滕淑娜，呂洪濤，王宗國

（1.山東財經(jīng)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，山東 濟南 250014；2.萊陽市團旺中心小學(xué)，山東 萊陽 265217；3.平陰第一中學(xué)，山東 濟南 250400）

重新解讀Speenhamland制度①
——基于公平與效率的視角

滕淑娜1，呂洪濤2，王宗國3

（1.山東財經(jīng)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，山東 濟南 250014；2.萊陽市團旺中心小學(xué)，山東 萊陽 265217；3.平陰第一中學(xué)，山東 濟南 250400）

Speenhamland制度是18世紀末英國一種院外救濟形式的濟貧制度，該制度是一種工資補貼制度，其主要內(nèi)容是將一定重量的面包價格與家庭規(guī)模作為補貼的主要標準。該制度實行的工資補貼標準體現(xiàn)了濟貧所應(yīng)包含的“公平”內(nèi)涵，在英國的濟貧演變歷史上有著不可忽視的作用。然因其過分注重公平，忽視了濟貧支出的物質(zhì)基礎(chǔ)，即經(jīng)濟發(fā)展的效率問題。

Speenhamland制度；公平；效率；工資補貼；家庭規(guī)模

英國是世界上最早關(guān)注社會貧困問題并采取相關(guān)濟貧措施的國家，其濟貧從1601年的《舊濟貧法》起一直到20世紀初《養(yǎng)老金法案》和《國民保險法》的實施止，英國開始了向現(xiàn)代社會福利國家的轉(zhuǎn)變。在這一演變過程中，1795年由伯克郡治安法官通過的《Speenhamland法案》及其實行的院外救濟方式和工資補貼制度具有明顯的人道主義情懷，對緩解當時的社會貧困發(fā)揮著不可忽視的作用。然因其過分關(guān)注了濟貧的公平，而忽視了經(jīng)濟發(fā)展所應(yīng)有的效率內(nèi)涵，給英國當時的社會發(fā)展帶來一些負面的影響。

眾所周知，任何制度或政策的出臺都是在一定的社會背景下進行的，離開了事件發(fā)生的社會環(huán)境，容易使我們在分析事物時不夠全面和深入，不能形成綜合而全面的評價。由此，有必要就該制度實行的社會背景進行說明。

一、Speenhamland制度實施的社會環(huán)境

Speenhamland制度是1795年英國伯克郡實行的一項濟貧制度，其實施的背景與18世紀末英國工業(yè)革命的開展、圈地運動的大規(guī)模進行、與法國的長期戰(zhàn)爭、糧食歉收等有密不可分的關(guān)系。

18世紀末英國工業(yè)革命的進行改變了傳統(tǒng)的勞作方式，機器的使用減少了對勞動力的需求，同時因工業(yè)革命而衰落的傳統(tǒng)手工業(yè)又使許多原來能夠獨立生存的手工業(yè)者大量失業(yè)。18世紀60年代以后議會支持下的英國圈地運動的大規(guī)模進行又使失業(yè)者的隊伍增大。有關(guān)圈地的情況如表1、表2所示。

表1 芒圖統(tǒng)計的18世紀議會圈地法案件數(shù)[1]74

表2 18世紀60年代以后圈地法案的數(shù)量[2]130-131

由表1、表2可見，盡管因統(tǒng)計時間不一致而使圈地運動的數(shù)額有所差別，但從統(tǒng)計看有一個明顯的趨勢，即以1760年代為界，此前英國圈地的數(shù)額很小，之后明顯增加。1760-1844年圈地運動中圈占的土地數(shù)量比18世紀初期的60年所圈占土地面積的數(shù)目增加了20倍。其中1790-1799年間圈占土地的數(shù)量比1780-1789年間幾乎翻了一番。18世紀末英國失業(yè)及貧困人口的增加與圈地運動有很大的關(guān)系。

工業(yè)革命和圈地運動兩個因素交織在一起，必然產(chǎn)生大量的失業(yè)人口，加劇了英國18世紀末以后的社會貧困。

除了工業(yè)革命和圈地運動的影響外，英法之間自18世紀開始的長達22年的戰(zhàn)爭亦加劇了英國社會的貧困。戰(zhàn)爭使英國財政和稅收狀況趨于惡化，國債日增。1783年，政府欠債約24.3億英鎊，其中要支付的利息就占年度財政收入的一半多。[3]為了支付戰(zhàn)爭費用，首相皮特開征新稅以增加收入。這一時期，英國新征稅項主要有：1696年的窗戶稅（初按家庭爐灶數(shù)目征收爐灶稅，后改為按房屋窗戶數(shù)目征收窗戶稅，1778年又改按房屋租賃價格征收）；1784年的車馬稅；1784年的折算稅和1786年的商店稅等；1799年，出于北美戰(zhàn)爭的需要，又開始征收所得稅。[4]

新稅的開征雖在一定程度上緩解了政府財政困難，但為戰(zhàn)爭而貸款，為償還利息而增加稅收又必然意味著政府稅收負擔(dān)的加重。如對法戰(zhàn)爭第一年的貸款，為償還利息而增加的稅收只有25萬英鎊。但第二年，利息即增為65萬英鎊。而稅收負擔(dān)也相應(yīng)增為90萬英鎊。至第三年，這一負擔(dān)更增達110萬英鎊。[3]到1797年，英國國債逾超35億英鎊。利率也逐年提高。1796年貸款利率在5%左右，1798年達6.7%。[3]

然而，1794年英國的糧食歉收更加劇了普通勞動者的生活困難和社會的貧困。有數(shù)據(jù)統(tǒng)計，1794年的糧食產(chǎn)量比前10年的平均產(chǎn)量減少了1/5，棉花的價格上漲了幾乎一倍。在糧食歉收的情況下，政府為了維持國民的基本生活竟要求國民“食用小麥和大麥混合面粉”，盡管政府知道食用質(zhì)量粗劣的混合面粉會造成“虛弱、消化不良和惡心而不能工作”[5]201。

工業(yè)革命、圈地運動、糧食歉收加之皮特政府實行的開征新稅、發(fā)行國債的做法引起物價飛漲，加上戰(zhàn)爭期間拿破侖實行了大陸封鎖政策，英國從大陸進口糧食困難，致使英國糧食匱乏、糧價上漲。由表3可見，英格蘭和威爾士的糧食價格從1795年到1796年明顯上漲，1800年和1811年更是飛漲，此后有所降低，但1809年之后復(fù)又上漲。然而，糧食價格的上漲并不意味著工人的工資亦同時增長，與糧食價格上漲相比，工人的實際工資卻不斷下降。比如以小麥價格計算的工人勞動工資，如表4。從18世紀40年代到19世紀初期，英國的小麥價格不斷上漲，然由小麥價格所表明的工人工資卻不斷下降。由此普通勞動者的生活更加困難，其中尤以英國東南部各郡的農(nóng)業(yè)工人的生活最為糟糕。為了能夠生活下去，南部各郡多地發(fā)生了哄搶面包的現(xiàn)象。

在這樣的背景下，1795年伯克郡通過了《Speenhamland法案》，法案規(guī)定了如何給予貧困以救濟的相關(guān)內(nèi)容，被稱為Speenhamland制度。

表3 英格蘭和威爾士每個月的小麥平均價格[2]（單位：winchester quarter，溫徹斯特夸脫）

表4 以小麥價格計算的工人勞動工資表[2]

二、公平與效率視域下的Speenhamland制度

Speenhamland制度實際上是一種工資補貼制度，即根據(jù)一定重量的面包價格和其家庭規(guī)模進行補貼，“當每加侖面粉做成的面包重81磅11盎司價值1先令時，每個勤勉的窮人每周應(yīng)有3先令的收入”，“其妻及其他家庭成員每周應(yīng)有1先令6便士”[6]。如勞動者及其家庭成員的所有收入均達不到此項標準，則應(yīng)從濟貧稅中予以補足。此項補貼隨著面包價格的上漲而浮動。該制度根據(jù)家庭人數(shù)和面包價格實行救濟的具體情況參見表5。

由表5可見，Speenhamland制度下的濟貧標準是根據(jù)貧民的主要食物面包的價格和家庭的人數(shù)而決定的，當1加侖的面包價格上漲時，救濟額隨之上升，且這種上升隨著家庭人口的增多而增加。

下面從公平與效率的視角，對Speenhamland制度進行分析。

首先，不能否認該制度實行的出發(fā)點是為了體現(xiàn)公平和解決社會上存在的貧困問題。在最低工資補貼制度下，英國實行Speenhamland制度地區(qū)的大多數(shù)勞動者得到了最低生活保障，可以說這一特征體現(xiàn)了前英國工業(yè)化時期較為原始的“公平”色彩。

然而，這種看似“公平”的救濟真的公平嗎？它能夠在體現(xiàn)公平的基礎(chǔ)上促進英國經(jīng)濟的發(fā)展嗎？以下作簡要分析。

表5 Speenhamland制度下根據(jù)家庭人數(shù)和面包價格實行救濟的統(tǒng)計表（單位：先令 便士）[2]156-157

Speenhamland制度是根據(jù)家庭人數(shù)進行補貼的，家庭人數(shù)越多補貼額越高，許多家庭為了得到更多的補貼而早婚或多生育子女。比如，德文郡Holsworth的一個工人于1834年被濟貧委員會的助理委員問及人口增長的原因時，回答是：“年輕人的結(jié)婚年齡太早了。”萊斯特郡唐寧頓城堡（Castle Donnington）的監(jiān)察員說：“年輕小伙子為了得到教區(qū)的津貼而結(jié)婚是非常普遍的事情。”在1828年的調(diào)查報告中顯示，工人幾乎在18至22歲時就結(jié)婚了，然后開始向教區(qū)申請救助以維持孩子們的生活。[7]這種為得到更多補貼而早婚的現(xiàn)象促使英國人口出現(xiàn)大幅增長。如表6所示。

由表6可見，從1790年代到1820年代，英國的出生率總體呈上漲趨勢。這期間英國因出生率增長使其家庭規(guī)模擴大與 Speenhamland制度的實行不無關(guān)系。

Speenhamland制度的津貼額與家庭人數(shù)的多少有直接聯(lián)系，這在英國又產(chǎn)生了非常奇怪的現(xiàn)象：“兒童成為生財之道，有些地方竟把私生子看成是一種嫁妝，有一兩個私生子的年青婦女就比較容易找到丈夫?！盵8]279有關(guān)工資津貼直接鼓勵結(jié)婚的情況在1824年的工人工資專門委員會的調(diào)查中曾如此描述：“過剩的人口被鼓勵，男人們非常明白他們只有結(jié)婚才能拿到更多的兒童補貼。有一個非常明智的證人曾經(jīng)說，當你抱怨他們的津貼時，他們會經(jīng)常對你說，‘我們將結(jié)婚，而那時你必須供養(yǎng)我們?！边€有一個比較奇怪的現(xiàn)象，蘇塞克斯郡西格林斯特德（West Grinstead）教區(qū)的監(jiān)察員（Overseer）在1827年說：“農(nóng)場主采取的政策非?；闹嚭陀薮?，他們不愿意雇傭單身男人，結(jié)果是那個單身男人很快就結(jié)婚了?！卑捉饾h郡大諾伍德（Great Norwood教區(qū)）的監(jiān)察員托馬斯·布拉德伯里（Thomas Bradbruy)也說：“是的——當他們作為單身無法生活下去，他們就結(jié)婚，然后向監(jiān)察員申請工作和房屋。”[7]

Speenhamland制度根據(jù)家庭規(guī)模而進行補貼的規(guī)定致使18世紀末至19世紀20年代英國的人口大幅增長，由此帶來了另外一個問題，即貧困人口增多，政府的濟貧開支愈益增加，為此政府最初實行該制度所考慮的“公平”就有問題了。它不但沒有解決貧困，反而使接受救濟的人數(shù)大大增加，政府為濟貧而承擔(dān)的費用亦大大增加。濟貧開支的擴大勢必使政府的濟貧稅提高，這又增加了納稅人的負擔(dān)，激起他們的怨恨。同時，濟貧開支的增長又會阻礙英國經(jīng)濟的發(fā)展，由此為濟貧費用買單的經(jīng)濟發(fā)展所需要的效率又出現(xiàn)了問題。對這種家庭津貼制度，Okeden認為：“這樣的制度就像希臘神話中的九頭蛇，他有很多頭，而每個頭都充滿著劇毒。 ”[7]

表6 英格蘭和威爾士的總體出生率（1791-1815年）①以20-39歲的1 000名婦女中所生的0-9歲的兒童計算。[7]

至于因Speenhamland制度實行而使政府濟貧開支增長的情況，有相關(guān)數(shù)據(jù)證明。1780年代末、1790年代初，在Odiham，每年的濟貧支出在600鎊以下，其稅率或者是每鎊6便士或是每鎊1先令。10年后，濟貧支出增長到2 000鎊，10年內(nèi)幾乎增加了2.5倍。1814-1815年，濟貧支出超過3 000英鎊，稅率是每鎊7先令；1817-1818年增長到4 250英鎊，稅率是每鎊11先令。也就是說，每個人的濟貧支出增長了5倍。[9]

1795年后，英國的濟貧支出呈現(xiàn)急劇上漲的趨勢，1818年達到頂點。1818年后英國濟貧支出開始下降并在1823年達到最低點。在1820年代后期，濟貧支出再次呈上升趨勢。

由英國18世紀末實行Speenhamland制度以來濟貧開支的增長情況可知，為應(yīng)付日益增長的濟貧開支的需要，政府勢必要提高濟貧稅的征收，在萊斯特郡的辛克利，有2/3的人口處于赤貧，濟貧稅高達每鎊收入抽取52先令。[10]398這引起了納稅人的不滿。漫畫家喬治·克瑞克香克（George Cruikshank）的一幅漫畫中，一個士兵催促其他人痛下殺手，說他們殺的窮人越多，他們交的濟貧稅就會越少。[11]667-668由此我們可以說，Speenhamland制度因片面追求“公平”而給英國社會帶來了一系列的問題，如人口增長、濟貧稅增加、濟貧開支上漲和社會的不滿。從這個角度看，該制度并沒有真正體現(xiàn)公平，也沒有能夠解決英國社會的貧困問題和促進英國經(jīng)濟效率的提高。

除了上述缺失外，Speenhamland制度還有一個明顯的特點就是其工資補貼主要是針對有工作能力的人而實施的。有勞動能力者占接受救濟者的大部分，1802-1803年，在英格蘭和威爾士，接受救濟的人口占11%，人數(shù)是104萬，其中60歲以上、病殘無工作能力者16.7萬。而有勞動能力的成人及其子女中接受救濟的人口占84%。[12]這樣的救濟方式使很多貧困的勞動者緩解了生活壓力，但同時又助長了有勞動能力的農(nóng)業(yè)工人對院外救濟的依賴而不再努力工作，也使雇主找到降低工人工資的借口。工人工資不足的部分將由教區(qū)的救濟金來補足，這么做又引起了地方納稅人的不滿。這樣看來，Speenhamland制度的這種救濟方式并不能真正地體現(xiàn)公平，因為該制度的相關(guān)規(guī)定使有勞動能力的工人不愿意工作，對那些勤勉工作的工人是不公平的。對此，約翰·穆勒（John Stuart Mill）抨擊道：“這一可悲的制度，不但使人口中的失業(yè)部分貧民化，而且使人口全部貧民化?！盵13]412

Speenhamland制度的實行非但沒有解決英國社會的貧困問題，反而使貧困人口和接受救濟的人口增加，政府的濟貧開支上漲?，F(xiàn)在我們再來分析因該制度對有工作勞動能力者的救濟而使雇主故意降低工資的事實。由于濟貧資金主要來自于教區(qū)的濟貧稅，所以農(nóng)場主會故意壓低工資，因為其不足的部分將由教區(qū)濟貧稅補足，這實際上是雇主將他自己本應(yīng)負擔(dān)的工資成本轉(zhuǎn)嫁給了地方納稅人，由此造成了雇主與地方納稅人之間的不公平。而雇主壓低工資、有勞動能力的工人為了得到更多的教區(qū)救濟而不愿努力干活，這對英國經(jīng)濟的增長和生產(chǎn)效率的提高帶來了負面的影響。對此，西尼爾（Nassau William Senior）指出：“目前災(zāi)難的主要原因，是濟貧法破壞了最重要、最廣泛的政治關(guān)系——企業(yè)主與工人的關(guān)系?！瓭毞D把自由與奴隸制的不可結(jié)合在一起的優(yōu)點結(jié)合起來，工人是自由了，但不必負擔(dān)自由活動應(yīng)擔(dān)的風(fēng)險。他本來應(yīng)該勤勉和深謀遠慮，但他卻用不著去害怕貧困，因為他得到的錢隨著他家人的增加而增加。 ”[14]308-309

Speenhamland制度對有工作能力者實行最低工資補貼制度，一定程度上使接受救濟的勞動者不愿意努力工作，也不愿意從低工資的農(nóng)業(yè)區(qū)域向高工資的工業(yè)區(qū)域流動，這對于英國工業(yè)革命急需勞動力又是一個障礙。對此，Arthur Reford說：“1834年前英國南部各郡實行的錯誤的、松懈的貧困救濟是造成南部農(nóng)業(yè)勞動力不流動的主要原因。”[15]為了證明這一問題，有必要將農(nóng)村和城市的工資差別作一比較?，F(xiàn)將倫敦和南部農(nóng)村各郡作比較。例如，1831年，倫敦建筑工人的周薪在21先令至22.5先令之間，若1年按44周計算，則倫敦建筑工人的年薪是47.5英鎊。而英國東南部各郡農(nóng)業(yè)工人的平均年收入在1832年是27.1英鎊。由此可見，倫敦和英國南部各郡的工作差異是60.2%（以1832年計）。同樣的工作差異還可在南部各農(nóng)業(yè)區(qū)域和北部工業(yè)區(qū)域看到，例如，曼徹斯特建筑工人在1839年的周薪是17-18先令，這個數(shù)字要比1837年英國南部各郡的周平均工資高64%。[15]盡管英國北部工業(yè)區(qū)勞動者的工資要比南部農(nóng)業(yè)區(qū)域各郡的工資普遍偏高，但由于Speenhamland制度對有勞動能力者的補貼占了他們收入的大部分，致使這些勞動者產(chǎn)生了懶惰情緒，不愿意到高工資的北部工業(yè)區(qū)努力工作。

綜合以上，由于Speenhamland制度存在的弊端，導(dǎo)致英國出現(xiàn)貧困人口增多、勞動者工資下降、土地租金降低、濟貧稅提高、濟貧開支擴大和勞動力流動遲滯等社會問題。這在很大程度上阻礙了英國經(jīng)濟的發(fā)展及其所應(yīng)包含的效率的要求，所以，Speenhamland制度的實行并不符合英國社會發(fā)展的需要，對這一制度進行改革顯得勢在必行了，1834年的濟貧法修正案就是在這樣的背景下出臺的。

三、啟示

通過對Speenhamland制度的分析，可以給我們這樣的啟示：政府對社會貧困問題負有不可推卸的責(zé)任，窮人對政府救濟的享有是窮人的權(quán)利，政府通過征收濟貧稅的形式對社會財富進行重新分配，關(guān)懷處于社會底層的貧窮者是體現(xiàn)社會公平的重要手段。然，在濟貧體現(xiàn)公平的同時，不能忘記社會經(jīng)濟發(fā)展這一為濟貧提供重要物質(zhì)基礎(chǔ)的不可忽視的因素，因為只有社會經(jīng)濟發(fā)展了，勞動生產(chǎn)率提高了，社會財富增多了，政府才有能力來考慮和解決社會貧困問題。若濟貧的實施在一定程度上緩和了社會貧困的同時又帶來了其他更多阻礙社會經(jīng)濟發(fā)展的問題，則這樣的濟貧并不是理想的濟貧，因其只顧追求公平而忽視了經(jīng)濟發(fā)展的效率要求。

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（責(zé)任編輯 程鐵標）

A Reanalysis of Speenhamland System from the Point of Equality and Efficiency

TENG Shu-na1，LV Hong-tao2，WANG Zong-guo3
（1.School of Marxism，Shandong University of Finance&Economics Jinan，Shandong 250014，China；2.Tuanwang School，Laiyang，Shandong 265217，China；3.No.1 School of Pingyin，Jinan Shandong 250400）

Speenhamland system is a kind of poor relief in the late 18th century.Its major feature is a wage subsidy，taking the price of bread with the scale of family as the main standard.From the poor relief view，this system embodies equality，playing a considerable role in the British poor relief history.But it overemphasized equality，and ignored the basis of poor relief expenditure，that is，efficiency of economic development.

Speenhamland system；equality；efficiency；wage subsidy；family scale

K561.43

：A

：1673-1972（2014）01-0019-07

2013-09-10

2013年國家社會科學(xué)基金青年項目“稅制變遷與20世紀英國政府社會政策研究”（13CSS019）

滕淑娜（1975-），山東萊陽人，副教授，博士，山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院博士后，主要從事英國經(jīng)濟、英國賦稅研究。

①國內(nèi)有關(guān)Speenhamland制度的稱呼說法不一，如：華中科技大學(xué)的丁建定教授稱之為斯賓漢姆制度，北京師范大學(xué)的郭家宏稱之為斯品漢姆萊制度，內(nèi)蒙古大學(xué)的叢志杰、云南師范大學(xué)的趙虹稱之為斯賓漢姆蘭制度，中國人民大學(xué)的糜彬彬、華東師范大學(xué)的盧海生稱之為斯皮納姆蘭制度，廣西民族大學(xué)的黃紅梅、華東師范大學(xué)的劉波稱之為斯賓漢姆蘭德制度，天津師范大學(xué)的徐濱稱之為斯頻漢姆蘭制度，南京曉莊學(xué)院的豐華琴稱之為斯品漢姆蘭制度。本文為行文方便且避免引起爭議考慮，使用其原文。