王志強(qiáng)

[摘 要]順利推進(jìn)黨的建設(shè)制度的改革，要注意把握以下幾個方面，即黨的建設(shè)制度改革的方向必須是加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)；改革的內(nèi)容要更加注重具體化、程序化；改革的難點(diǎn)是沖破思想觀念的束縛和利益固化的藩籬；改革的程序要充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主和人民民主；改革的成果要有落實(shí)評估機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]黨的十八屆三中全會；黨的建設(shè)制度；改善黨的領(lǐng)導(dǎo)

[中圖分類號]D26 [文獻(xiàn)識別碼]A [文章編號]1672-2426（2014）03-0039-03

黨的十八屆三中全會明確提出了黨的建設(shè)制度改革的概念和任務(wù)。就黨的建設(shè)制度改革這一概念來說，既包含了黨內(nèi)制度的改革，又包括了黨組織和國家、社會關(guān)系制度的改革，內(nèi)涵十分豐富；就黨的建設(shè)制度改革的任務(wù)來說，就是要緊緊圍繞提高科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，通過黨的建設(shè)制度的改革，進(jìn)一步提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力，更好地保證黨在全面深化改革中發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，任務(wù)十分艱巨。

一、黨的建設(shè)制度改革的重大意義

（一）黨的建設(shè)制度改革是全面深化改革的需要

黨的十八屆三中全會以全面深化改革為主要議題，是我們黨在新形勢下堅(jiān)定不移貫徹黨的基本路線、基本綱領(lǐng)、基本經(jīng)驗(yàn)、基本要求的重要宣示和必然體現(xiàn)。黨的十八屆三中全會一致通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出了要全面深化經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態(tài)文明體制和黨的建設(shè)制度改革的歷史任務(wù)，分別涵蓋了經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)各領(lǐng)域。就各領(lǐng)域之間的關(guān)系分析，這六大改革領(lǐng)域之間是緊密聯(lián)系、相互滲透的，各方面改革措施相互交織，任何一個領(lǐng)域的改革都會對其他領(lǐng)域的改革產(chǎn)生復(fù)雜的影響。當(dāng)然，這六大改革領(lǐng)域的性質(zhì)和地位又是不一樣的，正是基于此種原因，也有學(xué)者將這六大改革稱為“5加1”的改革，這個“1”指的就是黨的建設(shè)制度改革，這個“1”的特殊之處就在于，它不僅自身的改革很重要，更為重要的是另外“5”大領(lǐng)域的改革都要有“1”來作保障。這也即是說，全面深化改革這個歷史任務(wù)能否順利推進(jìn)，黨的建設(shè)制度改革是重要一環(huán)，因?yàn)樗鼮檎麄€改革提供組織保障。如果沒有黨的建設(shè)制度改革，其他五大領(lǐng)域的改革就難于取得重大突破，甚至還可能使改革有“誤入歧途”的危險。

（二）黨的建設(shè)制度改革是黨的建設(shè)科學(xué)化的需要

黨的十七屆四中全會首次提出“黨的建設(shè)科學(xué)化”以來，以制度建設(shè)為基礎(chǔ)以提升黨的建設(shè)科學(xué)化水平已成為人們的共識并體現(xiàn)在了黨的十八大報(bào)告之中。黨的十八屆三中全會的《決定》明確提出黨的建設(shè)制度改革，可以說又從理論和實(shí)踐層面進(jìn)一步拓展了黨的建設(shè)科學(xué)化的路徑。以往的黨建理論與實(shí)踐中，黨的建設(shè)科學(xué)化更多的是著重于黨內(nèi)制度的建設(shè)，《決定》進(jìn)一步明確了“黨的建設(shè)制度”這一新的提法，“含義則更為豐富和深刻，‘黨的建設(shè)制度除了包括‘黨內(nèi)制度，還涉及黨組織和國家、社會關(guān)系的制度，或者說是，規(guī)范約束黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動的制度。因此，黨的建設(shè)制度改革既要進(jìn)行黨的自身建設(shè)的改革，也要改革完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式、領(lǐng)導(dǎo)制度和工作制度?！盵1]可以說，黨的建設(shè)制度改革進(jìn)一步豐富和發(fā)展了黨的建設(shè)科學(xué)化的實(shí)現(xiàn)手段。此外，隨著實(shí)踐的發(fā)展，人們越來越認(rèn)識到，黨的建設(shè)科學(xué)化不僅僅是指理論上的抽象的科學(xué)化，更為重要的是在黨的建設(shè)實(shí)踐中要有更多的具體的科學(xué)化措施，這種現(xiàn)實(shí)的需要也呼喚著黨的建設(shè)制度的改革。

（三）黨的建設(shè)制度改革是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要

《決定》提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。“所謂國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就是使國家治理體系制度化、科學(xué)化、規(guī)范化、程序化，使國家治理者善于運(yùn)用法治思維和法律制度治理國家，從而把中國特色社會主義各方面的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理國家的效能?！盵2]從統(tǒng)治到管理再到治理這一變化過程，必然會對黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平提出新形勢下的更高的要求，這就要求在全面深化改革的過程中，黨的建設(shè)的更多責(zé)任要體現(xiàn)到總攬全局、協(xié)調(diào)各方的角色當(dāng)中來，而不是成為事事親力親為的“管家婆”角色。要通過黨的建設(shè)制度改革，保證不應(yīng)該由黨出面的、不宜由黨出面的、不需要黨出面的，黨都不要“越界”出現(xiàn)。要堅(jiān)持黨政分開、政社分開的原則，在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，更多的發(fā)揮社會的作用，尤其是社會組織或個人在社會治理中的作用，通過黨的建設(shè)制度的改革集中精力搞好黨的建設(shè)，以進(jìn)一步提高黨的科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，為實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化打好基礎(chǔ)。

二、黨的建設(shè)制度改革需要重點(diǎn)把握的幾個方面

黨的建設(shè)制度改革地位突出，事關(guān)全局，在“六位一體”的全面深化改革的歷史任務(wù)中，既是改革任務(wù)，又是改革保障。與此同時，由于黨的建設(shè)制度改革千頭萬緒，涉及到各方面的利益調(diào)整，對于改革路途中面臨的挑戰(zhàn)也必須要有清醒的認(rèn)識。面對挑戰(zhàn)，尤其需要重點(diǎn)把握以下幾個方面。

（一）黨的建設(shè)制度改革的方向必須是加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)

貫徹黨的十八屆三中全會《決定》，全面深化改革必然要面對更為嚴(yán)峻的復(fù)雜形勢和各種風(fēng)險考驗(yàn)。面對這種嚴(yán)峻考驗(yàn)，“我們既要有冒的勇氣、闖的勁頭，更要有戰(zhàn)略定力和底線思維。所謂戰(zhàn)略定力，就是要在堅(jiān)持走中國特色社會主義道路上不能有絲毫動搖；所謂底線思維，就是要堅(jiān)決守住中國特色社會主義制度這條底線，堅(jiān)決反對任何改變社會主義制度性質(zhì)的圖謀?！盵3]黨的建設(shè)制度改革，作為政治體制改革的重要組成部分，地位更顯特殊重要。黨的建設(shè)制度改革的方向不是要弱化黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是要通過改革進(jìn)一步加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮黨在全面深化改革中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。這就要求在黨的建設(shè)制度改革的過程中，我們要始終堅(jiān)持以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，堅(jiān)定不移高舉中國特色社會主義大旗。只有不斷加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，全面深化改革才會有堅(jiān)強(qiáng)的政治保證，全面深化改革的成果才會由最廣大的人民共享。

（二）黨的建設(shè)制度改革的內(nèi)容要更加注重具體化、程序化

鄧小平曾經(jīng)發(fā)人深省地指出：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗?。[4]改革開放以來，黨的制度意識在不斷增強(qiáng)。隨著制度意識的增強(qiáng)，黨內(nèi)制度的制定也步入了快速軌道。但與此同時，制度的制定存在的最大的問題就是一些制度條文普遍較為抽象、籠統(tǒng)，尤其是缺少程序上的設(shè)計(jì)和細(xì)則上的安排，導(dǎo)致制度的落實(shí)執(zhí)行千差萬別，一些制度的效果差強(qiáng)人意，甚至一些制度還為制度性腐敗留下了溫床。以黨章第八章第四十三條的規(guī)定為例，黨章明確規(guī)定：“黨的中央紀(jì)律檢查委員會在黨的中央委員會領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。黨的地方各級紀(jì)律檢查委員會和基層紀(jì)律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀(jì)律檢查委員會的雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。”但自1982年黨的十二大將這條規(guī)定寫入黨章以來，一直沒有進(jìn)行過具體化、程序化、制度化的表述。這就導(dǎo)致了反腐敗工作在現(xiàn)實(shí)中存在著許多難于突破的問題，例如有些案件難以堅(jiān)決查辦，腐敗案件頻發(fā)責(zé)任追究的力度卻明顯不夠。黨的十八屆三中全會《決定》明確提出“強(qiáng)化上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)”，并且作出“查辦腐敗案件以上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，各級紀(jì)委書記、副書記的提名和考察以上級紀(jì)委會同組織部門為主”的具體規(guī)定，這是30多年來的第一次。這就從體制機(jī)制上進(jìn)一步明確了黨委負(fù)主體責(zé)任、紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任的責(zé)任分工。實(shí)踐中類似黨章中第四十三條這樣較為籠統(tǒng)的條文規(guī)定，在黨的制度中仍然占有一定的比例，進(jìn)一步具體化、程序化的任務(wù)十分艱巨，這些都是下一步黨的建設(shè)制度改革的重要內(nèi)容。

（三）黨的建設(shè)制度改革的難點(diǎn)是沖破思想觀念的束縛和利益固化的藩籬

隨著黨的建設(shè)制度改革的不斷深化，思想觀念的束縛和利益固化的藩籬必然不斷顯現(xiàn)出來。以思想觀念為例，可能關(guān)聯(lián)著個人的思想認(rèn)識水平和某種政治認(rèn)識，當(dāng)然其背后的本質(zhì)必然是某些利益的訴求。同樣對于固化的利益來說，地方、部門利益或者個人利益可能會在黨的建設(shè)制度改革中受到不同程度的影響，這些束縛和藩籬都有可能成為黨的建設(shè)制度的難點(diǎn)。習(xí)近平同志在《關(guān)于〈決定〉的說明》中清醒地指出：“在深化改革問題上，一些思想觀念障礙往往不是來自體制外而是來自體制內(nèi)。思想不解放，我們就很難看清各種利益固化的癥結(jié)所在，很難找準(zhǔn)突破的方向和著力點(diǎn)，很難拿出創(chuàng)造性的改革舉措。因此，一定要有自我革新的勇氣和胸懷，跳出條條框框限制，克服部門利益掣肘，以積極主動精神研究和提出改革舉措?！盵5]

必須清醒地看到，在當(dāng)代中國要完成全面深化改革的歷史任務(wù)，只有中國共產(chǎn)黨能夠承擔(dān)這樣的歷史重任，因?yàn)閺狞h的性質(zhì)上來說，黨除了最廣大人民的利益，沒有自己的任何私利，這就保證了黨能夠自始至終處于一個超然地位去推動改革。當(dāng)然，這是從黨的建設(shè)制度改革的整體上來說。

（四）黨的建設(shè)制度改革的程序要充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主和人民民主

以一個一般的制度改革為例，制度改革包括廢止、創(chuàng)設(shè)、修訂三種情況，無論哪種情況，就其本質(zhì)而言，都是一個新的制度制定的過程，包括了起草、征求意見、修訂、完善等不同的環(huán)節(jié)。另外根據(jù)制度的重要性，這些不同的環(huán)節(jié)可能還要循環(huán)往復(fù)多次。在每次的循環(huán)往復(fù)中，征求意見是最為重要的一步，黨的建設(shè)制度的改革也莫不如此。以黨的建設(shè)制度的制定為例，在征求意見的過程中，黨內(nèi)制度主要征求黨內(nèi)意見，當(dāng)然也要征求黨外代表人士的意見。而黨組織和國家、社會關(guān)系的制度的制定，就不僅僅是限于征求黨內(nèi)意見了，這就對征求意見的環(huán)節(jié)提出了更高的要求，即制度的制定不僅要最大限度地發(fā)揮黨內(nèi)民主，而且要更多地去征求普通群眾和黨外代表人士的意見，通過廣泛多層制度化的協(xié)商民主，確保公眾最大程度的參與，征求社會各階層的意見，尋求各方利益的最大公約數(shù)。黨的十八屆三中全會《決定》提出設(shè)立中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，可以說從黨的建設(shè)制度改革的組織保證入手，預(yù)先突破了部門和地方利益的可能的掣肘障礙，為黨的建設(shè)制度改革過程中更好地發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主和人民民主提供了組織保障。

（五）黨的建設(shè)制度改革的成果要有落實(shí)評估機(jī)制

古人說：“天下之事不難于立法，而難在法之必行”。習(xí)近平總書記在就“八項(xiàng)規(guī)定”發(fā)表的講話中也著重指出：“最重要的是要抓好落實(shí)，言必行、行必果。我們說了不是白說，說了就必須做到，把文件上寫的內(nèi)容一一落到實(shí)處?！盵6]八項(xiàng)規(guī)定出臺以后，中央定期公布各地八項(xiàng)規(guī)定的執(zhí)行情況，并就違反八項(xiàng)規(guī)定的案件進(jìn)行社會公開通報(bào)，有力地推動了八項(xiàng)規(guī)定的落實(shí)執(zhí)行，人民群眾切實(shí)感受到了制度的成果?？梢灶A(yù)見，黨的建設(shè)制度改革的成果將會有一系列規(guī)章制度的出臺，要使這些即將出臺的規(guī)章制度的條文一一落到實(shí)處，就必須要加強(qiáng)制度落實(shí)情況的通報(bào)，或者說就是要對黨的建設(shè)制度改革的成果必須有一個落實(shí)評估機(jī)制。出臺的制度執(zhí)行的好或不好都要向社會公開。針對可能出現(xiàn)的執(zhí)行不好的制度，通過落實(shí)評估機(jī)制要及時發(fā)現(xiàn)問題所在。制度執(zhí)行的不好，要分析是執(zhí)行力的問題還是制度設(shè)計(jì)的問題，如果是執(zhí)行力的問題，就要追問是程序設(shè)計(jì)的問題還是配套制度設(shè)計(jì)的問題。針對發(fā)現(xiàn)的問題，要及時修訂完善，而不是制度制定完了，就無人過問了，或者成了擺設(shè)。尤其是對于一些拿不準(zhǔn)的制度，可以選擇在某個地方試點(diǎn)，或者在不同的地方試行不一樣的制度，經(jīng)過一個周期的比較，制度的優(yōu)劣便能自然顯現(xiàn)出來。

參考文獻(xiàn)：

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[5]習(xí)近平：關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明[N].人民日報(bào)，2013-11-15.

[6]習(xí)近平：在中央政治局會議上關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的講話[N].人民日報(bào)，2012-12-4.

責(zé)任編輯 張小莉