楊 妮

(山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，濟(jì)南250100)

伴隨全球一體化的深入發(fā)展，區(qū)域一體化成為全球化在區(qū)域發(fā)展的具體體現(xiàn)，由此催生了很多城市群及大都市區(qū)。城市群的發(fā)展必然涉及到一系列跨越行政邊界、組織邊界的問題，跨域治理理論的興起正是對諸多跨域公共問題的回應(yīng)。我國各地方政府在城市群發(fā)展的實(shí)踐中，逐漸認(rèn)識到“行政區(qū)劃”是大都市區(qū)空間發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)的主要障礙，因此很多城市相繼提出了“同城化”或“一體化”的發(fā)展戰(zhàn)略［1］。

在城市群發(fā)展戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，山東省先后提出了多個區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，形成了“一群一圈一區(qū)一帶”、“一體兩翼”、“一區(qū)三帶”等多個區(qū)域規(guī)劃格局，促進(jìn)了區(qū)域融合和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。雖然2012年山東省城鎮(zhèn)化率已超過50%，標(biāo)志著該省區(qū)域發(fā)展進(jìn)入了一個新的階段，但是區(qū)域規(guī)劃內(nèi)各城市仍難以有效整合資源，地方保護(hù)主義傾向仍較嚴(yán)重。為此，2013年2月，山東省政府工作報告明確提出“出臺省會城市群經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展規(guī)劃和濟(jì)萊協(xié)作區(qū)實(shí)施意見”，“濟(jì)萊同城化”作為突破區(qū)域發(fā)展瓶頸的重點(diǎn)規(guī)劃被正式納入政策議程。在此背景下，本文嘗試應(yīng)用跨域治理的分析框架剖析濟(jì)萊同城化的發(fā)展現(xiàn)狀，進(jìn)而探討跨域治理視角下的同城化策略。

一、跨域治理分析框架的提出

跨域治理是在理論發(fā)展與現(xiàn)實(shí)需求的雙重作用下產(chǎn)生和發(fā)展起來的。在公共管理學(xué)的視閾，治理理論日漸興盛，其倡導(dǎo)的去中心化與分權(quán)、多中心網(wǎng)絡(luò)、競爭性合作等理念受到空前的重視。伴隨城市群的發(fā)展和區(qū)域一體化趨勢的加劇，跨域問題越來越多地進(jìn)入公眾視野，同時，中國行政改革調(diào)試的過程中日益呈現(xiàn)出多元主體、地方政府利益凸顯。這些現(xiàn)實(shí)迫切要求公共管理理論的創(chuàng)新，以促進(jìn)諸多跨界的復(fù)雜問題的解決。作為治理理論的拓展，跨域治理正是回應(yīng)現(xiàn)實(shí)中不斷涌現(xiàn)的各類跨域公共事務(wù)而產(chǎn)生的。

由復(fù)合行政到區(qū)域公共管理，再到新區(qū)域主義，進(jìn)而到跨域治理［2］，這樣一條跨域治理理論的演進(jìn)路徑，展示了我國學(xué)者在不斷借鑒國外理論成果基礎(chǔ)上對治理理論的本土化研究進(jìn)程。我國臺灣學(xué)者李長晏綜合西方各國關(guān)于跨域治理的工具意涵和制度意涵兩大類觀點(diǎn)，對跨域治理提出了具有代表性的定義，即跨域治理指針對兩個或兩個以上的不同部門、團(tuán)體或行政區(qū)，因彼此之間的業(yè)務(wù)、功能和疆界相接及重疊而逐漸模糊，導(dǎo)致權(quán)責(zé)不明、無人管理與跨部門的問題發(fā)生時，藉由地方政府、私人企業(yè)、社區(qū)團(tuán)體以及非營利組織的結(jié)合，透過協(xié)力、社區(qū)參與、公私合伙或行政契約等聯(lián)合方式，以解決棘手難以處理的問題［3］?？缬蛑卫砝碚摫旧砭哂泻軓?qiáng)的包容性，涵蓋了組織單位中的跨部門，地理空間上的跨區(qū)域，以及跨不同組織類型。具體而言，“跨域”可以有多種表現(xiàn)形式:同級政府之間、上下級政府之間、政府和市場之間、政府和社會之間、不同的政策領(lǐng)域之間等，但同時其核心也很明確，強(qiáng)調(diào)多樣化的分層結(jié)構(gòu)、多中心、分權(quán)化和公民參與［4］。

借鑒阿格拉諾夫、麥圭爾對于跨域治理具體合作內(nèi)容的歸納:尋求信息、尋求調(diào)整方案、政策制定、資源互補(bǔ)和基于具體項(xiàng)目的合作等［5］，有國內(nèi)學(xué)者提出了跨域治理的合作框架(如圖1所示)。

圖1 跨域治理視域下的區(qū)域合作框架

這一框架將跨域治理從理念層面轉(zhuǎn)化到實(shí)踐層面，有助于跨域治理與我國城市群發(fā)展的實(shí)踐相結(jié)合，以檢驗(yàn)跨域治理應(yīng)用的限度，更好地指導(dǎo)我國跨域公共事務(wù)的管理。依據(jù)這一分析思路，我們可以來審視濟(jì)萊同城化策略是如何提出并在實(shí)踐中加以實(shí)踐的。

二、跨域治理分析框架下的濟(jì)萊同城化

《省會城市群經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展規(guī)劃》提出，圈內(nèi)城市要同城化、一體化發(fā)展，整合濟(jì)南、萊蕪兩市資源，加快實(shí)現(xiàn)同城化。濟(jì)萊同城化的發(fā)展必然面臨諸多跨界公共問題，而跨域治理的分析框架提供了良好的理論分析工具，可以審視濟(jì)萊同城化的發(fā)展現(xiàn)狀。

(一)濟(jì)萊協(xié)作區(qū)發(fā)展具備跨域治理的初始條件

就跨域治理適用的初始條件而言，濟(jì)萊協(xié)作區(qū)在思想觀念、經(jīng)濟(jì)政治條件、交通等方面有一定的基礎(chǔ)并在不斷完善。濟(jì)南與萊蕪具備“地域相連、人緣相親、文化相近、經(jīng)濟(jì)相通”的同城化基本條件。濟(jì)萊同城化將為濟(jì)南增加超過100萬人的市場和新的發(fā)展空間，彌補(bǔ)濟(jì)南作為省會城市群經(jīng)濟(jì)圈中心城市，在當(dāng)前帶動區(qū)域產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展能力的不足;而萊蕪也將從交通到服務(wù)，從產(chǎn)業(yè)到教育，與濟(jì)南同城、同步發(fā)展［6］。目前“濟(jì)萊協(xié)作區(qū)”的發(fā)展規(guī)劃已正式出臺，兩地政府都非常重視，尤其萊蕪方面做了充分的動員，提出了建設(shè)“濟(jì)萊協(xié)作區(qū)”的時間表。人們的思想觀念也在逐步轉(zhuǎn)變，起初萊蕪公眾方面為萊蕪自主權(quán)或名稱的消失甚為擔(dān)憂，但交通、教育、醫(yī)療等同城化推進(jìn)而帶來的便利，使這些擔(dān)憂逐漸化解。

(二)濟(jì)萊協(xié)作區(qū)制度設(shè)計(jì):由省級誘導(dǎo)到城市間自發(fā)合作

在城市群形成早期，一般各城市并沒有很大的動力主動尋求合作，因此各城市間的合作主要依靠自上而下的行政力量的推動。山東省政府對濟(jì)萊協(xié)作區(qū)的推動，主要通過出臺各種發(fā)展規(guī)劃的形式表現(xiàn)出來。在2013年1月山東省十二屆人大一次會議上，時任省長姜大明在省政府工作報告中提出“出臺省會城市群經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展規(guī)劃和濟(jì)萊協(xié)作區(qū)實(shí)施意見”。這是山東省政府第一次提出建設(shè)濟(jì)萊協(xié)作區(qū)。2013年8月省政府正式印發(fā)《省會城市群經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展規(guī)劃》，濟(jì)萊協(xié)作區(qū)正式納入規(guī)劃范疇。2014年3月濟(jì)南市根據(jù)《山東省城鎮(zhèn)化發(fā)展綱要(2012－2020年)》制定并頒布了《濟(jì)南市城鎮(zhèn)化發(fā)展綱要(2014－2020年)》，提出了新一階段的目標(biāo)和基本原則?？梢姡≌跐?jì)萊協(xié)作區(qū)成立過程中發(fā)揮著重要的推動作用。省政府誘導(dǎo)型合作模式的最大特點(diǎn)和優(yōu)勢在于，各個城市都在同省行政區(qū)劃內(nèi)，具備省級政府統(tǒng)一安排和推動的條件。對于濟(jì)南來說，濟(jì)萊協(xié)作區(qū)可以滿足其尋求新的市場和發(fā)展空間的要求，使其突破地域和自然資源等生產(chǎn)要素的瓶頸;對于萊蕪來說，濟(jì)萊協(xié)作區(qū)使其在教育、交通、服務(wù)等多個方面與濟(jì)南同步發(fā)展，并承接濟(jì)南的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，促使其基礎(chǔ)設(shè)施完善，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，更多享受同城化的成果［6］。從跨越治理的視角看，區(qū)域合作要通過談判和協(xié)商，達(dá)成協(xié)議和承諾，建立規(guī)則和程序，同時要使協(xié)議合法化，省級政府盡管可以最大限度地在發(fā)展戰(zhàn)略、指導(dǎo)思想及發(fā)展形式上對同城化進(jìn)行的引導(dǎo)，形成規(guī)范化的指導(dǎo)，卻不足以推動同城化的深入發(fā)展。要在經(jīng)濟(jì)社會文化各個層面上取得實(shí)質(zhì)性的發(fā)展成果，還需要城市間的自發(fā)合作，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展、交通規(guī)劃、公共服務(wù)等方面的實(shí)質(zhì)性合作，建立合作的規(guī)則和程序，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)合作發(fā)展。

(三)濟(jì)萊協(xié)作區(qū)的治理結(jié)構(gòu)

在組織層面上，濟(jì)萊協(xié)作區(qū)也體現(xiàn)出了一些跨域合作治理的特征。濟(jì)萊協(xié)作區(qū)主張建立高度融合的發(fā)展機(jī)制，這一合作機(jī)制主要表現(xiàn)在自上而下的行政推動。《省會城市群經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展規(guī)劃》提出要實(shí)現(xiàn)“三個統(tǒng)一”:首先成立濟(jì)萊協(xié)作區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，由此實(shí)現(xiàn)組織領(lǐng)導(dǎo)方面的統(tǒng)一;統(tǒng)一編制實(shí)施經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體規(guī)劃及重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)資源開發(fā)、要素配置、生態(tài)環(huán)境、重大基礎(chǔ)設(shè)施配套和公共服務(wù)設(shè)施共建共享等重大問題，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略規(guī)劃的統(tǒng)一;統(tǒng)籌兩市產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地利用和城鄉(xiāng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)重大布局統(tǒng)一［7］。

除了行政推動外，城市之間的合作動力來自于城市自身基于共同利益形成合作共識，需要各方面合作決策的制定、執(zhí)行及管理，因此，除了建立管理機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)雙方的共同事務(wù)外，還需要制定共同的行動規(guī)則和配套政策，重點(diǎn)在于激發(fā)城市之間的自發(fā)合作，培育合作的環(huán)境。

(四)濟(jì)萊協(xié)作區(qū)推進(jìn)的政策工具

在實(shí)際操作層面，濟(jì)萊協(xié)作區(qū)建設(shè)的政策工具主要圍繞“五個同城化”推進(jìn)，即交通同城化、通信同城化、戶籍管理同城化、公共服務(wù)同城化和資源配置同城化［7］。開通城際公交、建設(shè)城際鐵路、取消城際公路收費(fèi)，實(shí)現(xiàn)濟(jì)南萊蕪兩地半小時往返、兩地一城生活;推動濟(jì)南與萊蕪?fù)ㄓ嵑喜⒕W(wǎng)絡(luò)升級，爭取實(shí)現(xiàn)兩市區(qū)號統(tǒng)一，從而取消長途費(fèi)、漫游費(fèi)，構(gòu)建統(tǒng)一信息網(wǎng)絡(luò)平臺;實(shí)行兩市居民在濟(jì)南、萊蕪兩城之間網(wǎng)上戶口遷移和異地辦理居民身份證，居住證推行“一證通”制度，實(shí)現(xiàn)兩市居民自由流動;組建教育發(fā)展聯(lián)合體，鼓勵濟(jì)南高校到萊蕪?fù)顿Y辦學(xué);濟(jì)萊兩市將在建立統(tǒng)一用工求職信息發(fā)布平臺、開展跨區(qū)域招聘活動、開展跨區(qū)域職業(yè)培訓(xùn)、共享創(chuàng)業(yè)服務(wù)資源等方面加強(qiáng)合作;逐步統(tǒng)一養(yǎng)老保險繳費(fèi)基數(shù)和比例及待遇計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)，逐步實(shí)現(xiàn)企業(yè)職工遺屬生活困難補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)等社會保障待遇的一體化，兩地執(zhí)行同類標(biāo)準(zhǔn);建立衛(wèi)生一體化合作框架。

三、跨域治理導(dǎo)向的同城化發(fā)展策略

同城化是一種新型城市發(fā)展戰(zhàn)略，它以提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體競爭力為目的，表現(xiàn)為相鄰城市為提升綜合競爭力而主動打破行政壁壘和地方保護(hù)主義，是相鄰城市多種商品和各類生產(chǎn)要素跨區(qū)流動的額外成本逐漸接近于零的經(jīng)濟(jì)一體化過程，一般是在城市群發(fā)展過程中對地域相鄰或相近、社會經(jīng)濟(jì)聯(lián)系密切的城市之間實(shí)施一體化的空間管治方式［8］，使城市之間在地域空間、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、管理制度等多方面逐漸融合，最終達(dá)到一體化發(fā)展?fàn)顟B(tài)的新型城市發(fā)展戰(zhàn)略［9］。我國區(qū)域發(fā)展倡導(dǎo)同城化戰(zhàn)略，是以實(shí)現(xiàn)城市群內(nèi)部資源的有效整合、優(yōu)勢互補(bǔ)、共同發(fā)展為目的的。從理論上而言，同城化發(fā)展的戰(zhàn)略內(nèi)涵與跨域治理理念相互契合。

(一)跨域治理對城市群同城化發(fā)展的理論啟示

跨域治理理論基于諸多跨域問題涌現(xiàn)，對治理理論進(jìn)一步拓展，為城市群同城化發(fā)展帶來一些啟示。

首先，城市群同城化發(fā)展應(yīng)當(dāng)關(guān)注區(qū)域內(nèi)的伙伴關(guān)系和網(wǎng)絡(luò)治理，倡導(dǎo)和扶持社會組織的發(fā)展，激發(fā)市場的活力［10］，讓生產(chǎn)要素真正連接各個城市，促進(jìn)區(qū)域市場一體化;其次，重視權(quán)力、責(zé)任、利益的梳理，政府合理定位在城市群發(fā)展中的作用，扮演好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)者和秩序維護(hù)者角色;再次，需要通過價值和文化的塑造，用整體觀念消解地方利益傾向，轉(zhuǎn)變地方政府和公眾的觀念;最后，強(qiáng)調(diào)區(qū)域內(nèi)部整合與協(xié)同，注重合作機(jī)制建設(shè)，各地區(qū)結(jié)合自身特點(diǎn)，借鑒有益經(jīng)驗(yàn)，建設(shè)可行的合作機(jī)制?？傊鞘腥和腔l(fā)展應(yīng)該堅(jiān)持市場主導(dǎo)，加快市場制度創(chuàng)新;堅(jiān)持優(yōu)勢互補(bǔ)，加快地方政府制度創(chuàng)新和互利共贏，構(gòu)建可持續(xù)的合作機(jī)制。

客觀來說，我國同城化發(fā)展依然是一種政府干預(yù)式的發(fā)展模式。行政推動在同城化發(fā)展的初期也確有其優(yōu)勢，需要在實(shí)踐中尋找政府干預(yù)與市場協(xié)調(diào)之間的平衡點(diǎn)。我國政府已經(jīng)意識到偏向政府干預(yù)的弊端，因而提出“市場要發(fā)揮決定性作用”。在城市群發(fā)展中，落實(shí)這一策略并調(diào)整平衡關(guān)系，宏觀上需要重點(diǎn)關(guān)注政府職能規(guī)范化、均衡型公共財政、規(guī)范的政績考核制度;微觀上則需要持續(xù)的組織機(jī)構(gòu)、明確的合作機(jī)制、配套的法規(guī)等一系列建設(shè)。

(二)跨域治理導(dǎo)向下濟(jì)萊協(xié)作區(qū)發(fā)展的構(gòu)想

對于濟(jì)萊協(xié)作區(qū)建設(shè)而言，現(xiàn)實(shí)決定其必然需要走政府干預(yù)式的發(fā)展模式。

一方面，省政府的協(xié)調(diào)作用機(jī)制需要繼續(xù)強(qiáng)化，基于省政府的影響力和推動力，加之早在2007年就提出的《濟(jì)南都市圈規(guī)劃》，省會城市群經(jīng)濟(jì)圈具有建立區(qū)域合作協(xié)商機(jī)制的基礎(chǔ)和優(yōu)勢:群內(nèi)城市同處一省之內(nèi)，相對來說便于跨市域的制度整合與城市間各層面合作。在省級層面建立權(quán)威性的綜合協(xié)調(diào)部門，這是當(dāng)前體制下可行且有力的措施。根據(jù)《省會城市群經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展規(guī)劃》要求，目前濟(jì)萊協(xié)作區(qū)已于2013年12月20日成立濟(jì)萊協(xié)作區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，統(tǒng)籌濟(jì)萊協(xié)作區(qū)相關(guān)事宜。今后這一機(jī)制還需要進(jìn)一步發(fā)揮省政府的統(tǒng)籌、引導(dǎo)作用。

另一方面，推動各地市政府自發(fā)組織的執(zhí)行機(jī)制，建立跨行政區(qū)的政府間磋商機(jī)制，建立跨行政區(qū)的制度性組織協(xié)調(diào)常設(shè)機(jī)構(gòu)，建立專業(yè)委員會和工作小組，建立沖突調(diào)解部門，完善沖突解決機(jī)制。地方政府之間的沖突不可避免，良好的合作需要為地方之間利益沖突的解決搭建平臺，形成城市間合作的內(nèi)生動力，比如磋商會議、談判機(jī)制、行政契約都是可以選擇的政策工具。

此外，鼓勵建立多樣化跨地區(qū)的民間組織的合作機(jī)制，以民間的力量自下而上地推進(jìn)區(qū)域政府合作，促進(jìn)區(qū)域發(fā)展突破行政區(qū)劃的限制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。具體而言，如建立參謀咨詢機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮行業(yè)組織、貿(mào)促會等作用。當(dāng)?shù)厥兄g建立了包括政府的和非政府的合作機(jī)制，進(jìn)行持續(xù)的互動，同城化才可能使居民逐步淡化原有屬地觀念，更好地共享同城化帶來的成果、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的區(qū)域城市的最終目標(biāo)。

四、小結(jié)

我國的城市群發(fā)展帶有我國社會發(fā)展的整體特點(diǎn)，即中國式區(qū)域管理的轉(zhuǎn)型特征［2］。在城市化快速發(fā)展時期，城市以及城市群發(fā)展成為區(qū)域發(fā)展的主要動力，而城市群發(fā)展的動力是問題導(dǎo)向還是發(fā)展導(dǎo)向卻很難界定，學(xué)術(shù)界也難以給出確切的答案。在城市群發(fā)展運(yùn)作過程中，應(yīng)該是市場導(dǎo)向還是政府導(dǎo)向，理論和現(xiàn)實(shí)之間難以有效對接。十八屆三中全會提出“市場要發(fā)揮決定性作用”，似乎指明了發(fā)展的方向，但是落實(shí)機(jī)制難以保證不會變成省級政府自上而下的行政推動，事實(shí)上多地的實(shí)踐都印證了這一點(diǎn)，其他各類組織仍然處于缺位狀態(tài)。

總之，跨域治理模式的選擇與政治制度、經(jīng)濟(jì)體制、社會發(fā)展?fàn)顩r以及城市的發(fā)展階段等諸多方面密切相關(guān)，同時跨域治理和外在的環(huán)境也相互影響、相互依存。在城市群發(fā)展實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)因地制宜地推動跨域治理改革，注重治理微觀機(jī)制的實(shí)現(xiàn)，從而更好地促進(jìn)治理理論的應(yīng)用。

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