張建華，黃益良

（1.嘉興學院 南湖學院；2.嘉興市財政局 經(jīng)建處，浙江 嘉興 314001）

保障性住房是指政府為中低收入住房困難家庭所提供的限定標準、限定價格或租金的住房，主要由廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟適用住房、限價商品住房等組成。保障性住房建設離不開中央、地方各級財政的支持，如何完善財政支持體系，既關系到 “十二五”規(guī)劃時期我國保障性住房建設任務的順利完成，也關系到保障性住房制度是否能夠有效運行，實現(xiàn) “經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展”和 “社會民生公平”的雙重戰(zhàn)略目標，因此，研究財政如何支持政府保障性住房建設，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

“十一五”以來，嘉興市先后實施了廉租住房、經(jīng)濟適用住房、公共租賃住房、舊住宅小區(qū)綜合改造等多種形式的住房保障工作，著力改善不同層次住房困難群眾的居住問題，多次獲得省級住房保障工作先進稱號。為了進一步落實中央和省政府有關完善保障性住房建設的文件精神，市政府先后編制了 “十二五”低收入家庭住房保障規(guī)劃，修訂出臺了廉租住房、經(jīng)濟適用住房和公共租賃住房的管理實施細則，惠民政策向社會弱勢群體進一步傾斜，住房保障覆蓋范圍得到不斷拓寬。在保障性住房項目建設過程中，市委、市政府對保障性住房項目所需的建設要素給予了重點支持，努力破解各種要素瓶頸制約，堅持資金、土地等要素優(yōu)先安排原則，確保各項保障性住房建設工程如期開工、按時竣工，全市保障性住房建設方面取得了巨大成就，在拉動全市經(jīng)濟增長、加快城鎮(zhèn)化進程、改善人居環(huán)境等方面發(fā)揮了重要作用。

一、嘉興市保障性住房的財政補貼方案

當前，嘉興市已經(jīng)建立了包括經(jīng)濟適用住房、公共租賃住房、廉租住房等各類保障性住房在內(nèi)的住房保障體系，并設立了不同保障性住房的財政補貼方案。

（一）經(jīng)濟適用住房

經(jīng)濟適用住房是政府以劃撥方式提供土地，免收城市基礎設施配套費等各種行政事業(yè)性收費和政府性基金，實行稅收優(yōu)惠政策，以政府指導價出售給有一定支付能力的中低收入住房困難家庭的保障性住房。這類中低收入家庭有一定的支付能力或者有預期的支付能力，購買后購房人擁有有限產(chǎn)權。

目前，嘉興市經(jīng)濟適用住房分為實物分配與貨幣補貼兩種保障形式。對于貨幣補貼，以嘉興市區(qū)為例，根據(jù)嘉建委相關文件規(guī)定，2012年度經(jīng)濟適用住房貨幣補貼標準為市區(qū)建成區(qū)1650元／m2；各建制鎮(zhèn)1320元／m2。根據(jù) 《嘉興市區(qū)經(jīng)濟適用住房管理實施細則》的規(guī)定，按每戶住房面積為70m2計算，如果采取貨幣補貼的話，市區(qū)建成區(qū)每戶需財政補貼115500元；建制鎮(zhèn)則為92400元。對于實物分配，2012年市區(qū)經(jīng)濟適用房銷售中心價為2400元／m2。根據(jù)市建委測算，市區(qū)經(jīng)濟適用房的建設成本 （包括建安成本和土地成本）中心價約5170元／m2，需要的財政補貼達2770元／m2，同樣按每戶享受70m2的住房保障計算，每戶財政補貼達到193900元，與每戶的貨幣補貼115500元相比，實物保障每戶需要財政多開支78400元 。①本文嘉興市一些相關數(shù)據(jù)均來自于嘉興市住房保障局。

（二）廉租住房

廉租住房是政府或機構擁有，用政府核定的低租金租賃給低收入家庭居住的一種保障性住房。低收入家庭對廉租住房沒有產(chǎn)權和繼承權，屬于非產(chǎn)權的保障性住房。

當前，嘉興市廉租住房主要有兩種保障形式:一是由政府出資建房后，以低租金租給住房困難戶；二是由政府發(fā)放租金補貼給住房困難戶，由他們自己到房產(chǎn)市場租賃社會房屋。對于第一種保障模式，廉租住房大多是在商品房建設中配建的，但近兩年已經(jīng)嘗試部分廉租住房改配建為購置成品房，即一部分廉租住房是通過政府直接購買小戶型商品房的形式取得；對于第二種保障模式，每m2租賃補貼標準由各地政府根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、市場平均租金、市區(qū)低收入住房困難家庭的經(jīng)濟承受能力等因素確定。以市區(qū)為例，2012年住房補貼標準:低收入有證困難家庭為13元／m2·月 ；低收入無證困難家庭為12元／m2·月，租金貨幣補貼按季發(fā)放 。

（三）公共租賃住房

公共租賃住房指通過政府或政府委托的機構，按照市場租賃價格向中低收入的住房困難家庭提供的保障性住房，同時，政府對承租家庭按月支付相應標準的租房補貼。公共租賃住房屬于政府或公共機構所有，保障對象是不屬于低收入的家庭，但又買不起或租不起商品房，難以通過市場解決住房問題的中等偏下收入住房困難家庭、新就業(yè)職工和有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的外來務工人員。

目前，對于低收入困難家庭，嘉興市公共租賃住房不采用實物配租，而是全部發(fā)放公共租賃住房租賃補貼，補貼標準為 （建筑面積）6元／m2·月。最低住房面積保障標準，按每戶家庭住房面積計算不低于36m2，同時按人均住房面積計算不低于18m2，最高保障標準為60m2。

二、財政扶持保障性住房建設面臨的主要問題

通過各級政府財政的大力支持，嘉興市保障性住房建設已經(jīng)取得了一定的成績。但是，隨著中央和省政府保障性住房建設任務的逐年下達和大批在建保障性住房項目的陸續(xù)竣工并投入使用，財政在扶持保障性住房建設方面也面臨著一些問題。

（一）經(jīng)濟適用住房的制度缺陷

經(jīng)濟適用住房本意是政府拿出部分財政資金來補貼中低收入家庭，解決他們的住房困難問題。按現(xiàn)行制度規(guī)定，符合申請條件的住房困難家庭可以以低于市場價格購買經(jīng)濟適用住房的產(chǎn)權，而且只要持有時間達到五年，就可以上市交易轉讓。從目前的具體實施情況看，“持有時間達到五年就可以上市交易轉讓”這一當初制度設計的缺陷讓它很容易淪為特權房，與商品房的高房價形成的強烈差距也讓太多具有搶奪能力的人趨之若鶩，許多并非低收入家庭也通過各種渠道申購經(jīng)濟適用住房，并在五年后上市轉讓。由于經(jīng)濟適用住房的這一制度缺陷，導致經(jīng)濟適用住房一直供不應求。因此，如果不改變經(jīng)濟適用住房的保障制度，長期依靠投入財政資金來建設經(jīng)濟適用住房，不僅加大了各級政府的財政壓力，而且集中建設經(jīng)濟適用住房也容易形成城市貧民區(qū)現(xiàn)象，還會割裂房地產(chǎn)市場的正常發(fā)育體系。

（二）實物保障的退出機制難以執(zhí)行

目前，保障性住房退出機制雖然有制度設計，但對于采用實物分配的保障性住房，如經(jīng)濟適用房、實物配租的廉租住房和公共租賃住房，其退出機制至今也僅僅停留在制度設計上，在實際執(zhí)行過程中，雖然國家和地方的保障性住房相關政策都對實物型保障住房退出管理有明確規(guī)定，但受保家庭對保障性住房退出的制度規(guī)定往往較為抗拒，許多享受了實物住房保障的中低收入家庭在自身經(jīng)濟條件好轉并超過保障標準后也不愿退出實物保障性住房。同時，全市也還沒有建立一套完整、有效的收入申報制度及收入核查體系，單純依靠受保家庭主動如實申報家庭收入變動情況，往往難以達到目的，而入戶調(diào)查等收入核查方法效率較低，收集到的信息準確度也不高。對受保障的一部分家庭即使通過鑒別已不符合保障標準，但其生活質量仍不高，政府很難以強有力的措施將其強行騰退，強行騰退則易引發(fā)新的矛盾。由于實物保障的退出機制難以執(zhí)行，政府為了解決更多低收入家庭的住房困難問題，只有不斷加大財政資金的投入，建設更多的保障性住房，如此循環(huán)往復，將對各級政府的財政形成巨大的壓力。

（三）集中建設導致入住后管理困難

保障性住房是政府為中低收入住房困難家庭提供其居住的場所，由于入住對象的特殊性，集中建設容易形成貧民區(qū)現(xiàn)象，加之這些家庭收入普遍偏低，又出于對政府的依賴心理，因此租金收繳困難、拒交物業(yè)管理費等問題層出不窮，在物管、治安等后續(xù)管理方面也容易造成諸多矛盾。這些問題的出現(xiàn)必將牽涉各級政府的許多精力，需要政府投入更多的財政資金來加以解決，增加了政府的財政支出壓力。

（四）資金來源單一加大了財政壓力

保障性住房因其福利性特點，依托市場化融資非常困難，再加上我國當前金融市場不發(fā)達，建設保障性住房的資金主要依賴于各級政府的財政投入。近年來，雖然中央、省、市各級財政逐步加大對保障性住房建設的財政支持力度，各縣 （市、區(qū)）政府也通過財政預算、住房公積金增值收益、土地出讓金凈收益等渠道，積極落實廉租住房、公共租賃住房的建設資金，但是，一方面隨著全市城鄉(xiāng)一體化的加快和新居民的不斷增加，對保障性住房的需求也將隨之增加；另一方面隨著房價的不斷提高，削弱了中低收入家庭的購買力，使得更多中低收入家庭將加入住房保障的隊伍，從而形成大量的保障性住房需求。因此，如果僅靠財政投入這一單一融資形式，將給政府財政形成很大壓力。

三、完善嘉興市保障性住房建設的建議

保障性住房建設的最終目的就是讓低收入階層 “住有所居”，為了達到這一目的，在當前財政資金有限的條件下，各級政府必須改變傳統(tǒng)住房保障思路，創(chuàng)新住房保障手段，保證財政以較少的支出取得對中低收入家庭住房保障的全方位覆蓋。

（一）逐步改變經(jīng)濟適用住房保障模式

政府做好住房保障的根本目標是解決中低收入家庭的居住問題，并不需要確保這些中低收入困難家庭一定擁有產(chǎn)權房。因此，從本質上講，經(jīng)濟適用住房不應納入政府保障性住房的范疇，建議市政府將經(jīng)濟適用住房保障形式從實物分配為主轉向貨幣補貼為主，并逐年提高貨幣補貼的比例，等條件成熟后完全取消經(jīng)濟適用住房這一保障模式。

前面分析過，按每戶住房困難家庭保障面積70m2計算，在財政上，實物分配要比貨幣補貼多支出7.84萬元。因此，在經(jīng)濟適用住房退出保障性住房體系之前，為引導保障對象選擇貨幣補貼，建議政府對現(xiàn)行政策進行微調(diào)，按7.84萬元為計算上限，適當提高貨幣補貼標準，同時，提高實物分配房源的銷售價格，通過價格杠桿激勵符合申請條件的家庭選擇貨幣補貼方式。隨著貨幣補貼比例的不斷提高，最終取消實物分配，讓市民拿到貨幣補貼后可以按自己的意向購買商品房。另外，在沒有停建經(jīng)濟適用住房以前，部分實物分配的經(jīng)濟適用住房可以由政府投資建設改為政府直接購買存量商品房來解決。無論是采用貨幣補貼還是政府購買，都能夠拉動部分存量商品房的銷售，不僅可以減輕各級財政的支出壓力，節(jié)約無償劃撥的建設用地指標，增加政府建設用地拍賣的數(shù)量，而且還可以消化大量的存量商品房，有效激活當前房地產(chǎn)市場，給政府帶來可觀的稅收收入。

（二）廉租住房、公共租賃住房 “改建為買”

目前，政府投資建設的廉租住房和公共租賃住房普遍存在選址越來越偏遠、生活設施配套滯后、項目建設期長、報批手續(xù)煩瑣等許多問題。為了有效解決上述問題，建議政府今后不再直接參與廉租住房和公共租賃住房的建設，而是 “改建為買”。首先，購買空置拆遷安置房。近年來，嘉興市在推進城市一體化發(fā)展過程中，為了解決征地后農(nóng)民的居住問題，興建了大量拆遷安置房，但由于種種原因，還有許多拆遷安置房處于空置狀態(tài)。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前市本級存量拆遷安置住房約229.54萬平方米 （合2.24萬套）。如果改建為買，既可完成省政府下達的住房保障目標任務，又消化了大量空置的拆遷房，回籠了前期投入的大量建設資金。其次，委托開發(fā)商配建后回購。據(jù)不完成統(tǒng)計，截止2012年12月底，市本級已取得土地但尚未開工建設的商品房約有233.68萬平方米，其中住宅142.73萬平方米、預計可建住宅1.2萬套 。對于這些還沒有動工建設的商品房開發(fā)項目，建議政府委托一家國資公司出面與開發(fā)商協(xié)商，開發(fā)商在該項目開發(fā)時，將一定比例的房屋按廉租住房和公共租賃住房標準進行施工建設，建成后在確保開發(fā)商一定利潤的前提下，由政府進行回購，用作廉租住房和公共租賃住房的房源。

廉租住房、公共租賃住房改建為買還可以節(jié)約新增建設用地指標，并縮短廉租住房和公共租賃住房的建設周期，也可以讓政府較快地享受保障性用房資產(chǎn)增值收益。同時，也最大限度地解決了集中建設廉租住房和公共租賃住房可能引起的不同收入階層分區(qū)居住、社會產(chǎn)生不和諧的問題。

（三）構建多層次保障性住房建設融資機制

針對當前全市普遍存在的保障性住房建設主要依靠財政資金、來源單一的問題，建議政府必須針對廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟適用住房等在收益水平、現(xiàn)金流狀況等方面存在的差別，構建多層次的保障性住房建設融資機制。對于廉租住房建設，由于租金遠低于市場水平，資金回報率低，難以吸引社會資金參與，因此只能依靠政府財政投入；對于公共租賃住房，由于其保障對象范圍更廣、層次更高，租金水平也與市場水平差距較小，因此要積極創(chuàng)造條件引入市場機制，引導民間資本參與公共租賃住房的建設和運營；［1］對于經(jīng)濟適用住房，由于具有 “產(chǎn)權”并具備完善的銷售體制，資金收益有保障，可以擺脫財政支持，完全依賴市場資金運作。具體融資模式包括企業(yè)代建和企業(yè)投資開發(fā)。這兩種模式的融資風險主要來自于政府的回購承諾，因此必須通過法律以避免政府信用風險，方能吸引社會資金大規(guī)模進入。

（四）改革城市有機更新中征收補償方式

雖然國務院 《國有土地上房屋征收與補償條例》規(guī)定 “為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應當對被征收房屋所有權人 （以下稱被征收人）給予公平補償。被征收人可以選擇貨幣補償，也可以選擇房屋產(chǎn)權調(diào)換”。但是，根據(jù)嘉興市目前商品房市場供大于求的局面，為了有效消化當前的存量商品房，保持全市房地產(chǎn)市場的平穩(wěn)發(fā)展，減少房地產(chǎn)市場對土地出讓、財政收入的影響，增加房地產(chǎn)行業(yè)的稅收收入，建議在今后城市的有機更新中，對私人住宅征收時全部實行貨幣補償形式。通過政府的貨幣補償方式安置:一可以讓被征收人購買到自己稱心的商品房，二可以消化存量商品房，三可以讓政府獲得相應的稅收收入，達得多贏的局面。當然，在當前商品房價格偏高的情況下，為了鼓勵和引導被征收人選擇貨幣補償，政府可以在現(xiàn)行征收與補償政策的基礎上，提供按揭貨款貼息、減免契稅、提高貨幣補償獎勵金額、開發(fā)商讓利銷售等措施來提高貨幣補償?shù)奈Α?/p>

（五）積極探索保障性住房建設新模式

為了確保中央政府提出的全面建立保障性住房體系，實現(xiàn)對全體低收入住房困難家庭 “應保盡保”的政府責任，今后全市保障性住房建設的規(guī)模將不斷擴大。在持續(xù)加大財政投入的同時，政府必須積極探索保障性住房建設新模式，引導、拉動社會資金的參與，才能順利實現(xiàn)保障房建設目標。當前，保障性住房的情況各有不同，政府也應該針對不同性質，分別采用不同的建設模式:對于經(jīng)濟適用住房，今后應該逐步停止實物建設，以貨幣補貼為主。對于廉租住房和公共租賃住房，由于廉租房房租低，不可能由市場自行提供，必須由政府提供，但引導、拉動民間資金參與建設仍是必要和可能的。建議廉租住房可以通過以下模式來建設:模式一，政府與投資機構合作，通過建設—轉讓 （BT）模式提供廉租房；模式二，政府按揭，主要是由政府提供一塊土地，通過公開招標尋找開發(fā)商，由開發(fā)商向銀行融資建設，建設完成后由政府通過按揭方式全部購回。與廉租房相比，公共租賃住房的房租相對較高，且征收穩(wěn)定，它的建設成本可以通過房租部分收回，如果政府再給予適當補貼或政策優(yōu)惠條件，經(jīng)營者則可以通過對其建成后的經(jīng)營管理，收回成本并獲得一定的利潤。建議對于公共租賃住房，可以借鑒政府與投資機構合作的模式，采用BOT模式提供。BOT這種模式的基本思路是，由政府授權項目公司對項目進行建設和經(jīng)營管理，項目公司在經(jīng)營管理期收回投資并獲得合理的商業(yè)利潤，最后，根據(jù)協(xié)議將該項目無償轉讓給相應的政府管理機構。［2］

［1］巴曙松，王志峰.獎金來源、制度變革與國際經(jīng)驗借鑒:源自公共廉租住房 ［J］.全球化與中國，2010（3）:80-85.

［2］趙沛楠.政府不能包攬保障房建設 ［J］.中國投資，2011（7）:57-59.