廈門大學(xué)法學(xué)院“無(wú)訟社區(qū)”課題組

社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期替代性糾紛解決機(jī)制的創(chuàng)新
——以廈門市無(wú)訟社區(qū)的實(shí)踐為基礎(chǔ)

廈門大學(xué)法學(xué)院“無(wú)訟社區(qū)”課題組*

一、選題背景

(一)“半生不熟”的社會(huì)關(guān)系

改革開放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)物質(zhì)財(cái)富極大豐富的同時(shí),引發(fā)了社會(huì)利益的劇烈沖突,社會(huì)結(jié)構(gòu)空前復(fù)雜,社會(huì)關(guān)系處于急劇轉(zhuǎn)型階段:由依靠親緣、地緣、血緣等聯(lián)結(jié)關(guān)系所維系的“熟人社會(huì)”,向倚賴法律、規(guī)則等制度形態(tài)所調(diào)整的“陌生人社會(huì)”過渡。轉(zhuǎn)型期的中國(guó),社會(huì)關(guān)系的演進(jìn)尚未完成,處于一種“半生不熟”的狀態(tài)之中。一方面,陌生的社會(huì)關(guān)系中原來(lái)彼此間的信任感和可靠性消失,社會(huì)關(guān)系的調(diào)整需要制度性力量大面積介入;另一方面,各種關(guān)系密切的群體不但依然存在于農(nóng)村社會(huì),在城市中也比比皆是,非制度性力量將繼續(xù)發(fā)揮作用。①例如,大型國(guó)有企事業(yè)單位的同事之間、各種同鄉(xiāng)會(huì)、“浙江村”,等等。參見章武生、肖國(guó)玉:《法院調(diào)解與判決的關(guān)系》,載《政法論壇》2012年第6期。整個(gè)社會(huì)關(guān)系的調(diào)整呈現(xiàn)出一種多元并存、多方參與、多管齊下的局面。正式制度與非正式制度并行發(fā)揮作用,在訴訟等正式的社會(huì)糾紛解決機(jī)制外,非正式糾紛解決機(jī)制廣泛存在并發(fā)展。

(二)多元化糾紛解決方式的現(xiàn)實(shí)需求

在價(jià)值多元化、社會(huì)關(guān)系尤其是利益關(guān)系日益復(fù)雜的現(xiàn)代社會(huì),制度性力量在社會(huì)關(guān)系調(diào)整中起支配性作用。在法治國(guó)家建設(shè)進(jìn)程中,多數(shù)社會(huì)關(guān)系被約化為法律關(guān)系,由法律予以調(diào)整。然而,法律制度的不完善,司法救濟(jì)的高成本,糾紛樣態(tài)的多樣化,案件數(shù)量的膨脹化以及司法資源的有限性等緣由,①吳兆祥:《新民事訴訟法出臺(tái)的背景及其重大影響》,載《中國(guó)法律》2012年第5期。導(dǎo)致多元化主體的訴求無(wú)法得到有效滿足,多元化的利益沖突無(wú)法得到及時(shí)的調(diào)整。社會(huì)矛盾能否得到合理解決,利益糾紛能否得到及時(shí)化解,不僅關(guān)系到現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果的維護(hù),也直接影響到社會(huì)的穩(wěn)定與國(guó)家的長(zhǎng)期發(fā)展。因此,建立與現(xiàn)實(shí)需要相適應(yīng)的多元化糾紛解決機(jī)制迫在眉睫。

(三)“無(wú)訟社區(qū)”的概念提出及其試驗(yàn)

2007年,廈門市翔安區(qū)人民法院在小嶝社區(qū)設(shè)立“好厝邊會(huì)所”。2009年年初,廈門市中級(jí)人民法院總結(jié)“好厝邊會(huì)所”的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),作出了開展“加強(qiáng)人民調(diào)解指導(dǎo)、促進(jìn)‘無(wú)訟’社區(qū)建設(shè)”的決定;同年6月,廈門市中級(jí)人民法院部署在全市開展創(chuàng)建“無(wú)訟社區(qū)”的活動(dòng)。

如今,廈門市“無(wú)訟社區(qū)”創(chuàng)建活動(dòng)已在城市、農(nóng)村、工業(yè)、商業(yè)、教育、旅游等不同地域、領(lǐng)域全面鋪開。廈門市各級(jí)法院也與勞動(dòng)仲裁委、婦聯(lián)、房地產(chǎn)中介行業(yè)協(xié)會(huì)等28個(gè)部門、行業(yè)展開了協(xié)作。

二、“無(wú)訟社區(qū)”的實(shí)證調(diào)研

“無(wú)訟社區(qū)”以現(xiàn)代社區(qū)為載體,融合傳統(tǒng)“無(wú)訟”理念,引導(dǎo)社區(qū)主體在法律規(guī)則框架下,正當(dāng)行使權(quán)利,和諧安寧相處,逐步形成司法引導(dǎo)與社區(qū)自治相結(jié)合、司法職能與社會(huì)責(zé)任共承擔(dān)的社會(huì)管理創(chuàng)新機(jī)制,促進(jìn)基層實(shí)現(xiàn)從“化訟止?fàn)帯钡健吧僭A無(wú)訟”轉(zhuǎn)變。該機(jī)制借助居民、社區(qū)組織機(jī)構(gòu)、司法所和其他機(jī)關(guān)團(tuán)體等力量,化解社區(qū)中的矛盾沖突,力求做到“小糾紛不出社區(qū)、大糾紛不出法庭”,將糾紛解決在萌芽階段。

(一)“無(wú)訟社區(qū)”實(shí)踐模式

“無(wú)訟社區(qū)”創(chuàng)建活動(dòng)已經(jīng)在廈門市所有社區(qū)開展,其中金山社區(qū)、白城社區(qū)、龍頭社區(qū)試點(diǎn)時(shí)間較長(zhǎng),運(yùn)行較成熟。因此,本課題組以這三個(gè)社區(qū)為例,分析各個(gè)社區(qū)的運(yùn)作模式及相關(guān)人員的認(rèn)知情況,總結(jié)制度經(jīng)驗(yàn)。

1.金山社區(qū)及其模式

(1)金山社區(qū)概況

廈門市金山社區(qū)位于廈門島城鄉(xiāng)接合部,社區(qū)人口涵蓋廈門市老市區(qū)的原居民、周邊原有農(nóng)村的拆遷戶、外來(lái)務(wù)工人員等,人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜,包括低保戶、白領(lǐng)階層以及部分流動(dòng)人口。該社區(qū)是一個(gè)建設(shè)發(fā)展中的純居民社區(qū),糾紛集中在物業(yè)服務(wù)合同糾紛、相鄰糾紛等方面。

(2)糾紛解決機(jī)制

金山社區(qū)的“無(wú)訟社區(qū)”由金山社區(qū)居委會(huì)、廈門市湖里區(qū)人民法院禾山法庭、金山司法所、街道辦事處、派出所、人民調(diào)解委員會(huì)聯(lián)合構(gòu)建。

社區(qū)采取以社區(qū)法官為核心的“1+N”調(diào)解模式,聯(lián)合多方力量解決社區(qū)糾紛。具體做法如下:禾山法庭和金山社區(qū)合作,在社區(qū)內(nèi)設(shè)立社區(qū)法官固定工作點(diǎn),每雙周周五下午進(jìn)駐社區(qū),為居民提供法律咨詢,為預(yù)約的疑難糾紛調(diào)解提供實(shí)地指導(dǎo),必要時(shí)可就地“辦案”。同時(shí),社區(qū)法官為人民調(diào)解員進(jìn)行法律知識(shí)和調(diào)解業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

社區(qū)邀請(qǐng)法官、司法所所長(zhǎng)、社區(qū)居委會(huì)干部、社區(qū)民警及社區(qū)中部分有威望的長(zhǎng)者擔(dān)任特邀調(diào)解員,調(diào)解社區(qū)內(nèi)的家庭糾紛、鄰里糾紛以及其他適宜調(diào)解的糾紛。社區(qū)還設(shè)立調(diào)委會(huì)委員花名冊(cè)、糾紛信息員花名冊(cè)等“兩冊(cè)”和學(xué)習(xí)會(huì)議記錄簿、法制宣傳登記簿、調(diào)解登記簿、排查登記簿、回訪登記簿等“五簿”,從程序上規(guī)范人民調(diào)解工作。此外,居委會(huì)設(shè)立了專門的調(diào)解室,安排專人負(fù)責(zé)法律咨詢、調(diào)解等工作。

金山“無(wú)訟社區(qū)”還因地制宜設(shè)立了不同的外延機(jī)構(gòu):針對(duì)物業(yè)糾紛較為集中的特點(diǎn),禾山法庭與社區(qū)居委會(huì)共同設(shè)立了物業(yè)糾紛調(diào)處工作站,實(shí)現(xiàn)類型化糾紛調(diào)解、立案、審判一站式服務(wù)。

2.白城社區(qū)及其模式

(1)白城社區(qū)概況

白城社區(qū)位于廈門大學(xué)校園內(nèi),社區(qū)高級(jí)知識(shí)分子密集,90%以上是高校教師及其家屬,屬于純居民社區(qū)。白城社區(qū)現(xiàn)有志愿者隊(duì)伍16支,共409人。除一般鄰里糾紛和家庭糾紛之外,社區(qū)中主要糾紛類型還包括高校和外部的經(jīng)濟(jì)糾紛,拆遷安置糾紛,教職工與學(xué)校的勞動(dòng)爭(zhēng)議、分房糾紛以及校園內(nèi)侵權(quán)糾紛。

(2)糾紛解決機(jī)制

廈門市思明區(qū)人民法院濱海法庭、廈門大學(xué)法律事務(wù)辦公室、法學(xué)院、廈門市思明區(qū)濱海街道白城社區(qū)居委會(huì)、演武社區(qū)居委會(huì)五方攜手共建了白城“無(wú)訟校區(qū)”工作小組和陽(yáng)光法律服務(wù)站。工作小組通過聯(lián)席會(huì)議,交流相關(guān)信息,總結(jié)調(diào)解經(jīng)驗(yàn),探討校區(qū)內(nèi)的糾紛及其他問題,為社區(qū)居民提供法律咨詢、人民調(diào)解、現(xiàn)場(chǎng)立案、司法確認(rèn)、普法宣傳、巡回辦案等法律服務(wù)。法庭與法學(xué)院共同對(duì)人民調(diào)解員進(jìn)行法律基礎(chǔ)知識(shí)講授、調(diào)解技巧培訓(xùn),合作編制普法宣傳冊(cè),定期提供法律類知識(shí)講座。①李華斌等:《創(chuàng)新社會(huì)管理的先行先試者——廈門市思明區(qū)人民法院創(chuàng)建“無(wú)訟社區(qū)”工作紀(jì)實(shí)》,載《中國(guó)審判》2012年第5期。

3.龍頭社區(qū)及其模式

(1)龍頭社區(qū)概況

鼓浪嶼龍頭社區(qū)地處鼓浪嶼旅游景區(qū),每日迎接眾多游客,社區(qū)常駐居民9000多人,且多為商家。除鄰里糾紛、婚姻家庭糾紛外,社區(qū)糾紛還包括游客與商家之間的糾紛以及勞動(dòng)糾紛等。

(2)糾紛解決模式

龍頭社區(qū)居委會(huì)與鼓浪嶼司法所、廈門大學(xué)大學(xué)生法律援助中心、鼓浪嶼法庭、啟和律師事務(wù)所聯(lián)合進(jìn)行社區(qū)糾紛解決和法制宣傳。啟和律師事務(wù)所與龍頭社區(qū)居委會(huì)簽訂了法律服務(wù)共建協(xié)議,為社區(qū)提供普法宣傳,并為居民提供法律幫助,指派律師進(jìn)社區(qū)協(xié)助調(diào)解委員會(huì)解決糾紛,為社區(qū)管理提供法律意見。此外,廈門大學(xué)大學(xué)生法律援助中心與鼓浪嶼司法所結(jié)成了法制宣傳共建單位,全面推進(jìn)“法律進(jìn)社區(qū)”活動(dòng),舉辦法律知識(shí)講座,并提供無(wú)償代寫法律文書、法律咨詢等服務(wù),共享法律援助中心的網(wǎng)絡(luò)資源。

4.社區(qū)糾紛解決的一般流程

圖1 社區(qū)糾紛解決的一般流程

調(diào)解程序的啟動(dòng)一般由雙方當(dāng)事人提出口頭或書面申請(qǐng),對(duì)符合受理?xiàng)l件的糾紛,調(diào)解委員會(huì)應(yīng)及時(shí)受理并填寫民間糾紛受理調(diào)解登記表。對(duì)于轄區(qū)內(nèi)易引發(fā)矛盾激化的民間糾紛,社區(qū)信息聯(lián)絡(luò)員應(yīng)及時(shí)向居委會(huì)反饋,調(diào)解人員主動(dòng)介入糾紛。

調(diào)解程序啟動(dòng)后,對(duì)于法律關(guān)系較為簡(jiǎn)單的糾紛,社區(qū)調(diào)解人員可自行調(diào)解;對(duì)于情節(jié)較為復(fù)雜、法律專業(yè)性需求比較強(qiáng)的糾紛,調(diào)解人員可聯(lián)絡(luò)社區(qū)法官等專業(yè)人士指導(dǎo)或參與調(diào)解。此外,當(dāng)事人也可主動(dòng)提出由專業(yè)人士參與調(diào)解。

調(diào)解過程中,由工作人員制作筆錄,及時(shí)組織達(dá)成協(xié)議的當(dāng)事人簽訂調(diào)解協(xié)議書,并按照協(xié)議書執(zhí)行。調(diào)解達(dá)成協(xié)議后,應(yīng)征詢當(dāng)事人是否愿意進(jìn)行司法確認(rèn),若當(dāng)事人提出申請(qǐng),則法官應(yīng)依照訴訟法及相關(guān)規(guī)定進(jìn)行司法確認(rèn)。此后,調(diào)解人員適時(shí)進(jìn)行回訪,了解調(diào)解后事態(tài)的發(fā)展,幫助雙方當(dāng)事人更徹底地解決糾紛,并將情況載入回訪登記表。如調(diào)解不成,則由調(diào)解人員告知當(dāng)事人直接向法院起訴。

(二)“無(wú)訟社區(qū)”模式綜合對(duì)比分析

金山社區(qū)、白城社區(qū)和龍頭社區(qū)各具特色,人員構(gòu)成、地理位置及糾紛類型的差異使得三個(gè)社區(qū)的糾紛解決模式存在以下差異(具體區(qū)別參見表1)。

表1 三個(gè)社區(qū)“無(wú)訟”模式分項(xiàng)對(duì)比

1.法理與情理的要求有所不同

以白城社區(qū)和龍頭社區(qū)為例,白城社區(qū)位于廈門大學(xué)校園內(nèi),主要居民為高校職工,居民之間較為熟悉,為維系既有的鄰里關(guān)系,避免糾紛惡化、敵意加深,影響后續(xù)生活,居民對(duì)于調(diào)解人員依據(jù)情、理、法提出的和解方案往往易于接受。相反,龍頭社區(qū)位于旅游景點(diǎn)鼓浪嶼內(nèi),糾紛多發(fā)生于游客與商家、商家與商家之間,當(dāng)事人更為重視調(diào)解對(duì)自身利益的處理,對(duì)抗意識(shí)較為明顯,注重調(diào)解實(shí)體與程序的規(guī)范性。就前者而言,一般調(diào)解經(jīng)驗(yàn)豐富的社區(qū)工作人員即可勝任,而后者往往需要法律職業(yè)者的參與。因此,在力量聯(lián)合的過程中,前者可在依托法院指導(dǎo)的基礎(chǔ)上,著眼于社區(qū)內(nèi)部工作人員調(diào)解技能的培訓(xùn),后者則需加強(qiáng)與社區(qū)周邊法官、律師等法律職業(yè)者的聯(lián)系,以及時(shí)滿足調(diào)解的需要。

2.聯(lián)合力量存在差異

三個(gè)社區(qū)均根據(jù)自身的構(gòu)成和周邊的資源,因地制宜地聯(lián)合多種司法力量解決社區(qū)內(nèi)糾紛。金山模式是“無(wú)訟社區(qū)”的基本模式,其聯(lián)合人民法庭、街道辦事處、司法所、居委會(huì)和人民調(diào)解委員會(huì)共同開展工作;白城社區(qū)則依托高校,整合學(xué)校法學(xué)院的力量;而龍頭社區(qū)在金山模式的基礎(chǔ)上增加了律師事務(wù)所和大學(xué)生法律援助中心,為其較為復(fù)雜的民事糾紛提供專業(yè)支持。三個(gè)社區(qū)司法力量的整合都注重將社區(qū)調(diào)解和法律知識(shí)相結(jié)合,彌補(bǔ)人民調(diào)解在法律方面的欠缺。

3.制度設(shè)計(jì)具有自身特色

社區(qū)內(nèi)的主要糾紛種類及糾紛性質(zhì)影響到“無(wú)訟社區(qū)”的制度設(shè)計(jì)。金山社區(qū)內(nèi)的糾紛以物業(yè)服務(wù)合同糾紛為主,物業(yè)糾紛專業(yè)性較強(qiáng),對(duì)法律知識(shí)的要求相對(duì)較高,但社區(qū)調(diào)解人員掌握關(guān)于物業(yè)的相關(guān)法律知識(shí)有限,故在處理該類糾紛時(shí)需要求助專業(yè)人員。此外,物業(yè)糾紛還具有多發(fā)性、重復(fù)性的特點(diǎn),容易演變成為群體性事件。因此,出于便捷和系統(tǒng)化處理的考慮,金山社區(qū)設(shè)立了物業(yè)糾紛調(diào)處工作站,專門處理這類糾紛。相比之下,白城社區(qū)糾紛較少,且多為普通的家庭鄰里糾紛,因此,無(wú)須設(shè)立專門糾紛處理機(jī)構(gòu)。龍頭社區(qū)的特點(diǎn)在于商家與游客之間的糾紛頻發(fā),這類糾紛雖對(duì)法律知識(shí)也頗有要求,但通過“無(wú)訟社區(qū)”構(gòu)建中法律力量的加入,便可解決,無(wú)其他專業(yè)性要求,因此構(gòu)建一般模式的“無(wú)訟社區(qū)”即可。

綜上,由于社區(qū)地理位置、周邊環(huán)境、人口構(gòu)成等差異,人際關(guān)系、糾紛類型、化解糾紛方式也會(huì)呈現(xiàn)不同特點(diǎn),統(tǒng)一的無(wú)訟模式無(wú)法適應(yīng)千奇百態(tài)的客觀社區(qū)環(huán)境,“無(wú)訟社區(qū)”建設(shè)必須結(jié)合自身特點(diǎn)進(jìn)行制度設(shè)計(jì),以滿足各自需求。

三、“無(wú)訟社區(qū)”的認(rèn)知情況

“無(wú)訟社區(qū)”的構(gòu)建,集中表現(xiàn)為各種社會(huì)資源的整合和聯(lián)動(dòng),形成社區(qū)居委會(huì)、法律職業(yè)人員和社區(qū)居民互動(dòng)的良好格局。鑒于金山模式為“無(wú)訟社區(qū)”的基礎(chǔ)模式,我們以金山社區(qū)的運(yùn)作模式為切入點(diǎn),通過深入分析社區(qū)居民、居委會(huì)調(diào)解人員、社區(qū)法官三方對(duì)“無(wú)訟社區(qū)”的認(rèn)知,展開對(duì)該制度的研究。

(一)居民對(duì)“無(wú)訟社區(qū)”認(rèn)知情況

1.居民糾紛解決方式選擇

在糾紛解決方式選擇偏好問題上,選擇“退一步海闊天空,算了”的比例最高,達(dá)30.9%,說(shuō)明遇到糾紛時(shí),居民多持忍讓態(tài)度。這從某種程度上說(shuō)明居民存在一定“息訴”心理,這為“無(wú)訟社區(qū)”提供了生長(zhǎng)土壤。

15.4%的居民選擇通過司法途徑解決糾紛,其中法院訴訟和仲裁程序的比例各為7.7%,傳統(tǒng)司法途徑獲得的選擇比例較低。此外,12%的受訪對(duì)象選擇“找親朋好友解決”,26.3%的受訪對(duì)象選擇“找居委會(huì)或村委會(huì)”解決,12.7%的受訪對(duì)象選擇“其他”方式,合計(jì)51%的居民將自己找人或想其他辦法解決作為首選。值得注意的是,“找居委會(huì)或村委會(huì)”解決的比例高達(dá)26.3%,這說(shuō)明作為基層自治組織,居委會(huì)或村委會(huì)能夠得到居民們的信任,這構(gòu)成了“無(wú)訟社區(qū)”構(gòu)建的良好基礎(chǔ)。

此外,有2.7%的人選擇“找法官調(diào)解”。這說(shuō)明作為“無(wú)訟社區(qū)”建設(shè)的成果之一,由法官進(jìn)行調(diào)解這一種糾紛解決的方式已經(jīng)開始為居民所了解和肯定。

表2 選擇糾紛解決方式時(shí)考慮的因素

在選擇糾紛解決方式時(shí),居民最主要的考慮因素為“公平性”,選項(xiàng)比例為57.7%。相對(duì)的,“結(jié)果的約束力大小”僅占22.7%。從該結(jié)果來(lái)看,盡管在糾紛方式的選擇上大多數(shù)居民對(duì)“司法程序”持回避態(tài)度,但依然將“公平性”視作衡量糾紛處理結(jié)果最重要的因素。

選擇“處理主體的權(quán)威性”的居民占19.2%,這說(shuō)明糾紛處理主體的權(quán)威性十分重要,有可能影響當(dāng)事人對(duì)糾紛解決結(jié)果的接受程度。

考慮糾紛解決方式所花費(fèi)的時(shí)間的人數(shù)占受訪對(duì)象總?cè)藬?shù)的42.3%,考慮費(fèi)用高低的占24.2%。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、生活節(jié)奏的加快,人們會(huì)更在乎為解決糾紛所需要花費(fèi)的時(shí)間及金錢,對(duì)糾紛解決手段會(huì)更多地要求其簡(jiǎn)便性、經(jīng)濟(jì)性。因此,居民會(huì)更多地期冀在公平化解糾紛的同時(shí),實(shí)現(xiàn)程序上的簡(jiǎn)潔和經(jīng)濟(jì)上的低成本。

選擇“與對(duì)方的關(guān)系”和“糾紛涉及的利益大小”的比例分別為10.4%和11. 9%,這說(shuō)明有一部分人會(huì)根據(jù)具體情況做具體的選擇。

結(jié)合表2來(lái)看,忍耐和居委會(huì)社區(qū)調(diào)解這兩種方式可以比較快速地解決糾紛,又不至于傷害雙方之間的關(guān)系,選擇率高。而當(dāng)公平性缺失,或者糾紛涉及的利益過大時(shí),人們會(huì)考慮選擇其他糾紛解決模式。因此,在“無(wú)訟社區(qū)”的構(gòu)建過程中,社區(qū)調(diào)解人員應(yīng)注重將情與法有機(jī)地結(jié)合,提高調(diào)解的公平性和合理性。

2.居民對(duì)“無(wú)訟社區(qū)”實(shí)施效果的評(píng)價(jià)

表3 對(duì)于“無(wú)訟社區(qū)”的實(shí)施效果的看法

在對(duì)實(shí)施效果的評(píng)價(jià)上,選擇“落到實(shí)處,社區(qū)面貌會(huì)有很大改變”為25%,選擇“積極實(shí)施,但在實(shí)踐中存在一些問題”的有22.6%,總計(jì)47.6%的人對(duì)實(shí)施效果持較正面的評(píng)價(jià),近半數(shù)的選擇比例表明多數(shù)居民對(duì)“無(wú)訟社區(qū)”的建設(shè)工作持肯定和樂觀的態(tài)度。但也有26.2%的人選擇“不關(guān)心”,26.2%的人選擇“流于形式,社區(qū)面貌沒有很大改變”。過半數(shù)居民對(duì)“無(wú)訟社區(qū)”的建設(shè)工作并不抱很大期待,說(shuō)明“無(wú)訟社區(qū)”的建設(shè)還需要通過逐步的改進(jìn)來(lái)贏得居民們的信賴。

整體而言,對(duì)“無(wú)訟社區(qū)”的實(shí)施效果,一半調(diào)查對(duì)象持正面評(píng)價(jià),另一半持負(fù)面評(píng)價(jià),說(shuō)明“無(wú)訟社區(qū)”的建設(shè)確實(shí)取得了一定的實(shí)際效果,并且這項(xiàng)制度本身正在逐漸獲得居民的認(rèn)同,但未來(lái)還有很多工作亟待開展。

3.對(duì)“無(wú)訟社區(qū)”建設(shè)的看法

表4 對(duì)“無(wú)訟社區(qū)”的優(yōu)點(diǎn)認(rèn)知

在對(duì)“無(wú)訟社區(qū)”優(yōu)點(diǎn)的認(rèn)知上,選擇“矛盾化解的速度快”的人數(shù)最多,占總受訪人數(shù)的29.6%。其次是“花費(fèi)比較低”,達(dá)到25%,正好與居民在矛盾解決上“花費(fèi)的時(shí)間”和“費(fèi)用的高低”的需求對(duì)應(yīng)。這說(shuō)明“無(wú)訟社區(qū)”的顯著優(yōu)點(diǎn)在于能夠便捷、經(jīng)濟(jì)地幫助居民解決矛盾或糾紛。

對(duì)“調(diào)解結(jié)果滿意度高”的選擇占21.2%,說(shuō)明“無(wú)訟社區(qū)”確實(shí)能夠有效地幫助居民解決問題。選擇“程序公開并且協(xié)調(diào)有序”的比例為20.4%,說(shuō)明“無(wú)訟社區(qū)”的程序保障建設(shè)卓有成效。居民們?cè)谶@兩個(gè)選項(xiàng)的選擇也反映了“無(wú)訟社區(qū)”制度在便捷、經(jīng)濟(jì)地幫助居民解決糾紛的同時(shí),也十分重視糾紛解決的程序和效果。

表5 對(duì)“無(wú)訟社區(qū)”的問題認(rèn)知

總和375 100% 144.2%

在對(duì)“無(wú)訟社區(qū)”建設(shè)的問題的評(píng)價(jià)中,選擇人數(shù)最多的是“不了解‘無(wú)訟社區(qū)’”,達(dá)到55.8%。不了解“無(wú)訟社區(qū)”的現(xiàn)象在調(diào)查問卷多個(gè)問題中均有所反映。因此,“無(wú)訟社區(qū)”的建設(shè)工作應(yīng)該更深入、更貼近群眾,同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)宣傳工作,鼓勵(lì)群眾積極參與、了解。

此外,28.1%的受訪居民選擇“本身不完善,作用不大”,22.7%的居民選擇“缺乏配套措施,難以落實(shí)”,14.6%的居民選擇“程序執(zhí)行不嚴(yán)格、缺乏標(biāo)準(zhǔn)”,這反映出“無(wú)訟社區(qū)”在建設(shè)過程中仍存在著制度設(shè)計(jì)不完善、外部制度支持不夠、操作程序標(biāo)準(zhǔn)化不足等缺點(diǎn)。盡管社區(qū)調(diào)解工作在程序上的要求無(wú)須像司法程序那樣嚴(yán)格遵循法律的規(guī)定,但是制度及程序上的缺陷也會(huì)為民眾感知,并影響最終結(jié)果的可接受性,只有完善制度和程序才能夠更好地發(fā)揮“無(wú)訟社區(qū)”的優(yōu)勢(shì)。

(二)居委會(huì)對(duì)“無(wú)訟社區(qū)”認(rèn)知情況

居委會(huì)是“無(wú)訟社區(qū)”構(gòu)建的基礎(chǔ)力量,也是及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決社區(qū)糾紛的一線力量。根據(jù)對(duì)三個(gè)社區(qū)居委會(huì)主任以及人民調(diào)解員的訪談和資料的采集,大致可窺得居委會(huì)對(duì)“無(wú)訟社區(qū)”持積極態(tài)度。

1.多方聯(lián)合使社區(qū)調(diào)解情與法有機(jī)結(jié)合,促進(jìn)調(diào)解順利進(jìn)行

白城居委會(huì)主任陳文瓊認(rèn)為,基層人民調(diào)解員注重情理,調(diào)解過程中能換位思考為雙方博取利益的平衡點(diǎn),但他們法律知識(shí)相對(duì)欠缺,遇到疑難復(fù)雜案件,由法官等法律專業(yè)力量調(diào)解更為合適;法院等法律專業(yè)力量的介入,在糾紛解決和法制宣傳方面起著重要的作用?！盁o(wú)訟社區(qū)”一改傳統(tǒng)的調(diào)解只與司法所合作的模式,在調(diào)解中聯(lián)合多方力量,為居民提供法律幫助,能更全面地解答居民疑問、解決糾紛。因此,居委會(huì)和法院力量的整合能將人情和法理相結(jié)合,一定程度上彌補(bǔ)基層調(diào)解委員會(huì)在法律知識(shí)方面的欠缺。

2.社區(qū)法官的介入使得調(diào)解更有說(shuō)服力和權(quán)威性

金山司法所所長(zhǎng)莊偉談及法官在“無(wú)訟社區(qū)”的作用時(shí),提道:“當(dāng)事人不信任我的時(shí)候,我就會(huì)去找法官,因?yàn)榉ü佼吘贡容^權(quán)威,也更有說(shuō)服力。”法官是法律權(quán)威和公平的表征,在當(dāng)事人對(duì)基層調(diào)解員持懷疑態(tài)度時(shí),法官調(diào)解更易被當(dāng)事人接受。濱海法庭庭長(zhǎng)閻彤也在采訪中表示:“高校老師遇到糾紛不愿意在社區(qū)里面解決,因?yàn)槔蠋煻际歉呒?jí)知識(shí)分子,他們不屑于在社區(qū)里面進(jìn)行調(diào)解。如果是法官過去的話,他們相對(duì)愿意聽一些。因?yàn)槿绻麄儾宦牭脑?以后還是會(huì)到法院的?！?/p>

3.“無(wú)訟社區(qū)”為居民解決糾紛提供了便利

白城社區(qū)居委會(huì)書記李曉勤認(rèn)為,“無(wú)訟社區(qū)”建設(shè)前,“有的大糾紛,糾紛雙方直接鬧到法院,現(xiàn)在通過宣傳,部分糾紛居民會(huì)打電話咨詢一下,或者先到居委會(huì)求助,就不一定先去法院了”。即便居委會(huì)由于能力所限而無(wú)法解決,居民仍可以尋求社區(qū)法官的幫助。因此,社區(qū)內(nèi)的糾紛在一定程度上可以聯(lián)合多方力量先行在社區(qū)內(nèi)解決,能調(diào)解的糾紛盡量調(diào)解,進(jìn)而達(dá)到“少訟”的目標(biāo)。

(三)法官對(duì)“無(wú)訟社區(qū)”認(rèn)知情況

法院在“無(wú)訟社區(qū)”建設(shè)中扮演指導(dǎo)者的角色,通過采訪多位法官,我們大致了解法官作為一方創(chuàng)建力量對(duì)該制度的態(tài)度和看法。

1.法官對(duì)“無(wú)訟社區(qū)”構(gòu)建持支持態(tài)度

閻彤庭長(zhǎng)在訪談中從法院的角度闡述了這種多方聯(lián)動(dòng)調(diào)解方式產(chǎn)生的原因,并表示法院對(duì)該種制度持肯定態(tài)度。

(1)目前起訴至法院的案件逐年攀升,呈現(xiàn)“案多人少”的局面,法院不堪重負(fù),“無(wú)訟社區(qū)”致力于訴前化解糾紛,將其解決在萌芽狀態(tài),減少起訴至法院的案件數(shù)量,減輕法院負(fù)荷。

(2)隨著最高人民法院證據(jù)規(guī)則的推行,舉證期限受到重視,法院越來(lái)越注重程序正義。凡事利弊相隨,舉證期限的嚴(yán)格規(guī)定一方面提高了訴訟效率,另一方面卻限定了當(dāng)事人的舉證時(shí)間。過分強(qiáng)調(diào)程序正義,有時(shí)也會(huì)損害實(shí)質(zhì)正義。比如有些案件的審判結(jié)果若未能得到當(dāng)事人的認(rèn)可,即便審判結(jié)束,也可能“案結(jié)事不了”,還可能涉及再審、上訪問題。

(3)訴訟的程序要求十分嚴(yán)格,根據(jù)《民事訴訟法》的規(guī)定,普通的民事案件最長(zhǎng)會(huì)經(jīng)過6個(gè)月甚至更長(zhǎng)的一審期間,以及3個(gè)月或更長(zhǎng)的二審期間;如果案件進(jìn)入再審程序,可能還要經(jīng)歷多次的庭審,由此帶來(lái)司法資源的浪費(fèi)。

(4)司法信任危機(jī)的出現(xiàn),使得調(diào)解有更大的成長(zhǎng)空間。“無(wú)訟社區(qū)”中的調(diào)解是一種以當(dāng)事人為主導(dǎo)的糾紛解決模式,當(dāng)事人對(duì)于是否調(diào)解、如何調(diào)解、達(dá)成何種調(diào)解協(xié)議擁有自主選擇權(quán),故對(duì)調(diào)解達(dá)成的協(xié)議更易接受和履行。

2.法官對(duì)“無(wú)訟社區(qū)”構(gòu)建的看法

作為“無(wú)訟社區(qū)”理念的提出者和共建方,法官對(duì)“無(wú)訟社區(qū)”的完善提出了如下建議。

(1)法院應(yīng)該明確自己的定位。鼓浪嶼法庭法官曹玲指出:“社區(qū)調(diào)解員的力量是不容忽視的,法官只是做一些輔助指導(dǎo)工作,把人民調(diào)解員的功能加強(qiáng)而已?！币虼?雖然“無(wú)訟社區(qū)”是一種多方力量聯(lián)合的糾紛解決模式,但其中起主導(dǎo)作用的仍為人民調(diào)解委員會(huì)和社區(qū)居委會(huì),法院等專業(yè)性力量只是提供法律幫助。對(duì)此,各方應(yīng)予以明確,切不可本末倒置。

(2)“無(wú)訟社區(qū)”構(gòu)建應(yīng)該更加充分有效地調(diào)動(dòng)各方力量。在一定程度上,參與“無(wú)訟社區(qū)”的構(gòu)建使法官的工作負(fù)擔(dān)有所加大。社區(qū)法官姚亮認(rèn)為,“前期基礎(chǔ)工作需要占用大量的工作和業(yè)余時(shí)間,對(duì)審判工作有一定影響,但隨著無(wú)訟理念的推廣以及各項(xiàng)工作的全面推開,參與的人多了,可以適當(dāng)分擔(dān)工作量。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,如能充分調(diào)動(dòng)其他社會(huì)力量共同化解糾紛,也可減少進(jìn)入訴訟的糾紛數(shù)量”。曹玲法官也表示:“最大的困擾在于人力資源,現(xiàn)在中國(guó)司法資源短缺,案多人少這個(gè)矛盾是永恒的話題”。因此,在“無(wú)訟社區(qū)”的構(gòu)建中實(shí)現(xiàn)司法資源的進(jìn)一步合理配置,是繼續(xù)推行該項(xiàng)制度的關(guān)鍵所在。

(3)完善聯(lián)絡(luò)制度。曹玲法官告訴我們,由于“無(wú)訟社區(qū)”是多方合作構(gòu)建,溝通便顯得十分重要,否則可能會(huì)出現(xiàn)互相推諉的現(xiàn)象;完善聯(lián)絡(luò)員制度能夠使幾方機(jī)構(gòu)合作更加協(xié)調(diào)緊密,調(diào)解也能更加順利高效。因此,聯(lián)絡(luò)員制度是“無(wú)訟社區(qū)”建設(shè)成功與否的重要關(guān)節(jié)點(diǎn)。

四、“無(wú)訟社區(qū)”的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

(一)“無(wú)訟”概念的審慎理解

在“無(wú)訟社區(qū)”創(chuàng)建初期,由于工作開展和相關(guān)宣傳尚處摸索階段,民眾對(duì)“無(wú)訟”的知悉程度還不夠深,不少居民以及一些未參與無(wú)訟構(gòu)建的專業(yè)人士對(duì)“無(wú)訟”概念的理解或多或少存有一定偏差。

“無(wú)訟”的命名來(lái)自一個(gè)美好的愿望,但“無(wú)訟”并非“消除訴訟、杜絕訴訟”,亦非“壓制訴訟”。因?yàn)椴皇撬械募m紛都適合調(diào)解,也不是所有的糾紛都能以調(diào)解結(jié)案,更不是所有的當(dāng)事人都愿意接受調(diào)解。其實(shí),可以通過“無(wú)訟”化解的糾紛類型、數(shù)量有限,集中表現(xiàn)為婚姻家庭糾紛、鄰里糾紛、小額標(biāo)的或事實(shí)爭(zhēng)議不大的糾紛。涉及刑事犯罪、標(biāo)的重大、案情復(fù)雜等不適合調(diào)解的案件應(yīng)直接進(jìn)入訴訟程序,適合調(diào)解但卻久調(diào)不結(jié)的案件也應(yīng)讓其轉(zhuǎn)入訴訟程序,當(dāng)事人不愿意采用調(diào)解的案件更不能強(qiáng)行進(jìn)行調(diào)解?！盁o(wú)訟社區(qū)”的運(yùn)作并不會(huì)減損司法訴訟的價(jià)值,通過“無(wú)訟”將不必要進(jìn)入訴訟的糾紛解決在萌芽階段,減少進(jìn)入訴訟程序的案件數(shù)量,減輕法官辦案壓力,為集中司法資源,解決其他案件創(chuàng)造了更大的價(jià)值發(fā)揮空間。

“無(wú)訟社區(qū)”作為一種新型的替代性糾紛解決機(jī)制,將一部分自身可以消化的案件通過非訟的方式化解在萌芽階段,在提高解紛效率、降低當(dāng)事人的解紛成本、節(jié)約國(guó)家有限司法資源、緩解法院案多人少的辦案壓力等方面發(fā)揮了一定作用。

(二)調(diào)解主體的多元化和側(cè)重發(fā)展

“無(wú)訟社區(qū)”突破了傳統(tǒng)社區(qū)調(diào)解以居委會(huì)成員為單一調(diào)解主體的限制,因地制宜地在制度的具體設(shè)計(jì)上囊括了多種專業(yè)法律力量,有效緩解傳統(tǒng)社區(qū)調(diào)解在面對(duì)疑難復(fù)雜案件時(shí)捉襟見肘的窘困局面。具體說(shuō)來(lái),“無(wú)訟社區(qū)”的構(gòu)建通常聯(lián)合了人民調(diào)解委員會(huì)、司法所、街道辦事處、法院或派出法庭。此外,各個(gè)社區(qū)根據(jù)其地理位置,就近聯(lián)合其他法律力量,如律師事務(wù)所、高校法學(xué)院等。

從機(jī)制創(chuàng)建伊始的指導(dǎo)到運(yùn)行過程的參與,法院的身影始終穿梭其中。機(jī)制構(gòu)建初期,法官參與的積極性應(yīng)當(dāng)?shù)玫娇隙?但“無(wú)訟社區(qū)”的創(chuàng)建也應(yīng)當(dāng)充分調(diào)動(dòng)其他主體力量,避免出現(xiàn)多方力量共建淪為法院?jiǎn)为?dú)構(gòu)建的局面,而使“無(wú)訟”的主體多元性淪為形式。同時(shí),應(yīng)盡可能吸納其他有益的社會(huì)力量,比如退休法官、優(yōu)秀基層工作者,為“無(wú)訟社區(qū)”長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展注入更多活力。

“無(wú)訟社區(qū)”立足于社區(qū),在多元化的主體之中,社區(qū)的人民調(diào)解委員會(huì)是機(jī)制的基石,是調(diào)解任務(wù)的首要承擔(dān)者和主要力量?！盁o(wú)訟社區(qū)”的構(gòu)建應(yīng)在堅(jiān)持調(diào)解主體多元化的前提下,側(cè)重發(fā)展社區(qū)力量。居委會(huì)調(diào)解人員應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確抓住專業(yè)力量加入的契機(jī),在共同化解糾紛的過程中,加強(qiáng)自身法律思維的訓(xùn)練和法律知識(shí)的積累。

(三)裁決依據(jù)兼顧“法律規(guī)則”和“社會(huì)規(guī)范”

“無(wú)訟社區(qū)”以徹底、妥善解決案件為目標(biāo),將“法律規(guī)則”和“社會(huì)規(guī)范”共同作用于解紛過程。

“無(wú)訟社區(qū)”建設(shè)承續(xù)了傳統(tǒng)社區(qū)調(diào)解中“曉之以理、動(dòng)之以情”的做法,從道德、習(xí)俗等角度出發(fā),著眼于營(yíng)造一種雙方當(dāng)事人都可接受的調(diào)解氛圍,追求當(dāng)事人能夠達(dá)成一致的結(jié)果。

“無(wú)訟社區(qū)”在兼顧解決糾紛的及時(shí)性、低成本、簡(jiǎn)程序之時(shí),較為完備地納入專業(yè)法律力量,大大強(qiáng)化了案件解決邏輯的合理性,提升了案件解決過程的法律性和公正性。法官、律師、學(xué)者都是社會(huì)專業(yè)的法律力量,在處理案件時(shí),往往將法定的規(guī)范和案件事實(shí)密切聯(lián)系,探求法律庇護(hù)下案件處理結(jié)果的公正性和應(yīng)當(dāng)性。專業(yè)力量融入社區(qū)調(diào)解帶來(lái)的“法律正義”不僅僅體現(xiàn)在個(gè)案的處理過程和解決結(jié)果之中,更能深入當(dāng)事人內(nèi)心,增強(qiáng)其對(duì)法律的信心。

(四)程序簡(jiǎn)便靈活卻不失規(guī)范性

“無(wú)訟社區(qū)”程序的首要優(yōu)點(diǎn)是簡(jiǎn)便、靈活。首先,較之于司法訴訟,立足于基層的“無(wú)訟社區(qū)”,具有主動(dòng)介入、就地調(diào)解、協(xié)商同意、即時(shí)履行的特點(diǎn)。而且,社區(qū)調(diào)解在時(shí)間、地點(diǎn)、具體調(diào)解方式上可靈活調(diào)整。其次,相比于訴訟所須支出的高額律師費(fèi)、訴訟費(fèi)等費(fèi)用,通過“無(wú)訟社區(qū)”解決糾紛,金錢成本極低。此外,社區(qū)調(diào)解人員在處理案件的任何階段,可以根據(jù)案件解決的需要向?qū)I(yè)法律力量尋求幫助,為及時(shí)、公正解決案件提供了可靠保障。

“靈活而不紊亂”是“無(wú)訟社區(qū)”解紛程序的第二個(gè)特點(diǎn)。靈活的程序提高了糾紛解決的效率,而程序的規(guī)范性則是實(shí)現(xiàn)糾紛解決的徹底、公平之必需?！盁o(wú)訟社區(qū)”在遵循靈活開展“無(wú)訟”的基礎(chǔ)上,設(shè)定了一系列規(guī)范的程序,對(duì)“發(fā)現(xiàn)問題、積極跟進(jìn)、落實(shí)結(jié)果、及時(shí)反饋”各階段的規(guī)定無(wú)一遺漏,例如調(diào)解登記制度和社區(qū)回訪制度。

糾紛進(jìn)入訴訟程序后,訴前參與社區(qū)調(diào)解的法官能否繼續(xù)參與該案件審理的問題目前尚無(wú)規(guī)定。即當(dāng)前并不禁止參與“無(wú)訟”調(diào)解的社區(qū)法官繼續(xù)參與該案件在將來(lái)訴訟程序中的審理。在這種情形下,由于先前的參與,法官往往會(huì)更了解案件事實(shí),有利于案件的審理。但作為裁決者的法官既參與社區(qū)調(diào)解又審判案件,難免先入為主,不能獨(dú)立、公正地按照既有事實(shí)與證據(jù)作出判決,從而影響個(gè)案正義的實(shí)現(xiàn),有損法律和司法威嚴(yán)。社區(qū)法官如果過早地表明自己的預(yù)判,甚至以手中掌握的受理權(quán)或者裁判權(quán)作為威脅的籌碼,則不免對(duì)當(dāng)事人表達(dá)訴求的途徑有所抑制。①齊樹潔、熊云輝:《福建法院創(chuàng)建“無(wú)訟社區(qū)”活動(dòng)的理論與實(shí)踐》,載齊樹潔主編:《東南司法評(píng)論》(2013年卷),廈門大學(xué)出版社2013年版。因此,在“無(wú)訟社區(qū)”調(diào)解和司法訴訟相銜接之中,建立回避制度是完善“無(wú)訟社區(qū)”不可或缺的一步。

(五)法官在“無(wú)訟社區(qū)”的角色定位及被動(dòng)司法

以金山“社區(qū)法官”運(yùn)作模式為例,法官定期進(jìn)入社區(qū)預(yù)約辦案、答疑解惑、調(diào)解糾紛,將矛盾消弭在訴前階段,其行為的主動(dòng)性和積極性不容否定。但是,應(yīng)認(rèn)識(shí)到,法官在參與“無(wú)訟社區(qū)”建設(shè)時(shí),已脫去了法袍,是基于其社會(huì)責(zé)任服務(wù)居民的調(diào)解員。因此,將法官定位為一種專業(yè)性的非司法調(diào)解力量,是準(zhǔn)確的,也是必要的。

前已述及,法官以普通調(diào)解員的身份介入社區(qū)調(diào)解,是對(duì)其法官身份的一種突破,抑或說(shuō)是對(duì)其普通民眾身份的一種回歸。法官在“無(wú)訟社區(qū)”中參與的所有活動(dòng)并不具備司法色彩。所以,在利用“無(wú)訟社區(qū)”解決糾紛過程中,一旦出現(xiàn)當(dāng)事人不接受調(diào)解或依案件性質(zhì)不適宜調(diào)解等情形,“社區(qū)法官”也只能尋求雙方當(dāng)事人意見,視其意愿決定是否將案件轉(zhuǎn)入訴訟,而不能罔顧當(dāng)事人訴訟自由,強(qiáng)行直接通過訴訟來(lái)解決。因此,構(gòu)建“無(wú)訟社區(qū)”并無(wú)違背司法被動(dòng)性之嫌,相反,其中的許多做法恰恰是尊重司法消極性特征的體現(xiàn)。

(六)創(chuàng)建以居民為主體的“自我服務(wù)式”“無(wú)訟社區(qū)”

“無(wú)訟社區(qū)”的前期發(fā)展主要由居委會(huì)、法院、律所、高校等力量推動(dòng),但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,“無(wú)訟社區(qū)”不應(yīng)只由前述力量推動(dòng)。居民作為該制度的受益者應(yīng)積極參與制度建設(shè),與調(diào)解者力量形成良性的互動(dòng),共同促進(jìn)其穩(wěn)定發(fā)展和突破創(chuàng)新,最終建成以居民為主導(dǎo)的自我修復(fù)、自我管理、自我服務(wù)的“無(wú)訟社區(qū)”。民眾對(duì)新生事物知悉、認(rèn)可、參與是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程,要實(shí)現(xiàn)“無(wú)訟社區(qū)”構(gòu)建的終極目標(biāo)至少需經(jīng)歷兩個(gè)過程:一是前期推動(dòng)者需逐步采取各項(xiàng)措施進(jìn)行宣傳、引導(dǎo),促使居民認(rèn)可“無(wú)訟社區(qū)”并愿意將糾紛交由其解決;二是提高居民法律素養(yǎng),增強(qiáng)自主解紛能力和服務(wù)他人意識(shí),引導(dǎo)其從被動(dòng)參與者向主動(dòng)構(gòu)建者轉(zhuǎn)變。

*課題指導(dǎo):王凌皞(廈門大學(xué)法學(xué)院講師)。課題負(fù)責(zé)人:謝潔楠。課題組成員:涂倩筠、李逸斯、陳澤君、林潔、陽(yáng)迪、龐麗然(全體成員均為廈門大學(xué)法學(xué)院學(xué)生)。本文于2013年10月榮獲第13屆“挑戰(zhàn)杯”全國(guó)大學(xué)生課外學(xué)術(shù)科技作品競(jìng)賽三等獎(jiǎng)。調(diào)研期間,課題組得到廈門市中級(jí)人民法院,廈門湖里區(qū)人民法院,廈門思明區(qū)人民法院,鼓浪嶼、濱海等多個(gè)派出法庭,金山、白城、龍頭等多個(gè)司法所及社區(qū)居委會(huì)的熱情支持、指導(dǎo)和幫助,在此一并表示衷心的感謝。