蘭 嵐， 吳遵民

（1.華東師范大學 教育學系，上海200062；2.華東政法大學 商學院，上海 201620）

論教師的法律地位*

蘭 嵐1，2， 吳遵民1

（1.華東師范大學 教育學系，上海200062；2.華東政法大學 商學院，上海 201620）

隨著教育體制改革的深入推進，教師已經從原來的“國家干部”隊伍中剝離出來而成為了一種專門職業(yè)，但教師的法律地位至今仍不明確。教師法律地位的缺失，將涉及教師屬性的法律定位，以及教師與政府、教師與學校和教師與學生之間的法律關系。本文以基礎教育和高等教育階段的教師為例，對其法律地位進行了分析，同時就如何保障教師的法律權益提出了若干建議。

教育法制；基礎教育；高等教育；教師權益

一、問題的提出

教師的法律地位是一個與教師的社會地位密切相關的問題，它指向的是法律所確認的教師工作性質與社會地位。就現有的法律來看，對教師法律地位的規(guī)定均相當含糊，在現實的情景中亦毫無實際操作的價值可言。尤其是我國自實行公務員制度以來，原有“國家干部”的標準均發(fā)生了變化，工資、福利、退休等方面的待遇亦出現了嚴重分化。由于教師被劃出了“國家干部”的范疇，并且又不屬于國家公務員的行列，尤其是已經出臺的《教育法》和《教師法》亦都沒有對“教師”的性質從法律層面給以明確定位，因此教師究竟是個“職業(yè)”還是“專業(yè)”，抑或只是一個“崗位”，也至今尚處在不明不白的困境之中。以上問題亦導致了全國大約一千多萬名教師的社會地位不高，職業(yè)缺乏吸引力，工作缺乏積極性。這種局面的出現既不利于教師有效履行教育職責，又不利于教師自身應有合法權益的保障。由于教師性質缺乏法律認定，實質上凡涉及教師與政府、教師與學校、教師與學生之間的關系，亦很難予以準確界定。至于涉及教師的資格任用、工資待遇乃至權利義務等，就更無法得到法律的有效保護。因此，探討教師法律地位的界定問題，無疑具有重要的現實意義。

本文將聚焦公立學校教師的法律地位問題予以集中討論。

二、關于教師法律地位的主流學說

對于教師法律地位的界定問題，世界各國一般通過立法的形式予以認定。由于各個國家的歷史演變、文化習俗以及各自的國情和現實需要的不同，因而賦予教師的法律地位亦各有不同。由于法律的制定需要理論的支撐，因此就教師的性質與歸屬問題，目前世界上流行著幾種比較主流的學說，其內容大致如下：

(一)公務員說

這一學說具有較為濃厚的公法色彩。德國、法國、日本等大陸法系國家，一般均以這一理論為依據，同時通過制定《公務員法》《教育公務員法》或《教育公務員特例法》等的形式，把公立中小學的教師定位為國家公務員或特別公務員。換言之，當一個普通公民在取得教師資格證書并獲得教師職位以后，其身份就歸入國家（或地方）公務員行列，包括工資、待遇和身份亦都納入國家公務員的行政管理系統(tǒng)之中。作為公務員的教師，其主要職責是完成國家交付的培養(yǎng)下一代的特別公務，也即規(guī)定的教育與教學任務，而國家則對教師實施嚴格的人事管理。學校在教師的任命方面也不享有完全的自主權，而是要受到定編定崗的限制。換言之，教師系由政府任用，并有著與政府公務員相同的權利義務和待遇。如根據日本1949年制定的《教育公務員特例法》的有關規(guī)定，國立學校的教員是國家公務員，公立學校的教員是地方公務員，私立學校的教員則歸屬民間勞動者。換言之，國立和公立學校教員的法律定義是“教育公務員”，私立學校教育則不在《教育公務員特例法》的歸屬范圍，而是由《勞動基準法》所規(guī)定。①參見《日本小六法》平成25年版，東京：學陽書房，2013年版，第557頁在法國，中小學教師則被定義為由國家支付工資的國家公職人員，享有公務員待遇。而在德國，通過兩次國家考試的中小學教師就都是各州的公務員，他們的任用均由州教育部門或委托的縣學務局所決定。[1]在德、法兩國，國家立法機關確定教師的雇傭條件，政府和教師協會無權就此簽署集體談判合同。因此教師罷工被視為非法，需要受到法律制裁。我國臺灣地區(qū)也有學者主張教師采用“公務員”的說法。

（二）雇員說

目前世界上諸多國家對私立學校的教師均采用這一說法，有一些國家的公立學校也支持這一定位。作為“雇員”的教師，一般系由學校校長或校董事會通過聘任的形式錄用，采取的法律文本是與學校簽訂聘用合同。換言之，聘用合同在學校與教師之間形成了一種雇傭與被雇傭的關系，處在雇傭關系中的教師就歸類為普通勞動者。學校與教師之間的權利義務關系也全部由合同來約定，合同亦成為了教師或學校發(fā)生法律糾紛時的重要依據。在某些國家，因受雇主體的不同還有公立學校和私立學校的雇員教師之分。前者一般由教育當局（大學除外）雇傭，后者則由私立學校以學校法人的身份雇傭。[2]新西蘭等國則把公立中小學的教師均定位為雇員，教師由校長聘任，但工資則由政府來支付。

（三）公務雇員說

持這一觀點的學者認為，教師兼有公務員和雇員的部分特征和身份。因此在英國、美國、加拿大和澳大利亞等英美法系的國家，他們大都比較認同公務雇員的說法。換言之，在這些國家中，公立學校的教師一般由地方政府任用，教師亦與政府簽訂聘用合同，并且合同即代表具有法律效力的文本，同時承擔起教師在教育或教學活動中發(fā)生矛盾或糾紛時所起到的調解作用。但是教師的身份比較特殊，如果定位于公務雇員，則一旦發(fā)生法律糾紛時就可能出現既不能適用于一般的勞動法，同時也不能適用于國家公務員法，而是處在一個中間“灰色”地帶的狀況。故而選擇公務雇員的法律定位，其與一般的雇傭勞動關系相比，公立學校教師的雇傭合同就會受到諸多的限制，尤其是在維權談判、罷課罷教及教學責任的認定等方面，因為具有公務員的身份而受到了更為嚴格的限制。[3]不過這一身份并不直接影響教師教育教學活動的開展。另外，當教師權利受到侵害之際，教師既可以選擇契約關系向法院提起民事訴訟，也可以選擇公務員的權利救濟途徑予以維權。

（四）專業(yè)人員說

1966年國際勞工組織和聯合國教科文組織共同提出了《關于教師地位的建議》，這是國際組織首次以官方文件的形式確認了教師職業(yè)的專業(yè)化性質。該《建議》認為，“教育工作應被視為專門職業(yè)。這種職業(yè)是一種要求教師具備經過嚴格并持續(xù)不斷的研究才能獲得并維持專業(yè)知識及專門技能的公共業(yè)務?！备鶕@一建議，國際勞工組織在頒布的《國際標準職業(yè)分類》中把教師列入“專家、技術人員和有關工作者”的類別。與此相應的是我國《教師法》亦做出了類似的規(guī)定：“教師是履行教育教學職責的專業(yè)人員，承擔教書育人，培養(yǎng)社會主義事業(yè)建設者和接班人，提高民族素質的使命?！鄙鲜鰧W說的基本主張是：教師既不是公務員，也不是雇員，而是從事教學事業(yè)的專業(yè)人員。

但在筆者看來，上述關于“專業(yè)人員”的說法只是對教師職業(yè)特征的一種內涵描述而已，因為其既不能揭示出教師法律地位的基本屬性，也不能對實踐中發(fā)生的各種法律糾紛給以“法”的解釋，甚至對教師在各種教育法律關系中的地位、作用、權力、義務和責任亦無法給以明確的定位，故而此說并無太大意義。其他三種學說則均有一定的合理性，在國際社會也有一定的具體實踐，其體現了不同國家根據各自不同的國情而作出的不同立法選擇。再就我國現階段的狀況來看，由于處于義務教育階段的中小學及大學和職業(yè)類學校的管理目的和方式都大有不同，因此本文采用分類討論的方法，集中對基礎教育和高等教育階段教師的法律地位問題予以闡述。由于高中教育是義務教育的延伸，所以，高中階段的教師應等同于義務教育階段的教師，其法律地位亦歸入普通中小學教師的行列一并予以討論。

三、基礎教育階段普通中小學教師的法律地位

對處于基礎教育階段教師的法律地位問題，很多學者主張采用“公務員說”。如勞凱聲教授就認為，在我國應建立義務教育學校教師的公務員制度。因為教師職責具有公務性質，教師所實施的教育教學活動是一種具有公務性質的活動，具有典型的強制性、公益性、連續(xù)性和穩(wěn)定性。[4]誠然，把義務教育階段普通中小學教師劃歸公務員隊伍，確實具有一定的合理性。其不僅有利于強化政府對教師隊伍的管理，提高教師整體的素質，而且還有利于提高教師的社會經濟地位，提升教師的職業(yè)榮譽感與歸屬感。這對穩(wěn)定教師隊伍，推動我國基礎教育事業(yè)的健康發(fā)展都具有積極意義。

但是，主張教師納入公務員制度，在我國目前的國情下卻存在很多問題。一是教師的公務員定位缺乏法律的依據。按照我國現行的法律和法規(guī)，包括《中華人民共和國教師法》《國家公務員法》等，均未將教師納入公務員行列。二是公務員從事的工作與教師職業(yè)存在很大差異。如公務員必須嚴格按照上級的指令行事，其任何職務行為均須得到法律或法規(guī)授權，并遵守嚴格的法定程序。然而教師的工作特性則需要具有相對的自由度和個人發(fā)揮的空間，以充分顯示教師的想象力和創(chuàng)造力，并以此提高教學與科研水平。故此，如果將教師的工作也定義為職務行為，就會很難在教學或學術研究領域作出大的創(chuàng)新與突破。三是公務員是按照國家法律規(guī)定和國家授權并行使國家行政權力的行為，但教師沒有行政權，他們只是努力完成國家交予的培養(yǎng)下一代的教育任務。四是在我國目前的國情下，公務員的隊伍已經過于龐大，而這一問題亦已引起百姓的諸多不滿。如果將教師隊伍也納入到公務員的行列之中，那公務員的人數將會大幅度增加，這無疑與建立“小政府、大社會”格局的執(zhí)政理念相悖，同時對于整個國家的管理與發(fā)展亦十分不利。因此，在公務員隊伍的基數過于龐大，并正面臨精簡的情況下，將教師再納入公務員隊伍顯然很不明智。

再就“雇員說”來看，其實際上是將教師定義為一種自由職業(yè)者的身份，無疑有利于增加教師自由流動和自主選擇的機會；但是承擔基礎教育的教師工作和責任都十分重大，其需要用心靈去滋潤與熏陶祖國的下一代，而這也是國家交予的神圣使命。因此，從個人單純的角度去實現所謂的“自由流動”，實際上并不符合教師職業(yè)所需要的“責任心”和“穩(wěn)定性”。尤其處在當前的國情之下，因為地區(qū)發(fā)展的不平衡，在一些農村和貧困地區(qū)連教師都留不住的情況下，上述雇傭的觀點顯然亦不適用。加之基礎教育教師工作性質的重要性與復雜性，因而其也難以用《勞動法》來予以協調。

綜合以上各種“學說”，筆者還是比較贊同“公務雇員說”的論點。首先，我們認為處于基礎教育階段公立學校的法律地位，其實施教育不僅是履行國家教育機構的權力，同時也是在盡一種義務。換言之，國家開辦學校既是國家履行教育職能的表現，同時又是國家教育權具體延伸的場所。其中義務教育就是由國家通過強制力的保障去實施的一種免費教育，因而其符合公共產品的性質。[5]再就學校來看，其作為教育職能的具體承擔者和實施者，亦必須完成國家交付的對國民普及知識技能的使命，同時通過公民受教育權的基本落實來實現提高國民素質的宏偉教育目標，并促進社會整體進步。因此，從事義務教育的學校在具體運作中雖然享有自主權，但不可避免地具有公法人的特征（高中是義務教育的延伸，所以高中學校也屬于公法人的范疇）。所謂公法人的外部權力結構具有兩個明顯的特征：一是對政府具有很強的依附性；二是財政主要來源于政府撥款。上述兩個特征也決定了具有公法人性質的學校會演變成為地方政府的附屬機構，并受到地方政府或教育行政部門的直接管理與指導。簡言之，學校與政府的關系是所有者與被所有者、管理者與被管理者之間的關系。而反映在學校的內部權力結構上，就是“校長負責制”，校長“代表”了國家或政府對學校進行管理。而學校對教師的聘任等行為，看似是學校的行為，實質是教師受聘于政府。英國自20世紀80年代中期以來，教師的教學責任亦由合同約定改為由國家教育部和科學部進行立法予以詳細規(guī)定，屆時教師不再是基于合同向雇主提供服務，而是基于法規(guī)提供履行教育的義務。[3]

在上述情況下，我們可以發(fā)現，處于基礎教育階段的教師既不屬于公務員，又不等同于普通的雇員，而是具有公務員和雇員的雙重屬性。之所以賦予教師一定的公務員身份，主要又是基于以下的理由：一是使教師與政府主管部門之間，教師與學校之間形成明確的垂直隸屬關系，以便于政府對基礎教育事業(yè)的領導與監(jiān)督。這樣一種管理機制，對于提升基礎教育整體質量，尤其是促進農村和偏遠地區(qū)基礎教育的發(fā)展，無疑意義重大。二是在基礎教育領域內，鼓勵教師對教學方法和教育手段的使用具有一定的選擇權，但教學內容卻相對固定。如果引進公務員身份，就有助于教師自覺貫徹國家的教育方針和政策，及時審定教學內容和大綱，同時加強“教學具有教育性”的自覺意識。三是引入公務員身份，將有助于提高基礎教育階段教師的社會地位。眾所周知，教師的工作待遇不高，可承擔的教學工作量卻十分繁重。因此，有效地改善教師的工作和生活環(huán)境，對于穩(wěn)定教師隊伍，提高教師職業(yè)的吸引力，有著有事半功倍的效果。而我國《教師法》在第二十五條中亦早有規(guī)定：“教師的平均工資水平應當不低于或者高于國家公務員的平均工資水平，并逐步提高?！边@實際上也為此提供了法律依據。四是公務員身份的引進，將有利于對基礎教育階段教師的集中管理。當前教師管理領域出現的問題是，“教師在課堂上該講的不講、課外卻從事有償家教”。教師職業(yè)道德差的問題，亦從另一方面凸顯了教師的待遇有待提高。如果引入公務員制度，以后此類事件若再發(fā)生，就可以參照公務員法來予以處理和制裁。

在承認教師享有公務員地位的同時，我們也應看到，由于教師工作的特殊性，把教師完全與公務員劃等號的做法也是不現實的。教師工作性質的一部分也確實具有雇員和勞動者的特點，所以其兼具公務員與雇員的雙重身份。在以往，教師入職時都需要和學校簽訂相應的聘用合同，這對雙方的權利和義務也是一個約定。而在明確了教師公務雇員的身份以后，這類的聘用合同則可以由政府出面與教師簽訂。此舉不僅有利于鞏固教師的地位，使教師工資與公務員工資同步，而且其也有利于政府根據合同對教師進行有效監(jiān)督和管理。對于學校來說，則可以根據政府的授權，對教師進行相應的培訓、考核和教學管理。若教師有違紀行為存在，經學校提醒仍不悔改的，學校亦可以提請教育管理部門處理。而若教師認為自己的權益受到侵害，或對做出的處理決定表示不服，也可以向教育主管部門提出申訴，同時可以作為行政相對人援引《行政訴訟法》和《行政復議法》來對自己的權利進行保護。

四、高等學校教師的法律地位

自新中國成立至今，高校教師的身份也幾經變遷。新中國成立伊始，高校教師被納入國家干部管理體制；但1993年《教師法》則定位教師是“履行教育教學職責的專業(yè)人員”；1998年頒布的《高等教育法》第四十八條則規(guī)定：“高等學校實行教師聘任制。教師經評定具備任職條件的，由高等學校按照教師的職責、條件和任期聘任。高等學校教師的聘任，應當遵守雙方平等自愿的原則，由高等學校校長與受聘教師簽訂聘任合同?！庇纱耍咝＝處熍c任職機構正式形成了一種聘用合同關系，從此亦顯示了“職務終身制”和“單位所有制”的終結。按照“按需設崗、公開招聘、平等競爭、擇優(yōu)聘用、嚴格考核、合同公立”的原則，高等學校對教職員工開始全面推行聘用制度。

教師聘任合同是學校與教師之間法律關系的依據和載體，其法律性質亦直接決定了學校與教師在簽訂、履行和終止合同過程中的法律地位、權利、義務以及解決合同糾紛的途徑等。高校建立教師聘任制的意義，一方面學校在引進教師時可以改變由上級教育行政部門直接指派的任用方式，從而保證學校在引進教師問題上的自主權；另一方面聘任制亦有利于合理配置教師資源，即通過增強競爭性來提高教師的素質。換言之，高校教師的法律地位就是由聘任合同的性質所決定的，但問題的核心卻在于，高校與教師簽訂的聘任合同到底是什么性質的合同？也即其究竟是民事合同、行政合同，還是勞動合同。聘任合同的性質不同，產生的法律后果亦將迥異，法律救濟的途徑也將大相徑庭。

有學者指出，如果把高校教師作為一般雇傭者來定位，則是對高校教師的專業(yè)及其崇高社會地位的漠視。也有相當一部分學者認為應當賦予高校教師國家工作人員的身份，并把聘用合同改為行政合同，以強調高校教師屬于“體制內”的國家干部身份。然而現實的狀況是：高校教師已早被體制所邊緣化，因此抱殘守缺地仍然持國家干部身份的觀點，則不僅不能對高校教師帶來利益，反而還會束縛高校教師的進一步發(fā)展。

首先，就高等學校的性質來看，當下的普通高等教育和職業(yè)高等教育等均屬于非基礎教育類的收費教育，即由教育受益者來分擔教育的成本，因為其潛臺詞是這種教育會給受教育者今后帶來回報，而這也是非義務教育為什么不屬于真正意義上的公共產品的根本原因。由于高等學校的教育經費很大一部分需要通過自籌的方式獲得，這也從理論上為高校去行政化奠定了基礎。換言之，高校并不是政府的附屬品。在我國，高校早已被賦予了獨立的法人資格，它可以以自己的名義對外進行活動并承擔獨立的民事責任。由此，高校的教師也只是借助了高校的平臺在從事教育教學或科研工作，其并沒有任何行政特權，因此不能以國家工作人員而論也是顯而易見的。簡單地說，高校教師的工作特性就是要求教師具有相當的自由度和創(chuàng)想的空間，否則教師的學術研究將受到很大限制。換言之，高校自主的根基就在于學術自由，而學術自由的根基則在于高校教師獲得教育與教學的自主權。因此學術自由可謂是高校教師的靈魂所在，其與亦步亦趨的公務員制度顯然不相符合。

此外，教師的聘任合同無論在法律形式、合同內容或是程序上亦都與勞動合同一致，其強調了高校與教師之間平等自愿以及雙方自主選擇的權利。再就勞動關系而言，它是勞動者和勞動力使用者（雇傭者）雙方所結成的一種社會經濟利益關系，同時也是生產資料與勞動者相結合的一種具體表現形式。若從勞動關系的基本特征來分析，其又可以概括為兩個“兼容”：一是平等關系與隸屬關系的兼容；二是人身關系與財產關系的兼容，但其本質卻都具有“社會性”的特征。[6]換言之，在勞動關系中，當事人的利益除了“意思自治”以外，還會體現“國家之手”的公權力介入，以期達到資源的合理分配與利益均衡。其次，在勞動關系的建立中，其還更多地是強調用人單位的責任，這也是一種社會化的責任，由此可以做到對弱勢群體的保護。所以，基于上述勞動關系訂立的勞動合同，就不是一種完全私法意義上的民事合同或公法意義上的行政合同，而是一種兼具公法與私法性質的混合合同，它也是在“契約自由”的原則基礎上滲透了國家公權力所必須干預的、以社會公共利益為本位的合同。就這個意義來說，高校教師與高校之間的聘用合同應該是在雙方地位平等的基礎上，通過協商一致，即雙方約定由教師向學校履行教學義務，并將自身自愿置身于校方的管理之下，而校方則支付相應工資報酬予以回報的合同。簡言之，高校與教師的聘用合同，無論從內容還是形式上都符合勞動關系的兩個“兼容”特征，由此亦可明確，高校與教師的聘用合同就是勞動合同。

十年前，最高人民法院曾作出了一個《關于人民法院審理事業(yè)單位人事爭議案件若干問題的規(guī)定》（法釋[2003]13號），該規(guī)定也進一步明確“事業(yè)單位與工作人員之間的辭職、辭退及履行聘用合同所發(fā)生的爭議，適用《中華人民共和國勞動法》”?！爱斒氯藢σ勒諊矣嘘P規(guī)定設立的人事爭議仲裁機構所作的人事爭議仲裁裁決不服，自收到仲裁裁決之日起十五日內向人民法院提起訴訟的，人民法院應當依法受理。一方當事人在法定期間內不起訴又不履行仲裁裁決，另一方當事人向人民法院申請執(zhí)行的，人民法院應當依法執(zhí)行”?！氨疽?guī)定所稱人事爭議是指事業(yè)單位與其工作人員之間因辭職、辭退及履行聘用合同所發(fā)生的爭議”。上述規(guī)定即從司法解釋的角度進一步明確了教師的聘用合同等同于勞動合同。2008年實行的《勞動合同法》第二條第二款規(guī)定：“國家機關、事業(yè)單位、社會團體和與其建立勞動關系的勞動者，訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同，依照本法執(zhí)行?！?以上法律規(guī)定都解決了教師聘用合同中關于教師及其雇員身份的法律適用問題。

固然，高校教師一下子從“國家干部”轉變?yōu)楦咝！肮蛦T”的現實，確實使許多仍熱衷于教師應歸屬于體制內“國家干部”的人感到了失望。然筆者以為堅守高校教師是體制內“國家干部”的論點，卻并不能使高校教師真正享受國家干部的待遇，但同時卻對教師個人與專業(yè)發(fā)展束縛了手腳。上述高校教師從“國家干部”到“勞動者”的轉變，無吝是市場經濟與社會發(fā)展的必然趨勢，其不僅實現了教師從身份到契約的轉變，同時也使教師的聘任爭議從單純的申訴救濟擴展到了司法救濟的范疇。換言之，聘任制充分引入了市場競爭機制，其使教師對政府的人身依附關系發(fā)生了根本性的改變，人事管理的屬性漸次弱化，法律關系、權利屬性漸次增強。如教師既然已是勞動合同的當事人，那么就理應要求高校對教師的高智力勞動付出相稱的代價。固然，由于高校教師在經濟實力與社會地位上與高校相差懸殊，加之目前的勞動力市場仍然處于“買方市場”，高校教師在聘用關系中，明顯處于弱勢地位。因此如何爭取國家公權力的適當介入，以切實維護教師的合法權益，并把高校教師的糾紛納入現有的《勞動法》體系中進行全面保護，則是今后需要加強關注的重要課題。

五、教師權益的有效保護

以上，本文就目前我國基礎教育與高等教育教師的法律地位問題作了深入的探討。由于教師法律地位的確立，涉及到教師與政府、教師與學校以及教師與社會之間的關系，以此對其進行研究與探討具有重要意義。再就現有的法律體系來看，其并沒有將教師的權益納入法律框架的保護之中。《教育法》《教師法》雖相繼頒布，但拖欠教師工資、損害教師權益的現象仍然屢見不鮮。其中《教師法》雖然規(guī)定了教師的行政申訴救濟制度，但卻仍然將其納入傳統(tǒng)的行政框架中去處理。司法實踐中雖然有勞動仲裁委員會，但又因為教師聘任糾紛不屬于勞工糾紛而予拒絕。這實際上就使教師的法律保護處在一個兩頭不著落的真空地帶。筆者以為，正因為簡單的行政救濟手段不能解決現實中的所有問題，因而教師的權益保護就必然向司法領域拓展。對此，我們的建議如下：

（一）明確教師地位，保障教師權益

就目前的狀況來看，教師的法律地位問題仍然處在研討階段。教師不歸屬于公務員，其“國家干部”的身份亦已消失，但后續(xù)賦以什么地位則沒有明確定位。據此，筆者以為應當以立法形式明確規(guī)定基礎教育階段教師的“公務雇員”身份和非基礎教育階段教師的“特殊勞動者”或“高智力勞動者”的身份。 由于教師法律地位的確認與保障，最終需要一個完備的教育法體系，才能使他們的法律地位和權力義務變得更為明確，因此教師地位的法律定位必須予以重視。

目前，教師的聘任制也仍然處在探索階段，僅聘用原則和聘任方式比較清晰，其他方面均未有明確規(guī)定。由于教師聘任制的發(fā)展方向應是以教師和學校的共同意愿為前提，并以平等為原則，因此雙方的權利與義務關系也應該是對等的。筆者以為這不僅是社會發(fā)展的方向，同時也是教育改革的自身需要。

在發(fā)達國家，高校教師作為高智力的勞動者，收入一般達到或高于中產階級的水平， 而且教師都具有較高的社會地位。如在法國，教師在取得教師證書后，可以保證擔任30年的教師。法國著名博物館羅浮宮平時只有兩種人可以免票參觀，其中之一就是教師。但在中國，卻普遍存在教師收入過低，教師職業(yè)不被尊重的現狀。由此中小學教師的有償家教，大學教師重科研不重教學，社會兼職過多的弊端才因此應運而生。此外，在現實中亦往往出現校方單方面制定權利與義務不對稱的格式性合同，其中對教師應履行的義務規(guī)定過多，而權利內容則相對淡化。教師入職后校方又以管理改革為名隨意更改條件待遇，漠視教師的人格與權利。為此，筆者建議在教師與高校簽訂聘任合同之際，法律應當給予教師更多的保護。如聘任合同就必須真正體現雙方的平等法律地位，用人單位對特殊勞動的高校教師還必須承諾能夠支付高額的薪酬，以此提高教師的地位和待遇，并讓教師能夠做到心無旁騖，全身心地投入育人工作。

此外，我國教師獲得升遷和職業(yè)發(fā)展的機會不多，職業(yè)吸引力差。而在法國，教師一旦取得高級職稱以后，不僅可以獲得較高的收入，而且還可以參與從政，并獲得更多的職業(yè)選擇和升遷機會。對此我們亦可參考這一做法，給予教師更多的政策支持，以幫助他們提升社會地位和發(fā)展空間。

（二）完善教師與學校解決糾紛的機制

“無救濟就無權利”，《教師法》規(guī)定了教師的申訴制度，但這一制度設計具有一定缺陷，在實踐中亦很難發(fā)揮作用。首先是申訴機關不明確，該法沒有規(guī)定接受教師申訴的專門機構和人員；其次是處理方式不明確，該法也沒有明確規(guī)定如何處理教師提出的申訴，致使現實中不作為的情況較多；再次是沒有規(guī)定申訴的程序，受理機關往往采取不公開處理的方式，而缺乏社會監(jiān)督，就會難以保證處理的公正性與公信力。對此，筆者的建議是必須建立有效的申訴受理機構，明確規(guī)定操作程序和時效，同時加強對教師申訴的合法監(jiān)督，如設立聽證制度和說明理由制度，以確保教師的申訴權利落到實處。

此外，由于教師聘用合同適用《勞動合同法》的規(guī)定，因此教師也可以適用勞動仲裁制度。即使是人事爭議仲裁也可以依照勞動爭議仲裁的模式處理，對仲裁裁決不服的，還可以向人民法院起訴。對此建議盡快出臺《教師申訴辦法》，建立教育仲裁機構，如果教師因錄用、調動、考核、招聘、解聘、離退休、聘用合同等發(fā)生的爭議都可以提交仲裁，由此全面解決教師與學校之間的人事爭議。教育仲裁的最大優(yōu)點是為學校和教師提供了一個在無利害關系的第三方主持下進行平等申訴的平臺。而通過教育仲裁機構行使準司法權的做法也將大大節(jié)約司法成本。

（三）更新觀念，弱化教師人事管理，增強教師行業(yè)自律意識

教育現代化的理念之一，是朝著教育民主化、教育個體化、教育多元化、教育科技化、教育國際化的方向發(fā)展。在此理念的指導下，我們就必須樹立以人為本，以及普及國民教育和終身教育的理念，同時拓展教師權利的內容并建立相應的制度予以保障。教育民主化的理念亦要求通過法律弱化國家行政權對教師的管制，以賦予教師更多的民主參與權。根據終身教育與教師專業(yè)發(fā)展的理念，教師還須加強在職進修與職后培訓。從我國目前行業(yè)協會的發(fā)展來看，各行各業(yè)都通過成立行業(yè)協會并使其作為一個獨立的社會團體而發(fā)揮作用。如律師協會，就是通過對原本處于“個體戶”狀況的律師進行有效組織和管理，來推動整個律師行業(yè)的發(fā)展。借鑒其成功模式，我們亦可成立一個教師協會，并使該協會作為一個獨立的社會組織，而不隸屬于任何行政機構或學校。協會主要由教師組成，并通過民主程序推選教師代表進行管理。協會利用行業(yè)自律，加強教師職業(yè)道德和職業(yè)規(guī)范的培訓與管理，并為教師維護自身權益提供法律幫助。

結束語

一所學校優(yōu)秀與否與教師的素質高低具有極大的關聯性，但教師能否優(yōu)秀則并不完全決定于教師自身。因此我們需要繼續(xù)改革，并且需要從立法的層面加強對教師權益的保護，為教師發(fā)展提供一個良好的外部環(huán)境。一個國家的文明程度是可以通過對教師的態(tài)度來衡量的。教師作為一個重要的社會群體，其權利的保護對于依法治校、依法治國，乃至國家的長遠發(fā)展都具有重要意義。因此我們需要樹立教師權益的保護意識，并在整個社會確立尊師重教的氛圍，如此才能使教師更好地服務于國家的教育事業(yè)。

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[2] 勞凱聲，鄭新蓉,等.規(guī)矩方圓——教育管理與法律[M].北京:中國鐵道出版社，1999:253.

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On the Legal Status of Teachers

LAN Lan1,2， WU Zun-ming1

（1.Department of Education, East China Normal University, Shanghai, 200062；
2. Business school, East China University of Political Science and Law, Shanghai,201620）

As the reform of education system advancing, the teacher has spun off the original "national cadre" team and became a specialized occupation, but the legal status of teachers is still not clear. The legal status of teachers is very important. The legal position will involve the teacher attributes, and the legal relationship between teachers and the government, schools and teachers，teachers and students. This paper will take basic education and higher education teachers as an example, the legal status is analyzed, and puts forward some suggestions on how to protect the legal rights and interests of teachers.

law of education;basic education;higher education;legal rights of teachers

G451.5

A

10.3969/j.issn.1005-2232.2014.04.001

（責任編輯：張國霖，黃婉莉）

（責任校對：黃 英，黃婉莉）

2014-05-20

蘭嵐，華東師范大學教育學系博士生，華東政法大學講師；吳遵民，華東師范大學教育學系教授，博士生導師。

蘭嵐，E-mail:lan218@139.com