●江 慶

構(gòu)建穩(wěn)定與均衡的政府間財政關(guān)系

●江 慶

1949年以來，中國政府間財政關(guān)系進(jìn)行了多次改革，但是始終沒找到一個合適的政府間財政關(guān)系模式，直到1994年實行分稅制改革，改變了之前收支分權(quán)化的財政包干制，政府間財政關(guān)系的整體框架才逐漸穩(wěn)定下來。但是在目前表面穩(wěn)定的框架下隱含著諸多沖突和不穩(wěn)定因素，如地方政府土地財政依賴、債務(wù)風(fēng)險、基本公共服務(wù)非均等化等，這些問題嚴(yán)重制約著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。黨的十八屆三中全會對全面深化我國財稅體制改革做了專門論述，可以說改革我國政府間財政關(guān)系是中國政府當(dāng)前和未來全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革的突破口?；诖?，本文對過去我國政府間財政關(guān)系幾種模式進(jìn)行總結(jié)，分析現(xiàn)行模式的內(nèi)在邏輯，并提出幾點改革建議。

一、中央與地方政府間財政關(guān)系的幾種模式

政府間財政關(guān)系主要涉及三個方面：一是中央與地方的收入如何劃分；二是中央與地方的支出責(zé)任如何分配；三是轉(zhuǎn)移支付制度。從中央與地方收入與支出的集權(quán)與分權(quán)這兩個維度，可以將政府間財政關(guān)系劃分為四個模式。

第一種是 “收入集權(quán)，支出集權(quán)”模式。這種“雙集權(quán)”模式下，財政收入絕大部分由中央掌控，支出也主要由中央政府負(fù)責(zé)，地方的收入由中央政府來劃撥，地方的支出基本上由中央來核定。這種模式的優(yōu)點是可以在短期內(nèi)集中大量的收入用于重點支出，一般適合一個國家在戰(zhàn)爭等非常時期采用，缺點是不利于調(diào)動地方的積極性以發(fā)展經(jīng)濟(jì)。例如，我國1949—1952年間基本采取就是這個模式，隨后的1953—1978年也基本采取這種模式，不過其中經(jīng)過數(shù)次改革，集權(quán)的程度有所降低。

第二種是 “收入集權(quán)，支出分權(quán)”模式。該模式下，中央掌握主要收入，但是其中很多收入交由地方政府支出；中央的自有收入大于其自身支出，地方則相反，因此需要中央自上而下的轉(zhuǎn)移支付來滿足自身支出需求。該模式下中央與地方縱向財政關(guān)系是不平衡的，該模式的優(yōu)點是中央政府可以有較強(qiáng)的宏觀調(diào)控能力和收入再分配能力，能夠有效地控制地方；也可以有效調(diào)動地方積極性和提高支出效率。由于地方政府需要中央的轉(zhuǎn)移支付才能滿足自身支出需求，但當(dāng)中央政府面臨多個地方政府時，轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計就顯得尤為重要，制度設(shè)計不好往往會帶來很大的負(fù)面作用。1994年后分稅制體制正是該種模式，也是目前世界上的主流模式。

第三種是“收入分權(quán)，支出集權(quán)”模式。該模式下，中央政府的自主收入較少，收入不能滿足自主需求；相反，地方的自主收入較多，支出較少，中央需要地方自下而上的轉(zhuǎn)移支付才能滿足自身需求。這種模式不常見，1985—1993年我國的財政包干制時，盡管中央政府的也需要地方政府上解收入才能滿足自身需求，但是中央支出占整個國家支出的比重還是不高，因此支出上還是分權(quán)。該模式的缺點是不利于地方發(fā)揮積極性，因為地方政府的收入不能自主支配，必須大部分上解給中央。

第四種是“收入分權(quán)，支出分權(quán)”模式。這種“雙分權(quán)”模式下，中央只掌握小部分收入，地方掌握大部分收入，稅收收入的大部分也由地方支出，有時候中央還需要地方上解收入才能滿足其自身支出，這個時候中央與地方縱向財政是逆向的不平衡。這種模式的優(yōu)點是可以有力地調(diào)動地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，缺點是中央的宏觀調(diào)控能力較弱，不利于宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，不利于平衡地區(qū)間差距。1978—1993年我國實行的“財政包干制”基本上屬于這種“雙分權(quán)”模式。

二、實行“收入集權(quán)，支出分權(quán)”模式的內(nèi)在邏輯

我國政府間財政關(guān)系模式曾經(jīng)從“收入集權(quán)，支出集權(quán)”的雙集權(quán)模式過渡到“收入分權(quán)，支出分權(quán)”的雙分權(quán)模式，1994年分稅制改革后，又調(diào)整為“收入集權(quán)，支出分權(quán)”模式。這種模式是市場經(jīng)濟(jì)國家通用模式，但是不同國家的集權(quán)和分權(quán)的程度各不相同，各級政府間財政關(guān)系的具體安排上也存在較大差異，但是該模式共同特點都是中央政府自主收入大于自身支出需求，而地方政府的自主收入不能滿足自身需求，從而需要中央政府自上而下的轉(zhuǎn)移支付來滿足支出需要。作為市場經(jīng)濟(jì)國家政府間財政關(guān)系的主流模式，這種模式具有經(jīng)濟(jì)和政治上內(nèi)在邏輯。

(一)中央與地方政府有著不同的比較優(yōu)勢

分權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)理論認(rèn)為支出責(zé)任和稅收劃分應(yīng)該分權(quán)化，每一級政府都應(yīng)該為自己的支出籌集資金，但是現(xiàn)實中世界上還沒有哪個國家政府間財政收支是這樣安排的，在所有國家里支出責(zé)任一般都比稅收更為分權(quán)，資金都是通過中央政府的轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)移給地方政府。出現(xiàn)這種偏差原因在于：中央政府和地方政府有著不同的比較優(yōu)勢，中央政府在收入籌集、收入分配、宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、監(jiān)管政府間競爭從而避免免費搭車者上有比較優(yōu)勢，而地方政府的優(yōu)勢可以根據(jù)不同轄區(qū)內(nèi)人們的偏好更有效率地提供地方公共產(chǎn)品。

中央政府在收入分配和宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定上具有優(yōu)勢，因此，劃分稅收收入時涉及宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和收入再分配的稅種應(yīng)該安排給中央政府，如一些對流動性較強(qiáng)的稅基征收的稅種、稅基分配極為不均的稅種就適合作為中央稅。如增值稅、消費稅、資本收益稅、公司所得稅就比較適合中央稅，而像一些稅基不容易流動的稅種比較適合作為地方稅。如財產(chǎn)稅、土地稅等比較適合地方稅，因此如果按照這種比較利益進(jìn)行收入和支出劃分，一般中央都掌握了大量的稅收，由于適合地方稅種相對較少，地方稅收入就相對較少。在支出上，財政分權(quán)標(biāo)準(zhǔn)理論都認(rèn)為除國防、外交等全國性公共產(chǎn)品應(yīng)由中央支出外，其他地方性公共產(chǎn)品由地方提供效率會更高，這樣結(jié)果就會導(dǎo)致一國縱向財政不平衡。

(二)政治邏輯

布坎南認(rèn)為，“財政學(xué)作為一門科學(xué)，處于嚴(yán)格意義上的經(jīng)濟(jì)學(xué)與政治學(xué)的分界線上，是政治的經(jīng)濟(jì)學(xué)”。財政是連接政治和經(jīng)濟(jì)的橋梁和紐帶,政治和經(jīng)濟(jì)相互作用，相互決定，互為因果；從長期來看，經(jīng)濟(jì)對政治起著決定性作用，但是短期內(nèi)，政治往往對經(jīng)濟(jì)制度起著決定性作用，并通過財政反映出來，因此一個國家政府間財政關(guān)系具體實行模式既有經(jīng)濟(jì)原因，也有政治邏輯。筆者認(rèn)為，一直以來中國政治上中央集權(quán)制度必然要求財政上的集權(quán)，只有這樣才能維持中央政府權(quán)威性，使中央政府擁有強(qiáng)有力的宏觀調(diào)控能力，有效地控制地方政府，避免地方政府的離心化傾向。盡管從純經(jīng)濟(jì)邏輯上看，目前這種收入集權(quán)未必一定能帶來經(jīng)濟(jì)效率提高 （原因在于轉(zhuǎn)移支付如果負(fù)面效應(yīng)大，就會抵消收入集權(quán)帶來的正面效應(yīng)），但是如果考慮到政治因素，這種收入集權(quán)模式具有其內(nèi)在合理性。

因此，像美國這樣有著深厚自治傳統(tǒng)的聯(lián)邦制國家為了有效控制地方政府，也采取收入相對集權(quán)模式，并通過有條件轉(zhuǎn)移支付約束地方政府和部門，更何況中國這樣有著兩千多年中央集權(quán)制傳統(tǒng)的國家。1994年我國分稅制改革的直接原因就是因為中央財政收入占國家財政收入比重太小，中央政府的宏觀調(diào)控能力幾乎降到建國以來最低點，中央政府的權(quán)威受到極大的挑戰(zhàn)。對于一個多民族大國，維護(hù)國家的統(tǒng)一和穩(wěn)定歷來是任何執(zhí)政者的首要任務(wù)，這也就不難理解我國重新實行這種收入集權(quán)模式的原因。

三、構(gòu)建均衡與穩(wěn)定政府間財政關(guān)系的幾點建議

實行“收入集權(quán)、支出分權(quán)”的政府間財政關(guān)系模式，其結(jié)果必然會導(dǎo)致縱向財政不平衡，而對于我國地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距過大的國家還存在嚴(yán)重橫向財政不均衡現(xiàn)象。當(dāng)今世界各國的實踐也表明，縱向財政不平衡幾乎是世界上每個國家都普遍存在的現(xiàn)象。問題不在于縱向財政失衡本身，而在于有一種事后矯正機(jī)制能夠彌補(bǔ)地方政府的財政缺口。在當(dāng)前“收入集權(quán)，支出分權(quán)”的政府間財政關(guān)系模式下，需要通過轉(zhuǎn)移支付來構(gòu)建起一種均衡與穩(wěn)定的政府間財政關(guān)系模式，以矯正首次分配的不平衡，“建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”，為此，筆者認(rèn)為要從以下幾個方面進(jìn)行改革。

(一)構(gòu)建以基層政府為平臺的財政支出體制

在支出劃分上，現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論對不同級別政府間財政的支出責(zé)任只提供了有限的原則性指導(dǎo)，從公共產(chǎn)品的角度來看，公共產(chǎn)品的提供應(yīng)該由其受益者來提供，如果是全國性公共產(chǎn)品，那么就應(yīng)該由中央政府提供，如國防、外交等；如果是純地方性公共產(chǎn)品，則應(yīng)該由地方政府來提供，如路燈。問題是在現(xiàn)實生活中，很多公共產(chǎn)品介于全國性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品之間，無法明確界定這類公共產(chǎn)品的受益范圍。它們屬于混合型公共產(chǎn)品，而混合公共產(chǎn)品具有受益地區(qū)不明確、存在外部性等特點，因此很難進(jìn)行支出責(zé)任的劃分，對這類公共產(chǎn)品往往需要不同政府之間進(jìn)行協(xié)調(diào)和合作。

前面已經(jīng)分析了分稅制改革后由于中央政府在收入上進(jìn)行了集權(quán)，而集中的收入大部分來自于省以下的政府，但在支出格局上基本維持不變，這樣導(dǎo)致基層財政支出壓力巨大。目前我國基層財政基本公共服務(wù)負(fù)擔(dān)過重，我國基層政府承擔(dān)著教育與衛(wèi)生支出的3/4，社會保障支出的1/2。即使在西方發(fā)達(dá)國家這些基本公共服務(wù)也多由聯(lián)邦和州政府承擔(dān)，以教育為例，除美國和英國以外，發(fā)達(dá)國家的教育基本上由上級政府提供?，F(xiàn)階段我國不宜以美英兩國為樣本，將教育特別是基礎(chǔ)教育的支出責(zé)任完全下劃給基層政府，原因在于：我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重不平衡，如果由地方政府提供，各地區(qū)所產(chǎn)生的差別太大，目前由于教育的差別所造成不同人的機(jī)會不均等現(xiàn)象已經(jīng)非常嚴(yán)重，這不僅拷問了社會的良心道德底線，而且已經(jīng)背離了社會主義的本質(zhì)，也與目前中央提倡的實現(xiàn)中國夢相去甚遠(yuǎn)。

目前我國政府間支出責(zé)任劃分的改革主要需要解決的兩個問題：一是解決基層財政支出剛性壓力；二是實現(xiàn)全國各地區(qū)基本公共服務(wù)的均等化。這兩者是相互關(guān)聯(lián)的，正是由于基層財政有著大量剛性支出壓力，部分地區(qū)甚至連政府正常運轉(zhuǎn)都困難，地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化也就難以實現(xiàn)。

下一步改革應(yīng)該將基本公共服務(wù)的支出責(zé)任上劃給中央政府承擔(dān)，以避免各地區(qū)差別太大，具體途徑可以由國家統(tǒng)一制定一攬子基本公共服務(wù)的最低標(biāo)準(zhǔn)，然后根據(jù)這個標(biāo)準(zhǔn)對各地財政收入能力進(jìn)行衡量，由中央通過一般性轉(zhuǎn)移支付給有缺口的地方政府撥款。

(二)政府間收入劃分

目前我國政府間收入劃分上主要存在以下幾個問題：

一是在收入劃分上沒有完全考慮稅種的特性，像增值稅、個人所得稅、企業(yè)所得稅及資源稅等稅基流動性較強(qiáng)、地區(qū)間分布不均衡的稅種目前還是作為中央與地方共享收入，不是作為中央收入。

二是由于我國實行的是以流轉(zhuǎn)稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)，而且流轉(zhuǎn)稅中增值稅、消費稅、關(guān)稅實行生產(chǎn)地（進(jìn)口地）課稅而不是消費地課稅辦法，營業(yè)稅一部分稅目也是對勞務(wù)提供者課稅。由于流轉(zhuǎn)稅具有可轉(zhuǎn)嫁性，造成納稅人和負(fù)稅人往往不一致，結(jié)果是我國發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)、城市和農(nóng)村的稅源與稅負(fù)的不對等。

三是省以下收入劃分各式各樣，不盡一致。省以下稅種劃分方面，行政級別高的政府稅種相對較好，如多數(shù)省份將主要行業(yè)或支柱產(chǎn)業(yè)稅收收入劃歸省級，市縣不參與分享。劃歸地市或縣市固定收入的稅種比較多，但收入規(guī)模較小。如目前劃歸地市或縣市固定收入稅種主要有資源稅、城建稅、房產(chǎn)稅、車船使用和牌照稅、耕地占用稅、印花稅、契稅、土地增值稅等?？傮w而言，我國基層政府沒有形成穩(wěn)定的可預(yù)期的地方稅主體收入。

廈門大學(xué)楊斌教授認(rèn)為，政府間收入劃分要兼顧宏觀調(diào)控、效率和公平三原則。

首先，對于稅基流動性強(qiáng)的、多環(huán)節(jié)課征、無法確定其歸宿的稅種，以及需要在全國范圍內(nèi)課征，稅基分布不均衡的稅收應(yīng)作為中央稅，包括增值稅、關(guān)稅、消費稅、部分行業(yè)的營業(yè)稅。因此，未來應(yīng)將目前我國增值稅分享制度取消，將其全部化為中央稅，將資源稅作為中央稅。

其次，能夠與地方提供公共產(chǎn)品明確對應(yīng)的稅種可作為地方稅，將物業(yè)稅等稅基不易流動的稅收作為地方稅。地方稅體系要依照地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同分別制定，不能不分差別全國整齊劃分，由中央征收全國統(tǒng)一的企業(yè)所得稅、個人所得稅，地方也可根據(jù)提供地方公共產(chǎn)品的需要征收地方企業(yè)所得稅、個人所得稅，但要建立稅款課征與使用對應(yīng)機(jī)制。

再次，政府間稅收劃分應(yīng)有利于消除我國政府間財政不均衡性。

(三)構(gòu)建公共服務(wù)均等化為目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付制度

分稅制改革以來我國實行轉(zhuǎn)移支付制度，盡管在絕對量上有助于緩解基層財政困難，但是卻沒有縮小縣級財政之間的不平衡。不僅如此，現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度在矯正基層政府縱向財政失衡的作用有限，未來我們國家的轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)該逐步調(diào)整以便扭轉(zhuǎn)地區(qū)間財力差距擴(kuò)大的趨勢，矯正地方政府縱向財政失衡現(xiàn)象，逐步實現(xiàn)各地區(qū)基本公共服務(wù)能力均等化。

首先，要清理、整合、縮減專項轉(zhuǎn)移支付。專項轉(zhuǎn)移支付本身應(yīng)該定位在用于特定目的支出，這種支出項目應(yīng)該是具有很大的外部性，需要中央通過專項撥款來校正其外部效應(yīng)。對于純地方性公共產(chǎn)品，應(yīng)主要由地方政府負(fù)責(zé)提供，中央不應(yīng)當(dāng)安排專項撥款，中央專項轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該主要針對跨區(qū)域的和全國性公共產(chǎn)品；取消現(xiàn)有?？钪忻环麑嵑瓦^時的項目，歸并重復(fù)交叉的項目，并逐步減少專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。

其次，要逐步取消兩稅返還制度。兩稅返還是為了順利推行分稅制改革的產(chǎn)物，時至今日已經(jīng)實行了20年，這種維持既得利益的制度已經(jīng)被理論和實踐證明加劇了地區(qū)間的財政不平衡，不能再長期實行下去了。未來一方面應(yīng)該將增值稅收入全部劃歸中央收入，另一方面逐步取消稅收返還制度，取而代之的是通過一般性轉(zhuǎn)移支付來彌補(bǔ)地方財政收入能力與支出需求的缺口。

最后，要完善一般性轉(zhuǎn)移支付分配方法，擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模.2013年我國一般性轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付僅為56.7%，筆者認(rèn)為這個比例過低，應(yīng)該提高到七成以上，從而使一般性轉(zhuǎn)移支付成為整個轉(zhuǎn)移支付的主體。■

（本文是教育部人文社科基金資助項目

〈12YJCZH082〉的階段性成果之一。）

安徽大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）