河北大學(xué)管理學(xué)院 孫健夫 李少龍

一、問題的提出

增值稅與營業(yè)稅并行征收的流轉(zhuǎn)稅制度在我國已經(jīng)實(shí)行了近30年。隨著我國市場化改革的深入與第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，營業(yè)稅與增值稅并行的稅制弊端逐漸凸顯出來。為此，我國“十二五”規(guī)劃中明確提出“擴(kuò)大增值稅征收范圍，相應(yīng)調(diào)減營業(yè)稅等稅收”的稅改方向。自2012年1月，上海市在交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)開始“營改增”試點(diǎn)起，到2012年8月，北京、廣東等十省市跟進(jìn)推行“營改增”試點(diǎn)以來。根據(jù)財(cái)政部、國家稅務(wù)總局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2012年，試點(diǎn)地區(qū)共為企業(yè)直接減稅426.3億元，整體減稅面超過90%，減稅效果明顯。2013年8月1日，交通運(yùn)輸業(yè)與部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的“營改增”試點(diǎn)已在全國范圍內(nèi)推行。鐵路運(yùn)輸與郵電通信行業(yè)納入“營改增”試點(diǎn)的方案也提上議程。改革進(jìn)度明顯加快。

然而，在看到“營改增”加速展開對(duì)有關(guān)企業(yè)減負(fù)的同時(shí)，也應(yīng)考慮到改革對(duì)地方財(cái)政收入的影響。目前，我國《營業(yè)稅改增值稅試點(diǎn)方案》中規(guī)定:“試點(diǎn)期間原歸屬試點(diǎn)地區(qū)的營業(yè)稅收入，改征增值稅后收入仍歸屬試點(diǎn)地區(qū)，稅款分別入庫。因試點(diǎn)產(chǎn)生的財(cái)政減收，按現(xiàn)行財(cái)政體制由中央與地方分別負(fù)擔(dān)?！边@意味著暫時(shí)擱置了地方因改革帶來的財(cái)政收入減少的問題，但是，這并非長久之策，隨著“營改增”范圍的擴(kuò)大，繼續(xù)按上述規(guī)定劃分營業(yè)稅收入，一方面將增加營業(yè)稅收在轉(zhuǎn)移過程中的成本;另一方面，從稅收征管的角度講，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的日益發(fā)達(dá)與信息技術(shù)的不斷發(fā)展，商品和服務(wù)的銷售行為逐漸呈現(xiàn)復(fù)雜化、多樣化特征。這就造成國家難以清晰界定這種銷售行為到底應(yīng)該繳納何種稅收。營業(yè)稅征管權(quán)屬于國家稅務(wù)部門，收入?yún)s歸地方稅務(wù)部門所有，從國地稅部門各自利益最大化的角度來講，這勢必引起國地稅在稅收歸屬上的矛盾，給國家造成不必要的麻煩甚至損失。

那么，既然保持現(xiàn)有分配結(jié)構(gòu)乃是權(quán)宜之計(jì)，營業(yè)稅最終被增值稅所取代的改革方向又不會(huì)改變，這就決定作為當(dāng)前地方主體稅種的營業(yè)稅收入絕大部分將被中央拿走，這對(duì)本就財(cái)政拮據(jù)的地方政府來說無疑是雪上加霜。增值稅“擴(kuò)圍”改革的成敗與地方政府對(duì)改革的態(tài)度有著不可回避的關(guān)系，而如何保證地方政府的財(cái)政收入是取得地方政府支持與否的關(guān)鍵。施文潑、賈康(2010)在借鑒幾個(gè)典型國家增值稅改革的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，提出增值稅的稅權(quán)歸中央，分享上，根據(jù)一套綜合地方人口數(shù)量、財(cái)政收入能力、基本公務(wù)服務(wù)的明確公式劃分中央與地方間收入分享比例，彌補(bǔ)地方財(cái)政損失。楊名、李大慶(2012)指出，應(yīng)以此次增值稅“擴(kuò)圍”改革為契機(jī)，建立、健全地方稅收體系，盡快確立地方主體稅種;完善轉(zhuǎn)移支付制度，從源頭上緩解地方財(cái)政拮據(jù)的困境。高鳳、宋良榮(2013)通過測算增值稅“擴(kuò)圍”后中央與地方分享比例的變化，得出結(jié)論，為保證地方財(cái)政收入維持原有水平，增值稅分享比例應(yīng)在46.7% ～62.48%之間，并根據(jù)不同年份的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況與國家財(cái)政需求以46.7%為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整。張斌(2011)指出要從短期與長期兩個(gè)方面來應(yīng)對(duì)“營改增”所產(chǎn)生的負(fù)面影響，短期來看，要加大中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付力度，適當(dāng)提高地方政府共享稅的分成比例。長期策略是:發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，保持地方經(jīng)濟(jì)健康快速發(fā)展。胡怡建(2011)認(rèn)為營業(yè)稅改征增值稅之后，要堅(jiān)持保障地方財(cái)政利益的改革原則和思想。根據(jù)不擠不讓原則，確定地方政府增值稅分享比例應(yīng)上調(diào)到50%以上。上述觀點(diǎn)基本涵蓋了主流學(xué)者對(duì)“營改增”后解決地方財(cái)政困境問題的看法。

我們認(rèn)為，“營改增”對(duì)地方財(cái)政收入的影響不僅僅局限于營業(yè)稅與增值稅本身，還影響著企業(yè)所得稅的計(jì)算。作為價(jià)內(nèi)核算與征收的營業(yè)稅，企業(yè)在計(jì)算繳納企業(yè)所得稅時(shí)是準(zhǔn)予作為“稅金”扣除的;反觀采納價(jià)外核算與征收方法的增值稅，卻不影響企業(yè)所得稅的計(jì)算，綜合起來看，企業(yè)所得稅將會(huì)隨著營業(yè)稅的減少而增加。所以增值稅“擴(kuò)圍”后，地方財(cái)政減少的是營業(yè)稅稅收，增加的卻是包括增值稅和企業(yè)所得稅地方分享比例部分。本文基于2001～2011年我國營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、增值稅收入等歷史數(shù)據(jù)，以中央與地方共享稅分享比例為測算依據(jù)，具體分析增值稅“擴(kuò)圍”后對(duì)當(dāng)年地方財(cái)力的影響。

二、“營改增”前后地方政府財(cái)力分析

(一)當(dāng)前地方政府財(cái)政現(xiàn)狀分析。

2005年，我國地方財(cái)政支出超出地方本級(jí)收入10 000億元，2012年更是達(dá)到47 883.47億元，占當(dāng)年地方財(cái)政收入的78.4%(見圖1)，這造成地方政府嚴(yán)重依賴中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付和稅收返還。轉(zhuǎn)移支付和稅收返還可以占到地方本級(jí)財(cái)政收入的70%以上。而在我國轉(zhuǎn)移支付制度中，雖然國家一直努力加大一般性轉(zhuǎn)移支付，減少和歸并專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，改變專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占對(duì)地方財(cái)力轉(zhuǎn)移占比過高的問題。但資料顯示，近年來專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比仍在50%徘徊(見圖2)。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是中央為了實(shí)現(xiàn)特定的宏觀目的，附帶條件的對(duì)地方政府給予財(cái)政轉(zhuǎn)移，往往要求地方政府提供與之相配套的財(cái)政支出。從某種程度來講，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付不僅不能緩解地方財(cái)政收支不平衡帶來的壓力，反而會(huì)使地方財(cái)政拮據(jù)問題嚴(yán)重化。

圖1 中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付與地方政府本級(jí)財(cái)政收入與支出(2005～2012年)

圖2 中央與地方財(cái)政自給能力系數(shù)(1993～2012年)

從圖2可以看出，1993年中央政府和地方政府的財(cái)政自給能力還分別在1.0上下，①財(cái)政自給能力是指一級(jí)政府不依靠上級(jí)政府或同級(jí)政府援助獨(dú)立籌措資金的能力，一般用財(cái)政自給能力系數(shù)來表示一級(jí)政府財(cái)政自給能力的強(qiáng)弱，系數(shù)越大，代表財(cái)政自給能力越強(qiáng)。呈中央低、地方高的格局。但自1994年我國分稅制改革以后，中央財(cái)政自給能力則逐漸上升到1.7左右，并有進(jìn)一步上升趨勢。地方財(cái)政自給能力則陡然下降到0.5左右，減少到分稅制改革前的1/2。這嚴(yán)重影響了地方政府經(jīng)濟(jì)、社會(huì)職能的發(fā)揮。

從我國目前的經(jīng)濟(jì)水平與政治制度來看，財(cái)權(quán)集中在中央有利于國家對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控，防止地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距過大。但相比于中央政府，地方政府更加了解轄區(qū)居民偏好和公共物品需求，能夠更好地滿足本地公共服務(wù)需要。我國目前地方政府的財(cái)政自給能力較差的現(xiàn)實(shí)情況，很大程度上制約著地方政府為轄區(qū)居民提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)及其偏好的公共產(chǎn)品。以2011年為例，地方政府用在與人民群眾生活直接相關(guān)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障與就業(yè)等方面的民生支出為28 248.09億元，而當(dāng)期地方政府本級(jí)財(cái)政收入為52 434億元，民生支出占到了其財(cái)政收入的53.87%?？紤]到地方政府的基本建設(shè)支出與行政管理支出短期內(nèi)難以減少，地方政府想要為轄區(qū)居民提供偏好性更強(qiáng)、更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)只能依靠中央對(duì)地方的一般性轉(zhuǎn)移支出。

(二)“營改增”后地方財(cái)力損失分析。

目前，在我國地方政府的財(cái)力構(gòu)成中，營業(yè)稅算是地方稅收收入中的主體稅種，占到地方稅收收入的40%左右，占比是排名第二的增值稅分享收入的近2倍。但由于我國分稅制改革“先天”條件的影響，地方政府財(cái)政收入自1995年以后一直處于拮據(jù)狀態(tài)。營業(yè)稅并沒能成為地方財(cái)政收入的“頂梁柱”。近幾年，隨著房地產(chǎn)市場的興起，土地出讓收入逐漸成為彌補(bǔ)地方財(cái)政收入缺口的“救命草”，形成我國特有的“土地財(cái)政”現(xiàn)象。值得注意的是，土地出讓收入具有極大的不確定性，如2010年，我國的土地出讓收入達(dá)到2.7萬億元，占到當(dāng)年地方財(cái)政收入的67%。而2012年，土地出讓收入為2.69萬億元，僅占當(dāng)年財(cái)政收入的31%。土地出讓收入的大幅波動(dòng)，決定了“土地財(cái)政”并非解決地方財(cái)政困境的長久之策。反觀營業(yè)稅，其占地方財(cái)政收入比重一直穩(wěn)定在15%左右。這種狀況一方面反映出營業(yè)稅符合Ter-Minassia提出的劃分給地方政府稅種應(yīng)滿足的“稅收收入相對(duì)穩(wěn)定”標(biāo)準(zhǔn)，另一方面，作為地方財(cái)政主要收入來源之一，營業(yè)稅仍然是地方政府履行其職能的重要財(cái)力支撐(見表1)。

按照我國中央與地方稅收現(xiàn)行劃分原則，除鐵道部、各銀行總行、各保險(xiǎn)總公司集中繳納的部分歸中央政府外，其余部分一律歸地方所有。增值稅收入的75%歸中央所有，25%歸地方所有。企業(yè)所得稅方面，鐵道部、各銀行總行及海洋石油企業(yè)繳納的部分歸中央政府，其余部分60%歸中央所有，40%歸地方所有。改革須以保證地方財(cái)政利益為前提和原則，才能保證“擴(kuò)圍”在地方層面的順利推進(jìn)。所以，在增值稅“擴(kuò)圍”全面實(shí)施之前，測算出增值稅“擴(kuò)圍”對(duì)地方財(cái)力的影響則是此次改革的重要根基。

本文以2001～2011年數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，并假定2001～2011年增值稅“擴(kuò)圍”方案將全面實(shí)施，按照現(xiàn)行中央與地方共享稅劃分比例，對(duì)地方政府的財(cái)力損失情況作了具體測算。

首先，我們采用以下方法計(jì)算了地方財(cái)政收入絕對(duì)額的減少額:

其中:

表1 我國營業(yè)稅收入情況(2001～2011年) 億元

然后，以絕對(duì)額的減少數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，計(jì)算了營改增對(duì)地方財(cái)稅收入相對(duì)規(guī)模的影響。即:

通過計(jì)算，由表2可知，增值稅“擴(kuò)圍”后，地方財(cái)政收入減少額可占到地方原營業(yè)稅收入的65%。平均來看，可占地方原稅收收入的25.15%，可占地方財(cái)政收入的10.06%?？紤]我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方向，服務(wù)業(yè)的發(fā)展速度明顯會(huì)快于工業(yè)的發(fā)展速度，換言之，營業(yè)稅的稅收收入增長速度要快于增值稅的增長速度。相比以歷史數(shù)據(jù)測算出的結(jié)果，“營改增”對(duì)未來地方財(cái)政造成的損失將更大。

需要指出的是，上述分析是將地方財(cái)政作為一個(gè)整體來看待的，并未考慮不同地方政府之間的差異化。事實(shí)上，在不同的地方政府轄區(qū)內(nèi)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)存在著很大的不同，有些地方以工業(yè)作為稅源的主要產(chǎn)業(yè)，另一些地方則以服務(wù)業(yè)作為稅源的主要產(chǎn)業(yè)，因此，“營改增”的減收情況在不同的地方財(cái)政上亦會(huì)有不同的反映。本文未對(duì)此作進(jìn)一步分析。

三、解決地方財(cái)政困境的對(duì)策建議

“營改增”是我國稅制建設(shè)上優(yōu)化稅收和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的一個(gè)重要步驟，也是稅收制度的一次自我完善。為順利推進(jìn)此項(xiàng)改革，提高地方政府對(duì)改革進(jìn)程的支持力度，有必要慎重考慮地方財(cái)政與中央財(cái)政共享改革的成果，讓地方獲得穩(wěn)定可靠的財(cái)政收入。

1.提高地方政府共享稅比例。短期而言，地方政府在損失10%的財(cái)政收入后，僅憑自身很難再獲得如此大比重的財(cái)政收入。而除了依靠中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付以外，提高地方政府共享稅所占比例具有明顯的可行性。自分稅制改革以來，中央財(cái)政的自給能力不斷提高，財(cái)政收入相對(duì)比較充足。再加上此次稅制調(diào)整，中央政府的財(cái)力將更加富裕。有能力補(bǔ)足地方政府在此次改革中的財(cái)力損失。根據(jù)筆者測算(見表3)，地方共享稅比重提高到45%即可以彌補(bǔ)地方政府的財(cái)政缺口。

表2 “營改增”后地方財(cái)力損失測算(2001～2011年) 億元

表3 增值稅“擴(kuò)圍”后地方財(cái)力損失占增值稅比重(2001～2011年) 億元

2.優(yōu)化對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。我國即使沒有實(shí)施“營改增”的稅制改革，政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)不清晰、財(cái)力與事權(quán)不匹配也是財(cái)政體制急需解決的問題。我國增值稅“擴(kuò)圍”完成以后，政府間財(cái)力、事權(quán)矛盾將被提升到更加凸顯的位置。近期來看，完善轉(zhuǎn)移支付制度、優(yōu)化中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)將是解決地方因“營改增”造成財(cái)力損失的首選對(duì)策。我國目前專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付大于一般轉(zhuǎn)移支付的不合理結(jié)構(gòu)，一定程度上會(huì)加重地方財(cái)政壓力，借此改革之機(jī)，加大一般轉(zhuǎn)移支付力度，不僅可以彌補(bǔ)因“營改增”造成的地方財(cái)力缺口，更是完善我國轉(zhuǎn)移支付制度的題中之義。此外，對(duì)地方財(cái)力轉(zhuǎn)移差異化，由于各地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，增值稅“擴(kuò)圍”對(duì)各地方財(cái)力的影響相差相當(dāng)懸殊。如北京、海南、西藏等地區(qū)的營業(yè)稅比重可占到其增值稅、營業(yè)稅收入之和的80%左右。而黑龍江、山西兩省的相應(yīng)比例只有40%。在進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)地區(qū)財(cái)力缺口時(shí)，應(yīng)根據(jù)各地區(qū)具體的具體財(cái)力損失情況進(jìn)行彌補(bǔ)。

3.加快重構(gòu)地方主體稅種步伐。營業(yè)稅被增值稅取代之后，地方更加缺乏能夠保證財(cái)政收入的主體稅種。長期來看，想要保證地方財(cái)政收入來源的穩(wěn)定性，必須加快重構(gòu)地方主體稅種的步伐。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，可以建立以財(cái)產(chǎn)稅與資源稅為主體的地方稅體系。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府對(duì)當(dāng)?shù)鼐用裾魇肇?cái)產(chǎn)稅來補(bǔ)充地方財(cái)政缺口。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)但資源豐富地區(qū)，通過資源稅改革保證地方收入來源的穩(wěn)定。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)又沒有資源的地區(qū)，則可以通過完善中央轉(zhuǎn)移支付和橫向轉(zhuǎn)移支付制度來促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)而彌補(bǔ)“擴(kuò)圍”后地方財(cái)力損失。如此一來，地方在增值稅“擴(kuò)圍”后的財(cái)力損失在長期內(nèi)也得到了解決。