桑學(xué)成 周義程 陳 蔚

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗?！雹贋榱朔乐箼?quán)力濫用，必須對權(quán)力運行進行制約和監(jiān)督。有鑒于此，黨的十八大第一次明確提出“健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系”，黨的十八屆三中全會進一步提出“必須構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行體系”，“形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機制”。這些重要論述深刻闡明了健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系的重要性，并從頂層設(shè)計的高度提出了明確的改革方向和目標(biāo)要求，對于深化政治體制改革，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，具有十分重要的意義。

權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系的構(gòu)成

所謂權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，是指由若干個對權(quán)力主體分配和行使權(quán)力的過程進行約束、限制、觀察和糾正的機制相互聯(lián)系而構(gòu)成的一個整體。因此，這些權(quán)力運行制約和監(jiān)督機制是權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系的基本構(gòu)成要件。

權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系的基本架構(gòu)是什么，是我們黨一直高度關(guān)注的時代性課題。2001年，黨的十五屆六中全會審議通過《中共中央關(guān)于加強和改進黨的作風(fēng)建設(shè)的決定》，提出要“建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運行機制”。2002年，黨的十六大報告再次強調(diào):“建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運行機制，從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強對權(quán)力的監(jiān)督，保證把人民賦予的權(quán)力真正用來為人民謀利益?！?004年，黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，從加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的戰(zhàn)略高度，進一步明確了建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運行機制的重要性，并提出“堅持標(biāo)本兼治、綜合治理，懲防并舉、注重預(yù)防，抓緊建立健全與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系”。2007年，黨的十七大報告要求“完善制約和監(jiān)督機制，保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益。確保權(quán)力正確行使，必須讓權(quán)力在陽光下運行。要堅持用制度管權(quán)、管事、管人，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制”。2009年，黨的十七屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強和改進新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》強調(diào)，要健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督機制，以加強領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督為重點，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，推進權(quán)力運行程序化和公開透明。2012年，黨的十八大報告強調(diào)，健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，堅持用制度管權(quán)、管事、管人，保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，是權(quán)力正確運行的重要保證。要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國家機關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。②至此，我們黨首次提出了“權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系”這一概念，不過從十八大報告的這些表述來看，對于權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系的基本架構(gòu)并未作出明確闡述，尚待進一步探索。2012年12月4日，習(xí)近平總書記在《在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法頒布施行30周年大會上的講話》中強調(diào):“要健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，失職要問責(zé)，違法要追究，保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益?！?013年1月，習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委二次全會上強調(diào):“要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制?！秉h的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，“堅持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，是把權(quán)力關(guān)進制度籠子的根本之策。必須構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行體系，健全懲治和預(yù)防腐敗體系，建設(shè)廉潔政治，努力實現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明”，形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機制。

綜上所述，在黨的報告和文件中，結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、公開透明、責(zé)任到位、制約有效是論述權(quán)力運行時常用的表述，“失職要問責(zé)，違法要追究”是習(xí)近平總書記做出的進一步闡發(fā)。這些論述為我們構(gòu)建權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系提供了依據(jù)。綜合黨的報告和文件中的相關(guān)論述，可以將權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系架構(gòu)的總體思路設(shè)定為:按照“結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、公開透明、責(zé)任到位、制約有效”的總體目標(biāo)，以機制建設(shè)為抓手，構(gòu)建起由權(quán)力配置、程序控制、信息公開、綜合監(jiān)督、責(zé)任追究五大機制組成的權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系。其中，權(quán)力科學(xué)配置是制約和監(jiān)督權(quán)力運行主體的有效途徑，程序有效控制是制約和監(jiān)督權(quán)力運行過程的基本保障，信息充分公開是制約和監(jiān)督權(quán)力運行過程的重要抓手，監(jiān)督多元并舉是制約和監(jiān)督權(quán)力運行的必然選擇，責(zé)任嚴(yán)格追究是制約和監(jiān)督權(quán)力運行后果的根本手段。

權(quán)力運行的權(quán)力配置機制

制約和監(jiān)督權(quán)力，首先要在權(quán)力內(nèi)部形成科學(xué)的配置機制，即在科學(xué)分解并相互制約基礎(chǔ)上形成穩(wěn)定而高效的權(quán)力結(jié)構(gòu)。這是因為，只有將制約權(quán)力問題轉(zhuǎn)化為一個權(quán)力的結(jié)構(gòu)問題，對權(quán)力的制約才成為可能。

要建立科學(xué)合理的權(quán)力配置機制，就要從決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)劃分這個角度出發(fā)，來探索三權(quán)如何在現(xiàn)有的黨、政、社會權(quán)力主體和架構(gòu)基礎(chǔ)上進行重新調(diào)整，以實現(xiàn)既有權(quán)力機構(gòu)的不同權(quán)力之間既相互制約又相互協(xié)調(diào)。三權(quán)運行協(xié)調(diào)有余、制約不足是現(xiàn)行權(quán)力結(jié)構(gòu)最大的弊端，具體表現(xiàn)在:(1)權(quán)力過分集中，各級、各部門黨政領(lǐng)導(dǎo)在“一把手”問責(zé)制下，幾乎集中所有的權(quán)力，而缺乏有效的制約和監(jiān)督。(2)紀(jì)律監(jiān)督、行政監(jiān)督、法律監(jiān)督等專門監(jiān)督機關(guān)被置于監(jiān)督對象的領(lǐng)導(dǎo)之下，導(dǎo)致各級紀(jì)檢監(jiān)察、審計和檢察監(jiān)督虛置，而新聞輿論監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督、群眾監(jiān)督既缺乏法律保障又主要取決于黨政領(lǐng)導(dǎo)和專門監(jiān)督機關(guān)的回應(yīng)，在客觀上加劇了監(jiān)督權(quán)與黨委、政府的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)之間的失衡。(3)各級黨委和人大實行“議行監(jiān)合一”的權(quán)力配置結(jié)構(gòu)，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)集中于同一個機構(gòu)，缺乏權(quán)力的合理分解和相互制約，使得對決策失誤的外部監(jiān)督無從進行，對執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督也難以展開。各級黨委常委會通常由來自黨務(wù)系統(tǒng)、人大、政府、政協(xié)的主要領(lǐng)導(dǎo)組成，黨委常委會作為領(lǐng)導(dǎo)核心擔(dān)負(fù)著集體決策的職能，集體決策后各位常委分頭負(fù)責(zé)執(zhí)行，對執(zhí)行結(jié)果的監(jiān)督也是由黨委常委會負(fù)責(zé)的，黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督都是在黨委領(lǐng)導(dǎo)下進行的。我國人大實行的也是“議行合一”的領(lǐng)導(dǎo)體制。③人大作為法理上的最高權(quán)力機關(guān)，擁有立法權(quán)、人事任免權(quán)、重大事項決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)，既是立法者又是監(jiān)督者，還擁有自己的執(zhí)行機關(guān)。從制度設(shè)計的法理看，它的權(quán)力是一種廣泛的、無限的、不可挑戰(zhàn)的權(quán)力，將所有權(quán)力集中于同一機構(gòu)與集中于同一人一樣，缺乏制衡的專斷權(quán)力，都可能被濫用。(4)缺乏自下而上的選舉問責(zé)制。迄今為止，只有人大代表直選到縣(市、區(qū))一級，差額選舉仍然局限于黨政副職領(lǐng)導(dǎo)，缺乏必要的競爭性和自由選擇的余地。自上而下的任命制仍然是權(quán)力授予的主渠道，自上而下的監(jiān)督問責(zé)仍然是最強有力的問責(zé)手段。

因此，對于黨和國家政權(quán)機關(guān)權(quán)力整體分權(quán)制衡，實行各種權(quán)力彼此分離和相互制約，是防止一權(quán)獨大、不受制約的有效途徑。黨的十七大和十八大對三權(quán)之間制約、協(xié)調(diào)關(guān)系的要求，為建立中國特色的分權(quán)制約結(jié)構(gòu)指明了方向:在不打破現(xiàn)有的權(quán)力主體格局基礎(chǔ)上，通過劃分和調(diào)整決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)在黨和國家權(quán)力機關(guān)之間的具體界限和行使軌道，實現(xiàn)三權(quán)的相互制約和相互協(xié)調(diào)。具體來說，各級黨委、政府、人大、政協(xié)以及民主黨派和政協(xié)可以在人事和政策的提議權(quán)、參議權(quán)、審議權(quán)、執(zhí)行權(quán)、評議權(quán)、審查權(quán)、調(diào)整權(quán)等方面進行合理劃分并明確各自的職責(zé)，使各種權(quán)力之間既相互依賴又相互牽制。

首先，各級黨委作為決策者享有人事和政策提議權(quán)以及調(diào)整權(quán)。這種人事和政策的提議權(quán)和調(diào)整權(quán)，保證了各級黨委作為決策者和協(xié)調(diào)者的領(lǐng)導(dǎo)地位。作為對決策權(quán)的一種制衡，民主黨派和政協(xié)應(yīng)享有對黨委決策的參與權(quán)和發(fā)言權(quán)即參議權(quán)，人大應(yīng)享有對黨委通過政府提交的政策和法案的審議否決權(quán)。這些對于保證決策的正確性和防止決策權(quán)的濫用必不可少。其次，政府享有政策執(zhí)行權(quán)，是行使公共權(quán)力的重要主體。作為對執(zhí)行權(quán)的一種制衡，民主黨派和政協(xié)應(yīng)享有對政策執(zhí)行情況的評議權(quán)，評議結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為黨委進行政策修正和人事調(diào)整的重要參考。第三，人大享有對政策和預(yù)算的審查監(jiān)督權(quán)，同時為了提高審查監(jiān)督權(quán)的專業(yè)性和效力，有必要將行政監(jiān)察機關(guān)和審計機關(guān)劃歸人大，使行政監(jiān)察機關(guān)在人大領(lǐng)導(dǎo)下受理民眾信訪投訴并調(diào)查處理不良行政行為，使審計機關(guān)代表人大對行政機關(guān)和其他公共權(quán)力機關(guān)進行獨立審計并直接向人大報告審計結(jié)果。

權(quán)力運行的程序控制機制

從世界各國制約和監(jiān)督權(quán)力的經(jīng)驗來看，程序是控制權(quán)力的有力工具。因此，必須改變國內(nèi)長期存在的重實體、輕程序的傳統(tǒng)觀念，注重以程序制約權(quán)力，著力加強權(quán)力運行的程序控制機制建設(shè)。

目前，我國黨政機關(guān)的權(quán)力運行還存在程序不夠規(guī)范、不夠明確、不夠嚴(yán)密等問題，從而導(dǎo)致權(quán)力行使過程中主觀色彩濃厚，權(quán)力濫用、侵權(quán)越權(quán)行為時有發(fā)生。一是權(quán)力運行的程序不夠規(guī)范?？茖W(xué)合理的權(quán)力運行程序應(yīng)該是公開、公正、透明的，對權(quán)力的監(jiān)督程序也應(yīng)該是公開、公正、透明的。但現(xiàn)實生活中，權(quán)力運行卻并不總是公開透明，給人民群眾參政議政、監(jiān)督黨和政府帶來困難，也給權(quán)力制約主體制約地方黨政機關(guān)的權(quán)力帶來困難。這種暗箱理政侵犯了權(quán)力制約主體的知情權(quán)，使得事前制約和事中制約成為空談，只能在問題嚴(yán)重的情況下，由人民群眾檢舉揭發(fā)之后，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)才匆忙介入，即使制裁了權(quán)力濫用的腐敗現(xiàn)象，仍然給國家利益造成了傷害。二是權(quán)力運行的程序不夠明確和嚴(yán)密。目前，權(quán)力運行存在的突出問題之一，就是缺乏清晰、嚴(yán)密的程序性規(guī)定，未形成決策、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)在時間和功能上相互銜接、環(huán)環(huán)相扣的權(quán)力和責(zé)任網(wǎng)絡(luò)，權(quán)力主體行使權(quán)力時自由裁量權(quán)過寬、過大。有的雖然規(guī)定了權(quán)力運行程序，但是剛性不足，在權(quán)力運行過程中可隨意取舍。有的實施細則不具體，沒有細化到權(quán)力運行過程中每一位工作人員的崗位職責(zé)及其工作程序和規(guī)則中。

針對權(quán)力運行程序不夠規(guī)范和不夠明確問題，要進一步推進權(quán)力運行程序的科學(xué)化、制度化和透明化，通過建立健全權(quán)力運行程序規(guī)則，精簡工作程序，規(guī)范使用自由裁量權(quán)，有效地制約減免、超越甚至改變程序和規(guī)則的權(quán)力行為。權(quán)力運行程序的設(shè)立應(yīng)該遵循透明化原則，在提高規(guī)范性和可操作性的基礎(chǔ)上，對權(quán)力行使的方式、順序和時限等做出明確、具體而嚴(yán)密的規(guī)定。要大力推行政務(wù)公開，增加權(quán)力運行程序的透明度，做到規(guī)則公開、程序公開、結(jié)果公開，建立相應(yīng)的聽證制度、查詢和咨詢制度、公開發(fā)布信息制度等，并積極推進電子政務(wù)建設(shè)，利用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)公布政務(wù)信息，充分體現(xiàn)公開性和可預(yù)見性。要完善行政程序立法，貫徹民主集中制原則、行政公開原則，提高權(quán)力運行的公開性和透明度，加強人民群眾、社會團體對權(quán)力運行過程的監(jiān)督和制約，提高權(quán)力運行的時效性。

針對權(quán)力運行程序不夠嚴(yán)密問題，應(yīng)努力細化規(guī)則，嚴(yán)密權(quán)力運行程序。(l)重大的經(jīng)濟決策實行人民群眾聽證制度、專家學(xué)者論證制度，形成重大決策沒有兩種以上意見或方案就不能研究的決策制度。(2)盡快建立決策責(zé)任制，加快決策責(zé)任的立法，完善錯“案”追究制度，從立法上明確權(quán)力行使的責(zé)任制度。(3)完善黨的各級代表大會及黨代表的權(quán)力運行程序。這可從以下方面進行試點:一是試行黨的代表大會常任制度;二是試行黨的代表大會期間黨代表議事、提案和建議制度;三是試行換屆大會時本屆黨委向大會報告執(zhí)行黨代表大會決議情況的制度;四是試行黨的代表大會差額直選黨的委員會全體委員的制度;五是試行黨代表日常工作制度。(4)完善黨的各級委員會全體會議及全體委員的權(quán)力運行程序。為使黨章關(guān)于“凡屬重大問題都要由黨的委員會集體討論，做出決定”的規(guī)定得以切實執(zhí)行，可做如下改革:一是中央委員會全體會議每年一般舉行兩次，地方各級黨委全委會每年一般舉行3～4次(各級黨委委員人數(shù)相對穩(wěn)定，不宜增加過多)，以便為全委會集體決策創(chuàng)造必要的條件。二是中央和地方各級黨委全委會在召開之前，應(yīng)將會議主要議題及主要文件草案送交各委員，會議期間應(yīng)安排必要時間由委員發(fā)表意見。對重大事項如重要人事任免，應(yīng)嚴(yán)格按規(guī)定實行全體委員無記名投票表決。

權(quán)力運行的信息公開機制

信息公開機制是保障公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，加強權(quán)力制約與監(jiān)督的一項基礎(chǔ)性制度，其根本目的是讓權(quán)力在陽光下運行，從源頭上消除權(quán)力腐敗。經(jīng)過二十多年的實踐探索，我國權(quán)力運行信息公開的制度化、規(guī)范化程度日益提高，但仍然存在一些不容忽視的問題。(1)信息公開的主體缺乏積極性和主動性。多年來形成的相對封閉的權(quán)力運行機制具有很強的慣性，加之封建思想余毒的影響，使得一些領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力私有化觀念根深蒂固，他們習(xí)慣于權(quán)力封閉運行和“暗箱操作”，習(xí)慣于信息內(nèi)部化，不能真正理解信息的權(quán)利歸屬，導(dǎo)致對政務(wù)公開工作積極性和主動性不強，缺乏內(nèi)在的使命感和驅(qū)動力。(2)信息公開的內(nèi)容易流于表面化和形式化。這主要表現(xiàn)在兩個方面:一是避重就輕，不少部門公開的信息大部分局限于職能、機構(gòu)設(shè)置、業(yè)務(wù)辦理須知等事務(wù)性、程序性內(nèi)容，而人民群眾關(guān)心的干部人事權(quán)的行使、資金的使用、重大項目的決策等內(nèi)容難以做到公開透明。二是公開的環(huán)節(jié)少，辦事結(jié)果的公開做得尚可，事前、事中和事后整改的公開較少。誠然，信息公開主要是辦事結(jié)果的公開，但絕不僅僅限于結(jié)果的公開。(3)信息公開的保障機制尚待健全，如缺乏專門的管理機構(gòu)和人員、經(jīng)費沒有專門保障、工作隊伍能力有待加強等。

針對我國信息公開存在的問題，為了進一步完善權(quán)力運行信息公開機制，應(yīng)著重從以下幾個方面著手:首先，加快信息公開的立法進程。從各國信息公開的實踐看，用政府條例的形式對信息公開進行規(guī)范，層次較低，缺乏權(quán)威性，因此應(yīng)當(dāng)加快制定我國的《信息公開法》，擴大信息公開內(nèi)容和范圍，對公示、聽證、會議公開、新聞發(fā)言人等制度從程序上進行規(guī)范。進一步明確信息公開的主體、客體等事項，使公民的知情權(quán)制度化、具體化。同時，對《憲法》的相關(guān)內(nèi)容進行修訂，并制定相應(yīng)的《隱私權(quán)法》，保護公民隱私權(quán)，規(guī)范信息公開限制的范圍。

其次，完善信息公開的考核評價機制。把信息公開的考核評價納入民主評議政風(fēng)行風(fēng)的范圍，納入干部考核體系中，并與黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的考核相結(jié)合。信息公開的考核評價體系應(yīng)包括:(1)評價的標(biāo)準(zhǔn)。對信息公開的范圍、內(nèi)容、形式、程序、時間和責(zé)任等作出細致、科學(xué)的規(guī)定，公開內(nèi)容既要有定性要求，更要有量化標(biāo)準(zhǔn)，并明確每個工作人員的責(zé)任。(2)評價的方法。要將群眾評議和組織考核結(jié)合起來，進行定期和不定期考核，同時要結(jié)合部門性質(zhì)和行業(yè)特點，做到各有側(cè)重。(3)評價結(jié)果的使用。要把評價結(jié)果作為部門工作完成情況和干部任職、獎懲的重要依據(jù)，及時向有關(guān)部門提出整改意見并將結(jié)果向社會公開，對評價較差、不合格的部門嚴(yán)格進行責(zé)任追究，促使各部門不斷增強信息公開的自覺性，提高信息公開的質(zhì)量。

再次，健全信息公開的責(zé)任追究機制。(1)完善信息公開責(zé)任制度體系。建立健全各部門信息公開責(zé)任制度、部門一把手信息公開責(zé)任追究制度、政府部門職能處室負(fù)責(zé)人信息公開連帶責(zé)任制度以及具體行為人行政處分及行政賠償制度，并建立信息公開責(zé)任向社會通報制度。(2)完善責(zé)任追究制度。建立切實可行的責(zé)任追究制度，明確各種責(zé)任追究的情形、程序以及實行責(zé)任追究的主體等，對不認(rèn)真執(zhí)行信息公開制度或在信息公開工作中弄虛作假的單位領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任人，視情節(jié)給予誡勉談話、組織處理和紀(jì)律處分，對工作不力、搞形式主義的，要嚴(yán)肅批評，限期整改;對弄虛作假、侵犯公民民主權(quán)利、損害公民合法利益、造成嚴(yán)重后果的，要嚴(yán)肅查處。

最后，完善信息公開的保障機制。(1)不斷完善信息公開的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制。要在堅持黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，發(fā)揮人大、政協(xié)在信息公開中的作用，逐步建立以人大為主推進信息公開的工作機制，把推進信息公開作為建設(shè)廉潔、勤政、務(wù)實、高效機關(guān)的一項重大任務(wù)，列入重要議事日程。黨政主要領(lǐng)導(dǎo)是信息公開的第一責(zé)任人，分管領(lǐng)導(dǎo)具體負(fù)責(zé)，實現(xiàn)信息公開層層負(fù)責(zé)，逐級落實到部門和個人。(2)健全信息公開的辦事機構(gòu)。建立以人大負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)、紀(jì)檢監(jiān)察部門負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查、相關(guān)機構(gòu)共同參與的專門機構(gòu)，明確工作責(zé)任，完善機構(gòu)職能，確保信息公開工作有序開展。(3)建立資金保障機制。各級財政要設(shè)立信息公開的專項經(jīng)費，為信息公開有序進行提供必要的資金保障。

權(quán)力運行的綜合監(jiān)督機制

堅持用制度管權(quán)、管事、管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，是把權(quán)力關(guān)進制度籠子的根本之策。我國現(xiàn)行的權(quán)力監(jiān)督體系，從一開始并沒有按照全面系統(tǒng)的原則和法治原則來設(shè)計，而是根據(jù)實際需要采取的一些應(yīng)急性措施，是基于事后汲取教訓(xùn)而構(gòu)建的，常常陷入頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的被動境地。為了克服現(xiàn)行監(jiān)督機制的流弊，需要構(gòu)建起權(quán)力運行的綜合監(jiān)督機制，綜合運用黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督等各種監(jiān)督方式對權(quán)力的運行進行全過程監(jiān)督。

第一，完善黨內(nèi)監(jiān)督。(1)創(chuàng)建黨風(fēng)廉政巡查制度。目前在市縣以下沒有巡視機制，對基層干部監(jiān)督缺少一項重要抓手，有時存在監(jiān)督弱化和監(jiān)督不到位問題。為此，可借鑒黨內(nèi)巡視制度的做法，建立黨風(fēng)廉政巡查制度。江蘇省徐州市在這方面進行了積極探索，并取得了顯著成效。徐州市委、市政府專門出臺《徐州市黨風(fēng)廉政巡查工作實施辦法》，將縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子、黨政“一把手”及班子其他成員作為巡查的主要對象，而黨政“一把手”則作為巡查的重點。④巡查工作要相對獨立，做到明察與暗訪相結(jié)合，并適時開展隱形監(jiān)督。(2)改革黨的各級紀(jì)律檢查委員會的領(lǐng)導(dǎo)體制。進一步加強垂直領(lǐng)導(dǎo)的力度，“完善派駐機構(gòu)統(tǒng)一管理”⑤，既要加強對已派駐機構(gòu)的統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)，又要在適合設(shè)立但還未設(shè)立的地區(qū)和部門設(shè)立派駐機構(gòu)，其業(yè)務(wù)工作和領(lǐng)導(dǎo)任職由派出機構(gòu)直接負(fù)責(zé)，逐步使黨內(nèi)監(jiān)督機關(guān)派駐制成為主要的監(jiān)督形式。江蘇省宿遷市在派駐機構(gòu)統(tǒng)一管理方面進行了大膽探索。該市在市級機關(guān)49個部門全部設(shè)立紀(jì)檢組(紀(jì)委、紀(jì)工委)、監(jiān)察室，派駐紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)全部由市紀(jì)委、市監(jiān)察局直接領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一管理，實現(xiàn)了對市直單位的全覆蓋。⑥而針對派駐人員工作精力分散、職能難以發(fā)揮，派駐機構(gòu)與駐在部門同體監(jiān)督難以到位，派駐機構(gòu)工作力量薄弱等問題，可借鑒江蘇省無錫市派駐(出)機構(gòu)管理體制改革的經(jīng)驗。該市在保留部門派駐機構(gòu)的基礎(chǔ)上，從納入統(tǒng)一管理的109個紀(jì)檢監(jiān)察編制中集中31個，成立5個跨部門派出紀(jì)工委(工作室)，并將全市80家市直單位和16家省垂直單位按工作性質(zhì)劃分為五個大口，每個跨部門派出紀(jì)工委(工作室)負(fù)責(zé)一個大口的15～20個部門。部門派駐機構(gòu)和跨部門派出紀(jì)工委(工作室)由市紀(jì)委統(tǒng)一管理，編制單列。5個跨部門派出紀(jì)工委(工作室)集中辦公，人員關(guān)系、后勤保障與駐在部門完全脫離。⑦

第二，加強民主監(jiān)督。(1)強化政協(xié)民主監(jiān)督的地位。在法律制度上對政協(xié)民主監(jiān)督進行規(guī)范，對政協(xié)民主監(jiān)督的組織實施、結(jié)果的運用等進行明確規(guī)定，并明確被監(jiān)督對象對政協(xié)民主監(jiān)督意見不采納或不整改時提請黨委、人大、司法機關(guān)實施監(jiān)督的程序。(2)不斷完善民主監(jiān)督的工作程序。規(guī)范化、程序化是民主監(jiān)督取得成效的保障，因此應(yīng)根據(jù)新形勢的需要制定具有可操作性的程序規(guī)定，如設(shè)立調(diào)查了解、發(fā)現(xiàn)問題與選定課題、決定特定問題專項調(diào)查的聯(lián)系程序，設(shè)立調(diào)研結(jié)果與提出具體監(jiān)督提案的銜接程序，設(shè)立基層組織日常民主監(jiān)督活動與上級組織監(jiān)督工作的轉(zhuǎn)換程序及專項助理人員的配備程序等。

第三，改進法律監(jiān)督。(1)盡快出臺《公職人員財產(chǎn)申報法》，對申報對象、財產(chǎn)范圍、申報時間、申報程序、申報監(jiān)督等做出明確規(guī)定。從申報對象看，除縣(處)級以上的公務(wù)員外，還應(yīng)當(dāng)增加法院、檢察院、公安、稅務(wù)、證券、工商、海關(guān)等特殊部門的所有公職人員以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政負(fù)責(zé)人，同時對于非公務(wù)員序列的人員如軍事機構(gòu)中的師級以上(含師級)軍官、大中型股份制企業(yè)和中外合資企業(yè)中由政府委派或批準(zhǔn)的處級以上(含處級)負(fù)責(zé)人等，可以參照適用公務(wù)員財產(chǎn)申報制度。從申報登記的財產(chǎn)范圍看，必須包括個人收入中的固定收入和非固定收入兩部分，必須包括公務(wù)員本人的財產(chǎn)和直系親屬的財產(chǎn)，必須包括財產(chǎn)收入劇增和劇減的變化情況。從申報時間看，應(yīng)借鑒國外的相關(guān)立法經(jīng)驗，規(guī)定任職申報、每年定期申報、離職申報，從而將職前申報、職中申報和職后申報有機結(jié)合起來。從申報程序看，申報人應(yīng)按國家統(tǒng)一制定的“公職人員財產(chǎn)申報表”的內(nèi)容和要求如實填寫，并按時將申報表提交給主管機關(guān);申報主管機關(guān)負(fù)責(zé)接受申報表，并對其進行嚴(yán)格審核。從申報監(jiān)督看，要借鑒國際經(jīng)驗，健全處罰措施，加大處罰力度。如果申報不實，或無理由拒絕申報，或查出申報之外的巨額財富，要予以相應(yīng)的紀(jì)律、行政處分，構(gòu)成犯罪的嚴(yán)格追究刑事責(zé)任。(2)嚴(yán)格執(zhí)法，加大處罰力度。現(xiàn)行法律對于腐敗現(xiàn)象的處罰并不重，權(quán)力濫用的代價過低，使得一些權(quán)力行使者抱有僥幸心理。為了維護法律的尊嚴(yán)，防止權(quán)力行使者濫用權(quán)力，必須加大對權(quán)力濫用者的處罰力度，立法要嚴(yán)、內(nèi)容要全、處罰要狠、量刑要準(zhǔn)。只有這樣，法律才能對于權(quán)力的異化和權(quán)力的濫用起到預(yù)防和抑制作用。

第四，完善輿論監(jiān)督。(1)推進輿論監(jiān)督的法制化。盡快出臺《輿論監(jiān)督法》及配套的法規(guī)，對新聞出版機構(gòu)及其從業(yè)人員的地位、職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)作出明確規(guī)定，使新聞出版機構(gòu)及其從業(yè)人員的行為真正有法可依;明確輿論監(jiān)督的程序，對輿論監(jiān)督進行規(guī)范，確保監(jiān)督的科學(xué)性、合理性和準(zhǔn)確性，最大限度地發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用;明確輿論監(jiān)督的保障措施，對嚴(yán)重阻撓采訪活動或圍攻毆打記者、非法限制記者人身自由的，要追究其法律責(zé)任;明確輿論監(jiān)督和新聞侵權(quán)的界限，對侵害名譽權(quán)的行為作出較為詳細的列舉性規(guī)定。(2)運用新媒體監(jiān)督工具。通過新媒體監(jiān)督權(quán)力運行，既是新媒體發(fā)展、公民參與中的一個新生事物，也是黨風(fēng)廉政建設(shè)的新形式、新平臺。運用新媒體監(jiān)督權(quán)力運行，對于實現(xiàn)更好的權(quán)力監(jiān)督，已被實踐證明是一種有益并有效的形式。

第五，構(gòu)建權(quán)力運行監(jiān)督的新媒體網(wǎng)絡(luò)平臺并創(chuàng)新權(quán)力監(jiān)控平臺對接的技術(shù)設(shè)計。一是實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、審計監(jiān)督以及其他形式社會輿論監(jiān)督的相互結(jié)合，促進新媒體與傳統(tǒng)媒體有機結(jié)合，將體制外監(jiān)督引入體制內(nèi)處理的軌道，增強網(wǎng)絡(luò)反腐工作的可控性和可預(yù)見性。二是深入研究網(wǎng)絡(luò)公共參與和網(wǎng)絡(luò)輿論形成的規(guī)律，分析曝料(網(wǎng)絡(luò)民間表達及其輸入)、網(wǎng)民評論(網(wǎng)絡(luò)問責(zé)議題的形成)、圍觀(輿論壓力的積聚)、責(zé)任部門對輿論壓力的反應(yīng)(政策、行動的輸出)、公布結(jié)果(效果反饋)等不同階段的輿情特點。在此基礎(chǔ)上，完善網(wǎng)絡(luò)輿情信息收集處理機制和輿情研判機制，增強黨政部門在網(wǎng)絡(luò)反腐工作中的自覺意識和主導(dǎo)性。三是研究網(wǎng)絡(luò)公共輿論監(jiān)督體制改革路徑，將網(wǎng)絡(luò)反腐納入規(guī)范化、制度化軌道。建立網(wǎng)絡(luò)舉報受理機制、核查聯(lián)動機制、快速反饋機制、安全管理機制等，確保網(wǎng)絡(luò)舉報制度發(fā)揮效用;整合網(wǎng)絡(luò)反腐資源，將網(wǎng)絡(luò)反腐舉報線索盡可能引導(dǎo)到官方專門平臺，提高網(wǎng)絡(luò)反腐的效率;實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)反腐與現(xiàn)行制度的有機銜接，如加強對群眾監(jiān)督的法律保障、改革新聞媒體管理制度等。

在權(quán)力的內(nèi)部監(jiān)控機制上，基于“以權(quán)力制約權(quán)力”的思路，研究決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，實現(xiàn)公共權(quán)力的科學(xué)配置，在橫向關(guān)系上實現(xiàn)決策、執(zhí)行與監(jiān)督的分離與制約。在此基礎(chǔ)上，利用現(xiàn)代信息技術(shù)，把電子監(jiān)察、風(fēng)險預(yù)警等科技手段融入廉政風(fēng)險防控、規(guī)范權(quán)力運行的制度設(shè)計和管理流程之中，實現(xiàn)電子監(jiān)察系統(tǒng)和預(yù)警監(jiān)控系統(tǒng)并網(wǎng)運行，將廉政風(fēng)險、風(fēng)險分級和防范措施等嵌入業(yè)務(wù)運行流程，使權(quán)力行使與電子預(yù)警、技術(shù)監(jiān)控、行政監(jiān)察、社會監(jiān)督融為一體。在權(quán)力的外部監(jiān)督機制上，基于“以權(quán)利制約權(quán)力”的思路和權(quán)力運行公開透明的理念，探索在新媒體時代以網(wǎng)絡(luò)新媒體為平臺的社會監(jiān)督與傳統(tǒng)監(jiān)督模式有效對接的社會監(jiān)督機制的創(chuàng)新，為網(wǎng)絡(luò)反腐提供制度化的入口和出口，使其與體制內(nèi)反腐機制良性互動，提高防腐、反腐的科學(xué)化水平。

權(quán)力運行的責(zé)任追究機制

世界各國反腐倡廉的經(jīng)驗表明，讓權(quán)力與責(zé)任相生相伴，是促使權(quán)力規(guī)范運行的有效途徑。建立健全權(quán)力運行的責(zé)任追究機制，是加強權(quán)力制約、遏制權(quán)力腐敗的一把“倚天劍”。責(zé)任追究機制是特定的問責(zé)主體對權(quán)力主體在工作中由于不履行或者不適當(dāng)履行法定職責(zé)，造成重大損失或者惡劣影響而追究責(zé)任的制度?！斑@種權(quán)力責(zé)任可分為兩種:一種是不作為的責(zé)任，即權(quán)力行使者依法應(yīng)當(dāng)行使權(quán)力，以實現(xiàn)公眾利益的目標(biāo)，但沒有行使權(quán)力，因失職而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任;一種是不當(dāng)行使權(quán)力的責(zé)任，即權(quán)力行使者沒有嚴(yán)格依法辦事，瀆職、玩忽職守、濫用權(quán)力而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。”⑧建立健全責(zé)任追究機制，以責(zé)任來約束權(quán)力，是對權(quán)力運行進行制約和監(jiān)督的重要方式。當(dāng)前，必須堅持“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，失職要問責(zé)，違法要追究”，用創(chuàng)新的精神推進責(zé)任追究機制的完善。

第一，探索實行異體責(zé)任追究的方法和途徑。與同體責(zé)任追究相比，異體責(zé)任追究無疑是一種更有效、更符合民主政治要求的責(zé)任追究機制。一是加強權(quán)力機關(guān)問責(zé)。我國《憲法》明確規(guī)定，各級行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)由人大選舉產(chǎn)生，要對人大及其常委會負(fù)責(zé)，并且必須接受同級人大及其常委會的監(jiān)督。應(yīng)建立健全人大對政府進行監(jiān)督，行使審查權(quán)、建議權(quán)和否決權(quán)的方式和運行機制，并建立對行政首長不信任投票制、質(zhì)詢制及彈劾制等，以切實增強人大監(jiān)督問責(zé)的手段和力度。二是暢通新聞媒體問責(zé)的渠道。加強新聞立法，發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，以法律形式明確規(guī)定新聞媒體的監(jiān)督權(quán)、批評權(quán)、報道權(quán)、調(diào)查權(quán)以及侵權(quán)責(zé)任等，為新聞媒體問責(zé)提供法律保障。三是完善政協(xié)及民主黨派問責(zé)途徑。政協(xié)及民主黨派具有民主監(jiān)督權(quán)，可以通過設(shè)立專門組織形式和專門辦事機構(gòu)實施監(jiān)督與問責(zé)，并明確具體的的問責(zé)權(quán)力、形式、途徑和程序。四是完善社會公眾問責(zé)機制。健全公眾問責(zé)的程序，明確規(guī)定問責(zé)誰、誰處理、答復(fù)時限、處理過程、賠償標(biāo)準(zhǔn)等，確保公眾問責(zé)作用的發(fā)揮。

第二，建立健全國家機關(guān)權(quán)責(zé)體系。清晰明確的權(quán)責(zé)體系是實施問責(zé)的前提和基礎(chǔ)。一是明確各級權(quán)力的邊界。理順國家機關(guān)各部門的職責(zé)分工，合理劃分黨政之間、中央與地方之間、正副職之間、集體與個人之間的責(zé)任和權(quán)限，有針對性地調(diào)整職責(zé)分工，減少職能交叉、責(zé)任不清、權(quán)責(zé)分離現(xiàn)象，形成完整的責(zé)任鏈條，并對領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任作出完備、細致的規(guī)定。二是健全崗位責(zé)任。按照“有權(quán)必有責(zé)、權(quán)責(zé)相統(tǒng)一”的要求，建立健全崗位責(zé)任制，將各部門的職責(zé)和工作任務(wù)、工作目標(biāo)分解落實到各個崗位和承辦人員，使上下級之間、部門之間、崗位之間的權(quán)責(zé)規(guī)范化，并準(zhǔn)確界定有關(guān)人員的政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任，從而建立真正的責(zé)任體系。

第三，制定明確的責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)。各級黨政機關(guān)應(yīng)制定黨政領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究機制的實施細則，對原則性的規(guī)定進行細化，既便于追究責(zé)任，也便于被問責(zé)對象申訴，同時便于群眾監(jiān)督。在規(guī)定應(yīng)追究責(zé)任的情形時，要按照權(quán)責(zé)一致的原則，考慮不同黨政機關(guān)和工作人員的工作內(nèi)容、職責(zé)權(quán)限、考評標(biāo)準(zhǔn)的差異，采用定性和定量、原則和具體相結(jié)合的辦法，既盡可能涵蓋全面，使之有普遍的應(yīng)用性，又體現(xiàn)一定的量化依據(jù)，使之有較強的可操作性。對于責(zé)任的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，即以過錯責(zé)任原則為主，以違法責(zé)任原則、過錯推定責(zé)任原則和公平原則為補充，綜合考慮下列因素:(1)是否存在法定職責(zé)，對于公職人員來說，履行法定職責(zé)是一種義務(wù);(2)問責(zé)對象是否有不履行或者不正確履行法定職責(zé)的行為;(3)責(zé)任人主觀上是否存在過錯;(4)責(zé)任行為與損害事實之間是否存在因果關(guān)系。

第四，健全責(zé)任追究的救濟制度。應(yīng)明確責(zé)任追究過程中被問責(zé)對象申辯的方式和程序，明確被問責(zé)對象對責(zé)任追究結(jié)果不服申訴的方法、途徑以及對申訴答復(fù)不滿意再申訴的方法、途徑，切實保障被問責(zé)對象的權(quán)利。同時，應(yīng)對被問責(zé)對象重新任職的方式和程序進行明確，要綜合考慮違紀(jì)違法行為的性質(zhì)、應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的大小、個人對問題的認(rèn)識以及一貫工作表現(xiàn)等，規(guī)定問責(zé)復(fù)出的條件和程序。對于有重大過錯并對公共利益造成重大損害的，不予重新任用;對于有輕微過失并未造成公共利益損害且確有較強工作能力的，應(yīng)嚴(yán)格考察后酌情任用。⑨同時，應(yīng)將被問責(zé)對象復(fù)出的情況及時向社會公開，消除人們對被問責(zé)對象復(fù)出的質(zhì)疑。這樣，既能保障被問責(zé)對象的權(quán)利，又能保障社會公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

①［法］孟德斯鳩:《論法的精神》(上冊)，張雁深譯，商務(wù)印書館1961年版，第154頁。

②⑤《中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會文件匯編》，人民出版社2012年版，第26、51頁。

③黎仕勇、馬硯:《論完善我國權(quán)力監(jiān)督體系的幾點設(shè)想——兼論我國的違憲審查制度》，《云南行政學(xué)院學(xué)報》2004年第3期。

④參見徐州市委、徐州市人民政府《創(chuàng)建黨風(fēng)廉政巡查機制 著力提高監(jiān)督制約實效》，載江里程編《懲防體系建設(shè)在江蘇·實踐篇》，江蘇人民出版社2011年版，第53～56頁。

⑥參見宿遷市紀(jì)委、監(jiān)察局《改革派駐管理體制 創(chuàng)新權(quán)力監(jiān)督機制——宿遷市創(chuàng)新派駐(出)紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)管理體制和監(jiān)督機制的實踐初步成效》，載江里程編《懲防體系建設(shè)在江蘇·實踐篇》，江蘇人民出版社2011年版，第175～177頁。

⑦參見無錫市紀(jì)委、監(jiān)察局《改革管理體制完善工作機制提升履職能力——無錫市積極探索派駐(出)機構(gòu)管理體制改革》，載江里程編《懲防體系建設(shè)在江蘇·實踐篇》，江蘇人民出版社2011年版，第44～45頁。

⑧高山:《國家權(quán)力的制約監(jiān)督》，河北人民出版社2005年版，第149頁。

⑨陳黨:《問責(zé)法律制度研究》，知識產(chǎn)權(quán)出版社2008年版，第220～221頁。