財(cái)政部科研所“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革調(diào)研”課題組

擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的必由之路
——山西省孝義市推進(jìn)城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗(yàn)與啟示

財(cái)政部科研所“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革調(diào)研”課題組*

擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的實(shí)現(xiàn)要依托于權(quán)力下放，但并不是簡(jiǎn)單的將上級(jí)政府的權(quán)力下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。改革的意義在于優(yōu)化公共資源在基層政府的配置，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的活力。山西省孝義市抓住資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革和擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣試點(diǎn)改革機(jī)遇，積極推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)工作，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面的發(fā)展，為城鎮(zhèn)化建設(shè)注入新的活力，但也遇到了一些問題。本文首先對(duì)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的現(xiàn)實(shí)意義和與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的關(guān)系做了探討和分析。同時(shí)，探討了擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的關(guān)系。其次，基于調(diào)查研究客觀介紹和分析了山西孝義市擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的做法、成效和存在的問題。再次，在借鑒浙江、安徽等地?cái)U(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了加快擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)、推進(jìn)城鎮(zhèn)化步伐的對(duì)策建議。

擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)；城鎮(zhèn)化；經(jīng)驗(yàn)；對(duì)策建議

擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)是農(nóng)村基層政權(quán)繼“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”之后又一次重大的改革。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為我國(guó)最基層的一級(jí)政府，與群眾聯(lián)系密切，也承擔(dān)著繁重的提供公共服務(wù)的職能。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政運(yùn)行中卻面臨很多問題，突出表現(xiàn)為權(quán)小責(zé)大，這一問題不僅影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的發(fā)揮，也會(huì)對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)產(chǎn)生負(fù)面影響。擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)以放權(quán)為形式，目的在于促進(jìn)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距，推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

一、擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的一般理論分析

(一)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的現(xiàn)實(shí)意義。

1.擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)是鞏固農(nóng)村基層政權(quán)，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的客觀要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國(guó)五級(jí)政府管理框架中的末端，起著承上啟下的關(guān)鍵作用。作為管理者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)著本轄區(qū)全部經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的管理職能。作為服務(wù)提供者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供轄區(qū)內(nèi)各項(xiàng)公共服務(wù)。作為信息采集者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌握著轄區(qū)內(nèi)社情民意的一手資料。就傳統(tǒng)來(lái)說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能主要是將基層情況向上級(jí)匯報(bào)，供上級(jí)決策使用。由于自主權(quán)的缺失，缺少促進(jìn)轄區(qū)發(fā)展的手段和能力，提供公共產(chǎn)品的職能更多地是表現(xiàn)在執(zhí)行力上。新農(nóng)村建設(shè)中，由于各地客觀條件、發(fā)展階段差異較大，多樣化的需求需要有多樣化的政策和公共產(chǎn)品。擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革，將有利于喚起鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、社會(huì)管理和公共服務(wù)”*胡稅根、余瀟楓、許法根：《擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)與權(quán)力規(guī)制創(chuàng)新研究——以紹興市為例》，浙江大學(xué)出版社2011年12月版。方面的作用，扮演好政策的制定者、市場(chǎng)秩序的監(jiān)督者以及公共服務(wù)提供者的角色，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)工作。

2.擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的必然要求。目前，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的試點(diǎn)地區(qū)是經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般都擁有較為雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，與此形成鮮明對(duì)比的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理水平仍停留在農(nóng)村的小集鎮(zhèn)層次上，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才引進(jìn)以及公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重滯后。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年我國(guó)城鎮(zhèn)化率已達(dá)到52.6%，數(shù)字城鎮(zhèn)化的背后，更為重要的是人的城鎮(zhèn)化。由于我國(guó)人口眾多的客觀條件，少數(shù)大城市吸納能力有限，不能作為城鎮(zhèn)化的唯一載體，小城鎮(zhèn)就成為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中必不可少的部分。這些具有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在城市規(guī)模、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等方面已經(jīng)達(dá)到或超過了某些縣(市)水平，具備了打造成具有一定輻射能力的小城市的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革，將從政策、資金、人才、土地等方面，扶持中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展，加快城鎮(zhèn)化步伐。

3.擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)也是強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要步驟。我國(guó)改革開放的過程，經(jīng)歷了雙重轉(zhuǎn)型，即體制轉(zhuǎn)型和發(fā)展轉(zhuǎn)型。*厲以寧：《論中國(guó)雙重轉(zhuǎn)型》，載于《中國(guó)市場(chǎng)》2013年第3期。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變化，政府職能的轉(zhuǎn)變成為題中之義。如何理清政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者之間的關(guān)系，如何界定不同層級(jí)政府間的職責(zé)范圍，成為政府職能轉(zhuǎn)變的核心議題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國(guó)最基層的政府，最了解轄區(qū)內(nèi)居民的公共產(chǎn)品需求偏好。如何調(diào)動(dòng)基層政府的積極性和創(chuàng)造性，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理績(jī)效，對(duì)于提高政府整體管理能力都具有深遠(yuǎn)意義。擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的改革賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多的自主權(quán)，根據(jù)責(zé)權(quán)統(tǒng)一的原則，也必將增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責(zé)任意識(shí)，提高其社會(huì)管理和公共服務(wù)的能力。

此外，這種自下而上、局部試點(diǎn)、整體推進(jìn)的改革路線，符合我國(guó)一貫的改革路徑，能夠喚醒基層的發(fā)展動(dòng)力，縮小城鄉(xiāng)間差距。在改革中謀發(fā)展，釋放改革紅利，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展需要堅(jiān)持的重要原則之一。過去，行政管理中財(cái)權(quán)、組織人事權(quán)、行政審批權(quán)等權(quán)力都集中在縣級(jí)及以上政府，權(quán)力的集中勢(shì)必會(huì)造成政府在優(yōu)勢(shì)資源配置中，更多地傾向于城市地區(qū)。政府優(yōu)勢(shì)資源的集中，所產(chǎn)生的杠桿效應(yīng)，會(huì)帶來(lái)相應(yīng)的市場(chǎng)資源的集聚，從而造成城鄉(xiāng)發(fā)展差距不斷加大。以孝義市為例，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣政策的推行，增強(qiáng)了縣級(jí)政府的自主能力，縣、鄉(xiāng)的政策差異呈現(xiàn)拉大趨勢(shì)，將極可能貽誤鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展時(shí)機(jī)。擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革將使權(quán)力的下移，將縮小縣、鄉(xiāng)政策差異，帶來(lái)資金、項(xiàng)目、人才的向鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)流動(dòng)，要素的流動(dòng)將構(gòu)成實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)快速發(fā)展的基礎(chǔ)，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要步驟。

4.擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)是落實(shí)國(guó)家“三農(nóng)”政策，加快農(nóng)村小康社會(huì)建設(shè)的重要途徑。目前，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)采用條塊結(jié)合的管理體制，具有明顯的“條塊分割”特點(diǎn)，基層的行政管理由市縣下派部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共同完成。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國(guó)家的行政權(quán)力延伸到農(nóng)村社會(huì)的終端，扮演著最終的政策執(zhí)行者和最初的信息反饋者的角色。然而現(xiàn)實(shí)情況中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的管理行為卻呈現(xiàn)出逐漸遠(yuǎn)離農(nóng)村的趨勢(shì)。作為政策執(zhí)行者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及縣市派駐部門更多地采用了“用文件落實(shí)文件，用會(huì)議落實(shí)會(huì)議”的方式，沒有充分地調(diào)動(dòng)起與本地實(shí)際相結(jié)合的積極性。執(zhí)行國(guó)家的“三農(nóng)”政策，強(qiáng)調(diào)普遍性的同時(shí)忽略了特殊性，不研究政策效果，僅盯住上級(jí)考核指標(biāo)。條塊管理的體制，使得各個(gè)派駐單位都從本部門利益出發(fā)，爭(zhēng)奪原本不多的資源，造成資源進(jìn)一步碎片化。作為信息的反饋者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府迫于完成任務(wù)壓力，反饋的信息更多地是迎合了指標(biāo)考核的要求，減少了存在的問題的反映，或者是只向上級(jí)要項(xiàng)目要資金，自己卻不認(rèn)真解決發(fā)展中的深層次問題。

擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革調(diào)動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的積極性，強(qiáng)調(diào)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責(zé)任意識(shí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠更加主動(dòng)地從鄉(xiāng)鎮(zhèn)全局及未來(lái)發(fā)展的角度思考問題，執(zhí)行政策。農(nóng)村地區(qū)的小康建設(shè)是一項(xiàng)綜合性、系統(tǒng)性工程，需要有綜合性、系統(tǒng)性的政策予以配合。擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)能夠有效減少條塊分割所帶來(lái)的資源破碎，統(tǒng)籌兼顧，充分調(diào)動(dòng)各項(xiàng)資源，落實(shí)好國(guó)家的“三農(nóng)”政策，推動(dòng)農(nóng)村小康社會(huì)建設(shè)。

(二)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的關(guān)系。

1.擴(kuò)大財(cái)權(quán)是擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的重要內(nèi)容，是從財(cái)力上支持?jǐn)U權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)政策落實(shí)。財(cái)政資金的重要性對(duì)于一級(jí)政權(quán)的運(yùn)行來(lái)說是不言而喻的。農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，基層財(cái)政特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收入籌措能力被大大削弱。加之，目前我國(guó)省以下的分稅制度多數(shù)并不是真正意義上的分稅制，討價(jià)還價(jià)的色彩濃重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層政府，在收入分享中缺少話語(yǔ)權(quán)，形成財(cái)力的上移，進(jìn)一步加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的困難。離開了資金的支持，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)管理，以及日趨多樣的公共產(chǎn)品需求，只能是力不從心。離開了擴(kuò)大財(cái)權(quán)談擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)猶如海市蜃樓，政策最終會(huì)淪為形式。只有增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在保證完成上級(jí)要求的各項(xiàng)政策支出后，才能根據(jù)實(shí)際情況，增加地方公共產(chǎn)品的提供，培育地方市場(chǎng)發(fā)展。

2.擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)要把增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本公共服務(wù)的供給能力作為中心任務(wù)。根據(jù)公共財(cái)政理論，保障公共服務(wù)的提供是我國(guó)財(cái)政的重要任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國(guó)行政區(qū)劃的最底層，保障基本公共服務(wù)供給更是其中心任務(wù)。首先，上級(jí)政府所提供的公共服務(wù)，最終由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)最終落實(shí)，同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也會(huì)在此基礎(chǔ)上，根據(jù)本地情況和需要進(jìn)行擴(kuò)展和延伸，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供的公共產(chǎn)品體現(xiàn)了共性與個(gè)性的統(tǒng)一，直接關(guān)系到公共產(chǎn)品實(shí)際發(fā)揮的作用。其次，根據(jù)財(cái)政聯(lián)邦主義，資本、人才、技術(shù)等要素會(huì)流向能提供更優(yōu)越的公共服務(wù)的區(qū)域。要素的聚集會(huì)產(chǎn)生極化效應(yīng)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在這種邏輯下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要實(shí)現(xiàn)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的目的，應(yīng)當(dāng)采取的根本性措施就是要提供更為優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，吸引要素聚集。另外，我國(guó)城鄉(xiāng)差別的一個(gè)重要表現(xiàn)就是城鄉(xiāng)間公共服務(wù)的差異。以孝義市為例，2011年孝義市作為全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣，地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到330億元，農(nóng)民人均純收入達(dá)9308元，但是農(nóng)村居民在生活基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療等方面與城市仍有一定差距。因此，在未來(lái)發(fā)展中要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐，基本公共服務(wù)的供給能力將是擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所應(yīng)確立的中心任務(wù)。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制從財(cái)權(quán)、事權(quán)劃分上制約擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的范圍與力度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政從收入來(lái)源看，稅費(fèi)改革之后，基本上都要依靠上級(jí)轉(zhuǎn)移支付維持運(yùn)轉(zhuǎn)。即使在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，由本地財(cái)源產(chǎn)生財(cái)政收入，由于各級(jí)政府間的收入分享，最終由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)實(shí)際掌握的資金微乎其微。與財(cái)權(quán)上移所不同的是事權(quán)的下移，所謂“上面千根線，下面一根針”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅具有提供區(qū)域性公共服務(wù)的責(zé)任，還負(fù)有許多提供全國(guó)性公共服務(wù)的責(zé)任。在財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分相背離的情況下，推行擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革，能否真正實(shí)現(xiàn)在事權(quán)下放的同時(shí)帶來(lái)財(cái)權(quán)的下放，將是影響此項(xiàng)改革積極性和效果的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

4.上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付制度和財(cái)力對(duì)中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。在現(xiàn)行財(cái)政管理體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺少本級(jí)財(cái)政收入來(lái)源，上級(jí)轉(zhuǎn)移支付就成為其收入的主要來(lái)源。以孝義市為例，孝義市作為全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣，2012年全市財(cái)政收入達(dá)到64.26億元，但是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，除人員經(jīng)費(fèi)和少量公用經(jīng)費(fèi)由市級(jí)財(cái)政列入年初預(yù)算核定撥付外，其余大部分公用經(jīng)費(fèi)支出、重點(diǎn)工程建設(shè)和社會(huì)民生事業(yè)發(fā)展支出要靠縣級(jí)財(cái)政專項(xiàng)撥付和鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌解決，預(yù)算缺乏約束力。這種情況發(fā)展下去，不但會(huì)使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難問題更為突出，更嚴(yán)重的是會(huì)影響農(nóng)村稅費(fèi)改革的成果，造成基層債務(wù)膨脹。上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和性質(zhì)，將直接影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出的自主性和范圍。

二、推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)有賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制改革和完善：孝義市的經(jīng)驗(yàn)

孝義位于山西中部，是一座依托煤鋁資源發(fā)展起來(lái)的新興城市。市域面積946平方公里，人口48萬(wàn)人，轄7鎮(zhèn)5鄉(xiāng)6個(gè)街道辦事處，379個(gè)行政村，1992年撤縣設(shè)市。近年來(lái)，該市圍繞資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和民生幸福型區(qū)域中心城市建設(shè)“兩大戰(zhàn)略”，搶抓機(jī)遇，先行先試，率先發(fā)展，經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展。2012年，全市GDP完成390億元，財(cái)政總收入達(dá)到64.26億元，公共預(yù)算收入實(shí)現(xiàn)24.82億元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入完成23 151元，農(nóng)民人均純收入完成11 077元，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展持續(xù)保持全省領(lǐng)先。2012年綜合實(shí)力繼續(xù)保持全省縣級(jí)第一，被評(píng)為山西省2012年度縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展先進(jìn)市。連續(xù)六年在全國(guó)百?gòu)?qiáng)中進(jìn)位趕超，位列第65位。

2011年以來(lái)，該市利用被確定為山西省首批擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣試點(diǎn)市的政策機(jī)遇，圍繞產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、生態(tài)修復(fù)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、民生改善等重點(diǎn)任務(wù)，在重大項(xiàng)目、政策創(chuàng)新、板塊突破、破解難題等方面均取得了積極成效。高新科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)被山西省確定為呂梁“一市兩園”科技創(chuàng)新園；金巖集團(tuán)入圍全省“一縣一企”循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)企業(yè)；城鄉(xiāng)一體化建設(shè)、勝溪湖濕地公園和梧桐新區(qū)項(xiàng)目被列為全省城鎮(zhèn)化首批百項(xiàng)標(biāo)桿項(xiàng)目。與此同時(shí)，該市借助梧桐鎮(zhèn)、下堡鎮(zhèn)列入全省首批“百鎮(zhèn)建設(shè)”有利契機(jī)，全面啟動(dòng)梧桐鎮(zhèn)、下堡鎮(zhèn)、兌鎮(zhèn)鎮(zhèn)、高陽(yáng)鎮(zhèn)、西辛莊鎮(zhèn)、大孝堡鄉(xiāng)6個(gè)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)試點(diǎn)，啟動(dòng)大孝堡、兌鎮(zhèn)、西辛莊、高陽(yáng)等6個(gè)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)試點(diǎn)，先行在財(cái)政稅收、組織人事、行政執(zhí)法以及土地、資金等方面試點(diǎn)先行，賦予自主決策權(quán)，激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在招商引資、項(xiàng)目建設(shè)上的積極性和主動(dòng)性。

(一)在擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行中融入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制改革措施。

1.孝義市擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的做法。孝義市在擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革中，堅(jiān)持“試點(diǎn)先行、分類指導(dǎo)、分步實(shí)施、全面發(fā)展”的原則，推動(dòng)試點(diǎn)的中心城鎮(zhèn)發(fā)展。通過賦予試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)更大的財(cái)權(quán)、事權(quán)和人權(quán)，力爭(zhēng)經(jīng)過3年時(shí)間，打造3個(gè)以上規(guī)劃布局合理、人口高度聚集、經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚、基礎(chǔ)設(shè)施完善、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、文化產(chǎn)業(yè)繁榮、社會(huì)和諧文明的小城市。具體政策涉及財(cái)政、人事、行政審批、土地等多個(gè)方面。

(1)理順市鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政關(guān)系，發(fā)揮財(cái)政激勵(lì)功能。一是明確財(cái)權(quán)事權(quán)界定。將地方財(cái)政收入(除教育附加及縣級(jí)罰沒款等收入外)定為鎮(zhèn)級(jí)收入，按屬地管理的原則列入體制分成范圍，并對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成地方財(cái)政收入情況進(jìn)行年度崗位責(zé)任制考核。根據(jù)財(cái)權(quán)事權(quán)對(duì)等原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)承擔(dān)本級(jí)運(yùn)轉(zhuǎn)以及轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展所需的支出，同時(shí)為推進(jìn)教育優(yōu)先發(fā)展，對(duì)義務(wù)教育支出實(shí)行以市為主保障模式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只負(fù)擔(dān)學(xué)?；窘ㄔO(shè)支出。

二是增加鎮(zhèn)級(jí)基本財(cái)力。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)市級(jí)可用財(cái)政收入為基準(zhǔn)，按20%測(cè)算，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制分成的基數(shù)，每年返還，一定3年不變。實(shí)行超收激勵(lì)機(jī)制。以該鄉(xiāng)鎮(zhèn)市級(jí)可用財(cái)政收入為基準(zhǔn)，以后每年超收的部分，按70%返還鄉(xiāng)鎮(zhèn)(其中：千萬(wàn)噸級(jí)新型煤化工園區(qū)、信發(fā)集團(tuán)鋁系綜合循環(huán)項(xiàng)目以及西辛莊、兌鎮(zhèn)、下堡3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地質(zhì)災(zāi)害治理項(xiàng)目增收的部分，激勵(lì)分成比例及辦法另行確定)；如出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，按20%分成比例，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制分成基數(shù)中扣除負(fù)增長(zhǎng)部分。

三是加大專項(xiàng)政策傾斜。試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)土地收益金留市部分，按規(guī)定提取各項(xiàng)基金后的凈收益按比例或全額返還鄉(xiāng)鎮(zhèn)，用于相關(guān)項(xiàng)目支出。試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)列入市級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目的工程，由市財(cái)政承擔(dān)或補(bǔ)助。

(2)增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事自主權(quán)。試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員及鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)干部，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委確定。在黨政班子現(xiàn)有職數(shù)的基礎(chǔ)上，各增加一名掛職副書記、掛職副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)。試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)可根據(jù)工作需要自主調(diào)整內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，并調(diào)配干部，報(bào)市委認(rèn)可后，市委組織部、人事局、編辦備案。試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的市直部門派駐機(jī)構(gòu)正職，由組織人事部門劃定符合條件人選范圍，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委認(rèn)定后，報(bào)市委認(rèn)可，組織人事部門按規(guī)定任命使用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)正職實(shí)行年度評(píng)議，對(duì)確需調(diào)整的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委提出建議后，有關(guān)部門應(yīng)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)及時(shí)調(diào)整。

(3)擴(kuò)大中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政審批管理權(quán)限。在試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立市直職能部門鄉(xiāng)鎮(zhèn)分局。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)實(shí)際情況提出需要下放的權(quán)限，擬設(shè)立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)分局，報(bào)市委、市政府認(rèn)可后，市編辦、市直相關(guān)部門擬定方案，市委、市政府批準(zhǔn)后，在30日內(nèi)設(shè)置完成。市直部門通過授權(quán)委托等方式，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)分局與市直部門同等的行政管理執(zhí)法權(quán)限以及審批核準(zhǔn)權(quán)限。

(4)強(qiáng)化中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地、資金等要素保障。試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃在服從全市總體規(guī)劃的前提下，規(guī)劃的編制和管理實(shí)施由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主負(fù)責(zé)。在上級(jí)下達(dá)的年度土地計(jì)劃指標(biāo)內(nèi)，對(duì)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)重點(diǎn)項(xiàng)目工程建設(shè)用地，優(yōu)先列入年度土地供應(yīng)計(jì)劃，優(yōu)先保障土地供給。試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉及的舊區(qū)改造、園區(qū)建設(shè)、城鎮(zhèn)建設(shè)、存量土地利用等，在市政府及其主管部門的指導(dǎo)授權(quán)下，由試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)實(shí)施。

大力推進(jìn)土地整理復(fù)墾開發(fā)、城鄉(xiāng)增減掛鉤等試點(diǎn)工作，鼓勵(lì)和支持試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展遷村并點(diǎn)、土地整理、開發(fā)利用荒地和廢棄地，做到節(jié)約集約用地。引導(dǎo)企業(yè)項(xiàng)目向園區(qū)集聚、農(nóng)民居住向中心鎮(zhèn)集中。實(shí)行住建、規(guī)劃、環(huán)保、國(guó)土等部門專業(yè)人才到試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)掛職制度，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)專業(yè)管理人才的配備。市金融辦加大對(duì)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融支持力度，鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)或網(wǎng)點(diǎn)，創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)，增加放貸比例份額。支持試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)組建城鎮(zhèn)建設(shè)投資公司等政府融資平臺(tái)。鼓勵(lì)民間資本組建村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、擔(dān)保公司等，改善對(duì)小企業(yè)、個(gè)體工商戶和農(nóng)戶的融資服務(wù)。吸引各類資本以多種方式參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)集中區(qū)建設(shè)。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制改革在擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)中發(fā)揮重要作用。農(nóng)村稅費(fèi)改革以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制發(fā)生了重大變化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入職能弱化，支出職能增強(qiáng)。針對(duì)這一特點(diǎn)，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政困難和基層債務(wù)膨脹等問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理中開始推行“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”的方式。從一定意義上理解，近幾年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制改革重點(diǎn)在于通過縣級(jí)財(cái)政，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的監(jiān)督管理，部分管理權(quán)限上移。而現(xiàn)在推行的擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)重要表現(xiàn)之一就是要權(quán)力下移，這“一上一下”之間是相互矛盾還是互相促進(jìn)？要回答這一問題還是要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制改革的具體改革措施和實(shí)施效果來(lái)研究。

孝義市目前對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支管理體制為：“收入全部上繳，支出市級(jí)預(yù)算、鄉(xiāng)級(jí)管理?！毙⒘x市從2007年起開始實(shí)施“鄉(xiāng)財(cái)市管鄉(xiāng)用”，改革中堅(jiān)持五項(xiàng)不變?cè)瓌t，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理權(quán)不變，資金所有權(quán)和使用權(quán)不變，財(cái)務(wù)審批權(quán)不變，債權(quán)債務(wù)主體不變，獨(dú)立核算主體不變。改革的主要內(nèi)容可以概括為“一集中、二完善、四統(tǒng)一”，即集中管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所機(jī)構(gòu)和人員，完善預(yù)算編制辦法，完善國(guó)庫(kù)集中收付，統(tǒng)一銀行賬戶管理，統(tǒng)一會(huì)計(jì)核算，統(tǒng)一實(shí)施政府采購(gòu)，統(tǒng)一票據(jù)管理。相比較原來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理方式，“鄉(xiāng)財(cái)市管鄉(xiāng)用”所產(chǎn)生的效果主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是有在短時(shí)間內(nèi)規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支行為，節(jié)約了財(cái)政資金，杜絕亂收費(fèi)、亂開支等現(xiàn)象發(fā)生，鞏固了農(nóng)村稅費(fèi)改革成果，加強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外各項(xiàng)收入的全額入庫(kù)；二是遏制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的無(wú)限膨脹，規(guī)范了票據(jù)管理，減少信息扭曲，便于市級(jí)財(cái)政及時(shí)掌握鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政情況?？傊?，通過“鄉(xiāng)財(cái)市管鄉(xiāng)用”改革，從整體上提高了基層財(cái)政管理水平。

通過仔細(xì)分析不難發(fā)現(xiàn)，“鄉(xiāng)財(cái)市管鄉(xiāng)用”改革是借助市級(jí)(縣級(jí))財(cái)政力量，改革完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的管理方式，如推行國(guó)庫(kù)集中收付、政府采購(gòu)等。而預(yù)算管理權(quán)、資金所有權(quán)和使用權(quán)、財(cái)務(wù)審批權(quán)以及債權(quán)債務(wù)主體地位并不發(fā)生變化。完善的管理體制恰恰是擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革推行的前提。擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)需要賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)更大的財(cái)力和事權(quán)，更大規(guī)模的財(cái)力和事權(quán)，必須要有先進(jìn)的管理方式相配合。如果說鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制改革堵住了亂收費(fèi)、亂支出的后門，那么擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)就打開了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有穩(wěn)定自有財(cái)力,提供農(nóng)村需要的公共產(chǎn)品的前門。如果說鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制改革只是借助外力，緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的短期權(quán)宜之計(jì)，那么擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)就是激發(fā)內(nèi)力，根治鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的長(zhǎng)遠(yuǎn)之策?？傊?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制改革為擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的實(shí)施奠定了管理基礎(chǔ)。但是目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制中仍存在制約強(qiáng)鎮(zhèn)戰(zhàn)略實(shí)施的因素，這些因素將在文章后面有關(guān)部分進(jìn)行研究。

(二)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的經(jīng)驗(yàn)與成效。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主權(quán)明顯擴(kuò)大，政府職能轉(zhuǎn)變加快。通過賦予經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)充分的自主權(quán)，減少中間環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展、滿足公共產(chǎn)品供給方面的作用，是擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的重要目標(biāo)。根據(jù)孝義市的規(guī)劃，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的一個(gè)重要方面是行政管理權(quán)的下放，并根據(jù)中心鎮(zhèn)管理需要進(jìn)行規(guī)定。擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革明確授予中心鎮(zhèn)部分原屬于縣級(jí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，包括財(cái)政、行政審批、人事、土地、金融等方面。改革之后，試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)享有更為充裕、規(guī)范的財(cái)力保證，更為自主的組織人事權(quán)力，更具特色的社會(huì)管理方式以及更為多樣的投資融資扶持政策。

2.項(xiàng)目審批權(quán)和用人權(quán)下放，帶動(dòng)項(xiàng)目落地和經(jīng)濟(jì)總量擴(kuò)張。隨著擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革的推行，一批由市級(jí)部門管理的審批權(quán)，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要，通過委托授權(quán)的方式下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縮短了辦事周期和時(shí)間，方便了項(xiàng)目落地。用人方面，增加了領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，增強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)在選人用人方面的自主性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置和調(diào)整。市級(jí)派駐部門的領(lǐng)導(dǎo)人選，需要經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委同意后再行確定，保障了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府在轄區(qū)內(nèi)享有充分的人事組織權(quán)。改革后，大大激發(fā)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，特別是鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)的活力。2010年7月以來(lái)，該市累計(jì)上馬億元以上重點(diǎn)轉(zhuǎn)型項(xiàng)目74個(gè)，概算總投資1702億元。2012年完成項(xiàng)目?jī)?chǔ)備2103.4億元、簽約229.9億元、落地707.3億元，完成重點(diǎn)工程建設(shè)投資210.03億元。其中，列入省重點(diǎn)工程的3個(gè)項(xiàng)目年度完成投資43.84億元，列入?yún)瘟菏邪夙?xiàng)重點(diǎn)工程的16個(gè)項(xiàng)目年度完成投資189.33億元，列入?yún)瘟菏锌己丝h級(jí)重點(diǎn)工程的18個(gè)項(xiàng)目年度完成投資20.7億元。

3.城鎮(zhèn)化步伐明顯加快，帶動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)。孝義市擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革中，投入大量資金用于城鎮(zhèn)化建設(shè)。投入7298萬(wàn)元支持試點(diǎn)中心鎮(zhèn)之一的梧桐鎮(zhèn)建設(shè)，包括梧桐鎮(zhèn)建設(shè)亞行貸款配套資金、梧桐新區(qū)新建中學(xué)、千萬(wàn)噸煤化工生態(tài)園拆遷補(bǔ)償、梧桐新區(qū)曹溪路建設(shè)等。結(jié)合國(guó)家“以獎(jiǎng)代補(bǔ)、以獎(jiǎng)促治”政策，積極推進(jìn)梧桐新區(qū)、勝溪新村、封家峪、樓東新區(qū)等新型社區(qū)化農(nóng)民新區(qū)建設(shè)，深入開展生態(tài)村、生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、生態(tài)市創(chuàng)建活動(dòng)。全市4個(gè)特色中心集鎮(zhèn)完成規(guī)劃并開始建設(shè)，其中梧桐鎮(zhèn)宜居新區(qū)示范項(xiàng)目列入全省百項(xiàng)標(biāo)桿建設(shè)項(xiàng)目。按照“農(nóng)民集中居住、土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)、農(nóng)村整體發(fā)展”的思路，因地制宜，統(tǒng)籌規(guī)劃，啟動(dòng)實(shí)施了西部山區(qū)、采煤沉陷區(qū)、平川工業(yè)規(guī)劃園區(qū)村莊的集中供氣、供熱、供水，以及水源保護(hù)、生活污水集中處理、生活垃圾集中轉(zhuǎn)運(yùn)、秸稈綜合利用、畜禽養(yǎng)殖污染物控制工程。積極穩(wěn)妥推進(jìn)拆舊建新、整村搬遷、高層發(fā)展等新農(nóng)村建設(shè)，相繼有38個(gè)村實(shí)施了遷村入鎮(zhèn)、遷村進(jìn)城，節(jié)約建設(shè)用地近500公頃。9個(gè)社區(qū)化農(nóng)民新區(qū)初具規(guī)模。城市建成區(qū)面積達(dá)到27.3平方公里，城鎮(zhèn)化率達(dá)到60.56%。預(yù)計(jì)到2015年，全市城鎮(zhèn)化率將突破80%，在全省率先實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。

城鎮(zhèn)化發(fā)展的同時(shí)，孝義市也加快了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的步伐。全市22個(gè)焦化企業(yè)整合重組為6個(gè)大型焦化集團(tuán)，大力發(fā)展甲醇、苯加氫、針狀焦、烯烴、超高功率電極、瀝青基碳纖維等新型煤化工產(chǎn)品，加快推進(jìn)“以焦為主”向“焦化并舉、以化為主”的轉(zhuǎn)變，努力實(shí)現(xiàn)原煤開采規(guī)?；?、洗煤利用綜合化、焦炭生產(chǎn)新型化、煤氣回收精細(xì)化、焦油加工科技化、粗苯延伸多元化，全力打造具有資源節(jié)約、效益顯著、環(huán)境友好等鮮明特色的世界一流新型煤化工綜合利用研發(fā)中心、技術(shù)中心和產(chǎn)業(yè)化基地。特別是啟動(dòng)實(shí)施總投資35億元的梧桐新區(qū)建設(shè)工程，置換工業(yè)園區(qū)用地7160畝，規(guī)劃建設(shè)了千萬(wàn)噸級(jí)煤化工循環(huán)經(jīng)濟(jì)園區(qū)，被列為全省四個(gè)焦化集中發(fā)展區(qū)之一。高新科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)列入全省“一市兩園”名錄。全市90%以上新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目入駐園區(qū)，吸引投資突破2000億元。投入21億元，新建了“五大”園區(qū)骨干道路59.5公里，電網(wǎng)、綠化、亮化全部配套。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制改革深化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)財(cái)力保障能力增強(qiáng)。擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革中，孝義市將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力保障作為改革推進(jìn)的關(guān)鍵性基礎(chǔ)工作，強(qiáng)化落實(shí)。明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)權(quán)范圍，將地方財(cái)政收入(除教育附加及縣級(jí)罰沒款等收入外)定為鎮(zhèn)級(jí)收入，按屬地管理的原則列入體制分成范圍，并對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成地方財(cái)政收入情況進(jìn)行年度崗位責(zé)任制考核。增加鎮(zhèn)級(jí)基本財(cái)力。研究改進(jìn)扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展資金分配辦法。在增加規(guī)模的同時(shí)，兼顧均衡鄉(xiāng)鎮(zhèn)間發(fā)展和調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性兩方面考慮，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力等指標(biāo)，綜合確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展扶持資金規(guī)模。加大專項(xiàng)政策傾斜。試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)土地收益金留市部分，按規(guī)定提取各項(xiàng)基金后的凈收益按比例或全額返還鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

(三)孝義市擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)中存在的問題。

1.基礎(chǔ)設(shè)施投入受財(cái)力制約達(dá)不到引資要求。目前，孝義市各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要工作是立足本地實(shí)際，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，加快新興產(chǎn)業(yè)、特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，支持企業(yè)自主創(chuàng)新，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力。俗話說“栽下梧桐樹，引得鳳凰來(lái)”，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，政府首要任務(wù)是要提供完善的基礎(chǔ)設(shè)施。2012年，孝義市投入資金7962萬(wàn)元，重點(diǎn)支持招商引資、園區(qū)建設(shè)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，撥付資金4582萬(wàn)元，支持企業(yè)節(jié)能減排，淘汰落后產(chǎn)能；撥付資金6418萬(wàn)元，扎實(shí)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，支持地質(zhì)災(zāi)害治理和企業(yè)污染治理項(xiàng)目實(shí)施、加快孝河城區(qū)環(huán)境綜合整治等項(xiàng)目建設(shè)。但是需要看到的是，與發(fā)達(dá)地區(qū)動(dòng)輒幾億、十幾億、幾十億的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目相比，孝義市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在建設(shè)規(guī)模上還有很大差距。同時(shí)，孝義市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，還要面臨較大的環(huán)境治理成本。從目前情況看，受到現(xiàn)有財(cái)力的限制，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工業(yè)園區(qū)，特別是高新工業(yè)園區(qū)還處于起步階段，配套的基礎(chǔ)設(shè)施尚不能達(dá)到形成大規(guī)模投資聚集的要求。

2.項(xiàng)目融資難及與當(dāng)?shù)胤劫Y源、特色結(jié)合不緊，影響后期產(chǎn)出。資金問題是制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵因素?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重點(diǎn)項(xiàng)目落地、小微企業(yè)發(fā)展以及特色農(nóng)業(yè)發(fā)展，每一項(xiàng)的發(fā)展都面臨著不同的資金需求。孝義市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作，與其他地區(qū)相比，有其特殊性。除了要興建一批基礎(chǔ)設(shè)施之外，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是西部山區(qū)長(zhǎng)期受煤炭等資源開采致使生態(tài)破壞較為嚴(yán)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，發(fā)展所面臨的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是生態(tài)環(huán)境的綜合治理工作。環(huán)境治理比新建基礎(chǔ)設(shè)施所需資金量更大、資金周轉(zhuǎn)時(shí)間更長(zhǎng)，融資難度也更大，不僅需要強(qiáng)大的財(cái)力作為保障，更需要專業(yè)人才進(jìn)行專門運(yùn)作。重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)在孝義市更多的是重大轉(zhuǎn)型項(xiàng)目，特別是高新項(xiàng)目的建設(shè)，這些項(xiàng)目面臨建設(shè)周期長(zhǎng)、前期投入大的問題，面臨著同樣的融資難問題。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)小微企業(yè)發(fā)展和特色農(nóng)業(yè)發(fā)展，同樣是孝義市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的一個(gè)重要方面，與其他地區(qū)類似，這類項(xiàng)目融資由于額度低、抵押物少，缺少專門的金融機(jī)構(gòu)給予資金支持。

盡管近年來(lái)，孝義通過積極拓寬融資渠道，實(shí)施“轉(zhuǎn)型項(xiàng)目大攻堅(jiān)”戰(zhàn)略，不斷加大支柱產(chǎn)業(yè)培育力度，但這些重點(diǎn)轉(zhuǎn)型項(xiàng)目主要集中在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)新型化領(lǐng)域，大多屬于資源型產(chǎn)業(yè)，高新項(xiàng)目還沒有真正發(fā)揮產(chǎn)業(yè)支撐作用。中心鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)總量與發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍存在數(shù)倍差距，資金結(jié)構(gòu)性矛盾仍然突出?？傮w來(lái)說，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在未來(lái)的轉(zhuǎn)型發(fā)展中必然需要大量的資金支持，但是目前的金融機(jī)構(gòu)和融資渠道所提供的資金，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際發(fā)展需要仍存在一定距離，難以完全滿足需求。

3.項(xiàng)目用地難與用地浪費(fèi)、環(huán)保投入低并存。孝義市的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)以煤炭為主，在實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展的過程中，土地與環(huán)境是關(guān)系孝義市可持續(xù)發(fā)展的兩大基礎(chǔ)。為實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，“十二五”時(shí)期以來(lái)，孝義市規(guī)劃了139億元轉(zhuǎn)型項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)用地需求巨大，供需矛盾十分突出。一方面要堅(jiān)守耕地紅線，不越線；另一方面孝義市歷史發(fā)展中留下了大量的采煤塌陷區(qū)以及廢棄工礦企業(yè)用地，治理成本較高。在增量有限、存量治理難度大的情況下，孝義市未來(lái)發(fā)展中的土地約束問題將長(zhǎng)期存在。

作為資源型城市，要實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展，環(huán)境容量往往是制約項(xiàng)目落地建設(shè)的一個(gè)重要瓶頸，孝義市也并不例外。原有的煤炭產(chǎn)業(yè)對(duì)于空氣、水源、土地已經(jīng)造成了較為嚴(yán)重的破壞，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的粗放式發(fā)展已經(jīng)超越了環(huán)境承載能力。然而，近年以來(lái)伴隨煤炭?jī)r(jià)格的下行，以煤炭為基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)型升級(jí)產(chǎn)業(yè)也將受到?jīng)_擊，企業(yè)面臨生存壓力。在壓力面前，減少環(huán)保的投入將成為一些企業(yè)過冬的首先選擇，甚至在財(cái)政收入增速放緩的背景下，政府對(duì)環(huán)保投入也可能會(huì)遭受影響。原有環(huán)境污染尚未得到根本性的治理，又面臨政府、企業(yè)環(huán)保投入維持低水平的風(fēng)險(xiǎn)，環(huán)境問題對(duì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的制約，將在未來(lái)不斷顯現(xiàn)。

4.高端人才和技術(shù)引進(jìn)難與激勵(lì)機(jī)制結(jié)合不到位并存。產(chǎn)業(yè)升級(jí)與創(chuàng)新歸根結(jié)底要依靠高端人才和先進(jìn)的技術(shù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為人才技術(shù)洼地，對(duì)其需求更為迫切。但是需要注意的是，技術(shù)與人才都具有集聚特點(diǎn)，會(huì)產(chǎn)生極化效應(yīng)，僅僅依靠市場(chǎng)的力量，引導(dǎo)高新技術(shù)和高端人才向流向相對(duì)短缺的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，將難以實(shí)現(xiàn)。因此，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型，引導(dǎo)技術(shù)和人才的流動(dòng)，就要為其提供相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制。而目前各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或未出臺(tái)相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，或只是流于形式，難以真正吸引到技術(shù)和人才。

5.“鄉(xiāng)財(cái)市管鄉(xiāng)用”體制、轉(zhuǎn)移支付力度小制約擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)步伐。孝義市目前采用的“鄉(xiāng)財(cái)市管鄉(xiāng)用”體制，其實(shí)是一種“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除人員經(jīng)費(fèi)和少量公用經(jīng)費(fèi)由市級(jí)財(cái)政核定撥付外，其大部分公用經(jīng)費(fèi)支出和經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展支出主要靠不規(guī)范的收費(fèi)捐款，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有一塊相對(duì)穩(wěn)定的體制內(nèi)收入用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展。市級(jí)財(cái)政給予的扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展資金在2010年約為1700萬(wàn)元，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均100萬(wàn)元左右，除30%部分用于補(bǔ)充公用經(jīng)費(fèi)外，可用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展支出的平均僅為70萬(wàn)元左右。不穩(wěn)定的收入來(lái)源，以及過小的收入規(guī)模，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預(yù)算編制存在支出項(xiàng)目細(xì)化不夠和項(xiàng)目確定隨意性較大的問題。預(yù)算執(zhí)行中，年中執(zhí)行追加頻繁、鄉(xiāng)鎮(zhèn)間支出標(biāo)準(zhǔn)不一以及約束性不強(qiáng)等問題，嚴(yán)重制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共服務(wù)的能力。

6.權(quán)利監(jiān)管機(jī)制滯后，容易產(chǎn)生權(quán)利尋租和腐敗?！皵U(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”改革的主要措施就是要擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職權(quán)范圍，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主權(quán)。然而需要警惕的是，權(quán)力是一把“雙刃劍”，缺少約束的權(quán)力，不但無(wú)法為達(dá)成改革目標(biāo)“保駕護(hù)航”，反而會(huì)成為滋生腐敗的溫床。事實(shí)上，隨著這項(xiàng)改革的不斷推進(jìn)，在一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也確實(shí)出現(xiàn)了因不會(huì)用權(quán)或者濫用權(quán)力，帶來(lái)違規(guī)審批等廉政建設(shè)方面的問題。除了制度建設(shè)的欠缺外，腐敗和尋租的形成還有著其客觀原因。一是我國(guó)特有的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，為滋生腐敗提供基礎(chǔ)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是與百姓最為貼近的一級(jí)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作人員中，本地化比例非常高，中國(guó)特有的熟人社會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的影響非常明顯。在這種情況下，如果缺少完善的監(jiān)督機(jī)制，腐敗和尋租的產(chǎn)生就難以避免。二是我國(guó)行政管理的特點(diǎn)為滋生腐敗創(chuàng)造了條件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國(guó)行政管理體系中最基層的一級(jí)政府，工作的特點(diǎn)是任務(wù)繁重、復(fù)雜，千頭萬(wàn)緒。多層級(jí)的行政管理體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是第一手信息的獲得者，上級(jí)政府，如縣級(jí)政府，所接觸的信息是各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)加工處理后的信息，在加工處理過程中，信息將會(huì)發(fā)生扭曲。那么，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級(jí)政府產(chǎn)生的委托代理關(guān)系中，信息的不對(duì)稱就為腐敗和尋租行為的產(chǎn)生創(chuàng)造了條件。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國(guó)權(quán)力監(jiān)管體系中的薄弱環(huán)節(jié)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及工作人員，普遍存在權(quán)力約束制度建設(shè)、監(jiān)督意識(shí)滯后等問題。因此，權(quán)力從縣級(jí)下放到鎮(zhèn)級(jí)，如何解決權(quán)力約束中，不想約束和約束不了的問題，直接關(guān)系到擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革的實(shí)施效果和政策的可持續(xù)性。

三、浙江、安徽等地?cái)U(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的做法與經(jīng)驗(yàn)借鑒

擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革來(lái)源于“放權(quán)”改革。擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革萌芽于廣東省，早在2000年，廣東省就出臺(tái)文件，明確提出要在全省建立300個(gè)左右的中心鎮(zhèn)，按照權(quán)、責(zé)、利統(tǒng)一的原則，下放部分審批權(quán)限給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理職能。而影響最大的擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革則產(chǎn)生于浙江省，早在2005年，在全國(guó)各地都在“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”的時(shí)候，浙江紹興卻開始醞釀將縣級(jí)政府向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下放(委托)執(zhí)法權(quán)試點(diǎn)，當(dāng)時(shí)被稱為“逆風(fēng)試驗(yàn)”。2007年浙江在省級(jí)層面開始推行擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)試點(diǎn)。2010年，全國(guó)層面的擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)試點(diǎn)正式開始。目前，國(guó)家已經(jīng)確立了在13個(gè)省的25個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)進(jìn)行擴(kuò)權(quán)改革試點(diǎn)，在國(guó)家試點(diǎn)之外，各省也根據(jù)自己情況推行試點(diǎn)工作。各地在實(shí)踐中，積累了大量的經(jīng)驗(yàn)。

(一)堅(jiān)持先行試點(diǎn)，逐步推進(jìn)的漸進(jìn)式改革模式。

從目前公布的擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革試點(diǎn)方案中，無(wú)論是國(guó)家層面還是省級(jí)層面的試點(diǎn)，無(wú)論是試點(diǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量還是下放的管理權(quán)限，都采取先行試點(diǎn)，逐步擴(kuò)大的方法。以浙江省為例，浙江省紹興縣作為浙江省擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革試點(diǎn)的開始，在2006年將原屬于縣政府管理的30項(xiàng)職權(quán)下放至所屬五個(gè)鎮(zhèn)，下放權(quán)力涵蓋發(fā)改、經(jīng)貿(mào)、建設(shè)、外經(jīng)貿(mào)、商貿(mào)、環(huán)保、安監(jiān)、勞動(dòng)和社會(huì)保障、林業(yè)等9個(gè)部門。經(jīng)過幾年發(fā)展，浙江省試點(diǎn)范圍已經(jīng)擴(kuò)大到全省200個(gè)試點(diǎn)中心鎮(zhèn)，擴(kuò)權(quán)內(nèi)容涉及財(cái)政、規(guī)費(fèi)、資金扶持、土地、社會(huì)管理、投資、戶籍、產(chǎn)權(quán)登記、集體資產(chǎn)、就業(yè)社保十大方面。不僅在浙江，江蘇、山東、廣東、吉林等省份的試點(diǎn)改革，同樣是遵循著試點(diǎn)范圍逐步擴(kuò)大、擴(kuò)權(quán)內(nèi)容逐步增加的改革路徑。

(二)規(guī)劃明確，保證擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)綜合改革效果。

擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)是一項(xiàng)牽涉多種行政管理權(quán)限、促進(jìn)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的綜合改革。在試點(diǎn)中，各省堅(jiān)持規(guī)劃先行，目標(biāo)明確，突出地方特色。吉林省在2009年提出啟動(dòng)建設(shè)100個(gè)有特色、有基礎(chǔ)、有潛力的城鎮(zhèn)，探索賦予其縣級(jí)管理權(quán)限，首批確定25個(gè)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，力爭(zhēng)用5到7年發(fā)展一批小城市。在2020年前將百鎮(zhèn)打造成布局合理、特色鮮明、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、功能齊全、環(huán)境優(yōu)美，具有較高生活幸福指數(shù)和較強(qiáng)吸納輻射能力的區(qū)域重鎮(zhèn)、經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)。安徽省于2009年確定了150個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)試點(diǎn)，力爭(zhēng)在5年或更長(zhǎng)一段時(shí)間，在全省形成一批規(guī)劃布局合理、產(chǎn)業(yè)特色鮮明、經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚、基礎(chǔ)設(shè)施完善、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、社會(huì)和諧發(fā)展的小城鎮(zhèn)。

(三)因地制宜，保證權(quán)力下放發(fā)揮實(shí)效。

目前，我國(guó)行政執(zhí)法權(quán)、審批權(quán)主要是以縣為主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面幾乎沒有涉及。擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革的核心問題是權(quán)力下放，各地的試點(diǎn)通過不斷擴(kuò)大權(quán)力下放范圍，真正賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主權(quán)力。浙江省紹興市編制了放權(quán)目錄，涉及15個(gè)領(lǐng)域，72項(xiàng)事權(quán)，蕭山區(qū)瓜瀝鎮(zhèn)享有涉及16個(gè)區(qū)級(jí)部門的96項(xiàng)行政管理審批權(quán)限。嘉善縣錢清鎮(zhèn)則享有與縣級(jí)持平的129項(xiàng)行政審批事項(xiàng)。廣德新杭鎮(zhèn)享有項(xiàng)目審批上報(bào)權(quán)、規(guī)劃建設(shè)管理權(quán)以及違法建設(shè)查處權(quán)，縣級(jí)主管部門“見文行文”。

廣東省東莞市向石龍、塘廈兩試點(diǎn)鎮(zhèn)下放各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限事項(xiàng)，共計(jì)575項(xiàng)，包括戶籍審批權(quán)、酒類批發(fā)許可證、鎮(zhèn)級(jí)事業(yè)單位編制數(shù)、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)調(diào)整的審核、審批，鎮(zhèn)級(jí)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)以及職能的調(diào)整、審批等。在下放事權(quán)的同時(shí)，東莞市擴(kuò)大試點(diǎn)鎮(zhèn)的財(cái)政管理權(quán)和財(cái)政投資等事項(xiàng)的審批權(quán)，使試點(diǎn)鎮(zhèn)在承接事權(quán)后，經(jīng)費(fèi)上得到保障而不大幅度地增加財(cái)政負(fù)擔(dān)。

一些試點(diǎn)地區(qū)不僅著眼于權(quán)力下放，更著眼于權(quán)力調(diào)整。佛山市順德區(qū)在維持目前建制不變的前提下，將宏觀決策權(quán)上移、微觀管理權(quán)下移，向容桂鎮(zhèn)下放一批產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市建設(shè)、社會(huì)管理、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)等方面的行政審批事項(xiàng)、處罰事項(xiàng)和日常管理權(quán)限事項(xiàng)共316項(xiàng)，而將涉及全區(qū)全局規(guī)劃、社保等方面的權(quán)限上移至區(qū)級(jí)部門，以利于全區(qū)統(tǒng)籌。

(四)強(qiáng)調(diào)以激勵(lì)為導(dǎo)向的財(cái)力保障機(jī)制。

擴(kuò)大財(cái)權(quán)可謂是擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)試點(diǎn)工作核心中的核心問題。在試點(diǎn)中，各省著眼于增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的可用財(cái)力，支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供基本公共服務(wù)的能力。從目前情況來(lái)看，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)試點(diǎn)多數(shù)是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因此各省采用增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入分享比例，超收分成等方式增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力。以浙江紹興錢清鎮(zhèn)為例，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入以2006年鎮(zhèn)財(cái)政收入1.78億元為基準(zhǔn)，確定了參與體制分成基數(shù)為7688萬(wàn)元；省、縣提供小城市建設(shè)及其他項(xiàng)目配套資金；增值稅和企業(yè)所得稅地方留成部分全額返還；土地出讓凈收益全額返還。2011年，錢清鎮(zhèn)財(cái)政收入為10.05億元，體制分成1.3億元、省、縣補(bǔ)助資金分別為4000萬(wàn)元和9957萬(wàn)元、土地凈收益資金6394萬(wàn)元，鎮(zhèn)可用財(cái)力合計(jì)3.3億元。

安徽省的做法與浙江相類似，實(shí)行鼓勵(lì)試點(diǎn)鎮(zhèn)發(fā)展的財(cái)政政策。以2008年財(cái)政收入為基數(shù)，建立財(cái)政超收激勵(lì)機(jī)制，在試點(diǎn)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)收取的土地出讓金凈收益予以全額返還。以安徽廣德新杭鎮(zhèn)為例，2011年，新杭鎮(zhèn)的財(cái)政收入為7.40億元；縣財(cái)政返還款為11 703.8萬(wàn)元；土地凈收益為2362.5萬(wàn)元；省、縣配套補(bǔ)助資金分別為124.37萬(wàn)元，鎮(zhèn)可用財(cái)力合計(jì)為1.42億元。

山東省試點(diǎn)工作在強(qiáng)調(diào)激勵(lì)的同時(shí)，更注重公平性。諸城市對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行“核定收支、定額上繳(補(bǔ)助)、增量分享”的體制，將鄉(xiāng)屬及以下的稅收全部留歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)，將2007年納稅額在1000萬(wàn)元以下的市級(jí)企業(yè)稅收劃歸所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)。核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支基數(shù)，對(duì)收大于支的鄉(xiāng)鎮(zhèn)定額上繳，對(duì)收不抵支的鄉(xiāng)鎮(zhèn)定額補(bǔ)助；對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)年地方財(cái)政收入超過收入基數(shù)部分，市鄉(xiāng)按比例分享。吉林省的擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革中，最引人注目的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)將建立一級(jí)財(cái)權(quán)、設(shè)獨(dú)立國(guó)庫(kù)的財(cái)政管理體制，形成自我發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。此外，吉林省還提出百鎮(zhèn)征收的城市建設(shè)維護(hù)費(fèi)可以全部留給當(dāng)?shù)?，用于城?zhèn)建設(shè)。

(五)人事權(quán)力下放為擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)工作提供了組織保障。

人事自主權(quán)決定著擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)工作最終的執(zhí)行效果。浙江省對(duì)帶動(dòng)能力強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成效顯著的試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)按副縣級(jí)高配。安徽省明確規(guī)定，試點(diǎn)鎮(zhèn)在核定的機(jī)構(gòu)、編制、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)范圍內(nèi)，根據(jù)需要可自主設(shè)立機(jī)構(gòu)。縣(區(qū))在試點(diǎn)鎮(zhèn)派駐單位(包括省以下垂直管理單位)主要負(fù)責(zé)人的任免，先征得鎮(zhèn)黨委同意，并參加當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府年度考核。其中，廣德縣在行政、事業(yè)人員檔案身份不變的前提下，允許行政、事業(yè)單位工作人員雙向選擇、競(jìng)爭(zhēng)上崗。廣東省東莞市將鎮(zhèn)委書記、鎮(zhèn)長(zhǎng)普遍高配到副處級(jí)以上，市職能部門駐試點(diǎn)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)的主要領(lǐng)導(dǎo)，由鎮(zhèn)征求上級(jí)部門意見后按程序任免，體現(xiàn)鎮(zhèn)長(zhǎng)管理局長(zhǎng)的理念。

(六)完善約束機(jī)制，下放權(quán)力的同時(shí)用好權(quán)力。

擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)將一些由縣級(jí)承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的同時(shí)，面臨的另一問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理制度不完善，管理水平滯后的問題。在這樣的情況下，如何避免在權(quán)力下放的同時(shí)出現(xiàn)權(quán)力使用風(fēng)險(xiǎn)，各地試點(diǎn)中也積累了許多經(jīng)驗(yàn)。浙江省的長(zhǎng)興縣，針對(duì)各鎮(zhèn)管理現(xiàn)狀，在用地指標(biāo)傾斜、財(cái)政補(bǔ)助、投融資體制改革、行政執(zhí)法監(jiān)管改革、職能部門配合等11個(gè)方面提出了配套政策。對(duì)部門職能、監(jiān)督等方面作了詳細(xì)規(guī)定，為有效執(zhí)法提供了依據(jù)。紹興市設(shè)立了鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)中心，凡到鎮(zhèn)政府來(lái)辦理審批的事項(xiàng)都要通過服務(wù)中心窗口辦理，建立了服務(wù)承諾制、首問責(zé)任制、投訴監(jiān)督制等措施，目前這一經(jīng)驗(yàn)已得到推廣。

四、加快擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)步伐的若干政策建議

(一)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)要規(guī)劃先行，分步實(shí)施，區(qū)別對(duì)待，不能盲目冒進(jìn)。

鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，牽涉到城鄉(xiāng)、工農(nóng)、發(fā)展與環(huán)境等多個(gè)方面，每一方面都是我們當(dāng)前改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)，因此擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)方案的確立不能急功求成，盲目跟風(fēng)。擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革要激發(fā)鎮(zhèn)域發(fā)展活力，推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)。首要的工作是要制定詳細(xì)可行的規(guī)劃，穩(wěn)定推進(jìn)。孝義市已經(jīng)制定了先“試點(diǎn)先行、分類指導(dǎo)、分步實(shí)施、全面發(fā)展”的原則，確定了“1420”特色城鎮(zhèn)化和“五大園區(qū)”建設(shè)的整體規(guī)劃?？傮w規(guī)劃已經(jīng)明確的前提下，工作的重心要繼續(xù)下移，對(duì)中心鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、環(huán)境承載能力、土地情況、社情民意做全面細(xì)致的調(diào)研，制定出具有針對(duì)性的發(fā)展路徑。注重發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，明確發(fā)展定位，提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展的自生能力。制定規(guī)劃的另一個(gè)重要作用在于，詳細(xì)的規(guī)劃能充分考慮人民的發(fā)展與權(quán)益的保護(hù)。因此擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)中，詳細(xì)的規(guī)劃和科學(xué)的推進(jìn)步驟，是實(shí)現(xiàn)改革成功的前提。

(二)建立健全有利于擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制和財(cái)稅政策。

擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制問題是無(wú)法回避也是最為敏感的問題之一，可以用三個(gè)問題來(lái)概括，即：財(cái)政收入從哪里來(lái)？用到哪里去？怎樣用好財(cái)政資金？財(cái)政收入的來(lái)源有兩種渠道：一種是培植地方財(cái)源所形成的，另一種是上級(jí)轉(zhuǎn)移支付。判斷區(qū)域內(nèi)財(cái)力狀況是否滿足需要，一個(gè)重要的標(biāo)準(zhǔn)就是當(dāng)?shù)卣芊駷榫用裉峁┓辖?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的基本公共服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金的特殊性在于，目前培植地方財(cái)源形成的財(cái)政收入中鄉(xiāng)鎮(zhèn)所分享的比例過低，這在一定層面上也影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)培育當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制中，特別是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政分享比例，增強(qiáng)財(cái)政激勵(lì)作用，將能有效增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力。

對(duì)于財(cái)政資金用到哪里去，怎樣用好財(cái)政資金的問題，重要的是要提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理水平。孝義市的“鄉(xiāng)財(cái)市管鄉(xiāng)用”改革，對(duì)于規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支起到了積極作用，但未能從根本上解決預(yù)算軟約束的問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預(yù)算軟約束歸根到底是因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)缺少穩(wěn)定的收入來(lái)源。建議在未來(lái)的工作中，從新增財(cái)力入手，增加對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政返還比例。同時(shí)加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付支持力度，增加可用財(cái)力。

財(cái)稅政策的選擇對(duì)于調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)和新農(nóng)村改造工作有著重要的推動(dòng)作用。針對(duì)孝義市實(shí)際情況，要強(qiáng)化市級(jí)財(cái)政對(duì)落地鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大項(xiàng)目的支持力度。在增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的前提下，加大對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的扶持力度，支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增加民生項(xiàng)目投入，縮小城鄉(xiāng)間居民享受公共服務(wù)的差距。

(三)項(xiàng)目審批權(quán)要與地方特色產(chǎn)業(yè)和增加就業(yè)結(jié)合起來(lái)。

孝義市在進(jìn)行擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革的同時(shí)，作為轉(zhuǎn)型綜改的試點(diǎn)，項(xiàng)目的選擇在立足于本地發(fā)展優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，更要面向未來(lái)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型要求。擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革放權(quán)中，根據(jù)各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展需要，優(yōu)先下放符合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展特色，具有較強(qiáng)的就業(yè)吸納能力的項(xiàng)目審批權(quán)限。對(duì)于不符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型發(fā)展要求的產(chǎn)業(yè)或項(xiàng)目，特別是技術(shù)落后、污染嚴(yán)重的項(xiàng)目要從市級(jí)做好項(xiàng)目審批和把關(guān)，避免此類項(xiàng)目上馬。

(四)人才引進(jìn)要與企業(yè)急需、技術(shù)引進(jìn)、技能培訓(xùn)、激勵(lì)機(jī)制結(jié)合起來(lái)。

擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)打造中心城鎮(zhèn)建設(shè)的過程中，人才的需求十分迫切。引進(jìn)人才并不是最終的目的，能吸引人才并能留住人才才能起到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目的。人才的引進(jìn)并不能將學(xué)歷作為唯一的條件，缺少產(chǎn)業(yè)支撐，缺少發(fā)展前景，人才引進(jìn)來(lái)也未必能留得住。引進(jìn)與未來(lái)發(fā)展方向相匹配，與企業(yè)需要相匹配的人才不僅能起到人盡其才的效果，更能帶動(dòng)技術(shù)水平和創(chuàng)新能力的提高。中心鎮(zhèn)的建設(shè)，不僅需要高端技術(shù)人才更需要大批的高技能人才。加大技能培訓(xùn)，在滿足產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的同時(shí)，能夠增加本地居民，特別是農(nóng)民的就業(yè)能力，讓更多的農(nóng)民依靠一技之長(zhǎng)留在中心鎮(zhèn)生活，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐。在為人才提供發(fā)展平臺(tái)的基礎(chǔ)上，還要積極出臺(tái)各項(xiàng)激勵(lì)政策，真正留下人才。

(五)行政執(zhí)法權(quán)下放要與形成公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境和社會(huì)穩(wěn)定結(jié)合起來(lái)。

擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革中，行政執(zhí)法權(quán)是重要行政管理權(quán)力之一，其下放根本目的是調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的積極性和資源，更有效地打擊擾亂正常市場(chǎng)秩序的行為，構(gòu)建公平競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)環(huán)境，維護(hù)社會(huì)公平及穩(wěn)定。孝義市作為傳統(tǒng)的資源型城市，在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，城建、環(huán)保、治安、綜合執(zhí)法、衛(wèi)生、食品安全等行政執(zhí)法權(quán)與百姓生活密切相關(guān)，其下放具有客觀需求。這些執(zhí)法權(quán)下放的一個(gè)前提就是要保證權(quán)力依法依規(guī)行使，這樣才能起到維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的目的。在具體實(shí)踐中，對(duì)于下放權(quán)限的具體范圍、流程要做出詳細(xì)的制度規(guī)定。放權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式則可以采用委托、授權(quán)等方式，加強(qiáng)市級(jí)部門對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指導(dǎo)。

(六)加大招商引資力度，做大做強(qiáng)地方特色產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)。

孝義市的擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革是與經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)相伴進(jìn)行的，中心鎮(zhèn)建設(shè)面臨著尋求新的發(fā)展方向的問題。招商引資對(duì)于解決轉(zhuǎn)型發(fā)展中的資金、人才、技術(shù)方面的問題能產(chǎn)生不可替代的效果。招商引資的項(xiàng)目要注重與本地特色和優(yōu)勢(shì)相結(jié)合，逐步形成更加明顯的產(chǎn)業(yè)集聚特色，吸引更多大項(xiàng)目落戶本地，打造具有較強(qiáng)輻射能力和影響力的支柱產(chǎn)業(yè)。

(七)始終把生態(tài)文明建設(shè)放在擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的重要位置。

孝義市的發(fā)展中，環(huán)境容量不足成為未來(lái)發(fā)展的一大瓶頸。因此，要將環(huán)境保護(hù)作為擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革的一項(xiàng)重要工作。生態(tài)文明的建設(shè)可以概況為源頭控制、加強(qiáng)監(jiān)測(cè)、資源整合、綜合治理四個(gè)方面。具體來(lái)說，從源頭上，高耗能、規(guī)模小、低附加值的項(xiàng)目堅(jiān)決不再落地。從監(jiān)測(cè)來(lái)講，下放環(huán)保執(zhí)法權(quán)，對(duì)污染源做到隨時(shí)監(jiān)控，同時(shí)完善對(duì)權(quán)力的約束和監(jiān)督機(jī)制，避免發(fā)生隱瞞不報(bào)的行為。資源整合就是要利用優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目來(lái)替代高耗能、高污染、規(guī)模小的項(xiàng)目，同時(shí)利用規(guī)模效應(yīng)，降低污染治理成本。生態(tài)的綜合治理工作有著明顯的外部性，要強(qiáng)化上級(jí)政府的責(zé)任，增加治理投入，增加對(duì)污染鄉(xiāng)鎮(zhèn)的處罰力度，避免出現(xiàn)污染鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)成本的情況。

(八)加大各級(jí)政府對(duì)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的行政、財(cái)政、稅收、信貸、土地、工商等政策的支持。

擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)工作涉及的職能部門多，需要調(diào)整的利益也十分復(fù)雜。在改革中，需要有強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)保障，能推動(dòng)整個(gè)工作的進(jìn)行。無(wú)論是行政審批權(quán)的下放、財(cái)政稅收政策的調(diào)整、信貸的支持、土地政策的支持以及行政執(zhí)法權(quán)的下放，都牽涉到上下政府部門間的利益博弈，如何協(xié)調(diào)好上級(jí)部門想給的權(quán)力和下級(jí)部門想要的權(quán)力，真正使改革向著有利于鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方向發(fā)展，需要智慧，更需要強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)力。因此，在行政、財(cái)政、稅收、信貸、土地、工商這些關(guān)鍵領(lǐng)域，制定政策時(shí)，要增加跨部門的協(xié)調(diào)，從全局著眼，統(tǒng)籌合作。

略)

*課題組成員：王淑梅、楊良初、李萌、王怡然。

F292

：A

：2095-3151(2014)43-0025-13