沈春梅，魏范青

（淮海工學(xué)院 法學(xué)院，江蘇 連云港 222005）

江蘇要實現(xiàn)全面小康社會，重點在農(nóng)村，難點在蘇北。因此，探討蘇北地區(qū)農(nóng)村致貧原因和特征，提高扶貧開發(fā)對策的針對性，找到切實可行的增收致富路子，從根本上預(yù)防和減少新的貧困現(xiàn)象，是加快蘇北新農(nóng)村建設(shè)的步伐，確?！皟蓚€率先”目標(biāo)順利實現(xiàn)的關(guān)鍵所在。

一、蘇北地區(qū)農(nóng)村貧困與扶貧開發(fā)政策新特點

（一）絕對貧困現(xiàn)象緩解，相對貧困現(xiàn)象日益突出

2011年，中央決定將農(nóng)民人均純收入2 300元作為新的國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，這個標(biāo)準(zhǔn)比2009年提高了92%，這將更多的低收入口納入到扶貧范圍，這是社會發(fā)展的進(jìn)步，也是扶貧的新舉措。

筆者將3口之家視為標(biāo)準(zhǔn)家庭，根據(jù)目前的物價水平，選取連云港市5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)30戶貧困農(nóng)戶作一個調(diào)查。一個3口之家，每天的最低消費：米面7元，油鹽醬醋1．5元，蔬菜2元，葷菜2元，穿著4元，日用品3元，水電0．5元，合計20元／天，年人均為2 433元，這是根據(jù)基本需求法在調(diào)查的基礎(chǔ)上確定的蘇北地區(qū)最低生活標(biāo)準(zhǔn)。這些消費不包括上學(xué)、治病、人情來往等支出，只能維持最低水平的基本生活，這離新農(nóng)村建設(shè)“生活寬裕”和江蘇省“兩個率先”的要求差距很大。江蘇省的扶貧標(biāo)準(zhǔn)理應(yīng)比全國要高，人均年收入4 000元這一新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)是切合實際的。

據(jù)江蘇省統(tǒng)計局相關(guān)數(shù)據(jù)研究可得出如下結(jié)論：

第一，江蘇省的城鄉(xiāng)之間的差距越來越大（表1）?？傮w而言，農(nóng)村生活水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市居民，且差距越來越大。改革開放初，城鄉(xiāng)差距不算特別大，其主要得益于農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制這一制度的創(chuàng)新帶給農(nóng)民的實惠，在20世紀(jì)末，隨著承包制度的效應(yīng)遞減，而農(nóng)村又沒有形成新的有利于農(nóng)民收入增長新機(jī)制。其差距維持在2．4∶1左右。

表1 江蘇省農(nóng)村居民家庭人均收入情況表（部分）Table 1 Rur al family per－capita income in parts of Jiangsu

第二，農(nóng)村內(nèi)部的收入存在較大差異，蘇南蘇北地區(qū)差距鴻溝呈現(xiàn)擴(kuò)大化趨勢，其中表2反映了蘇南、蘇中、蘇北在人均年純收入上的巨大差距，特別是高、中、低收入組的人均年純收入的差距存在巨大鴻溝，可見農(nóng)村內(nèi)部的貧富差距非常驚人。

以上說明，江蘇省雖然消滅了絕對貧困，但相對貧困的問題卻日益嚴(yán)重，意味著扶貧工作進(jìn)一個新的攻堅階段。特別是隨著蘇北地區(qū)農(nóng)村基尼系數(shù)的提高更是增加了處理農(nóng)村相對貧困的難度。因此必須對于農(nóng)村的相對貧困以更多的關(guān)注和研究，如果對農(nóng)村內(nèi)部收入分配不平等還不引起高度重視的話，會加深農(nóng)村社會的裂痕，造成不可估量的后果。

表2 分地區(qū)農(nóng)村居民家庭基本情況（2010年）Table 2 The 2010 rural f amily conditions in parts of Jiangsu

（二）扶貧瞄準(zhǔn)對象的多維化，形成了開發(fā)式與救助式扶貧并舉的雙輪驅(qū)動機(jī)制

蘇北地區(qū)是江蘇省貧困和低收入人口的集中地，全省扶貧開發(fā)的12個重點縣區(qū)全部在這一區(qū)域。江蘇以蘇北地區(qū)的重點縣區(qū)為瞄準(zhǔn)對象，實施整村推進(jìn)計劃的開發(fā)扶貧模式，通過生產(chǎn)性建設(shè)，增強(qiáng)了蘇北地區(qū)的自我發(fā)展能力，其涓滴效應(yīng)帶動了農(nóng)民脫貧政富，在解決絕對貧困人口過程起到了歷史性作用。但它是反貧困的必要而非充分條件，開發(fā)式扶貧以縣和村為瞄準(zhǔn)對象，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動反貧困，貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展如果沒有一個好的分配機(jī)制未必就能直接帶來貧困人口生活狀況的改進(jìn)。而且貧困人口插花式零星分布狀態(tài)，扶貧以縣、村為瞄準(zhǔn)對象，如何保證貧困戶在整村推進(jìn)中受益不被排擠這一個需要深思的問題。為了改變開發(fā)式扶貧模式在以縣、村為瞄準(zhǔn)對象會導(dǎo)致精準(zhǔn)度不高，容易造成不公平的現(xiàn)象，就必須以貧困家庭為瞄準(zhǔn)對象，實現(xiàn)扶貧瞄準(zhǔn)對象的多維化，以提高扶貧開發(fā)的政策效益。

2008年以來，為了摸清蘇北地區(qū)農(nóng)村貧因人口的數(shù)量、分布、結(jié)構(gòu)和致貧的原因，江蘇省開展對貧困人口情況進(jìn)行了拉網(wǎng)式調(diào)查，完成了農(nóng)村貧困人中建檔立卡的主要數(shù)據(jù)，并根據(jù)扶貧目標(biāo)的序時要求，采用倒排確定年度農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)扶貧開發(fā)與農(nóng)村低保的銜接，將救助式扶貧作為開發(fā)扶貧的輔助形式轉(zhuǎn)變?yōu)殚_發(fā)式與救助式扶貧并舉的雙輪驅(qū)動機(jī)制。

二、蘇北地區(qū)扶貧開發(fā)政策建議

（一）建立“以農(nóng)為本”的扶貧開發(fā)新路徑

工業(yè)化與城市化是蘇北振興的核心任務(wù)。蘇北正處于工業(yè)化的初級階段，經(jīng)濟(jì)較為薄弱，基礎(chǔ)設(shè)施條件較差，社會事業(yè)發(fā)展滯后，貧困人口較多，村民市場意識較弱，因而以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“蘇南模式”不能移植到蘇北。如果不切實際地實施“以工帶農(nóng)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，扶貧不僅不能取得如期效果，甚至出現(xiàn)越扶越貧的現(xiàn)象。這方面是有教訓(xùn)的，各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村都曾大力引進(jìn)和擴(kuò)建工廠以求工業(yè)發(fā)展，但引進(jìn)企業(yè)大多是其他地方限制發(fā)展的重污染化工類企業(yè)，造成生態(tài)環(huán)境的破壞，引起村民的不滿。所以說，蘇北實現(xiàn)工業(yè)化和城市化的方法和途徑不是以“以工帶農(nóng)”“以工哺農(nóng)”，恰恰相反，只能實行“以農(nóng)帶工”“以農(nóng)哺工”的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，才能真正實現(xiàn)蘇北的工業(yè)化和城市化。

當(dāng)前，蘇北地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展仍然處于傳統(tǒng)模式，這也是貧困人口較多的一個主因。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)技術(shù)主要源于長期的經(jīng)驗積累，在現(xiàn)有技術(shù)條件下，要素配置已達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)，雖然實現(xiàn)了帕累托的最適度經(jīng)濟(jì)狀況，但農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)率卻極為低下，想依靠重新配置受傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)束縛的農(nóng)民所擁有的要素也不會使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有顯著的增加。根據(jù)國際經(jīng)驗，人均GDP超過1 000美元，是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵階段。蘇北人均GDP在2006年就接近2 000美元，因此，蘇北地區(qū)扶貧的重點是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、走新型“三農(nóng)”發(fā)展道路，將生產(chǎn)率很低的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造成商品率高的經(jīng)濟(jì)部門，使農(nóng)業(yè)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原動力。

其一，調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。因地制宜發(fā)展高效農(nóng)業(yè)、特色種植業(yè)，大力提高來自農(nóng)業(yè)內(nèi)部的收入，幫助貧困農(nóng)民發(fā)展短平快的增收項目，得到農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的實惠從而增強(qiáng)信心，調(diào)動他們的積極性和主動性。

其二，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。這是解決傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的必由之路。按照“生產(chǎn)基地化、品種優(yōu)質(zhì)化、種養(yǎng)規(guī)范化、加工標(biāo)準(zhǔn)化、產(chǎn)品名牌化、銷售訂單化”的鏈?zhǔn)介_發(fā)原則來推進(jìn)蘇北農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，做到農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售、消費的流程高效化。為此，必須進(jìn)一步優(yōu)化、整合現(xiàn)有農(nóng)產(chǎn)品加工、流通企業(yè)，發(fā)展龍頭企業(yè)；積極發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化中間組織，處理好農(nóng)戶、中間組織和市場的關(guān)系；積極培育農(nóng)產(chǎn)品市場，搞活農(nóng)產(chǎn)品流通，充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用。

（二）重視農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，建立和健全農(nóng)村社會保障制度

取消農(nóng)業(yè)稅后，蘇北地區(qū)一些農(nóng)村出現(xiàn)公共產(chǎn)品（特別是公共基礎(chǔ)設(shè)施）供給嚴(yán)重不足，農(nóng)村公共產(chǎn)品的滯后性會嚴(yán)重影響農(nóng)民的消費提升。因此，國家加大農(nóng)村投資公共設(shè)施與公共產(chǎn)品的建設(shè)力度，解決農(nóng)民生產(chǎn)、生活中急需的農(nóng)民個人解決起來不經(jīng)濟(jì)或個人無力解決的那些問題，就會大大降低農(nóng)戶用于生產(chǎn)和生活中必需的公共支出，支出的減少就意味著收入的相對增加，這些措施會在一定程度上有助于調(diào)動農(nóng)民脫貧致富的內(nèi)在動力機(jī)制，對于消除貧困起到不可忽視的重要作用。

制度也是農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給表現(xiàn)形式，新的制度的嵌入對于蘇北地區(qū)農(nóng)村扶貧具有重要的意義。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)政策是扶貧資源分配的物質(zhì)經(jīng)濟(jì)，其發(fā)展的公式：經(jīng)濟(jì)收入的增長＋瞄準(zhǔn)貧困地區(qū)及貧困家庭的扶貧＝農(nóng)村的發(fā)展和消解貧困。這種模式對于風(fēng)險意識準(zhǔn)備不足，環(huán)境一旦發(fā)生變化，貧困者返貧的可能性會增加，在扶貧戰(zhàn)略框架中嵌入發(fā)展型社會政策，建立和健全農(nóng)民社會保障體制，也將大大提高經(jīng)濟(jì)政策的扶貧效應(yīng)，解決經(jīng)濟(jì)增長模式的減貧與社會保護(hù)體系缺失間的不平衡問題。建立和健全農(nóng)村社會保障體系是一項重要的反貧困的制度安排，它會構(gòu)建一個預(yù)防線和保障線，從更深層次意義講，它會增加農(nóng)民的主體意識，讓農(nóng)民產(chǎn)生一個強(qiáng)烈的歸屬感，只有這樣，扶貧才具有它的制度價值意義。

（三）加強(qiáng)財政轉(zhuǎn)移支付資金的管理和監(jiān)督，使之發(fā)揮最大效益

資金是扶貧的重要條件，不同途徑的財政轉(zhuǎn)移支付資金如何有機(jī)結(jié)合起來使用，更是當(dāng)前需要解決的難題。當(dāng)下，簡單的資金使用和管理制度已不適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀，因此，各級財政轉(zhuǎn)移支付資金的管理和監(jiān)督制度的建立迫在眉捷。在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，我們初步形成了一系列資金管理和監(jiān)督的思路與構(gòu)想。

第一，在全局統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上將各級財政轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)行分類，第一類為救助式扶貧資金，第二類為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，第三類為產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金，其中各級財政支付的扶貧資金主要側(cè)重于第一、三類，其他財政支付資金側(cè)重于第二類，資金管理使用的分類，可以有效地提高資金使用的效率。

第二，建立專門機(jī)構(gòu)保證轉(zhuǎn)移支付政策和制度的落實。由于沒有先例，這方面的嘗試和探索具有重要的前瞻意義。如配備專職人員進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付制度、政策、數(shù)據(jù)資料的分析和研究，這將對進(jìn)一步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付資金的分配，提高轉(zhuǎn)移資金的使用效益。

第三，財政部門和審計部門對資金的管理和監(jiān)督實施聯(lián)席審核和查對制度。對資金財政轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)行制度化、規(guī)范化、科學(xué)化的管理，要建立一整套完整的會計核算體系和管理制度，加強(qiáng)扶貧資金的跟蹤問效和監(jiān)督檢查。財政部門會同審計有關(guān)部門進(jìn)行嚴(yán)格的政策把關(guān)，除了組織日常性檢查外，還可以通過交叉檢查，加大財政及審計部門對扶貧資金的檢查與審計力度，防止擠占挪用扶貧資金。發(fā)現(xiàn)問題，及時處理，確保扶貧資金的高效、安全運轉(zhuǎn)，還可以不定期深入項目單位調(diào)查研究和監(jiān)督檢查，掌握項目建設(shè)動態(tài)，糾正項目管理中存在的問題確保項目投資發(fā)揮預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

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