河南省財(cái)政廳政策研究室 王銀安

1871年，德意志諸邦王室和高級(jí)軍事將領(lǐng)擁立普魯士國王威廉一世為德意志皇帝，建立統(tǒng)一的德意志帝國，德意志從一個(gè)松散的邦聯(lián)體變成一個(gè)聯(lián)邦制國家。經(jīng)過100多年的發(fā)展，德國完成了工業(yè)化、城市化任務(wù)，成為高度發(fā)達(dá)的工業(yè)國，城市化水平于1996年達(dá)到94.6%，形成以中小城市為主的城市化格局。目前，德國經(jīng)濟(jì)總量居歐洲首位、世界第四位。德國城市化歷程中累積的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國具有很強(qiáng)的借鑒和啟示意義。

一、德國城市化的特點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)

1.以中小城市為主。德國有8200萬人，共有2065個(gè)城市，百萬人以上的大城市只有柏林、漢堡和慕尼黑三個(gè)，約占總?cè)丝诘?.7%;50萬～100萬人的大城市9個(gè)，約占總?cè)丝诘?.7%;10萬～50萬人的中等城市71個(gè)，約占總?cè)丝诘?8.5%;其余1982個(gè)均為10萬人以下、2000人以上的小城市，約占總?cè)丝诘?8.3%。另外700多萬人居住在不超過2000人的村莊，約占8.8%。數(shù)據(jù)表明，德國的人口城市化率很高，但集中于大城市的少，大部分人口定居在中小城市。

2.城市功能強(qiáng)大。德國注重城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，許多50萬人以上的城市都有地鐵和有軌鐵路，即使幾千人的小城鎮(zhèn)，大到銀行、商店、郵局、消防隊(duì)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)，小到休閑椅、停車場(chǎng)和公共廁所，甚至殘疾人無障礙通道、馬路的自動(dòng)收費(fèi)設(shè)施等，都一應(yīng)俱全。上百年的老屋都安裝了現(xiàn)代化的衛(wèi)生、供暖等設(shè)施。無論大城市還是鄉(xiāng)間小鎮(zhèn)，居民都能享受到方便的公共服務(wù)。

3.產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)堅(jiān)實(shí)。德國的城市全部靠產(chǎn)業(yè)支撐，由產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)，并依產(chǎn)業(yè)擴(kuò)大而擴(kuò)大，每個(gè)城市要么工業(yè)發(fā)達(dá)，要么商業(yè)服務(wù)先進(jìn)，要么是金融中心，或者由文化旅游業(yè)支撐，或者由大學(xué)支撐。德國不追求我們所謂的門類齊全、結(jié)構(gòu)合理，但每個(gè)城市都有特色，都有產(chǎn)業(yè)作支撐。

德國重視中小企業(yè)發(fā)展，支持中小企業(yè)在中小城市發(fā)展。而小城鎮(zhèn)則是農(nóng)業(yè)、林業(yè)、飼養(yǎng)業(yè)、手工業(yè)及服務(wù)業(yè)的集群地，加上大量的中小工商企業(yè)和服務(wù)業(yè)，創(chuàng)造了大量的就業(yè)崗位。聞名世界的腕表品牌制造商格拉蘇蒂有限公司就在只有2500居民的小城格拉蘇蒂。

德國的城市規(guī)模不太受行政的影響。除柏林、漢堡、不來梅等三個(gè)市州外，其余13個(gè)聯(lián)邦州中，只有6個(gè)州的首府是本州最大的城市。原西德的首都波恩就是只有30多萬人的中等城市。

4.城鄉(xiāng)一體發(fā)展。德國一直努力為城市和農(nóng)村創(chuàng)造同等的生活條件，推動(dòng)大中小城市和農(nóng)村全面協(xié)調(diào)發(fā)展，村莊城鎮(zhèn)化、城鎮(zhèn)村莊化。社會(huì)保障不分城鄉(xiāng)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)城鄉(xiāng)同步，完善的社會(huì)保障體系和基礎(chǔ)設(shè)施，使人們的醫(yī)療、教育等基本需求可以在本地解決。良好的道路和公共交通設(shè)施以及汽車的普及，使農(nóng)村與城市緊密聯(lián)結(jié)。許多人在城市工作而在鄉(xiāng)村生活，一些農(nóng)場(chǎng)主也在農(nóng)閑時(shí)去城市居住。農(nóng)民不再是一種身份，而是一種自由選擇、高技術(shù)含量的職業(yè);農(nóng)村不再是落后的代名詞，而是城市的組成部分。

5.城市建設(shè)與自然相協(xié)調(diào)。德意志民族崇拜大自然，森林意識(shí)強(qiáng)，無論城市還是鄉(xiāng)村，都重視資源的節(jié)約利用，注意保護(hù)自然景觀。在聯(lián)邦《建設(shè)法典》中，環(huán)境保護(hù)占據(jù)重要地位，有單獨(dú)的條款要求保護(hù)環(huán)境、保護(hù)自然、保護(hù)自然景觀等。如要求規(guī)劃任何建設(shè)項(xiàng)目都要保證綠地在總量上不減少;絕不允許不經(jīng)處理的污水排放等。德國城市建設(shè)嚴(yán)格遵守《建設(shè)法典》，使建筑物與大自然渾然一體，相映成趣，形成藍(lán)天覆蓋綠地、綠水纏繞青山、森林掩映城市的美好景觀。德國的環(huán)保和平運(yùn)動(dòng)，也推動(dòng)了城市建設(shè)與自然相協(xié)調(diào)，使廣大城鄉(xiāng)充滿自然田園風(fēng)光。

6.注意保護(hù)人文景觀。德國人注重人文，講求質(zhì)量及建筑美，珍愛和保護(hù)先人留下的建筑瑰寶，注重傳承城市文化特色。聯(lián)邦也制定了城市建設(shè)補(bǔ)貼法，用于保護(hù)部分傳統(tǒng)建筑和文化標(biāo)志，使每座城市都有自己的身份和特色，不同城市給人不同的生活感受。目前，德國保存有2萬多座古城堡，走進(jìn)每一個(gè)城市，巍峨高聳、銹跡斑駁的教堂和老建筑，都在向你訴說著過去;結(jié)實(shí)的石板、水泥板等鋪就的人行道，使你感覺特別踏實(shí)、厚重。

7.人口分布不均衡和逆城市化、再城市化。德國的城市是隨著工業(yè)化而自然形成的，人口隨就業(yè)而流動(dòng)，人口分布隨經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度和功能分工不同而很不平衡。城市密集的萊茵河和魯爾河畔工業(yè)區(qū)人口超過了1100萬。其他人口稠密的地區(qū)還有法蘭克福、美因茲等大城市所在的萊茵—美因地區(qū)、萊茵—內(nèi)卡河流域的工業(yè)區(qū)、以斯圖加特為中心的經(jīng)濟(jì)區(qū)以及不來梅、德累斯頓、漢堡、科隆、萊比錫、慕尼黑和紐倫堡等城市及附屬區(qū)。而在北德低地的草原和沼澤地區(qū)、原東德地區(qū)、巴伐利亞林區(qū)的大部分則是一望無際的綠色原野，人煙稀少。人口密集區(qū)大城市、小城市相連，而人口稀少區(qū)則滿眼牧草和林地。

20世紀(jì)90年代，很多人搬到城市邊緣居住，再加出生率下降、人口減少，造成城市人口流失，德國出現(xiàn)逆城市化現(xiàn)象。進(jìn)入21世紀(jì)后，德國開始“再城市化”，人口又有從農(nóng)村向城市、從落后地區(qū)向發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)的趨勢(shì)。2001～2012年，德國人口持續(xù)減少，而50萬人以上的大城市人口絕大部分都有不同程度的增加。

二、德國城市化格局的背景和原因

德國城市化模式的形成，既是其社會(huì)意識(shí)、民族傳統(tǒng)的結(jié)果，也是其城市管理能力、管理水平的體現(xiàn)，更與其資源稟賦相關(guān)。

1.土地資源豐富。德國國土面積35.7萬平方公里，是河南省的2.14倍，而人口只有河南省的77.8%。德國處于中歐平原，農(nóng)業(yè)和林業(yè)占國土面積的一半以上，其中農(nóng)業(yè)用地1670萬公頃，林業(yè)占地1100萬公頃。農(nóng)業(yè)用地中，耕地占70.5%，永久綠地(包括坡地和草場(chǎng))占28.3%，果園苗圃等占1.1%。德國人以肉食為主，食用糧食很少，基本上靠進(jìn)口，沒有糧食安全的壓力，大部分土地被森林和牧草覆蓋，耕地基本處于休耕養(yǎng)護(hù)狀態(tài)。

土地資源豐富，使德國在工業(yè)化、城市化過程中有充分的發(fā)展空間，不存在突出的人地矛盾，得以形成以中小城市為主的發(fā)展模式。

即便如此，德國仍十分重視保護(hù)土地，不允許亂占土地?！督ㄔO(shè)法典》明確提出，“要盡可能地節(jié)約和珍惜土地資源，只有在必要的情況下才可將農(nóng)業(yè)用地、森林和為居住服務(wù)的用地轉(zhuǎn)為他用?！?/p>

2.地方自治能力強(qiáng)。德國起源于歐洲中部使用德語的邦國，包括300多個(gè)政治實(shí)體(甚至一度存在1000多個(gè))，其中有些是王朝貴族領(lǐng)地，有些為教會(huì)領(lǐng)地，有些是神圣羅馬帝國時(shí)期形成的帝國自由城市。共同的語言、共同的利益，使這些邦國逐漸聯(lián)合起來，形成統(tǒng)一的德意志民族，民主、自治的理念也同時(shí)扎下根來。德國統(tǒng)一后，在各邦國基礎(chǔ)上整合為13個(gè)聯(lián)邦州和3個(gè)市。各州及地方自治意識(shí)強(qiáng)，居民鄉(xiāng)土情懷濃，以建設(shè)家鄉(xiāng)、美化家園為樂;各地?fù)碛邢鄬?duì)獨(dú)立權(quán)，傳統(tǒng)上獨(dú)立發(fā)展，容易形成良性競爭、競相發(fā)展的局勢(shì)。民主自治的體制，使居民在城鄉(xiāng)建設(shè)中擁有發(fā)言權(quán)甚至決定權(quán)，避免了城市建設(shè)中的大拆大建行為。

3.注重法治。作為地方高度自治的聯(lián)邦制國家，法治和自治同等重要。為規(guī)范建設(shè)、發(fā)展，德國建立了完善的法規(guī)體系。聯(lián)邦層面的法律文件主要有《建設(shè)法典》及配套法律《建設(shè)法典實(shí)施法》、《空間規(guī)劃法》及配套《空間規(guī)劃條例》;還有一些針對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃的法律法規(guī)，如《土地征收法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)與廢棄物處置法》、《能源與天然氣供給法》、《聯(lián)邦自然保護(hù)法》、《聯(lián)邦水利法》等。在聯(lián)邦層面的規(guī)劃建設(shè)法律基礎(chǔ)上，各州也制定本州相關(guān)的法律。在城市建設(shè)中，任何活動(dòng)都必須服從國家建設(shè)法典和州立法規(guī)的要求，任何建設(shè)項(xiàng)目必須滿足相關(guān)要求后才能得到許可。

4.對(duì)落后地區(qū)給予支持。第二次世界大戰(zhàn)后，聯(lián)邦為促進(jìn)南方地區(qū)的發(fā)展，不僅加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，還布局了大量的機(jī)械、電子、汽車等新興產(chǎn)業(yè)，使南方的巴伐利亞州、巴登-符騰堡州經(jīng)濟(jì)迅速崛起，城市基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境等顯著改善，城市化水平快速提高。從20世紀(jì)50年代起，聯(lián)邦對(duì)特別落后的東部農(nóng)業(yè)區(qū)及邊境地區(qū)納入中央財(cái)政平衡政策范圍，采用投資補(bǔ)貼、撥款、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持、低息貸款、信貸擔(dān)保等措施，改善農(nóng)村投資環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施，逐步縮小城鄉(xiāng)差別。聯(lián)邦政府還特別建立了支持小村鎮(zhèn)發(fā)展的援助機(jī)制，每年從大都市提取定量資金進(jìn)入“國家補(bǔ)償庫”，專項(xiàng)支持小村鎮(zhèn)建設(shè)。東、西德統(tǒng)一后，為加快原東德5個(gè)州的發(fā)展，聯(lián)邦政府實(shí)施了著名的貨幣、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)三大聯(lián)盟計(jì)劃，不僅為5個(gè)州及其地方政府支付了累計(jì)達(dá)700億馬克的債務(wù)，而且每年給予520億馬克的轉(zhuǎn)移支付用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

為了保持各地區(qū)經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展，德國在分稅制的基礎(chǔ)上進(jìn)行橫向和縱向的稅收平衡。橫向稅收平衡主要是以各州居民平衡稅收為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較，富裕州的營業(yè)稅要拿出一部分調(diào)劑給貧困州。各州內(nèi)部也進(jìn)行橫向稅收平衡。東、西德統(tǒng)一后，原西德各州新征7%的統(tǒng)一稅(所得稅附加)來援助東部發(fā)展。

大力扶持高校和科研活動(dòng)也是德國城市化成功的重要因素。在優(yōu)惠政策補(bǔ)貼下，東部城市生活成本降低，并形成了優(yōu)質(zhì)的教育資源，吸引年輕人來這里學(xué)習(xí)生活。有了旺盛的人氣，地區(qū)才有旺盛的需求;教育科研成果也可以有效轉(zhuǎn)化成企業(yè)產(chǎn)品，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

三、德國城市化對(duì)我們的啟示

德國的城市化是人與自然和諧發(fā)展、以改善人的生活質(zhì)量為目的城市化，是城鄉(xiāng)一體、高質(zhì)量的城市化，是符合德國國情的城市化。我們推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化，也要借鑒德國的經(jīng)驗(yàn)，探索符合中國國情的城鎮(zhèn)化模式。

1.把產(chǎn)業(yè)發(fā)展放在第一位。城市是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的結(jié)果。推動(dòng)城市化要始終把產(chǎn)業(yè)發(fā)展放在第一位，城由產(chǎn)業(yè)支撐，人隨產(chǎn)業(yè)集聚。

2.注重城市功能建設(shè)。人由農(nóng)村向城市集聚，是為了提高生活質(zhì)量。城市不在大小，而在功能是否強(qiáng)大。只有基礎(chǔ)設(shè)施完善，管理水平高，城市的服務(wù)功能強(qiáng)大，才能滿足市民的生活需要;城市功能不全，不能滿足人們的需要，必然產(chǎn)生城市病。因此，我們要注重完善基礎(chǔ)設(shè)施，提高城市管理水平，以提高市民生活質(zhì)量為目標(biāo)，健全城市功能。

3.慎重選擇城市化道路。人隨工業(yè)化而向城市集聚是一個(gè)自然的過程，所有國家的城市化都伴隨著人口大規(guī)模由農(nóng)村、農(nóng)業(yè)地區(qū)向新興地區(qū)遷移的過程，城市規(guī)模的大小是社會(huì)自然選擇的結(jié)果。無論美國為代表的城市化還是德國為代表的城市化，都在城市化任務(wù)完成后形成了人口集中的城市帶和大片良田相連的農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)的明顯分工。而我們?nèi)藶樽钄嗔巳丝谟赊r(nóng)村向城市集聚的過程，又忽視城市的功能建設(shè)，致使產(chǎn)生環(huán)境污染、交通擁堵等城市病，才產(chǎn)生了優(yōu)先發(fā)展大城市還是中小城市、走以大城市特大城市為主還是以中小城市為主的城市化道路的爭論。

其實(shí)，追求高質(zhì)量生活的要求使人向往中小城市的閑適，高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)代交通也使中小城市成為部分市民的選擇，發(fā)達(dá)國家逆城市化現(xiàn)象正是這種表現(xiàn)。但從我國人均耕地少、糧食安全任務(wù)重的國情看，在糧食主產(chǎn)區(qū)不宜走以中小城市為主的城鎮(zhèn)化道路。發(fā)達(dá)國家走過的路表明，由農(nóng)業(yè)社會(huì)進(jìn)步到工業(yè)社會(huì)，農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)的人口也必然隨之轉(zhuǎn)移出去，流向城市和新興發(fā)展區(qū)。我們現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)已經(jīng)飽受化學(xué)污染之苦，如果再在沃野占用良田，或許只有轉(zhuǎn)基因才能暫時(shí)保證民族的生存。

可選的道路似乎只有一條:先把已經(jīng)從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)主要是發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)的人口固定下來，通過制度安排將他們的供養(yǎng)人口也遷過去，補(bǔ)上人為阻斷的人口遷移之路，減輕農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)的人口壓力;剩余的多余人口再根據(jù)發(fā)展情況向本地縣城、省城或者外省轉(zhuǎn)移，最終完成城鎮(zhèn)化任務(wù)。

城市也有規(guī)模效益問題，具體城市規(guī)模能發(fā)展多大，讓市場(chǎng)去決定。但是，所謂大批外出打工人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、實(shí)現(xiàn)家門口就業(yè)、就地城市化的觀點(diǎn)是違背工業(yè)化、城市化發(fā)展規(guī)律的，絕非正確選擇。

4.把環(huán)境和自然資源保護(hù)放在重要位置。從某種程度上說，發(fā)展和建設(shè)城市就意味著對(duì)自然環(huán)境的破壞，而這與人改善生活質(zhì)量、提高生活水平的目的是相背離的。因此，我們推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化必須借鑒德國的經(jīng)驗(yàn)，把環(huán)境和自然資源保護(hù)放在重要位置，把保護(hù)環(huán)境、保護(hù)自然作為提高生活水平、改善生活質(zhì)量的重要手段，城市規(guī)劃要以自然和環(huán)境為背景，建設(shè)城市要首先考慮如何保護(hù)自然和環(huán)境，建設(shè)與自然和環(huán)境相和諧的城市。

5.注重城市文化建設(shè)。文化是城市生活的重要內(nèi)容，是一個(gè)城市與另一個(gè)城市相區(qū)別的標(biāo)志。一方面要保護(hù)已有城市文化，把已有文化發(fā)揚(yáng)光大，成為城市名片;另一方面要倡導(dǎo)新文明，以公共文化設(shè)施為載體，積極服務(wù)市民，形成新的城市文化。

6.人口轉(zhuǎn)移與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移并重。在工業(yè)化、城市化過程中，新城市伴隨新興產(chǎn)業(yè)而興起，老城市經(jīng)歷結(jié)構(gòu)調(diào)整的陣痛而新生，人口隨產(chǎn)業(yè)發(fā)展而流動(dòng)，這是發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)。作為后發(fā)地區(qū)，也只有積極創(chuàng)新才能迎頭趕上。而我國在新一輪發(fā)展過程中，后發(fā)地區(qū)不是積極創(chuàng)新，依靠新興產(chǎn)業(yè)謀發(fā)展，而是試圖走捷徑，把所謂“積極迎接發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移”作為重點(diǎn)，導(dǎo)致接過了包袱，甚至引狼入室，造成對(duì)當(dāng)?shù)刈匀毁Y源的掠奪和環(huán)境的破壞。這是明顯的短視行為。試想，真正有潛力、有前途的項(xiàng)目會(huì)轉(zhuǎn)移嗎?因此，在城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略上要堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與人口轉(zhuǎn)移并重。首先是讓已經(jīng)轉(zhuǎn)移就業(yè)的人口完全轉(zhuǎn)移出去，進(jìn)入就業(yè)城市，其次是發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)向后發(fā)地區(qū)擴(kuò)散，帶動(dòng)落后地區(qū)發(fā)展。落后產(chǎn)能、將淘汰的項(xiàng)目應(yīng)按市場(chǎng)規(guī)律予以升級(jí)或淘汰，絕不能以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的名義轉(zhuǎn)向落后地區(qū)。

7.正確看待逆城市化。逆城市化是在城市功能缺失的情況下，人們追求高質(zhì)量生活的選擇，而不是對(duì)城市化的否定。我們的國情也不允許在郊外建設(shè)大片別墅，不允許將沒有進(jìn)城的農(nóng)村居民固化在農(nóng)村。我們應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，完善提升城市功能，加快新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

［1］德國聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站。

［2］中國外交部的德國國家概況。

［3］維基百科《德國城市列表》。

［4］丁聲俊:《德國小城鎮(zhèn)的發(fā)展道路及啟示》，載于《世界農(nóng)業(yè)》2012年第2期。

［5］王勝才、柴修發(fā):《德國城市化的經(jīng)驗(yàn)與啟示》，載于《安徽決策咨詢》2002年第1期。