改革三十年》，中國財政經(jīng)濟出版社2008年版。

[25]徐日清:《地方財政包干是一種過渡措施——并建議積極準備分稅制采取分別不同區(qū)域推進方式》，載于《財經(jīng)科學(xué)》1988年第10期。

[26]閻彬:《正確處理中央與地方財政關(guān)系的關(guān)鍵——逐步實行分稅制》，載于《財經(jīng)研究》1991年第4期。

[27]楊志勇、楊之剛:《中國財政制度改革30年》，格致出版社、上海人民出版社2008年版。

[28]楊志勇、張馨:《公共經(jīng)濟學(xué)》，第三版，清華大學(xué)出版社2013年版。

[29]楊志勇:《2010，難說再見的中國土地財政》，載于《西部論叢》2010年第2期。

[30]楊志勇:《地方稅體系構(gòu)建的基本理論分析》，載于《稅務(wù)研究》2000年第6期。

[31]楊志勇:《政府間財政關(guān)系該如何調(diào)整——樓繼偉新書〈中國政府間財政關(guān)系再思考〉讀后》，載于《東方早報·上海經(jīng)濟評論》，2013年4月16日。

[32]葉振鵬:《振興財政的思考》，載于《財政研究》1991年第11期。

[33]余小平:《在我國實行分稅制的基本構(gòu)想》，載于《財貿(mào)經(jīng)濟》1990年第2期。

[34]張千帆:《憲法學(xué)講義》，北京大學(xué)出版社2011年版。

[35]張五常:《中國的經(jīng)濟制度》，神州大地增訂版，中信出版社2009年版。

[36]張馨:《財政·計劃·市場》，中國財政經(jīng)濟出版社1993年版。

[37]張永生:《政府間事權(quán)與財權(quán)如何劃分?》，載于《經(jīng)濟社會體制比較》2008年第2期。

[38]鄭永年:《中國的“行為聯(lián)邦制”:中央—地方關(guān)系的變革與動力》，北京大學(xué)出版社2013年版。

[39]周其仁:《中國做對了什么——回望改革，面向未來》，北京大學(xué)出版社2010年版。

[40]朱嘉明:《中國改革的歧路》，聯(lián)經(jīng)出版公司2013年版。

[41]《朱镕基講話實錄》編輯組:《朱镕基講話實錄》，第一卷，人民出版社2011年版。